Avis juridique important
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61991C0277
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 25 mai 1993. - Ligur Carni Srl et Genova Carni Srl contre Unità Sanitaria Locale n. XV di Genova et Ponente SpA contre Unità Sanitaria Locale n. XIX di La Spezia et CO.GE.SE.MA Coop a r l. - Demandes de décision préjudicielle: Tribunale di Genova - Italie. - Contrôles sanitaires au lieu de destination - Directives d'harmonisation - Articles 30 et 36 du traité CEE. - Affaires jointes C-277/91, C-318/91 et C-319/91.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-06621
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. La réglementation applicable dans une région d' un État membre qui soumet l' entrée et la commercialisation de viande fraîche sur le territoire d' une commune à un contrôle sanitaire obligatoire et au paiement de droits, quelle que soit l' origine de ce produit, est-elle compatible avec la réglementation communautaire applicable en la matière?
2. Telle est, en substance, la principale question que vous soumet le président du tribunal de Gênes dans les trois affaires Ligur Carni Srl (C-277/91), Ponente SpA (C-318/91) et Genova Carni Srl (C-319/91).
3. Le décret royal n 3298, du 20 décembre 1928, concernant l' approbation du règlement pour surveillance sanitaire des viandes (1) dispose à son article 40:
"L' introduction dans une commune de viande fraîche, après abattage ailleurs, destinée aux magasins publics et aux établissements industriels, est autorisée aux conditions suivantes:
a) que la viande porte la marque de contrôle sanitaire (estampille) de la commune d' origine;
b) qu' elle soit accompagnée d' un certificat délivré par l' autorité communale, suivant le modèle annexé au présent règlement (modèle n 1), avec les déclarations du vétérinaire communal attestant que la viande portant la marque du contrôle sanitaire (estampille) imprimée ou décrite sur le certificat lui-même est celle d' un animal parfaitement sain et abattu dans le respect des règles applicables;
c) qu' elle soit soumise à une nouvelle visite par le vétérinaire de la commune de destination" (2).
4. La loi régionale n 31 du 22 août 1989 de la région de Ligurie concernant les "dispositions pour le paiement des droits dus par les particuliers ayant recours aux prestations vétérinaires de l' unité sanitaire locale" (3) prévoit que les inspections et les contrôles vétérinaires diligentés par les unités sanitaires locales (ci-après "USL") donnent lieu à perception de droits.
5. Ces textes sont appliqués et interprétés par l' administration régionale de Ligurie de telle sorte que les importations de viande fraîche dans cette région sont soumises aux conditions suivantes:
- seule peut être mise sur le marché de la commune de destination la viande qui a été soumise à une visite vétérinaire à l' arrivée; en l' absence d' un tel contrôle, la viande ne peut être commercialisée;
- cette contre-visite obligatoire est assurée par l' USL de la commune de destination;
- elle donne lieu à la perception d' un droit (4).
6. Relevons, dès à présent, les deux caractéristiques de cette réglementation: elle s' applique indistinctement à la viande fraîche importée des autres États membres et à celle provenant des autres régions italiennes. Elle prévoit un contrôle sanitaire non au passage de la frontière intracommunautaire mais dans la commune de destination.
7. En outre, la viande commercialisée sur le territoire de la commune de La Spezia doit obligatoirement passer par les services de la CO.GE.SE.MA (coopérative de gestion des services de boucherie de la commune de La Spezia) qui bénéficie d' un droit exclusif concédé par l' autorité municipale d' assurer le chargement, le déchargement et le transfert de la viande fraîche.
8. Les trois sociétés demanderesses au principal sont des sociétés italiennes importatrices de viande provenant d' autres États de la Communauté. Il n' est pas discuté que cette viande est normalement accompagnée du certificat sanitaire établi par un vétérinaire officiel du pays expéditeur conformément à la législation communautaire.
9. Courant 1990-1991, Ligur Carni et Genova Carni d' une part, la société Ponente SpA d' autre part payent respectivement à l' USL n XV de Gênes et à l' USL Spezzino n XIX des sommes considérables au titre des droits d' inspection. De plus, Ponente doit verser 70 511 609 lires à la CO.GE.SE.MA, alors même que, selon l' importateur, celle-ci, qui le conteste, n' aurait nullement participé aux opérations de distribution de la marchandise.
10. Les requérantes au principal demandent, devant le président du tribunal de Gênes, la restitution des sommes versées aux USL (et à la CO.GE.SE.MA pour Ponente), au motif que celles-ci constituent des "impositions" interdites par les directives 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d' échanges intracommunautaires de viandes fraîches (5), 83/90/CEE du Conseil du 7 février 1983 (6), 89/662/CEE du Conseil du 11 décembre 1989 (7) et 90/425/CEE du
Conseil du 26 juin 1990 (8).
11. Le président du tribunal de Gênes vous pose, en substance, six questions (9) qui peuvent être regroupées comme suit, les deux dernières ne concernant que l' affaire C-318/91, Ponente SpA.
- Un tel régime de contrôle sanitaire est-il contraire aux directives susvisées en ce qu' il impose des contrôles sanitaires "systématiques et coûteux" de la viande lors de son acheminement et au moment de son arrivée dans la commune de destination? (questions 1 et 2).
- Ces inspections sont-elles des mesures d' effet équivalant à des restrictions quantitatives interdites par l' article 30? Peuvent-elles être justifiées par l' article 36? (question 3).
- Le coût de tels contrôles systématiques pesant sur l' importateur doit-il être considéré comme la contrepartie de services à lui rendus au sens de votre jurisprudence? (question 4).
