Avis juridique important
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61992C0041
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 24 mars 1993. - The Liberal Democrats contre Parlement européen. - Recours en carence - Acte du Parlement - Procédure d'élection uniforme - Non-lieu à statuer. - Affaire C-41/92.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-03153
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par le présent recours, le parti politique britannique The Liberal Democrats (ci-après "requérant") tend à vous faire constater la carence du Parlement européen (ci-après "Parlement"). Celui-ci aurait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, du traité de Rome (1) et de l' article 7, paragraphe 1, de l' acte portant élection des représentants du Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision du Conseil 76/787/CECA,
CEE, Euratom, du 20 septembre 1976 (2) (ci-après "acte"), en omettant de soumettre au Conseil une proposition en vue de permettre que l' élection des membres du Parlement s' effectue selon une procédure uniforme dans tous les États membres.
2. Le Parlement a été invité à mettre fin à cette carence par une lettre du requérant en date du 4 octobre 1991 qui serait restée sans suite.
3. Aux termes de l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, du traité,
"le Parlement européen élaborera des projets en vue de permettre l' élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres".
4. L' article 7, paragraphe 1, de l' acte dispose que
"l' Assemblée élabore, conformément aux dispositions de l' article 21, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne du Charbon et de l' Acier, de l' article 138, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté économique européenne et de l' article 108, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne de l' énergie atomique, un projet de procédure électorale uniforme."
5. D' après le requérant, l' omission reprochée à l' institution défenderesse, en faisant obstacle à l' adoption d' une procédure électorale uniforme, le priverait de représentants au Parlement.
6. Ce dernier soulève l' irrecevabilité du recours pour les trois raisons suivantes:
- il n' y aurait pas carence, dans la mesure où le Parlement aurait rempli l' obligation que lui impose l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa;
- les propositions que le Parlement est tenu de faire ne produiraient aucun effet juridique à l' égard du requérant; dès lors, l' omission éventuelle par cette institution de satisfaire à cette obligation ne saurait être sanctionnée par application de l' article 175 du traité;
- enfin, le requérant ne disposerait pas de la capacité pour agir: il ne justifierait pas, en effet, d' un intérêt direct et personnel à engager un tel recours.
7. Bien que le Parlement n' ait pas soulevé un autre moyen d' irrecevabilité tiré de l' absence de légitimation passive en la matière, il vous appartient, comme vous l' avez fait dans l' arrêt du 23 avril 1986, Parti Écologiste "Les Verts"/Parlement européen (3), à propos de la qualité du Parlement pour être défendeur dans un recours en annulation, de vérifier d' office si cette qualité existe en matière de carence.
8. Mesurons l' enjeu de cette question. Dans les rapports entre les institutions de la Communauté, le recours en carence est un instrument particulièrement efficace.
9. Entre les mains du Parlement, il a été qualifié de "recours-roi" (4) en tant que "moyen de pression" lors du déroulement du processus législatif, marqué par la prépondérance du Conseil.
10. Le Parlement peut-il, dès lors, sans contrôle, omettre de donner un avis ou d' émettre une proposition dans un processus de décision où ceux-ci sont requis?
11. Autrement dit, la légitimation active du Parlement en matière de carence érige déjà celui-ci en acteur du contrôle de légalité (5), même si le législateur communautaire est principalement le Conseil. Symétriquement, reconnaître désormais en la même matière la légitimation passive du Parlement, c' est, sans qu' il puisse s' y soustraire, soumettre son inaction au contrôle du juge.
12. Le traité d' Union européenne, qui généralise les procédures de coopération et d' avis conforme du Parlement européen et institue une procédure nouvelle de décision conjointe, multiplie, par là-même, les possibilités de blocage. C' est dire l' intérêt de la reconnaissance de la légitimation passive du Parlement en matière de carence.
13. Le laconisme des textes, coïncidant avec les pouvoirs restreints du Parlement dans les traités originaires, vous a amenés, notamment au cours de la dernière décennie, à renforcer le "statut contentieux du Parlement européen" (6). Vous avez admis, dès 1964, que les actes du Parlement pouvaient faire l' objet d' un renvoi préjudiciel (7). Le Parlement peut également être invité à fournir des renseignements à la Cour dans le cadre de l' article 21, deuxième alinéa, du statut. Après avoir reconnu
son droit à intervention (8), vous avez consacré son pouvoir d' agir en carence (9), ainsi que la soumission de ses actes au recours en annulation de l' article 173 (10). Enfin, vous avez admis, dans certaines limites, sa qualité pour poursuivre l' annulation des actes des institutions (11).
14. L' occasion vous est aujourd' hui donnée de parfaire cet édifice, en reconnaissant, sous certaines conditions, la légitimation passive du Parlement en matière de carence.
15. Aux termes de l' article 175 du traité:
"Dans le cas où, en violation du présent traité, le Conseil ou la Commission s' abstient de statuer, les États membres et les autres institutions de la Communauté peuvent saisir la Cour de justice en vue de faire constater cette violation (12).
...
Toute personne physique ou morale peut saisir la Cour de justice dans les conditions fixées aux alinéas précédents pour faire grief à l' une des institutions de la Communauté d' avoir manqué de lui adresser un acte autre qu' une recommandation ou un avis" (13).
