Avis juridique important
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61992C0037
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 2 mars 1993. - Procédure pénale contre José Vanacker, André Lesage, partie civile SA Baudoux combustibles. - Demande de décision préjudicielle: Cour d'appel de Douai - France. - Entraves aux exportations - Restrictions à la libre prestation de services - Huiles usagées. - Affaire C-37/92.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-04947
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Introduction
1. La demande de décision préjudicielle de la cour d' appel de Douai (France) présentement soumise à l' attention de la Cour, concerne l' application du droit communautaire dans le domaine de l' élimination des huiles usagées, plus précisément l' application des dispositions relatives à la libre circulation des marchandises et de la directive du Conseil adoptée dans ce domaine (1). Il est reproché aux prévenus dans l' instance principale, ressortissants belges, d' avoir en 1985, sans être titulaires
de l' agrément prévu à cet effet, éliminé des déchets en France, plus précisément, d' avoir "collecté et transporté" des huiles usagées (2).
2. Ainsi qu' il résulte des dispositions législatives et réglementaires citées par la cour d' appel de Douai en vue d' expliciter ce grief (3) et déposées devant la Cour par le gouvernement français (4), l' agrément prévu à cet effet est une autorisation de "ramassage" d' huiles usagées, qui vise le regroupement, la collecte et le transport de lots d' huiles usagées issus de plus d' un détenteur (5). Cet agrément est délivré, sur la base d' un appel à candidature, parmi les candidats présentant les
garanties requises, notamment en ce qui concerne les moyens à mettre en oeuvre, à savoir, au candidat dont les propositions garantissent les conditions de ramassage les plus satisfaisantes au regard de la protection de l' environnement (6). L' agrément était délivré pour une période de quatre ans (7).
3. Il résulte en outre des dispositions pertinentes que le régime de l' agrément aux fins du ramassage est précisé et complété par différentes modalités. Selon l' article 4 du décret 79-981, tout agrément est limité à une des zones géographiques qui, ensemble, composent le territoire métropolitain. A l' intérieur de cette zone, le titulaire de l' agrément (le "ramasseur agréé") est tenu, conformément à l' article 6 littera a) du décret 79-981 dans la version du décret 85-387, de ramasser les huiles
usagées. L' article 8 de l' annexe à l' arrêté du 29 mars 1985 concrétise cette obligation en ce sens que le ramasseur agréé doit procéder, dans un délai de 15 jours, à l' enlèvement de tout lot d' huiles usagées supérieur à 200 litres qui lui est proposé.
4. L' activité de ramassage des entreprises agréées s' est opérée sur la base des dispositions en vigueur à l' époque des faits pertinents (8) dans le cadre d' un monopole concédé à l' intérieur de la zone géographique précitée. Cette modalité, qui résulte déjà du libellé de l' article 4 du décret 79-981 a encore été expressément confirmé à l' article 6 de l' annexe à l' arrêté du 29 mars 1985 relatif aux conditions de ramassage des huiles usagées. Selon cette dernière disposition:
"L' agrément n' est délivré qu' à une seule personne physique ou morale.
Il peut être néanmoins délivré à plusieurs personnes physiques ou morales distinctes, conjointes et solidaires. Dans ce cas, le protocole d' accord est adressé au commissaire de la République."
5. Ainsi qu' il découle des arrêts Inter-Huiles (9), Rhône-Alpes-Huiles (10), ADBHU (11) ainsi que de l' arrêt Commission contre France (12), cette réglementation a été édictée dans le cadre de l' article 5 de la directive du Conseil visée au début de nos conclusions. Cette dernière disposition se réfère aux articles 2, 3 et 4 de la directive, faisant obligation aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour que soient assurées la collecte et l' élimination inoffensives des huiles
usagées, autant que possible par réutilisation, et prévoit ce qui suit:
"Dans les cas où les objectifs définis aux articles 2, 3 et 4 ne peuvent être atteints autrement, les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu' une ou plusieurs entreprises effectuent la collecte des produits offerts par les détenteurs et/ou l' élimination de ces produits, le cas échéant dans la zone qui leur est attribuée par l' administration compétente."