- L' obligation faite à l' opérateur économique de verser à une entreprise, même s' il n' utilise pas ses services, le montant correspondant au prix des prestations que celle-ci est appelée à rendre dans le cadre d' une concession de manutention et de transport des marchandises, à elle accordée par une commune, est-elle contraire aux articles 30, 52 et 59 du traité? (questions 5 et 6).
12. Levons un préalable: le gouvernement italien soutient que les conditions d' application de l' article 177, deuxième alinéa, du traité ne seraient pas remplies, la décision que le président du tribunal de Gênes est appelé à rendre devant intervenir au terme d' une procédure sommaire dite "en injonction", sur la seule base des allégations du demandeur et sans qu' il y ait eu au préalable discussion entre les parties, donc respect du principe du contradictoire (10).
13. Dans l' affaire Politi (11), interrogés par le président du tribunal de Turin saisi également dans le cadre d' une "procédure en injonction", vous avez considéré que l' absence de caractère contradictoire de cette procédure ne s' opposait pas à votre saisine dans la mesure où
"il suffit de constater que le président du tribunal de Turin exerce une fonction juridictionnelle au sens de l' article 177 et qu' une interprétation du droit communautaire a été, par lui, estimée nécessaire pour rendre sa décision, sans qu' il y ait lieu pour la Cour de considérer le stade de la procédure où la question a été posée" (12).
14. Votre jurisprudence est constante depuis lors (13). La recevabilité du renvoi préjudiciel qui vous est soumis ne saurait, par conséquent, faire de doute.
15. Avant d' évoquer les questions préjudicielles proprement dites, une autre remarque préalable s' impose.
16. Nous tenons pour acquis, ainsi qu' il résulte, selon nous, des énonciations du juge a quo et des observations du gouvernement italien (14), que la loi nationale italienne transposant la directice 64/433/CEE n' a pas entraîné l' abrogation du décret royal du 20 décembre 1928 et de la loi régionale ligurienne n 31 du 22 août 1989.
17. Les deux premières questions préjudicielles portent sur la compatibilité avec les directives 64/433/CEE, 89/662/CEE et 90/425/CEE de la réglementation et des pratiques en vigueur dans la région de Ligurie en ce qui concerne les inspections sanitaires et le contrôle des marchandises en transit d' une part et au moment de l' entrée de celles-ci dans la commune de destination d' autre part.
18. Relevons en premier lieu que la réglementation nationale (le décret royal n 3298 du 20 décembre 1928 et la loi régionale du 22 août 1989) a été adoptée avant le 31 décembre 1991, date d' expiration du délai de transposition des directives 89/662/CEE (15) et 90/425/CEE (16) précitées. En second lieu, le litige au principal porte sur une période antérieure à cette dernière date (17). Enfin, l' objet de la directive 90/425/CEE est étranger au litige pendant devant le juge a quo.
19. Il en résulte que l' interprétation que vous pourriez donner de ces directives serait sans incidence sur l' application aux faits de l' espèce de la réglementation nationale considérée (18).
20. Qu' en est-il de la directive 64/433/CEE?
21. Celle-ci, modifiée par la directive 83/90/CEE précitée, vise à éliminer, dans le domaine des échanges intracommunautaires de viande fraîche, les disparités existant dans les États membres en matière de prescriptions et de contrôles sanitaires afin de permettre la libre circulation du produit dans des conditions analogues à celles d' un marché intérieur (19). Elle ne se borne pas à établir des conditions sanitaires uniformes relatives au traitement de la viande fraîche dans les abattoirs et les
ateliers, mais concerne également l' entreposage et le transport (20). Elle impose des obligations aux États membres exportateurs essentiellement. Elle est fondée sur le principe de l' équivalence des garanties sanitaires exigées dans l' ensemble de la Communauté (21): le contrôle sanitaire auquel il est procédé dans l' État d' origine - qui donne lieu à délivrance d' un certificat de salubrité (22) - vaut pour toute la durée du transport, donc jusqu' à destination (23). L' État membre d'
importation peut vérifier que tout envoi de viande fraîche est accompagné du certificat de salubrité (24).
22. Vous avez ainsi jugé dans l' arrêt du 15 décembre 1976, Simmenthal (25), que:
"(le système de contrôles sanitaires harmonisé) a (...) pour objet de déplacer le contrôle vers l' État membre expéditeur et de substituer ainsi aux mesures systématiques de protection à la frontière un système uniforme de façon à rendre superflus des contrôles frontaliers multiples tout en ménageant à l' État destinataire la possibilité de veiller à ce que soient réalisées effectivement les garanties résultant du système de contrôles ainsi uniformisé" (26).
23. Certes, l' article 10, paragraphes 2 et 3, de la directive 64/433/CEE (27) réserve à l' État destinataire la possibilité, en cas de présomption grave d' irrégularités, de procéder, de manière non discriminatoire, à des inspections pour vérifier le respect des exigences de la directive. Ces inspections ne doivent pas provoquer de retard exagéré dans l' acheminement et la mise sur le marché des marchandises ou de retard susceptible d' affecter la qualité des viandes.
24. Précisément, à propos de la même directive, vous avez jugé, avant même l' adoption de son nouvel article 10 par la directive 83/90/CEE, que seuls des contrôles sporadiques sont possibles aux frontières de l' État d' importation, à condition de ne pas être multipliés au point de constituer une restriction déguisée dans le commerce entre États membres (28).