16. Par votre arrêt "Politique commune des transports" (14), dans lequel vous avez reconnu, en matière de carence, la légitimation active du Parlement, vous avez relevé que celui-ci figurait au nombre des "institutions de la Communauté" (15), précisant à cet égard:
"... l' article 175, alinéa 1, ouvre expressément ... le recours en carence contre le Conseil et la Commission, entre autres, aux 'autres institutions de la Communauté' . Cette disposition prévoit ainsi une même faculté d' intenter ce recours pour toutes les institutions de la Communauté. On ne saurait restreindre, pour l' une d' entre elles, l' exercice de cette faculté sans porter atteinte à sa position institutionnelle voulue par le traité et, en particulier, par le paragraphe 1 de l' article 4"
(16).
17. Ce raisonnement est parfaitement transférable au troisième alinéa de l' article 175. Comment l' expression "institutions de la Communauté", pourrait-elle, en effet, avoir deux acceptions différentes au sein d' un même article?
18. Votre jurisprudence relative au statut contentieux du Parlement est largement fondée sur le principe de l' équilibre institutionnel: chaque institution communautaire doit pouvoir exercer pleinement les compétences qui lui sont attribuées par les traités, tout en respectant celles des autres. En vue d' assurer le maintien de l' équilibre des pouvoirs entre institutions, la Cour procède au contrôle juridictionnel du respect des prérogatives de chacune d' elles (17).
19. Dans l' arrêt Les Verts, vous avez constaté que:
"Une interprétation de l' article 173 du traité qui exclurait les actes du Parlement de ceux qui peuvent être attaqués aboutirait à un résultat contraire tant à l' esprit du traité tel qu' il a été exprimé dans l' article 164 qu' à son système. Les actes que le Parlement européen adopte dans la sphère du traité CEE pourraient, en effet, sans que la possibilité soit ouverte de les déférer au contrôle de la Cour, empiéter sur les compétences des États membres ou des autres institutions ou outrepasser
les limites qui sont tracées aux compétences de leur auteur. Il convient dès lors de considérer que le recours en annulation peut être dirigé contre les actes du Parlement européen destinés à produire des effets juridiques vis-à-vis des tiers" (18).
20. Vous affirmiez ainsi la légitimation passive du Parlement en matière de recours en annulation.
21. S' agissant de la même voie de droit, et pour consacrer dans certaines limites sa légitimation active, vous rappeliez, dans votre arrêt "Tchernobyl" (19), que:
"Le respect de l' équilibre institutionnel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres. Il exige aussi que tout manquement à cette règle, s' il vient à se produire, puisse être sanctionné.
La Cour, chargée, en vertu des traités, de veiller au respect du droit dans leur interprétation et dans leur application, doit ainsi pouvoir assurer le maintien de l' équilibre institutionnel et, par conséquent, le contrôle juridictionnel du respect des prérogatives du Parlement, lorsqu' elle est saisie à cette fin par ce dernier, par une voie de droit adaptée à l' objectif qu' il poursuit" (20).
22. Précisant cette mission de la Cour, vous observiez en termes plus généraux, préfigurant la réponse à la question qui se pose ici:
"Il lui incombe, toutefois, d' assurer la pleine application des dispositions des traités relatives à l' équilibre institutionnel et de faire en sorte que, comme les autres institutions, le Parlement ne puisse pas être atteint dans ses prérogatives sans disposer d' un recours juridictionnel, parmi ceux prévus par les traités, qui puisse être exercé de manière certaine et efficace" (21).
23. Nous en déduisons que le droit communautaire ne garantirait pas une protection juridictionnelle cohérente par un "système complet de voies de recours" (22) et que les autres institutions - de même que les États membres - seraient atteintes dans leurs prérogatives si elles ne pouvaient agir en carence contre le Parlement. A quoi servirait-il, en effet, que la Cour ait admis le recours en annulation contre les actes du Parlement si celui-ci pouvait, par son abstention, se soustraire à tout
contrôle?
24. Nous vous proposons donc de reconnaître la légitimation passive du Parlement en matière de carence.
25. Mais le recours en carence ne saurait être admis contre toute abstention du Parlement.
26. Dans l' arrêt Les Verts, vous avez posé le principe que
"le système du traité est ... d' ouvrir un recours direct contre toutes dispositions prises par les institutions et visant à produire un effet juridique" (23).
27. En matière d' annulation, le recours est ouvert à l' égard de toutes dispositions prises par les institutions, quelles qu' en soient la nature ou la forme, qui visent à produire des effets de droit (24). Vous l' avez encore rappelé dans l' arrêt "Comitologie" (25).
28. Vous avez, par ailleurs, jugé que
"le système des voies de recours comporte une connexion étroite entre le recours prévu à l' article 173, qui permet d' arriver à l' annulation d' actes du Conseil et de la Commission qui seraient illégaux, et celui fondé sur l' article 175, qui peut aboutir à la constatation que l' omission, par le Conseil ou la Commission, d' établir certains actes est contraire au traité" (26).
29. Il s' ensuit que le critère des effets juridiques est, ici, déterminant. Constitue "une abstention de statuer", au sens de l' article 175, toute omission par une institution de la Communauté d' adopter un acte, quelle que soit sa nature, produisant des effets juridiques.
30. L' examen des compétences et des pouvoirs du Parlement, qui fait ressortir la nécessité de la reconnaissance de la légitimation passive de cette institution en matière de carence, doit aussi permettre d' en circonscrire le champ d' application pratique.