6. Pour être exhaustif, mentionnons que le régime français d' élimination des huiles usagées prévoyait à l' origine une interdiction absolue d' exportation des huiles usagées. La Cour a jugé, dans les arrêts précités, notamment dans l' arrêt Commission contre France, que ces restrictions étaient incompatibles avec la directive et avec l' article 34 du traité. Au cours de la période pertinente au regard du présent litige, c' était les articles 3 et 6 du décret 79-981 dans la version du décret 85-387,
qui étaient en l' occurrence applicables. Selon ces dispositions, le détenteur et l' entreprise de ramassage peuvent également livrer à des éliminateurs dans d' autres États membres disposant d' une autorisation d' éliminer les huiles usagées, conformément à l' article 6 de la directive.
7. A la différence des recours précédents auxquels le régime français avait donné lieu, il n' est pas question aujourd' hui des modalités à l' exportation que ce régime prévoyait sous forme d' obligations mises à la charge du détenteur, du ramasseur et de l' éliminateur, de céder ou d' éliminer les huiles usagées. La juridiction nationale pose en revanche la question suivante:
"La réglementation française instaurant sur son territoire un système de ramassage et d' élimination des huiles usagées au profit d' entreprises auxquelles l' Administration délivre un agrément sur des zones réservées peut-elle être interprétée au vu des dispositions des articles 30 à 36 du traité CEE et de la directive du Conseil des Communautés, comme ne permettant en fait la délivrance d' un agrément qu' à des entreprises nationales, et doit-elle être considérée en conséquence comme conforme ou
non conforme aux dispositions européennes susvisées?"
8. Il conviendra, dans les développements qui suivent, d' examiner de façon très approfondie la portée de cette question, étant donné qu' elle fournit, dans le cadre du texte de l' ordonnance de renvoi, les seules informations quant à la délimitation du problème que la Cour est invitée à résoudre. L' ordonnance de renvoi ne contient en effet, au reste, qu' un bref exposé des faits de la cause et du déroulement de la procédure ainsi qu' un renvoi aux dispositions pertinentes du droit national.
B - Observations
I. Sur l' interprétation et la portée de la question préjudicielle
9.1. A en juger par le libellé de la question, la juridiction nationale souhaite recevoir de la Cour des indications relativement à une "interprétation" du droit national, que la Cour ne saurait évidemment fournir sur la base de l' article 177 du traité CEE.
10. A notre sens, cette question ne saurait pour autant être considérée comme irrecevable. A travers la demande d' "interprétation", la Cour est en réalité invitée à évaluer la réglementation française par rapport à un critère que la juridiction nationale tient pour déterminant au regard de la compatibilité de cette réglementation avec les articles 30 et suivants du traité CEE et avec la directive. De l' avis de la cour d' appel, cette réglementation est contraire au droit communautaire si "[elle ne
permet] en fait la délivrance d' un agrément qu' à des entreprises nationales".
11. Dans cette optique, la Cour est invitée, non à interpréter la réglementation française, mais à vérifier sa compatibilité avec le droit communautaire sous l' angle d' une exclusion "de facto" d' entreprises d' autres États membres.
12.2. Il convient de réinterpréter la question également pour autant qu' elle vise, eu égard à son libellé, à obtenir des indications sur la compatibilité de règles nationales avec le droit communautaire. Selon une jurisprudence constante, la Cour, lorsqu' elle est confrontée à une telle question, fournit à la juridiction nationale les critères permettant à cette dernière de statuer elle-même sur la question de la compatibilité des dispositions applicables avec le droit communautaire.
13.3. Il se pose ensuite le problème de déterminer les aspects précis de la réglementation française censés faire l' objet de la question préjudicielle. Les éléments d' appréciation que nous livre à cet égard le texte de la question sont en effet très succincts.
14. On peut toutefois identifier deux éléments au sein de la question:
- D' une part, la réglementation française serait caractérisée par le fait qu' elle "[instaure] ... un système de ramassage et d' élimination des huiles usagées au profit d' entreprises auxquelles l' administration délivre un agrément sur des zones réservées";
- D' autre part, cette réglementation, ainsi qu' il a été expliqué, pourrait, selon la cour d' appel, être de nature à "ne [permettre] en fait la délivrance d' un agrément qu' à des entreprises nationales".