25. Par la directive 83/643/CEE (29), le Conseil a consacré le principe de la reconnaissance mutuelle des contrôles par les États membres (30) et a généralisé au transport des marchandises non encore soumises à une réglementation communautaire spécifique le système que la directive 64/433/CEE avait déjà mis en place en matière de viande fraîche. Le huitième considérant de la directive 83/643/CEE est, à cet égard, particulièrement éclairant:
"(...) afin d' assurer une circulation plus fluide des moyens de transport dans le transport des marchandises entre États membres, il est souhaitable de concentrer les différents contrôles en un même endroit, et de préférence au lieu de départ ou de destination de la marchandise" (31).
26. Aux termes de cette directive, le contrôle effectué par un État membre et reconnu par tous les autres exclut toute contre-visite, tout autre contrôle autrement que par sondage (32).
27. Enfin, afin d' assurer complètement la libre circulation des produits visés, les contrôles effectués dans le pays expéditeur valent durant tout le trajet et notamment lors du passage d' une frontière (33).
28. C' est à ce système, mis en place par la directive 64/433/CEE, que doit être comparée la réglementation interne décrite par le juge a quo: les contrôles dans la commune de destination sont obligatoires, systématiques et permanents, et conditionnent la commercialisation du produit sur le territoire de celle-ci. De plus, il n' y a pas de commercialisation possible sans paiement de droits déterminés "discrétionnairement" par l' administration publique (34). Cette législation présente - on l' a dit
- une particularité: les contrôles sanitaires sont effectués non lors du passage de la frontière, mais à l' intérieur de l' État membre de destination.
29. Le principe de la reconnaissance mutuelle des contrôles par les États membres impose l' absence de contrôle supplémentaire, quel que soit l' endroit où il a lieu. En vertu du principe de l' équivalence des garanties sanitaires, le contrôle effectué par le pays expéditeur se substitue à tout autre, qu' il ait lieu à la frontière ou à l' intérieur du pays destinataire. Un tel principe d' économie, qui veut que le premier contrôle vaille pour tous les États membres, serait ruiné si ce qui est
interdit à la frontière ne l' était plus à distance de celle-ci. On observera en outre que, lorsque la commune de destination est un port, il y a coïncidence entre le passage de la frontière et l' entrée sur le territoire de la commune instaurant un contrôle sanitaire "à l' arrivée". Celui-ci a donc bien lieu dans certains cas lors du passage de la frontière.
30. La directive 64/433/CEE doit donc être interprétée en ce sens qu' elle exclut tout contrôle sanitaire systématique à l' intérieur du pays destinataire, que la marchandise soit en cours de transport ou arrivée à destination.
31. Les recours des sociétés requérantes au principal sont dirigés - pour ce qui concerne l' application de la directive 64/433/CEE - contre les USL n XV de Gênes (affaires C-277/91 et C-319/91) et n XIX de la Spezia (affaire C-318/91).
32. Mais les requérantes au principal sont-elles fondées à se prévaloir de cette directive contre de tels organismes?
33. On le sait, une directive ne produit d' effet direct que si
1) l' État membre ne l' a pas transposée dans les délais requis,
2) ses dispositions sont suffisamment claires, précises et inconditionnelles,
3) celles-ci sont invoquées contre l' État ou un de ses démembrements.
34. Reprenons ces trois points.
35. Les directives 64/433/CEE et 83/90/CEE ont été transposées en droit italien respectivement par la loi n 1073 du 29 novembre 1971 (35) et le décret ministériel du 15 mars 1985 (36).
36. Cette transposition, nous l' avons vu, laisse cependant subsister des dispositions prévoyant des contrôles systématiques.
37. Or, vous avez jugé qu' une transposition imparfaite d' une directive produisait les mêmes effets que son absence de transposition:
"Dans tous les cas où des dispositions d' une directive apparaissent, du point de vue de leur contenu, inconditionnelles et suffisamment précises, les particuliers (sont) fondés à les invoquer devant le juge national à l' encontre de l' État soit lorsque celui-ci s' (est) abstenu de transposer dans les délais la directive en droit national, soit lorsqu' il en (a fait) une transposition incorrecte" (37).
38. Vous exigez, par ailleurs, que
"chaque État membre donne, aux directives (...), une exécution qui corresponde pleinement aux exigences de clarté et de certitude des situations juridiques voulues par les directives" (38).
39. La disposition pertinente de la directive est, en l' espèce, l' article 10, paragraphe 2, qui, rappelons-le, impose aux États membres de ne procéder à des inspections pour vérifier le respect des exigences de la directive "qu' en cas de présomption grave d' irrégularités". Implicitement mais sans ambiguïté, il est mis à la charge des États membres une obligation de ne pas faire. Ils ont l' interdiction de procéder à des inspections systématiques. Cette disposition est suffisamment précise pour
qu' un particulier puisse s' en prévaloir contre l' État qui généralise de tels contrôles.
40. Enfin, en l' état actuel de votre jurisprudence, un particulier ne peut invoquer l' effet d' une disposition claire, précise et inconditionnelle d' une directive mal transposée qu' à l' égard d' un État membre ou d' une autorité publique et non d' un particulier (39).
41. Vous admettez toutefois que
"(...) figure en tout cas au nombre des entités qui peuvent se voir opposer les dispositions d' une directive susceptibles d' avoir des effets directs un organisme qui, quelle que soit sa forme juridique, a été chargé en vertu d' un acte de l' autorité publique d' accomplir, sous le contrôle de cette dernière, un service d' intérêt public et qui dispose, à cet effet, de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers" (40).
