Avis juridique important
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61992C0412
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 21 avril 1994. - Parlement européen contre Mireille Meskens. - Pourvoi - Fonctionnaire - Inexécution d'un arrêt du Tribunal - Recours en indemnité. - Affaire C-412/92 P.
Recueil de jurisprudence 1994 page I-03757
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. A quelle obligation, en matière de fonction publique communautaire, est tenue, en vertu de l' article 176, premier alinéa, du traité CEE, l' institution dont émane un acte annulé en justice?
2. Telle est la principale question que soulève le présent pourvoi dont il convient maintenant de tracer l' historique.
3. Dix-huit agents temporaires du Parlement européen (ci-après "le Parlement"), dont Mme Mireille Meskens, ont, en 1988, introduit un recours en annulation contre des décisions individuelles par lesquelles cette institution leur avait refusé l' accès à un concours interne (n B/164) ouvert pour le recrutement d' assistants adjoints.
4. Ces décisions étaient fondées sur une réglementation interne du Parlement, remontant à 1979, dont l' article 3, deuxième alinéa, disposait:
"Les agents temporaires, recrutés en dehors des listes de réserve établies à la suite de concours généraux externes, ne sont pas admis à participer aux concours internes, sauf décision spéciale de l' AIPN après avis de la commission paritaire."
5. Par arrêt du 8 novembre 1990, passé en force de chose jugée, (ci-après "le premier arrêt"), le Tribunal de première instance des Communautés européennes annulait les décisions entreprises.
6. Dans l' intervalle, le Parlement avait, le 15 mars 1989, modifié la réglementation précitée: à l' avenir, les agents temporaires justifiant d' une ancienneté de sept ans pourraient postuler à de tels emplois.
7. Toutefois, en dépit de cette modification dont la prise d' effet était fixée au 1er avril 1989, les requérants ne purent participer au concours n B/164 dont les épreuves avaient eu lieu le 6 mars 1989.
8. Près de deux ans après cette première procédure, le Tribunal de première instance - saisi cette fois par la seule Mme Meskens - rend, le 8 octobre 1992, une nouvelle décision (ci-après "le second arrêt"), objet du présent pourvoi.
9. L' arrêt entrepris apporte les précisions résumées ci-après (1).
10. Le conseil de Mme Meskens adresse diverses correspondances au secrétaire général du Parlement pour demander que lui soient indiquées les mesures adoptées par cette institution, en application de l' article 176 du traité, pour exécuter le premier arrêt.
11. Le 19 avril 1991, le Parlement répond que la nouvelle réglementation peut être "considérée comme conforme aux règles statutaires ainsi qu' à l' ensemble de la jurisprudence communautaire en la matière" et qu' il s' ensuit "que sa mise en oeuvre (permet) ... à l' Institution de satisfaire à l' obligation ... imposée par l' article 176 du traité CEE".
12. Contestant cette affirmation, Mme Meskens adresse, le 17 juillet 1991, à son administration un document intitulé "réclamation introduite au titre de l' article 90, paragraphe 2, du statut" dirigée "contre la décision de refus du Parlement européen d' adopter les mesures que comporte l' exécution..." du premier arrêt. Après avoir soutenu que cette décision faisait obligation au Parlement de rouvrir la procédure du concours interne n B/164 pour tous les requérants et de faire procéder au réexamen
par le jury de leur candidature, elle réclame l' annulation de la décision de refus précitée et, en réparation du préjudice moral que celle-ci lui aurait occasionné, l' allocation d' "une somme de 100 écus ... par jour de retard depuis l' introduction de la présente réclamation jusqu' au jour où le jury du concours n B/164 se réunira pour examiner sa candidature à la lumière" du premier arrêt.
13. Le Parlement n' ayant pas répondu dans le délai de quatre mois, la requérante saisit le Tribunal d' une requête introductive d' instance, intitulée "recours en annulation", aux fins de voir
- déclarer qu' en s' abstenant de prendre les mesures que comportait l' exécution du premier arrêt, le Parlement avait manqué à ses obligations;
- condamner celui-ci à lui payer une somme de 100 écus par jour à compter du 17 juillet 1991 et jusqu' à adoption des mesures réclamées.
14. Le Tribunal se pose la question de savoir si la nouvelle réglementation interne prise par le Parlement satisfait ou non à l' obligation lui incombant en vertu de l' article 176 du traité (2).