31. Le recours en carence tend, par la constatation de cette dernière et l' obligation d' y mettre fin (27), à l' adoption d' une décision qui, en violation du traité, aurait dû être prise et ne l' a pas encore été. Or, en principe, dans le domaine normatif, le Parlement n' a ni le pouvoir d' initiative, réservé à la Commission, ni le pouvoir direct de décision, exercé par le Conseil et la Commission.
32. De plus, fréquemment, lorsque la carence du Parlement serait de nature à bloquer le fonctionnement des institutions, le traité pare au risque d' une telle paralysie en prévoyant qu' en cas d' inaction prolongée il pourra être passé outre au silence. Tel est ainsi le cas dans le cadre de la procédure de coopération de l' article 149, paragraphe 2, sous b), deuxième alinéa, et, en matière budgétaire, des articles 203, paragraphe 4, et 203, paragraphe 6 (28). Dans de telles hypothèses, le recours
de l' article 175 perd toute raison d' être. Le traité a, par avance, tiré les conséquences d' une carence du Parlement (29).
33. De même, il n' y a pas de recours en carence possible lorsque le Parlement omet de prendre un acte dans un domaine où il dispose d' un pouvoir discrétionnaire. Son abstention n' est pas alors constitutive de carence car elle n' est pas commise "en violation du ... traité" (30). Il en va ainsi, par exemple, des motions de censure.
34. Néanmoins, le renforcement du rôle du Parlement dans l' élaboration des décisions communautaires, tel qu' il résulte notamment de l' Acte unique européen instaurant des procédures de codécision dans certains domaines (31), accroîtrait le risque de paralysie de certaines procédures, consécutive à l' inaction de cette institution.
35. Préalablement déjà à l' Acte unique, en matière législative, lorsque les traités prévoient la consultation du Parlement (article 43, paragraphe 2, article 100, etc.), une demande d' avis à lui adressée par le Conseil et restée sans réponse ne satisfait pas à la condition de consultation: vous exigez, en effet, l' expression par le Parlement de son opinion (32). En conséquence, l' absence d' avis ne permet pas au Conseil d' adopter un règlement et bloque la procédure législative. De même, on peut
citer l' absence de vote de la décharge de l' exécution du budget (article 206 ter du traité) ou l' absence de décision du président du Parlement constatant que le budget est définitivement arrêté (article 203 ter, paragraphe 7).
36. Dès lors, il est nécessaire de prévoir qu' un recours en carence puisse être dirigé contre le Parlement afin de mettre un terme à une telle situation.
37. Dans le cas où le recours en carence peut être dirigé contre une institution qui omet de "statuer", donc de prendre un acte produisant des effets juridiques, il doit l' être également à l' encontre de celle qui, en amont, s' abstient de prendre un acte dont l' accomplissement conditionne l' action de la première. Une telle abstention produit, en effet, elle-même, des effets juridiques.
38. Citons ici votre jurisprudence concernant la procédure budgétaire. Dans votre arrêt, Conseil/Parlement (33), vous avez jugé que:
"A défaut de possibilité de déférer les actes de l' autorité budgétaire au contrôle de la Cour, les institutions qui composent cette autorité pourraient empiéter sur les compétences des États membres ou des autres institutions ou outrepasser les limites qui sont tracées à leurs compétences" (34).
39. Commentant cet attendu, Monsieur l' Avocat général Mischo observe:
"... tout comme la Cour doit être en mesure de contrôler si une institution n' empiète pas sur les compétences des autres institutions ou des États membres par l' adoption de certains actes, elle devrait également avoir cette possibilité au cas où c' est l' inaction d' une institution qui est susceptible de conduire au même résultat et de faire obstacle à l' exercice de leurs compétences par les autres institutions ou les États membres" (35).
40. Vous avez admis, dans un obiter dictum de l' arrêt "Comitologie", que la non-présentation d' un projet de budget par le Conseil peut faire l' objet d' un recours en carence par le Parlement (36). A défaut, en effet, d' un tel projet, le Parlement n' est pas en mesure d' exercer les compétences qui lui sont dévolues par l' article 203, paragraphes 4 à 8, du traité.
41. Certes, lorsqu' il n' agit pas là où les traités lui donnent mandat ou obligation d' agir, le Parlement n' empiète pas sur le champ des compétences des autres institutions. Il peut, en revanche, empêcher celles-ci de les exercer.
42. Il y a donc lieu de considérer qu' en principe votre Cour peut être saisie pour connaître d' un recours en carence dirigé contre le Parlement, dès lors que l' acte dont l' adoption est sollicitée produit des effets juridiques.
43. Le Parlement soulève, on s' en souvient, trois moyens d' irrecevabilité.
44. Le premier, qui porte sur le point de savoir s' il a ou non élaboré "des projets en vue de permettre l' élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme" au sens de l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, est, selon nous, une question non de recevabilité, mais de fond qui porte sur l' existence même de la carence.
45. Aussi bien les parties ont-elles été invitées pour l' audience à limiter leurs observations sur les points suivants:
1) La proposition adoptée par le Parlement sur la base de la disposition précitée a-t-elle des effets juridiques?
2) Dans quelle mesure le requérant est-il directement et individuellement concerné?
46. Nous examinerons successivement ces deux points.
47. Les "projets" de l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, ont-ils le caractère d' actes produisant des effets juridiques?