42. Il appartiendra donc au juge de renvoi de déterminer si les USL de Ligurie sont des sujets de droit remplissant les critères posés par l' arrêt Foster (41) pour que les dispositions d' une directive puissent être invoquées à leur encontre (42).
43. En ce qui concerne les échanges intracommunautaires de viandes fraîches, la directive 64/433/CEE a mis en place, on l' a vu, un système de contrôles sanitaires harmonisé (43).
44. Une réglementation prise, en ce domaine, par un État membre ou une région de cet État doit-elle, dès lors, être examinée au regard des articles 30 et 36 du traité CEE?
45. Votre jurisprudence est constante sur ce point (44):
"(...) lorsque, par application de l' article 100 du traité, des directives communautaires prévoient l' harmonisation de mesures nécessaires, entre autres, pour assurer la protection des personnes et des animaux, et aménagent des procédures communautaires de contrôle de leur observation, le recours à l' article 36 cesse d' être justifié, les contrôles appropriés devant désormais être effectués et les mesures de protection prises dans le cadre tracé par la directive d' harmonisation (...).
Ce système de contrôle sanitaire, harmonisé au niveau communautaire et basé sur un contrôle complet de la marchandise dans l' État d' expédition, se substitue au contrôle de l' État de destination et doit permettre la libre circulation des produits concernés, dans des conditions analogues à celles d' un marché intérieur" (45).
46. Il s' ensuit que, compte tenu des réponses données aux deux premières questions, la troisième est sans objet.
47. Le droit communautaire s' oppose-t-il à la perception de droits pour des inspections systématiques par les services vétérinaires, analogues à ceux prévus par les articles 1er et suivants de la loi de la région ligure n 31 du 22 août 1989 (46)? Tel est l' objet de la quatrième question.
48. Il résulte de ce texte qu' une compensation forfaitaire (article 3, paragraphe 2) est perçue par les USL pour leurs prestations telles que inspections, contrôles sanitaires et délivrance des certificats de commercialisation.
49. Dès lors que les contrôles systématiques opérés par ces organismes seraient contraires à la directive 64/483/CEE, les droits perçus à l' occasion de ces contrôles le seraient en violation du droit communautaire.
50. De tels droits seraient également contraires au droit communautaire s' ils étaient perçus à l' occasion de contrôles par sondage.
51. En effet, la légalité, au regard de la directive 64/433/CEE, d' un contrôle par sondage au lieu de destination ne justifie pas nécessairement, pour autant, la perception, à cette occasion, d' un droit à la charge de l' importateur, même si la directive est silencieuse sur ce point.
52. Il ressort de votre arrêt Simmenthal (47), qui portait notamment sur l' interprétation de la directive 64/433/CEE, que constituent des taxes d' effet équivalant à des droits de douane des charges pécuniaires imposées pour des raisons de contrôle sanitaire des produits à l' occasion de leur passage à la frontière. Tel est le cas même lorsque ce droit n' est pas perçu au profit de l' État (48).
53. Il n' en irait autrement que si les charges pécuniaires relevaient d' un régime général de redevances intérieures appréhendant systématiquement les produits nationaux et les produits importés selon les mêmes critères (49).
54. On relèvera, ici, que la réglementation sous examen pourrait discriminer les produits importés: la viande fraîche issue de l' abattoir d' une commune et commercialisée dans cette ville fera l' objet d' un seul contrôle sanitaire: elle n' est pas "abattue ailleurs" au sens du décret royal n 3298 précité et ne sera donc pas l' objet de perception de droits dans la commune de destination.
55. De plus, les contrôles opérés dans celle-ci affectent tous les produits importés et ont le même effet qu' un contrôle pratiqué à la frontière, l' un et l' autre pouvant d' ailleurs coïncider lorsque la commune de destination est un port.
56. Enfin, le fait que ces droits frappent non seulement la marchandise importée d' un autre État membre, mais également celle introduite dans cette commune en provenance d' une autre partie de cet État ne leur fait pas perdre la qualité de taxe d' effet équivalent.
57. Vous avez, en effet, jugé que constituait une taxe d' effet équivalant à un droit de douane à l' importation une taxe perçue à une frontière régionale en raison de l' introduction de produits dans une région d' un État membre, en relevant que cette taxe constituait
"une entrave au moins aussi grave à la libre circulation des marchandises qu' une taxe perçue à la frontière nationale en raison de l' introduction des produits dans l' ensemble du territoire d' un État membre" (50).
58. Il y aurait pareillement quelque paradoxe à ne pas déclarer incompatible avec les articles 9 et 12 du traité une réglementation interne au motif qu' elle affecte aussi les produits nationaux en provenance des autres parties de l' État membre en cause.
59. Il ne peut y avoir perception de droits lors des contrôles sanitaires au lieu de destination que lorsque ceux-ci constituent la rémunération d' un service rendu à l' opérateur économique (51).
60. Tel n' est pas le cas lorsque, s' agissant d' une
"activité de l' administration de l' État, destinée à maintenir un régime de contrôle sanitaire dans l' intérêt général, (elle) ne peut être considérée comme un service rendu à l' importateur de nature à justifier la perception d' une charge pécuniaire en contrepartie (...). (...) si à la fin de la période transitoire des contrôles sanitaires sont encore justifiés, les frais occasionnés par ceux-ci doivent être supportés par la collectivité publique qui bénéficie, dans son ensemble, de la libre
circulation des marchandises communautaires" (52).