15.a) Eu égard à ces éléments, nous pouvons, en ce qui concerne deux aspects de la réglementation française, formellement exclure que la cour d' appel ait entendu en faire l' objet du renvoi à titre préjudiciel. En effet, la juridiction ne met en question ni la nécessité d' un agrément, ni la circonstance que le ramasseur agréé soit tenu, dans les conditions qui ont été indiquées (13), de ramasser les huiles usagées.
16.b) Au reste, l' objet de la question n' est pas, d' emblée, défini. En effet, les deux éléments précités sont, de prime abord, susceptibles de plusieurs interprétations. Le premier élément fait fond sur le monopole dont disposent les ramasseurs agréés à l' intérieur de la zone qui leur est attribuée. Il concerne donc une circonstance rendant impossible tant à des entreprises nationales qu' à celles d' autres États membres d' exercer une activité de pair avec les entreprises agréées.
17. Le deuxième élément, à savoir le caractère prêté à la réglementation française par la juridiction de renvoi, qui voit en elle une mesure n' autorisant, de facto, la délivrance d' un agrément qu' aux seules entreprises nationales, table apparemment sur une situation moins favorable au détriment précisément des entreprises étrangères et se distingue, dans cette mesure, du premier élément.
18. De cet examen de la question, il est possible de tirer des conclusions divergentes.
- Ou bien la juridiction souhaite que l' objet de la question soit limité aux effets du monopole, donc à la circonstance que des entreprises autres que le ramasseur qui s' est vu délivrer un agrément ne peuvent plus, dès lors, obtenir un agrément. Tel serait le sens à donner à la question si on admettait que l' exclusion "de facto" d' entreprises d' autres États membres, dont il est fait état dans la question préjudicielle, ne fait que paraphraser, de façon imparfaite, l' effet précité du monopole.
- Ou bien on part de ce que le fait de mentionner le monopole sert simplement à fixer le cadre général que les règles nationales prêtent au litige. Dans ce cas, la question peut être comprise en ce sens que la juridiction de renvoi souhaite recevoir des indications sur la légalité de certaines modalités du régime français rendant plus difficile, de façon spécifique, la délivrance d' un agrément (exclusif) aux entreprises d' autres États membres en concurrence avec les entreprises nationales.
- Ou bien la question doit être entendue en ce sens que la Cour est appelée à être saisie à la fois des deux problèmes ainsi définis.
19. Nous sommes d' avis qu' il convient en tout cas d' examiner la compatibilité avec le droit communautaire de l' instauration des monopoles de zone.
20. La question renvoie en effet précisément à cette circonstance pour caractériser objectivement la réglementation française.
21. Le déroulement de la procédure auquel la juridiction de renvoi fait expressément référence confirme que tel est bien le sens à donner à cette question. Il y a lieu à cet égard d' examiner en premier lieu le jugement rendu en première instance, dans la présente affaire, par le tribunal correctionnel de Laon, s' agissant d' un jugement qui, selon les propres dires de la cour d' appel, a amené cette dernière à saisir la Cour (14).
22. Dans ce jugement rendu en première instance, versé au dossier de l' instance au principal, il est fait état entre autres, de ce qui suit:
"Attendu que pour conclure néanmoins à leur relaxe, les prévenus soutiennent, après avoir justifié qu' ils sont titulaires d' un agrément en Belgique, que la réglementation française est contraire aux dispositions du traité de Rome en ce que, accordant un agrément exclusif à une entreprise par département pour procéder au ramassage des huiles et excluant ainsi implicitement l' intervention d' entreprises étrangères agréées pour cette activité, elle porte atteinte au principe de la libre circulation
des marchandises et des biens dans la Communauté européenne..." (15).
23. Dans le cadre de sa propre appréciation, le tribunal a considéré ce qui suit:
"Or attendu que l' agrément exclusif accordé à une entreprise française par département pour le ramassage des huiles usagées a pour corollaire l' interdiction faite à toute entreprise étrangère, agréée ou non, de collecter ces huiles sur le territoire français, alors que, lorsqu' elles bénéficient d' un agrément, délivré a priori dans des conditions et avec les garanties conformes aux recommandations de la [directive] (16) C.E.E. du 16 juin 1975, ces entreprises présentent toutes les garanties pour
procéder à des ramassages dans des conditions préservant la nature et l' environnement.