48. La procédure en trois phases prévue par cette disposition est singulière à plus d' un titre. Elle a déjà été utilisée pour aboutir à la décision précitée du Conseil, du 20 septembre 1976, et à l' acte y annexé, du même jour, "portant élection des représentants à l' Assemblée au suffrage universel direct".
49. L' article 138 fait obligation au Parlement d' élaborer des "projets" en vue de permettre l' élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres (37).
50. Destinataire de ces projets, le Conseil adopte à l' unanimité des dispositions dont il recommandera (38) l' adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
51. Il s' agit ici, la doctrine l' a relevé, d' une procédure particulière entraînant à la fois exécution et révision du traité. Il est remarquable, à cet égard, que l' acte prévoyant à son article 1er l' élection des parlementaires européens au suffrage universel direct (sans mentionner "selon la procédure fixée par chaque État membre") et, à son article 2, une nouvelle répartition, par État membre, du nombre de représentants à l' Assemblée a eu pour effet de rendre caducs les paragraphes 1 et 2 de
l' article 138 et, surtout, que cette caducité est déclarée par l' article 14 de l' acte lui-même.
52. L' acte intègre donc le traité. C' est une norme de droit primaire.
53. Cas exceptionnel dans le traité, c' est le Parlement qui dispose du pouvoir d' initiative, ce qui, comme le relève Monsieur Vergès, est logique puisque l' Assemblée est "directement concernée par la mutation de son système de recrutement" (39).
54. Consacré à la seule "élection des représentants à l' Assemblée au suffrage universel direct", l' acte laisse inachevée l' oeuvre tant du Parlement que du Conseil, telle qu' elle leur est assignée par le paragraphe 3 de l' article 138.
55. Recourant ainsi à la "technique de l' application progressive" (40), il n' en prescrit pas moins par son article 7 précité (41), quoique sans prévoir de délai, le parachèvement de cette mission par l' élaboration d' un "projet de procédure électorale uniforme".
56. L' intervention de ce "projet" (42) (on relèvera que l' article 7 de l' acte utilise le singulier et non, comme l' article 138, le pluriel), et, au vu de ce dernier, l' adoption des "dispositions" par le Conseil feront produire tous leurs effets au premier, puis au second alinéa de l' article 138, paragraphe 3, lesquels devraient dès lors être frappés de la même caducité que celle constatée à l' article 14 de l' acte, pour les paragraphes 1 et 2 du même article.
57. Les propositions du Parlement ne lient pas le Conseil. Il est remarquable que dans un domaine tel que l' adoption d' un système électoral unique, qui touche aux règles constitutionnelles des États membres, donc relève de la compétence exclusive de ceux-ci, la procédure de l' article 138, paragraphe 3, permet de concilier l' objectif d' harmonisation des législations avec le respect des compétences des États membres.
58. Comme le relève encore Monsieur Vergès, les "dispositions" arrêtées par le Conseil sont donc des actes "sui generis" qui ne sont assimilables ni à des décisions de l' article 189, quatrième alinéa (elles ne produisent d' effet juridique qu' après leur adoption par les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives), ni à des conventions de révision du traité conclues sur la base de l' article 236 (une décision unilatérale du Conseil se substitue ici à un texte issu d'
une conférence intergouvernementale) (43).
59. Les dispositions de l' article 138, paragraphe 3, ne sauraient par conséquent être considérées comme dépourvues d' effets juridiques, par assimilation à un avis ou à une recommandation au sens des articles 175, troisième alinéa, ou 189, cinquième alinéa, du traité. Dès lors que les dispositions sont ratifiées, tous les organes nationaux, y compris le législateur, sont tenus de respecter les dispositions adoptées.
60. Mais pour apprécier si les "projets" de l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, ont un effet juridique permettant à l' auteur d' un recours en carence de s' en prévaloir, il faut se souvenir qu' en pareille matière, les conditions posées par l' article 175 - et par votre jurisprudence - ne sont pas les mêmes selon que le recours est intenté par un État membre ou une institution de la Communauté d' une part, par un particulier d' autre part.
61. Examinons le premier cas.
62. L' exigence relative à l' existence d' effets juridiques s' impose pour deux raisons fondamentales:
- d' une part l' économie du système contentieux communautaire; comme en témoigne votre arrêt "AETR" (44), sont exclus du champ du contrôle de la légalité communautaire les actes dépourvus de caractère décisoire;(45)
- d' autre part la cohérence des voies de recours;(46) l' exemple suivant le démontre: le refus explicite d' adopter une recommandation n' est pas attaquable sur le fondement de l' article 173 (47). Comme le relèvent M. et D. Waelbroek, "si on admettait le recours en carence des institutions ou des États membres contres les actes non obligatoires, il suffirait donc à l' institution défenderesse, en vue de se soustraire à tout recours, de refuser explicitement de prendre une recommandation ou un
avis" (48).
63. Lorsqu' une institution omet d' adopter un acte préparatoire nécessaire à l' adoption par une autre institution d' un acte définitif produisant des effets juridiques, son abstention, parce qu' elle fait obstacle à la prise de l' acte définitif, produit elle-même des effets juridiques. C' est ce qui, nous l' avons dit, justifie le recours en carence.
64. Ainsi, dans le cadre de l' article 152 du traité, lorsque la Commission omet de soumettre une proposition au Conseil en réponse à une demande de celui-ci, le Conseil est placé, faute de ce préalable indispensable, dans l' impossibilité de statuer. Il peut engager contre la Commission un recours en carence pour ne pas avoir adopté la proposition dans les délais fixés (49) bien que celle-ci ne produise pas "per se" d' effets juridiques.