61. Enfin, dans le cadre de l' affaire Ponente, le juge a quo vous a en outre saisis de deux questions préjudicielles portant spécifiquement sur le monopole de la CO.GE.SE.MA.
62. La première (question 5) porte sur le point de savoir si les articles 30, 52 et 59 du traité s' opposent à une réglementation interne interdisant à une entreprise qui importe des marchandises de procéder, sur le territoire d' une commune de l' État membre d' importation, à des opérations de chargement, de déchargement et de livraison avec les moyens dont elle dispose en propre.
63. La seconde (question 6) porte sur la compatibilité avec les mêmes articles d' une pratique administrative qui ne permet aux entreprises importatrices de procéder elles-mêmes au transport et à la livraison de la marchandise sur une partie du territoire national que si elles acquittent, même en ce cas, à l' entreprise concessionnaire une somme correspondant alors "à des services non rendus et non exécutés" (53).
64. Nous examinerons ensemble ces deux questions.
65. Une entreprise, titulaire d' une concession exclusive, dispose d' un monopole pour la manipulation et le transport de viande sur le territoire d' une commune.
66. On est donc en présence d' une entreprise bénéficiaire de droits exclusifs au sens de l' article 90 du traité.
67. Si une telle situation est proche de celle de l' affaire Merci (54), elle ne peut lui être assimilée: nulle application certaine, ici, de l' article 86 du traité. Il n' est pas établi, en effet, que le marché concerné par cette concession communale porte sur une partie substantielle du marché commun (55). En l' état des informations dont dispose la Cour, nous ne sommes pas davantage en présence d' un ensemble de monopoles communaux concédés à un même groupe d' entreprises dont les activités
auraient des effets sur l' importation de marchandises en provenance d' autres États membres (56). S' il était établi que de telles concessions exclusives étaient généralisées sur le territoire d' un État membre, il appartiendrait au juge a quo d' en tirer les conséquences, eu égard aux articles 86 et 90, quant au point de savoir si une partie substantielle du marché commun est affectée.
68. La concession en cause - et l' interdiction de transport qui en résulte pour les entreprises important de la viande sur le territoire de la commune - se présente tout à fait différemment si on l' examine dans le cadre de l' article 30.
69. On le sait, postérieurement au 31 décembre 1969, terme de la période transitoire, cet article produit un effet direct et engendre par lui-même pour les particuliers des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder (57).
70. L' interdiction des mesures d' effet équivalant à des restrictions quantitatives à l' importation s' applique à tout type d' entrave à la libre circulation des marchandises à l' intérieur de la Communauté.
71. L' article 30 est-il pour autant applicable à une situation qui présenterait les quatre particularités suivantes?
1) la mesure d' interdiction est indistinctement applicable,
2) elle ne porte que sur le territoire d' une commune,
3) elle n' affecte que marginalement les échanges intracommunautaires,
4) la protection de la santé des personnes est invoquée pour justifier la concession exclusive.
72. Examinons ces quatre points.
73. Alors même qu' elle est indistinctement applicable et qu' elle frappe autant les produits nationaux que les produits importés des autres États membres, une mesure interne est contraire à l' article 30 dès lors qu' elle a un effet restrictif sur les échanges entre États membres, notamment lorsque les importations de produits en provenance d' autres États membres sont rendues plus coûteuses et plus difficiles (58).
74. L' interdiction frappant les importateurs de viande sur le territoire d' une commune les oblige à avoir recours à un transporteur pour un transport qu' ils pourraient eux-mêmes effectuer, ce qui est de nature à pouvoir entraîner un surcroît de prix. Elle peut même conduire, en pratique, les importateurs à procéder eux-mêmes aux opérations de transport moyennant le paiement d' un "péage" acquitté sans contrepartie de la part du concessionnaire exclusif. L' importateur supporte alors la charge du
transport à laquelle s' ajoute la rémunération du concessionnaire.
75. Tout en n' affectant pas directement les importations, une telle réglementation est de nature à en restreindre le volume par le renchérissement du coût du transport qu' elle peut induire. On est donc confronté à une rigidité du marché, à un obstacle aux échanges entrant dans l' hypothèse de l' article 30.
76. Une réglementation qui n' est applicable que sur une partie du territoire d' un État membre peut être contraire à cet article.
77. Ce principe a été affirmé avec force dans votre arrêt du 25 juillet 1991, Aragonesa de Publicidad Exterior et Publivía (59):
"(...) lorsqu' elle a un champ d' application territorial limité parce qu' elle ne s' applique que sur une partie du territoire national, une mesure étatique ne saurait échapper à la qualification de mesure discriminatoire ou protectrice au sens des règles relatives à la libre circulation des marchandises, au prétexte qu' elle affecte aussi bien l' écoulement des produits provenant des autres parties du territoire national que celui des produits importés des autres États membres. Pour qu' elle
puisse être qualifiée de discriminatoire ou protectrice, il n' est donc pas nécessaire que cette mesure ait pour effet de favoriser l' ensemble des produits nationaux ou de ne favoriser que les seuls produits importés à l' exclusion des produits nationaux" (60).
78. Relevons, au demeurant, le paradoxe qu' il y aurait à admettre une réglementation restreignant les échanges lorsqu' elle ne s' applique ratione loci qu' au niveau d' une commune ou d' une région, alors qu' elle serait interdite au niveau national. Qu' adviendrait-il, en effet, si toutes les régions ou les communes d' un État membre adoptaient la même réglementation?