15. Il y répond par la négative. Il considère, en substance, que, faute de rétroactivité, cette réglementation laisse subsister dans le chef de la requérante les effets de la décision individuelle de rejet de candidature annulée par le premier arrêt. Dès lors, le Parlement aurait dû adopter à son égard des mesures conciliant les intérêts du service et la nécessité de redresser le tort à elle infligé. Le refus opposé sur ce point "constitue une violation de l' article 176 du traité et est
(constitutif) d' une faute de service".
16. Et c' est sur ce fondement que le Tribunal, après avoir requalifié le recours en annulation en recours en indemnité (3) et rejeté les prétentions de la requérante quant à l' existence d' un préjudice matériel (4), lui alloue la somme de 50 000 BFR en réparation du préjudice moral consécutif au "refus du secrétaire général (du Parlement) de prendre toute mesure concrète pour éliminer les conséquences de la décision annulée", un tel refus ayant été "de nature à placer la requérante dans un état d'
incertitude et d' inquiétude quant à son avenir professionnel" (5).
17. Au soutien de son pourvoi, le Parlement invoque quatre moyens.
18. Il conteste, en premier lieu, la faute de service retenue à sa charge par le Tribunal. Loin d' avoir violé l' article 176 du traité, il se serait pleinement acquitté des obligations que ce texte met à sa charge en ayant, avant même l' intervention du premier arrêt, modifié la réglementation servant de base à la décision annulée par ce dernier.
19. En guise de réfutation, Mme Meskens se borne à affirmer que le Parlement, tenu en application de l' article 176 du traité de prendre les mesures que comportait l' exécution du premier arrêt, s' est refusé à le faire.
20. Il est des cas où la mise en oeuvre de l' article 176 ne comporte aucune difficulté. Prenons l' hypothèse suivante: l' autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après "l' AIPN") considère à tort qu' un de ses agents ne peut bénéficier d' un avancement à l' ancienneté. Elle refuse de faire droit à sa demande puis à sa réclamation. Cette décision est déférée à la censure du Tribunal de première instance qui l' annule. L' AIPN exécute l' arrêt ainsi rendu en rétablissant l' intéressé dans ses
droits à compter du jour de leur naissance.
21. Mais il est des cas - et celui dont vous êtes saisis le démontre - où l' exécution de l' arrêt soulève des problèmes plus complexes, notamment parce que d' autres intérêts que ceux des requérants sont en cause.
22. Une institution doit-elle annuler un concours au motif qu' un candidat a été injustement écarté de son accès? Une telle mesure - qui au demeurant n' a pas été, en l' espèce, demandée - préjudicierait gravement au fonctionnement de l' institution et léserait injustement les candidats admis auxquels aucun grief ne peut être reproché. Elle pourrait également s' avérer préjudiciable pour les usagers de l' institution: que l' on songe aux vices qui entacheraient les actes pris dans leurs nouvelles
fonctions par les candidats reçus à un concours donnant accès à des postes de responsabilité. Aussi bien, votre jurisprudence est-elle soucieuse d' un juste équilibre entre les intérêts du service et ceux des fonctionnaires lésés (6).
23. Certes, l' institution doit rechercher une solution qui répare intégralement le préjudice subi par le candidat auquel on a illégalement refusé de concourir. Si une sorte de "restitutio in integrum" ne s' avère pas possible, si, faute de moyens, l' AIPN ne parvient pas à totale réparation, le préjudice résiduel - dont celui qui s' en prétend victime doit établir l' existence et l' importance - se résout en dommages-intérêts.
24. Tel est, au demeurant, le sens du deuxième alinéa de l' article 176, lequel dispose:
"Cette obligation (celle de prendre les mesures que comporte l' exécution de l' arrêt d' annulation) ne préjuge pas celle qui peut résulter de l' application de l' article 215, alinéa 2",
relatif, on le sait, à la responsabilité non contractuelle de la Communauté.
25. Et c' est par là que pèche la décision entreprise. Nous ne disons pas que l' adoption non rétroactive de la nouvelle réglementation ne laissait pas subsister, dans le chef de Mme Meskens, un préjudice pouvant engager la responsabilité extracontractuelle du Parlement. Nous disons simplement que, pour imputer ce préjudice résiduel à une violation par le Parlement de l' obligation mise à sa charge par le premier alinéa de l' article 176, le Tribunal aurait dû, tout en se gardant d' empiéter sur les
compétences de l' institution, définir la mesure complémentaire que celle-ci aurait dû prendre pour parvenir à complète réparation.