65. Comme le fait remarquer Monsieur Joliet, à propos non du Parlement mais de la Commission, lorsque l' adoption d' un acte requiert le concours de deux institutions, "le recours ouvert contre l' inaction du Conseil ne servirait à rien, s' il ne pouvait pas être dirigé aussi contre le défaut d' initiative de la Commission." (50)
66. Les "projets" élaborés par le Parlement dans le cadre de l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, produisent des effets juridiques précis à l' égard du Conseil puisque, en leur absence, celui-ci ne peut pas exercer les compétences qui lui sont reconnues par le deuxième alinéa. Comme l' ont noté Messieurs Vandersanden et Barav (51), "les actes préparatoires sont intégrés dans l' acte final susceptible de recours en annulation alors que le seul fait de l' inaction interrompant la procédure
produirait des effets juridiques définitifs".
67. Il est clair que les "projets" du Parlement ont pour effet de mettre le Conseil en mesure, plus encore dans l' obligation, de statuer. Non lié au fond, le Conseil pourra s' écarter de la proposition qu' ils comportent. En revanche, l' abstention du Parlement produit des effets juridiques à l' égard du Conseil puisqu' elle le met dans l' impossibilité de remplir la mission qui lui est assignée.
68. Les prérogatives du Conseil seraient donc méconnues s' il ne pouvait exercer un recours en carence dans une telle hypothèse.
69. Mais la non-adoption des projets par le Parlement produit-elle des effets juridiques à l' égard du requérant? Cette condition de recevabilité du recours en carence diffère-t-elle lorsque le recours se fonde sur l' article 175, troisième alinéa?
70. Cette dernière disposition se distingue déjà de celle contenue au premier alinéa du même article en ce que l' abstention d' adopter un acte, tel qu' une recommandation ou un avis, n' est pas susceptible de recours en carence de la part d' une personne physique ou morale.
71. Doit-on, ici, déclarer le recours irrecevable au seul motif que le Parlement n' aurait pu, en tout état de cause, adopter à l' égard du requérant un acte autre qu' une recommandation ou un avis au sens de l' article 175, troisième alinéa, du traité, comme vous l' avez jugé dans l' arrêt du 14 janvier 1993, Italsolar (52), s' agissant d' un recours en carence dirigé contre la Commission?
72. Nous pensons avoir montré que la non-adoption en la matière des "projets" par le Parlement a des effets juridiques et que, partant, ces actes ne peuvent être considérés comme des recommandations ou des avis au sens de la disposition précitée. De même, l' acte adopté par le Conseil, même s' il est qualifié de "dispositions" dont l' adoption sera "recommandée", peut produire des effets juridiques, dès lors que la mise en oeuvre par tous les États membres d' un système électoral uniforme est
subordonnée, en premier lieu, à son intervention. Le respect du pacte communautaire nous paraît, en effet, écarter toute autre procédure d' uniformisation.
73. Mais l' adoption du "projet" par le Parlement est-elle pour autant de nature à produire des effets juridiques à l' égard des particuliers?
74. Dans l' arrêt du 10 juin 1982, Lord Bethell (53), vous avez jugé que:
"... pour être recevable en son recours, le requérant doit être en mesure d' établir soit qu' il est destinataire d' un acte de la Commission ayant à son égard des effets juridiques déterminés, susceptible comme tel d' annulation, soit que la Commission, dûment mise en demeure conformément à l' article 175, alinéa 2, a manqué de prendre à son égard un acte auquel il pouvait légalement prétendre en vertu des règles du droit communautaire" (54).
75. Le particulier ne peut donc se plaindre de ce que l' institution en cause ait omis de lui adresser un acte dépourvu de caractère obligatoire (55). Il faut que l' acte produise des effets juridiques à son égard.
76. Cette condition n' est cependant pas d' application stricte.
77. Ainsi, dans l' arrêt Asia Motor (56), le Tribunal de Première Instance, saisi d' un recours en carence diligenté par les entreprises (auteurs d' une plainte en application de l' article 3 du règlement 17) (57) contre la Commission qui n' avait pas adopté une communication provisoire au titre de l' article 6 du règlement n 99/63/CEE (58), l' a déclaré recevable alors que la "lettre article 6" n' est pas une décision définitive sur la plainte.
78. L' adoption d' une telle communication permet à l' entreprise de présenter ses observations éventuelles. Il s' agit donc d' un acte préparatoire dépourvu à son égard d' effets juridiques, dès lors non susceptible de sa part d' un recours en annulation sur le fondement de l' article 173 du traité (59). En revanche, la non-adoption prive l' entreprise de la possibilité de faire valoir ses observations et produit, en conséquence, en ce qui la concerne, des effets juridiques pouvant justifier un
recours en carence.
79. Cette solution n' était-elle pas au demeurant en germe dans vos arrêts Deutscher Komponistenverband (60) et Gema (61)?
80. Il n' est donc pas douteux, à notre avis, que les particuliers ont, dans certains cas, la possibilité de former recours en carence pour la non-adoption d' un acte, même si celui-ci ne pourrait être par eux attaqué sur le fondement de l' article 173 du traité, notamment lorsqu' il s' agit d' un acte préparatoire.