79. Enfin, une réglementation en matière de transport affecte très directement les conditions de commercialisation des produits dans la Communauté. Toute restriction aux échanges, même minime, ne saurait être accueillie favorablement en la matière. Il n' y a pas lieu, en ce domaine, à application de la théorie "de minimis". Il ressort, en effet, de l' arrêt du 13 mars 1984, Prantl (61), qu' il n' est pas nécessaire que "ces mesures soient de nature à affecter sensiblement les échanges
intracommunautaires". Aux termes de l' arrêt du 18 mai 1993, Yves Rocher (62),
"(..) à l' exclusion des règles ayant des effets simplement hypothétiques sur les échanges intercommunautaires, il est constant que l' article 30 du traité ne fait pas de distinction entre les mesures qui peuvent être qualifiées de mesures d' effet équivalant à une restriction quantitative selon l' intensité des effets qu' elles ont sur les échanges au sein de la Communauté" (63).
80. Selon la CO.GE.SE.MA (64), la concession qui lui a été consentie par l' autorité municipale aurait pour seule finalité la protection de la santé des citoyens.
81. On peut s' interroger sur l' existence d' une telle finalité, donc sur la nécessité d' une telle concession, dès lors que, selon le juge a quo, il est admis que ces opérations peuvent être réalisées par l' importateur lui-même, sauf à ce qu' il paye à l' entreprise concessionnaire une somme ne correspondant pas, alors, à des services effectués.
82. Relevons en outre qu' il n' est fait état d' aucune situation sanitaire particulière justifiant qu' il soit interdit à un importateur de procéder lui-même aux opérations de chargement et de déchargement de viande fraîche sur le territoire d' une commune. On pourrait, au contraire, légitimement douter, au regard des impératifs de santé publique, de l' opportunité d' une mesure imposant des transbordements de cargaisons.
83. Une concession, qui n' aurait d' autre effet que de faire peser sur les entreprises importatrices une charge pécuniaire supplémentaire sans avantage pour la protection de la santé, ne saurait être justifiée par une exigence impérative.
84. Ajoutons que, si, effectivement, la viande fraîche doit être commercialisée sur le territoire d' une commune dans des conditions compatibles avec la protection de la santé humaine, l' interdiction sous examen dépasse, en toute hypothèse, ce qui est strictement nécessaire pour atteindre cet objectif (65).
85. L' interdiction faite à l' importateur de marchandises sur le territoire d' une commune de procéder lui-même à des opérations de chargement, de déchargement de ces marchandises sur ce territoire est-elle, de surcroît, contraire à l' article 52 du traité?
86. Si les concessions consenties par des entreprises privées à d' autres entreprises privées, tels les contrats de fourniture de bière (66), relèvent sans nul doute des règles de concurrence, une concession consentie par une autorité publique, en l' espèce une administration communale, entre sous certaines conditions dans le champ d' application de l' article 52.
87. On pourrait légitimement douter de la compatibilité avec cet article d' une telle concession. Il y a lieu, toutefois, ici, de se concentrer sur la situation de fait et de vérifier s' il est justifié d' un élément d' extranéité suffisant pour pouvoir invoquer cet article.
88. Le litige devant le juge a quo oppose au concessionnaire (la CO.GE.SE.MA) une entreprise italienne importatrice de viandes provenant d' Europe du Nord.
89. Vu sa nationalité, si celle-ci entendait s' établir à La Spezia comme transporteur, on serait dans une situation purement interne.
90. L' article 52 ne pourrait être mis en jeu que si une entreprise ressortissante d' un autre État membre se voyait interdire tout droit en vue d' exercer l' activité accomplie par l' entreprise concessionnaire sur le territoire de la commune concédante. Or telle n' est pas la situation sub judice.
91. Nous en concluons que, faute d' élément d' extranéité, l' article 52 est inapplicable au présent litige.
92. Qu' en est-il de l' article 59?
93. Observons que la prestation de services qui ferait ici l' objet d' une restriction concerne la matière des transports et relèverait, par conséquent, non de l' article 59 mais de l' article 61 du traité.
94. La libre prestation de services n' est pas invoquée ici par le prestataire: les entreprises requérantes au principal ne sont pas des ressortissantes d' autres États membres, qui entendraient pouvoir offrir, sur le territoire de la commune, des services de transport, objets de la concession. Tout au plus entendent-elles pouvoir assumer elles-mêmes ce service. Pour les raisons ci-dessus indiquées, pareille situation ne relèverait pas du droit communautaire.
95. L' article 61 ne pourait être invoqué que dans la mesure où les entreprises italiennes importatrices de viande entendraient, en tant que destinataires de services, recourir, sur le territoire de la commune concédante, aux services d' un transporteur ressortissant d' un autre État membre. En effet, du fait de l' existence d' une concession exclusive, les entreprises concernées n' ont plus le libre choix du prestataire.
96. La libre prestation de services en matière de transport suppose l' élimination de toute discrimination à l' encontre du prestataire de services en raison de sa nationalité ou de la circonstance qu' il est établi dans un État membre autre que celui où la prestation est fournie.
97. On le sait, la liberté en ce domaine n' est pas encore pleinement assurée. Elle fait l' objet d' un régime transitoire de cabotage dans l' attente de l' adoption d' un régime définitif.
98. Rappelons, à cet égard, que par l' arrêt du 22 mai 1985, Parlement/Conseil (67), la Cour a constaté la carence du Conseil qui s' est abstenu d' assurer la libre prestation de services en matière de transports internationaux et de fixer les conditions de l' admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux dans un État membre.