26. Or, les suggestions présentées par le Tribunal "à titre d' illustration" aux points 79 et 80 de son arrêt ne répondent pas à cette exigence. L' organisation de nouvelles épreuves ouvertes à l' ensemble du personnel de l' institution ou aux dix-huit requérants de la première affaire était de nature à soulever des difficultés qui justifiaient que le Parlement n' y ait point eu recours. Quant à l' établissement d' un "dialogue" avec Mme Meskens "en vue de chercher à parvenir à un accord offrant à
cette dernière une compensation équitable à l' illégalité dont elle avait été victime", pour souhaitable qu' il eût été, aurait constitué une démarche exploratoire, mais non une mesure au sens de l' article 176, premier alinéa, du traité, c' est-à-dire un acte assorti d' effets de droit.
27. En résumé, le Tribunal, s' il avait été saisi en vertu du deuxième alinéa de l' article 176 du traité, aurait pu, par application de l' article 215, deuxième alinéa, auquel il renvoie, examiner si, en dépit de la nouvelle réglementation prise par le Parlement, il subsistait, du fait de la mesure annulée par le premier arrêt, un préjudice résiduel dans le chef de Mme Meskens et en ordonner réparation par l' attribution de dommages-intérêts.
28. Il ne pouvait, en revanche, imputer au Parlement une faute de service résultant de la violation de l' article 176, premier alinéa, sans déterminer la ou les mesures comportant des effets de droit qui incombaient à cette institution pour parfaire l' exécution du premier arrêt.
29. L' arrêt entrepris encourt dès lors votre censure et nous vous en proposons l' annulation.
30. C' est donc à titre surabondant que nous examinerons les autres moyens invoqués par le Parlement, à savoir la violation des articles
- 33 du statut de la Cour de justice,
- 4, 27 et 29 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes,
- 90 et 91 du même statut.
31. En invoquant l' article 33 du statut de la Cour de justice, le Parlement, visant les points 69 à 71 de l' arrêt entrepris, fait grief au Tribunal de n' avoir pas motivé sa décision "de façon appropriée et légale". Il lui reproche plus particulièrement, alors qu' il était différemment composé, de s' être livré, s' agissant de son précédent arrêt, à une analyse qu' il n' aurait pu opérer que dans le cadre d' une procédure d' interprétation.
32. Il n' y a pas lieu à longs développements quant à la branche du moyen tiré de la composition du Tribunal que le conseil du Parlement a d' ailleurs abandonnée à l' audience. On voit mal, en effet, comment, sans aboutir à un déni de justice, on pourrait interdire à un formation juridictionnelle d' interpréter une décision par elle précédemment rendue, même dans une autre composition. Ainsi, par exemple, l' empêchement, la mise à la retraite, le décès d' un juge, peuvent-ils priver le justiciable
d' une voie de droit?
33. S' agissant de la seconde branche, rappelons les termes de l' article 40 du statut de la Cour, relatif à la procédure d' interprétation. Ce texte dispose que, "En cas de difficulté sur le sens et la portée d' un arrêt, il appartient à la Cour de l' interpréter, sur la demande d' une partie ou d' une institution de la Communauté justifiant d' un intérêt à cette fin". Il trouve certes à s' appliquer en l' absence de tout nouveau contentieux mais on y chercherait vainement une interdiction qui
serait faite au Tribunal, afin de statuer sur un nouveau litige entre les mêmes parties, d' interpréter une précédente décision par lui rendue. Observons, au surplus, qu' il résulte du point 69 de l' arrêt entrepris que cette interprétation a été rendue nécessaire du fait du Parlement lui-même. En effet, en opposant à la nouvelle demande de Mme Meskens un moyen de défense consistant à soutenir que "l' adoption de mesures concrètes n' était pas nécessaire, au motif que le Tribunal aurait
implicitement rejeté, dans (le premier arrêt), la demande des requérants tendant à ce qu' il les autorise à participer au concours n B/164", le Parlement mettait le Tribunal dans l' obligation, pour en apprécier les mérites, d' interpréter sa précédente décision.
34. Il s' ensuit que ce moyen doit être rejeté.
35. En invoquant les articles 4, 27 et 29 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, le Parlement fait reproche au Tribunal de s' être, dans la décision attaquée et plus spécialement aux points 79 et 80, livré à une véritable ingérence dans la sphère des compétences exclusives de l' AIPN.
36. Ce moyen ne saurait prospérer. Les mesures concrètes décrites par le Tribunal l' ont été "à titre d' illustration" (7), après avoir rappelé qu' il ne lui appartenait pas "de se substituer à l' autorité administrative" (8), et sans être assorties de la moindre injonction.