81. Ainsi, la seule circonstance que les "projets" visés à l' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, s' ils avaient été adoptés par le Parlement, ne seraient pas susceptibles de recours en annulation par un particulier, faute de produire des effets juridiques à son égard, ne saurait suffire à entraîner l' irrecevabilité d' un recours en carence pour non-adoption de tels actes. On retrouve ici l' idée que si l' acte adopté ne donne pas lieu à des effets juridiques, sa non-adoption peut produire
de tels effets.
82. Vérifier si la non-adoption de l' acte produit un effet juridique à l' égard du requérant, c' est vérifier que celui-ci est atteint dans ses droits subjectifs par cette abstention. Or seul l' acte adopté par le Conseil, ou plus exactement les mesures nationales consécutives sont de nature à affecter sa situation juridique. Et nous ne percevons pas de lien de causalité direct entre la non-représentation des Libéraux démocrates au Parlement et la carence reprochée à celui-ci. L' enchaînement des
causes nous semble ici trop hypothétique et trop aléatoire: pour justifier que l' abstention du Parlement produit un effet juridique à son égard, il faudrait que le requérant puisse établir que le système proportionnel, en tant que système électoral uniforme, serait à coup sûr et successivement proposé par le Parlement, recommandé par le Conseil et adopté par les États membres.
83. Le premier moyen d' irrecevabilité, tiré de l' absence d' effet juridique à l' égard du requérant, suffirait donc à justifier le rejet du recours. Il ne nous paraît cependant pas superflu d' examiner le deuxième moyen.
84. La question est ici la suivante: comment interpréter les termes "lui adresser" de l' article 175, troisième alinéa, du traité? Le requérant peut-il prétendre, en tant que personne physique ou morale, être le destinataire de l' acte dont s' agit?
85. Il est évident que, agissant dans le cadre de l' article 138, le Parlement n' a pas à adresser ses propositions, quelles qu' elles soient, au requérant.
86. Vous ne considérez pas cependant que l' auteur du recours doive être nécessairement le destinataire de la décision qu' il reproche à une institution de la Communauté de ne pas avoir adoptée.
87. Ainsi, dans l' arrêt du 16 février 1993, ENU/Commission (62), la société portugaise ENU, producteur de concentré d' uranium, faisant face à de grosses difficultés de débouchés, reprochait notamment à la Commission de ne pas avoir ordonné à l' Agence d' approvisionnement (63) de mettre en oeuvre d' urgence un volet spécial permettant la solution immédiate du problème de l' écoulement d' uranium par l' ENU. La Commission faisait valoir que, eût-il été adopté, l' acte aurait dû être adressé non pas
à cette société, mais à l' Agence.
88. Vous avez observé qu'
"une telle décision, même si elle avait été adressée à l' Agence, aurait concerné directement et individuellement la requérante qui aurait, dès lors, pu l' attaquer devant la Cour sur le fondement de l' article 146, deuxième alinéa, du traité (CEEA).
Il en résulte que la requérante doit pouvoir saisir la Cour, en vertu de l' article 148, troisième alinéa, pour contester l' omission de prendre la décision demandée. En l' absence d' une telle possibilité, le droit consacré à l' article 53, deuxième alinéa, resterait dépourvu de protection juridictionnelle" (64).
89. Vous interprétez donc largement la notion "d' avoir manqué de lui adresser un acte", l' objectif étant d' assurer une protection juridique à celui qui, sans être le destinataire formel de l' acte litigieux, est en réalité concerné par celui-ci d' une manière analogue à celle d' un destinataire. De fait, le critère à appliquer pour établir l' intérêt à agir en carence d' un requérant non privilégié est le même que celui que vous appliquez en matière d' annulation: de même qu' il doit être
concerné directement et individuellement par l' acte dont il demande l' annulation, le requérant doit être concerné directement et individuellement par la carence (65).
90. Cette interprétation large nous paraît commandée par la nécessaire cohérence des voies de droit. Une personne privée qui est directement et individuellement concernée par un acte sans en être le destinataire peut l' attaquer en application de l' article 173, deuxième alinéa. Elle doit également pouvoir disposer d' un recours si l' institution se borne à ne pas répondre.
91. Les points 5 et 6 de l' arrêt Holtz et Willemsen (66) sont particulièrement éclairants à cet égard:
"... aux termes de l' article 175, alinéa 3, toute personne physique ou morale peut saisir la Cour de justice dans les conditions fixées aux alinéas 1 et 2 du même article, pour faire grief au Conseil ou à la Commission d' avoir, en violation du traité, 'manqué de lui adresser un acte autre qu' une recommandation ou un avis' .
... il apparaît que l' action introduite par la requérante a pour objectif d' obtenir une disposition de caractère général et normatif, ayant la même portée juridique que le règlement n 1336/72, et non un acte la concernant directement et individuellement" (67).
92. Dans cette affaire, une entreprise reprochait au Conseil d' avoir omis d' adopter une décision accordant une aide supplémentaire pour les graines de colza et de navette transformées dans les huileries situées dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie et à la Commission de ne pas avoir fait au Conseil de proposition en ce sens.
93. Pour rejeter le recours, vous avez relevé que la proposition exigée de celle-ci faisait "partie intégrante de la procédure d' élaboration du règlement" et n' était donc "pas susceptible d' entrer dans la catégorie des actes pouvant, aux termes de l' article 175, alinéa 3, être adressés à la requérante" (68).