99. Par l' arrêt du 7 novembre 1991, Pinaud Wieger (68), vous avez admis que la libéralisation des activités de cabotage routier pouvait être mise en oeuvre de façon progressive.
100. Il s' ensuit que des transporteurs résidant dans un autre État membre et agréés seulement dans cet État pour l' activité de transport ne peuvent accéder librement, par l' effet des articles 59 à 61, à ces activités à l' intérieur d' un autre État.
101. En l' état, le règlement (CEE) n 4059/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, fixant les conditions de l' admission des transporteurs non résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre (69) ne permet à tout transporteur communautaire de marchandises par route d' effectuer des transports nationaux de marchandises dans un autre État membre que dans le cadre d' un contingent communautaire de cabotage.
102. L' article 61 ne crée donc au profit d' une entreprise importatrice aucun droit dont elle puisse directivement se prévaloir.
103. En conséquence, nous vous proposons de dire pour droit:
1)a) La directive 64/433/CEE du Conseil, du 26 juin 1964, relative à des problèmes sanitaires en matière d' échanges intracommunautaires, modifiée par la directive 83/90/CEE du Conseil du 7 février 1983, doit être interprétée en ce sens qu' elle s' oppose à une réglementation et à des pratiques internes d' un État membre imposant que les viandes fraîches importées, déjà soumises dans l' État membre d' exportation aux inspections sanitaires qu' elle exige, fassent l' objet dans l' État d' importation
d' inspections vétérinaires et de contrôles sanitaires systématiques dont le coût est mis à la charge des importateurs 1) lors du transit sur le territoire d' une commune et/ou 2) au moment de l' entrée dans la commune de destination.
b) Une telle interdiction peut être invoquée directement par un particulier à l' encontre d' un organisme que le juge national considère comme étant, quelle que soit sa forme juridique, chargé en vertu d' un acte de l' autorité publique d' accomplir, sous le contrôle de cette dernière, un service d' intérêt public et qui dispose, à cet effet, de pouvoirs exorbitants par rapport aux règles applicables dans les relations entre particuliers.
2) Compte tenu de la réponse donnée aux deux premières questions, la troisième est sans objet.
3) Tant les articles 9 et 12 du traité CEE que la directive 64/433/CEE s' opposent à la perception de droits pour des inspections sanitaires systématiques de viande fraîche en provenance d' un autre État membre pratiquées par les services vétérinaires dans les communes de transit ou de destination de l' État membre d' importation.
4)a) L' article 30 du traité CEE s' oppose à une mesure ou à une pratique administrative internes interdisant, sur le territoire d' une commune, à une entreprise qui y importe des marchandises, d' effectuer elle-même le chargement, le déchargement et la livraison de celles-ci ou ne l' autorisant à les effectuer que sous condition de versement de droits, sans contrepartie, à un concessionnaire communal.
b) L' article 52 du traité ne s' applique pas à une situation purement interne à un État membre telle que celle d' un ressortissant de cet État contestant l' existence d' une concession consentie sur son territoire par une commune de cet État.
c) L' article 61 du traité ne crée pas de droits dont un particulier puisse se prévaloir directement.
(*) Langue originale: le français.
(1) - GURI n 36 du 12 février 1929.
(2) - Mémoire de la Commission, p. 3 et 4 de la traduction française.
(3) - Bulletin officiel de la région de Ligurie, n 15 du 6 septembre 1989, 1ère partie, p. 1439.
(4) - Faute de paiement préalable du droit, les USL refusent, semble-t-il, d' effectuer le contrôle sanitaire. Voir circulaire du service vétérinaire de la région de Ligurie, n 27303/3062, du 29 novembre 1990, annexée aux observations de la Commission.
(5) - JO n 121, p. 2012.
(6) - Directive modifiant la directive 64/433/CEE relative à des problèmes sanitaires en matière d' échanges intracommunautaires de viandes fraîches (JO L 59, p. 10).
(7) - Directive relative aux contrôles vétérinaires applicables dans les échanges intracommunautaires dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 395, p. 13).
(8) - Directive relative aux contrôles vétérinaires et zootechniques applicables dans les échanges intracommunautaires de certains animaux vivants et produits dans la perspective de la réalisation du marché intérieur (JO L 224, p. 29).
(9) - Leur libellé exact figure au rapport d' audience, point 14.
(10) - Observations du gouvernement italien dans les affaires C-318/91 et C-319/91, p. 2 de la traduction française.
(11) - Arrêt du 14 décembre 1971 (43/71, Rec. p. 1039).
(12) - Point 5, souligné par nous. Le même moyen avait été soulevé dans l' affaire Marimex (arrêt du 7 mars 1972, 84/71, Rec. p. 89) par le gouvernement italien qui, à l' audience, s' en était remis à la sagesse de la Cour, voir Recueil p. 93.
(13) - Voir l' arrêt du 21 avril 1988, Pardini, point 8 (338/85, Rec. p. 2041). Voir également nos conclusions dans l' affaire Corbiau, points 8 à 10 (arrêt du 30 mars 1993, C-24/92, non encore publié au Recueil).
(14) - P. 4 de la traduction française.
(15) - Voir article 22.
(16) - Voir article 26.
(17) - Ligur Carni demande la restitution de droits versés entre janvier 1990 et juin 1991. Genova Carni demande la restitution de droits versés entre février 1989 et septembre 1991.
(18) - Sur les effets juridiques des directives avant l' expiration du délai de transposition, voir l' arrêt du 5 avril 1979, Ratti, sp. point 43 (148/78, Rec. p. 1629).