Attendu qu' il s' en suit que le système d' agrément qui donne à une entreprise française par département le monopole du ramassage des huiles usagées, ne peut trouver sa justification dans les intérêts supérieurs au principe de la libre circulation des marchandises énoncées par l' article 36 du traité de Rome et que ce système est donc contraire aux dispositions de l' article 34 du même traité" (17).
24. Ce jugement de relaxe des prévenus a été confirmé par la Cour d' appel d' Amiens par arrêt du 30 janvier 1989.
25. La Cour de cassation a néanmoins cassé cet arrêt (sur conclusions de la partie civile, à l' égard de laquelle l' arrêt de la Cour d' appel n' avait pas encore acquis force de chose jugée) le 7 novembre 1990; dans son arrêt de cassation, la Cour se référant aux considérations développées par le tribunal correctionnel, a déclaré ce qui suit:
"Mais attendu d' une part que la directive 75/439 du Conseil des Communautés européennes concernant l' élimination des huiles usagées prévoit en son article 5 que les États membres peuvent prévoir la répartition en zones affectées à une ou plusieurs entreprises lesquelles, selon l' article 6, doivent obtenir une autorisation de l' autorité compétente;
Que d' autre part il résulte tant de ladite directive que des arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes que la seule limite apportée à la réglementation des États membres est l' interdiction de toute mesure tendant à restreindre les échanges communautaires;
Attendu qu' en statuant comme elle l' a fait, alors que la réglementation française sur le ramassage et l' élimination des huiles usagées n' exclut pas la possibilité pour toute personne physique ou morale appartenant à la Communauté économique européenne d' obtenir l' agrément prévu, la cour d' appel a méconnu le sens et la portée des textes et principes susvisés" (18).
26. La demande de décision préjudicielle apparaît ici comme le point final d' une évolution au cours de laquelle la question spécifique de la licéïté du monopole - en tant qu' obstacle à la délivrance de plus d' un agrément par zone - s' est progressivement superposée avec une question plus générale, également posée à l' origine, de savoir si les ramasseurs agréés à l' étranger ont besoin en France d' une autre autorisation de ramassage (supplémentaire).
27. Ainsi se trouve confirmée l' interprétation précédemment exposée de la question préjudicielle (19).
28. On pourrait alors se demander si le tribunal de renvoi sollicite en outre des indications sur la légalité des modalités qui rendent l' octroi d' une autorisation de ramassage plus difficile pour les entreprises d' autres États membres en concurrence avec les entreprises nationales.
29. Il n' est toutefois pas nécessaire, selon nous, de nous prononcer de façon définitive sur ce sujet. Le tribunal de renvoi ne nous donne en effet aucune indication sur les modalités du régime français qu' il conviendrait d' examiner. Cette circonstance n' est pas étrangère au fait que le gouvernement français et la Commission ont examiné dans ce cadre des points tout à fait différents:
30. En dehors de quelques autres aspects qui ne seraient pas criticables (20), le gouvernement français s' est référé à la seule obligation selon lui problématique, celle qui fait obligation au candidat de disposer dans la zone concernée d' une capacité de stockage précise.
31. A l' opposé, la Commission, après avoir critiqué de manière générale, au cours de la procédure écrite, le fait que des ramasseurs agréés dans d' autres États membres aient besoin, selon la réglementation française, d' un autre agrément encore, a exposé au cours de la procédure orale que la délivrance de l' agrément français devrait se faire selon des conditions allégées, tenant compte des garanties résultant de l' agrément décerné dans un autre État membre.
32. Dans ces conditions, nous n' estimons pas approprié d' examiner en profondeur cet aspect potentiel de la question, présentement évoqué. Nous renvoyons à cet égard aux exigences dégagées par la Cour dans son arrêt Telemarsicabruzzo (21). Selon cet arrêt (22), la nécessité de parvenir à une interprétation du droit communautaire qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s' insèrent les questions qu' il pose ou qu' à tout le moins
il explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées.
33. En l' espèce, la juridiction n' a pas mentionné les éléments déterminants de la réglementation française ni fourni les éléments factuels de référence nécessaires. Nous ignorons complètement si les prévenus dans l' instance au principal ont sollicité la délivrance d' un agrément dans le cadre d' une procédure d' appel à candidature et, le cas échéant, de quelle manière ils auraient pu être désavantagés par rapport à des candidats français.