94. Cette solution nous paraît parfaitement transposable en l' espèce.
95. Enfin, un particulier qui n' est pas le destinataire d' une décision ne peut être individuellement concerné que si celle-ci l' atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d' une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne et l' individualise par là d' une manière analogue à celle d' un destinataire (69).
96. Or l' intérêt du requérant n' est pas dans l' adoption d' une procédure uniforme en tant que telle mais dans celle du système de représentation proportionnelle. Nous l' avons dit, le Conseil est libre de ne pas recommander un tel système. Au surplus, le système retenu en définitive concernera tous les partis politiques de la Communauté et non le requérant pris individuellement.
97. En résumé, à la supposer établie, la non-adoption d' un "projet" par le Parlement ne produit d' effets juridiques qu' à l' égard du Conseil qui se voit empêché d' arrêter les "dispositions" de l' article 138, paragraphe 3, deuxième alinéa, du traité et des États membres qui voient retardée la présentation de la recommandation tendant à l' adoption d' un système uniforme.
98. Quelle que soit son importance politique, elle ne produit cependant aucun effet juridique à l' égard d' une personne physique ou morale, laquelle, en outre, ne peut à aucun titre prétendre en être considérée comme le destinataire.
99. Nous concluons donc à l' irrecevabilité du recours en carence introduit par le parti The Liberal Democrats qui doit, en conséquence, assumer les dépens de la présente procédure.
(*) Langue originale: le français.
(1) - Voir également les articles 21, paragraphe 3, du traité CECA et 108, paragraphe 3, du traité CEEA.
(2) - JO 1976, L 278, p. 1.
(3) - Arrêt du 23 avril 1986, Parti Écologiste Les Verts /Parlement européen, point 19 (294/83, Rec. p. 1339).
(4) - Lenaerts, in Le Parlement européen et la Cour de justice des Communautés européennes , université de Strasbourg, 1987, p. 19.
(5) - Voir Isaac, L' insertion du Parlement européen dans le système juridictionnel des communautés européennes, AFDI, 1986, p. 795.
(6) - Voir notre contribution aux Mélanges Boulouis, p. 75. Voir également points 3 et suivants de nos conclusions dans l' affaire Parlement/Conseil, arrêt du 27 septembre 1988 (302/87, Rec. p. 5615).
(7) - Arrêt du 12 mai 1964, Wagner (101/63, Rec. p. 383).
(8) - Arrêts du 29 octobre 1980, Roquette frères/Conseil (138/79, Rec. p. 3333) et Maïzena/Conseil (139/79, Rec. p. 3393).
(9) - Arrêt du 22 mai 1985, Parlement/Conseil politique commune des transports (13/83, Rec. p. 1513).
(10) - Arrêt Les Verts, précité.
(11) - Arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil Tchernobyl (C-70/88, Rec. p. I-2041).
(12) - Premier alinéa, souligné par nous. Il n' est pas sans intérêt de noter que le Traité sur l' Union européenne du 7 février 1992 reconnaît expressément la légitimation passive du Parlement en matière de carence: Dans le cas où, en violation du présent traité, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission s' abstiennent de statuer, les États membres et les autres institutions de la Communauté peuvent saisir la Cour de justice en vue de faire constater cette violation (titre II, art. G, E,
54).
(13) - Troisième alinéa, souligné par nous.
(14) - Précité, supra note 9.
(15) - Cette formule est définie à l' article 4, paragraphe 1, du traité et englobe expressément le Parlement. De plus, celui-ci est mentionné en premier dans la cinquième partie du traité relative aux institutions de la Communauté.
(16) - Point 17. Relevons que la formulation est identique à celle des arrêts du 29 octobre 1980, 138/79 et 139/79, précités, point 19.
(17) - Voir points 21 et 22 de l' arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil Tchernobyl , précité.
(18) - Point 25, souligné par nous.
(19) - Arrêt précité, supra note 11.
(20) - Points 22 et 23, souligné par nous.
(21) - Point 25, souligné par nous.
(22) - Voir point 6 des conclusions de Monsieur l' Avocat général van Gerven dans l' affaire Tchernobyl (Rec. 1990, p. I-2056).
(23) - Point 24, souligné par nous.
(24) - Voir arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil AETR , point 42 (23/70, Rec. p. 263).
(25) - Arrêt du 27 septembre 1988, 302/87, point 20 (Rec. p. 5615). Voir aussi sur ce point les conclusions du 13 janvier 1993 de Monsieur l' Avocat général van Gerven dans l' affaire C-314/91, Beate Weber/Parlement européen, en cours, point 4.
(26) - Arrêt du 22 mai 1985, Politique commune des transports , précité, point 36.
(27) - Article 176 du traité.
(28) - Voir également l' article 189 B, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité sur l' Union Politique signé à Maastricht, le 7 février 1992.
(29) - Voir Joliet, Le droit institutionnel des Communautés européennes, 1981, p. 152.
(30) - Ainsi s' explique votre jurisprudence constante déclarant irrecevables les recours en carence dirigés contre la Commission au motif que celle-ci n' a pas exercé un recours en manquement, matière dans laquelle elle dispose d' un pouvoir discrétionnaire. Voir à cet égard les arrêts du 1er mars 1966, Luetticke (48/65, Rec. p. 28), du 14 février 1989, Star Fruit, points 11 et 12 (247/87, Rec. p. 291) et les ordonnances du 30 mars 1990, Emrich (C-371/89, Rec. p. I-1555) et du 23 mai 1990, Asia
Motor (C-72/90, Rec. p. I-2181). Voir également le point 48 de l' arrêt du 22 mai 1985, 13/83, précité: En vertu de l' article 175, il appartient à la Cour, le cas échéant, de constater la violation du traité que constitue le fait, pour le Conseil ou la Commission de s' abstenir de statuer dans une situation où cette institution y était tenue (souligné par nous).