(19) - Voir, notamment, le troisième considérant de la directive 64/433/CEE et le premier de la directive 83/90/CEE.
(20) - Voir arrêt du 6 octobre 1983, Delhaize, point 14 (2 à 4/82, Rec. p. 2973).
(21) - Voir point 34 de l' arrêt du 15 décembre 1976, Simmenthal (35/76, Rec. p. 1871).
(22) - Article 3, sous g), de la directive 64/433/CEE.
(23) - Voir sixième considérant de la directive 64/433/CEE.
(24) - Article 10, paragraphe 1, tel que modifié par l' article 1er de la directive 83/90/CEE.
(25) - Arrêt précité, voir références supra note 21.
(26) - Point 35.
(27) - Tel que modifié par l' article 1er de la directive 83/90/CEE.
(28) - Voir point 38 de l' arrêt Simmenthal et points 12 et 13 de l' arrêt Delhaize, tous deux précités.
(29) - Directive 83/643/CEE du Conseil, du 1er décembre 1983, relative à la facilitation des contrôles physiques et des formalités administratives hors du transport des marchandises entre États membres (JO L 359, p. 8).
(30) - Voir article 3.
(31) - Souligné par nous. Voir également l' article 2 de la directive.
(32) - Article 2.
(33) - Voir les points 14 et 17 de l' arrêt Delhaize: les contrôles effectués dans le pays expéditeur portent également sur le transport des viandes et volailles et, par voie de conséquence, s' étendent à l' état de conservation desdites viandes durant tout le trajet, c' est-à-dire notamment lors du passage d' une frontière (point 17, souligné par nous).
(34) - Voir le libellé de la deuxième question.
(35) - GURI n 319 du 18 décembre 1971.
(36) - GURI n 68 du 20 mars 1985, p. 2153, modifié par le décret du président de la République n 312/91, GURI n 233 du 4 octobre 1991.
(37) - Arrêt du 22 juin 1989, Fratelli Costanzo, point 29 (103/88, Rec. p. 1839), souligné par nous.
(38) - Arrêt du 6 mai 1980, Commission/Belgique, point 11 (102/79, Rec. p. 1473).
(39) - Voir les arrêt du 26 février 1986, Marshall, point 48 (152/84, Rec. p. 723), et du 22 février 1990, CECA/Busseni, point 23 (C-221/88, Rec. p. I-495).
(40) - Arrêt du 12 juillet 1990, Foster, point 20 (C-188/89, Rec. p. I-3313).
(41) - Arrêt précité, voir références supra note 40.
(42) - Voir les arrêts Foster et Marshall, respectivement point 15 et point 50, tous deux précités.
(43) - Voir arrêt Delhaize précité, point 11.
(44) - Arrêt du 20 septembre 1988, Oberkreisdirektor des Kreises Borken e.a./Moormann (190/87, Rec. p. 4689).
(45) - Points 10 et 11.
(46) - Document 5 annexé aux observations de Ligur Carni.
(47) - Arrêt précité, point 41.
(48) - Arrêt du 25 janvier 1977, Bauhuis, point 10 (46/76, Rec. p. 5).
(49) - Voir l' arrêt du 8 novembre 1979, Denkavit, point 30 (251/78, Rec. p. 3369).
(50) - Arrêt du 16 juillet 1992, Legros, point 16 (C-163/90, Rec. p. I-4625).
(51) - Voir point 10 de l' arrêt du 5 février 1976, Bresciani (87/75, Rec. p. 129).
(52) - Ibidem, point 10.
(53) - Nous nous en tenons à l' énoncé de la question préjudicielle et nous ne nous prononcerons pas sur le point de savoir si la CO.GE.SE.MA a réellement perçu des sommes en contrepartie de services non rendus et non exécutés, même si les débats ont partiellement porté sur ce point. Un tel aspect relève, en effet, de la souveraine appréciation du juge national.
(54) - Arrêt du 10 décembre 1991 (C-179/90, Rec. p. I-5889).
(55) - Ibidem, voir point 15.
(56) - Voir l' arrêt du 4 mai 1988, Bodson (30/87, Rec. p. 2479).
(57) - Arrêt Denkavit, point 3, voir références supra note 49. Voir également l' arrêt du 14 décembre 1982, Waterkeyn (314 à 316/81 et 83/82, Rec. p. 4337) et l' arrêt Merci, point 23 (références supra note 54).
(58) - Voir en ce sens l' arrêt Merci, point 22, références supra note 54.
(59) - Arrêt C-1/90 et C-176/90, Rec. p. I-4151.
(60) - Point 24.
(61) - Arrêt 16/83, Rec. p. 1299.
(62) - Arrêt C-126/91, non encore publié au Recueil.
(63) - Point 21.
(64) - Observations, p. 3 de la traduction française.
(65) - Voir, sur ce point, les observations de la Commission, p. 17 de la traduction française.
(66) - Voir les arrêts du 12 décembre 1967, Brasserie de Hoecht (23/67, Rec. p. 526) et du 28 février 1991, Delimitis (C-234/89, Rec. p. I-935).
(67) - Arrêt 13/83, Rec. p. 1513.
(68) - Arrêt C-17/90, Rec. p. I-5253, point 12.
(69) - JO L 390, p. 3. Règlement annulé par l' arrêt de la Cour du 16 juillet 1992, Parlement/Conseil (C-65/90, Rec. p. I-4593). Les effets du règlement ont été néanmoins maintenus jusqu' à ce que le Conseil, après consultation régulière du Parlement, ait adopté une nouvelle réglementation en la matière.