37. Reste le moyen tiré de la violation des articles 90 et 91 du statut des fonctionnaires que le Parlement complète du grief suivant: en qualifiant l' action dont il était saisi de recours en indemnité, l' arrêt attaqué aurait "dénaturé les conclusions et demandes de la partie requérante". Le moyen comporte donc deux branches.
38. Quant au grief de dénaturation, observons que, par son acte introductif d' instance dont la substance a été résumée ci-dessus (9), Mme Meskens demandait au Tribunal,
"de déclarer et arrêter
1) le Parlement européen, en s' abstenant de prendre les mesures que l' exécution de l' arrêt prononcé par le Tribunal de première instance des Communautés européennes, le 8 novembre 1990, dans l' affaire T-56/89, a manqué à ses obligations;
2) le Parlement européen est condamné à payer à la requérante une somme de 100 écus par jour à compter du 17 juillet 1991, jour de l' introduction de la réclamation, jusqu' au jour où les mesures d' exécution auront été adoptées;
3) la partie défenderesse est condamnée aux dépens."
39. Bien qu' intitulée à tort "recours en annulation", une telle action doit être analysée comme un recours en indemnité, comme l' a fait à juste titre le Tribunal, après avoir fait préciser, par la requérante, l' objet de sa demande (10). Celle-ci tend, en effet, non pas à l' annulation d' une mesure administrative, mais au paiement d' une somme d' argent.
40. Au demeurant, s' agissant d' une demande à caractère pécuniaire, le Tribunal est investi, en vertu de la dernière phrase de l' article 91, paragraphe 1, du statut, d' une compétence de pleine juridiction.
41. Et votre jurisprudence relative à la fonction publique communautaire précise qu' en pareille matière la Cour - donc, depuis sa création, le Tribunal de première instance -
"... même en l' absence de conclusions régulières à cet effet, est investie du pouvoir non seulement d' annuler, mais encore, s' il y a lieu, de condamner d' office la partie défenderesse au paiement d' une indemnité pour le dommage moral causé par sa faute de service" (11)
et ajoute qu' en pareil cas,
"... la Cour, compte tenu de toutes les circonstances de l' affaire, peut évaluer le préjudice subi ex aequo et bono" (12).
42. Passons à l' autre branche du moyen.
43. Nous avons rappelé l' échange de correspondance intervenu, suite au premier arrêt, entre le conseil de Mme Meskens et le Parlement (13).
44. En précisant, par sa lettre du 19 avril 1991, que la mise en oeuvre de la nouvelle réglementation interne permettait "à l' Institution de satisfaire à l' obligation qui lui (était) imposée par l' article 176 du traité CEE", le Parlement notifiait implicitement mais clairement sa décision définitive de ne prendre aucune autre mesure.
45. C' est donc à bon droit que le Tribunal a pu estimer que la lettre adressée le 17 juillet 1991 par Mme Meskens au Parlement (14) était une réclamation dirigée contre un acte faisant grief à l' intéressée.
46. Redisons cependant que nos observations relatives aux deuxième, troisième et quatrième moyens ont un caractère surabondant et que nous avons considéré que le premier moyen articulé par le Parlement à l' appui de son pourvoi était fondé.
47. Nous concluons donc:
- à l' annulation de l' arrêt rendu le 8 octobre 1992 par le Tribunal de première instance (cinquième chambre) dans l' affaire T-84/91;
- à ce que Mme Meskens soit condamnée aux dépens du présent pourvoi, sauf à ceux de l' intervention qui doivent rester à la charge de la partie intervenante.
(*) Langue originale: le français.
(1) - Points 10 à 13.
(2) - Points 76 à 81 du second arrêt.
(3) - Point 28 du second arrêt.
(4) - Points 83 à 88 du second arrêt.
(5) - Points 89 à 92 du second arrêt.
(6) - Arrêt du 14 juillet 1983, Detti/Cour de justice (144/82, Rec. p. 2421, point 33).
(7) - Point 79.
(8) - Ibidem.
(9) - Supra, point 13.
(10) - Point 28 de l' arrêt entrepris.
(11) - Arrêt du 5 juin 1980, Oberthuer/Commission (24/79, Rec. p. 1743, point 14).
(12) - Arrêt du 27 octobre 1987, Houyoux et Guery/Commission (176/86 et 177/86, Rec. p. 4333, point 16).
(13) - Supra, points 10 et 11.
(14) - Voir supra, point 13.