(31) - Voir nos conclusions dans l' affaire Comitologie , points 30 à 32, précitée.
(32) - Arrêt du 29 octobre 1980, points 34 à 36, 138/79, précité.
(33) - Arrêt du 3 juillet 1986, 34/86, Rec. p. 2155.
(34) - Point 12.
(35) - Conclusions dans l' affaire Parlement/Conseil, point 36 (arrêt du 12 juillet 1988, 377/87, Rec. p. 4017).
(36) - Point 16.
(37) - L' article 138, paragraphe 3, premier alinéa, dispose: Le Parlement européen élaborera des projets... (souligné par nous).
(38) - Une formule sur ce point identique a été utilisée à l' article 201, troisième alinéa, du traité.
(39) - In Megret et autres, Le droit de la Communauté européenne, volume 9, article 138, point 9.
(40) - Ibidem, point 24.
(41) - Voir supra, point 4.
(42) - Une résolution aurait été votée par le Parlement le 10 mars 1993, demandant au Conseil d' adopter une procédure électorale uniforme fondée sur le principe de la représentation proportionnelle . A ce jour, une telle résolution n' a été ni officiellement communiquée à la Cour ni publiée. Ce point pourrait constituer un élément nouveau quant au fond (existence éventuelle de la carence). Il ne saurait avoir incidence sur la recevabilité.
(43) - Op. cit. point 17.
(44) - Arrêt précité, points 38 à 42.
(45) - Voir A. Barav, Considérations sur la spécificité du recours en carence, RTDE 1975, p. 59: On ne voit pas pour quelle raison des actes qui ne sont attaquables par aucune autre voie de droit pourraient l' être par le recours en carence .
(46) - Voir M. et D. Waelbroek, Encyclopédie Dalloz, Carence, n 26 et n 27.
(47) - Voir arrêt du 17 novembre 1970, Chevalley/Commission (15/70, Rec. p. 975).
(48) - Ibidem.
(49) - Voir en ce sens, J.V. Louis, Les règlements de la Communauté économique européenne, 1969, p. 7.
(50) - Joliet, op. cit., p. 154.
(51) - Contentieux communautaire, 1977, p. 230.
(52) - C-257/90, Rec. p. I-0000, points 28 à 31.
(53) - 246/81, Rec. p. 2277, point 13.
(54) - Arrêt précité, point 13.
(55) - Voir également les arrêts du 15 juillet 1970, Borroméo points 6 et 7 (6/70, Rec. p. 815) et du 18 novembre 1970, Chevalley, points 10 et 11 (15/70, Rec. p. 975).
(56) - Arrêt du 18 septembre 1992, T-28/90, point 29, Rec. p. II-0000.
(57) - Premier règlement d' application des articles 85 et 86 du traité JOCE du 21 février 1962, p. 204.
(58) - Lorsque la Commission, saisie d' une demande en application de l' article 3, paragraphe 2, du règlement n 17 considère que les éléments qu' elle a recueillis ne justifient pas d' y donner une suite favorable, elle en indique les motifs aux demandeurs et leur impartit un délai pour présenter par écrit leurs observations éventuelles . Règlement de la Commission du 25 juillet 1963 relatif aux auditions prévues à l' article 19, paragraphes 1 et 2 du règlement n 17 du Conseil (JO 1963, 127, p.
2268).
(59) - Arrêt du 11 novembre 1981, IBM, point 21 (60/81, Rec. p. 2639). Arrêt du Tribunal de première instance du 10 juillet 1990, Automec contre Commission, point 49 (T-64/89, Rec. 90, p. II-367).
(60) - Arrêt du 13 juillet 1971 (8/71, Rec. p. 705). Voir les conclusions de M. l' Avocat général Roemer sous cet arrêt (Rec. p. 715): ... rien n' empêche, semble-t-il, d' admettre que l' acte puisse consister dans certaines démarches d' ordre procédural, telles que l' audition des personnes ayant demandé à être entendues au cours d' une procédure au titre des ententes, puisque cette audition a pour conséquence de placer les intéressés dans une certaine position juridique dans la procédure et
puisqu' elle produit des effets juridiques (consistant, par exemple en ceci, que les intéressés ne pourront plus faire valoir au cours d' une procédure judiciaire ultérieure les éléments dont ils auraient pu faire état au moment de l' audition et qui auraient peut-être influencé la décision de la Commission) .
(61) - Arrêt du 18 octobre 1979, points 19 à 21, 125/78, précité.
(62) - Arrêt C-107/91, Rec. p. I-0000.
(63) - Prévue par l' article 52 du traité CEEA.
(64) - Points 17 et 18, souligné par nous.
(65) - Voir les arrêts Chevalley, précité, point 6; Lord Bethell, précité, point 16.
(66) - Arrêt du 15 janvier 1974 (134/73, Rec. p. 1).
(67) - Souligné par nous.
(68) - Point 5.
(69) - Arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann (25/62, Rec. p. 199, spécialement p. 223) et du 22 octobre 1986, Metro contre Commission, point 20 (75/84, Rec. p. 3021).