34.4. Eu égard aux considérations qui précèdent, la question, dans la mesure où nous la prenons en considération, pourrait être formulée comme suit:
Le fait qu' en application de règles nationales concernant le ramassage d' huiles usagées, qui subordonnent l' activité de ramassage dans chacune des zones délimitées par la réglementation à un agrément délivré pour cette zone, il soit délivré pour chaque zone un seul agrément à la fois aux fins du ramassage, de sorte que d' autres ramasseurs - parmi lesquels des ramasseurs d' autres États membres - ne reçoivent pas d' agrément pour cette zone, est-il compatible avec les articles 30 à 36 ainsi qu'
avec la directive 75/439?
II. Sur les dispositions du droit communautaire devant servir de référence.
35. Dans le cadre de sa réponse à la question ainsi reformulée, la Cour n' est pas tenue de se limiter à l' examen des articles 30 à 36 ainsi que de la directive, évoqués dans sa question par la juridiction de renvoi, mais peut, suivant une jurisprudence constante, prendre également en considération d' autres règles appropriées (23).
36. Il nous paraît indiqué à cet égard, pour des raisons que nous allons expliquer, de mettre également en jeu l' article 59 du traité.
37. En ce qui concerne l' application de l' article 90, paragraphe 1, il y a lieu de constater que celui-ci ne fournit pas de critère d' évaluation autonome pour ce qui est de la création de droits exclusifs. La Cour (24) a en effet constaté
"que même si cet article présuppose l' existence d' entreprises titulaires de certains droits spéciaux et exclusifs, il ne s' ensuit pas pour autant que tous les droits spéciaux et exclusifs sont nécessairement compatibles avec le traité."
38. La Cour poursuit en ces termes:
"Cela dépend des différentes règles auxquelles l' article 90, paragraphe 1, renvoie."
39. De même, l' article 90, paragraphe 2 n' entre pas non plus en jeu dans le contexte de la présente affaire. On pourrait certes, comme l' a souligné l' avocat général Mme Rozès, considérer les entreprises de ramassage agréées, du fait de l' obligation qui leur est faite d' enlever les huiles usagées, comme chargées d' une gestion d' intérêt économique général (25).
40. Toutefois, l' article 90, paragraphe 2 - sauf lorsqu' il s' agit de mesures prises par un État au titre de l' article 90, paragraphe 1 (donc, de mesures adoptées après l' instauration du droit exclusif visé dans cette disposition) - présuppose le comportement d' une entreprise (26) (ce qui a évidemment pour conséquence que les États membres doivent s' abstenir de toute mesure de nature à favoriser, encourager ou renforcer un comportement qui s' avère contraire à la concurrence, même eu égard à
l' article 90, paragraphe 2).
41. La création par l' État des monopoles de zone présentement en cause ne peut cependant pas être mis en rapport avec le comportement d' une entreprise.
42. Dans ces conditions, nous examinerons ci-après le problème posé sous l' angle de la libre circulation des marchandises et de la libre prestation des services, dans l' ordre envisagé par l' article 60.
III. Sur la compatibilité de la réglementation litigieuse avec le droit communautaire.
43.1) Pour ce qui est de l' aspect de la libre circulation des marchandises au sens des articles 30 et suivants, on doit constater d' emblée que les huiles usagées constituent indubitablement des "marchandises" au sens du traité (27) et que dans le cadre des dispositions précitées, ce n' est pas l' article 30, mais l' article 34 qui entre en ligne de compte en tant que sedes materiae. Le monopole litigieux ne constitue certainement pas une restriction à l' importation.
44. A notre avis, cette dernière disposition n' entre pas non plus en lice, étant donné que les faits litigieux - en dépit de la qualité de marchandise attachée à l' huile usagée - ne s' insèrent absolument pas dans le domaine de protection institué par les règles relatives à la libre circulation des marchandises. L' entrave créée par le monopole s' oppose en effet à des prestations de services effectuées par des personnes autres que les entreprises de ramassage agréées, de sorte qu' eu égard aux
circonstances de la présente affaire -, ce sont les articles 59 et suivants qui fournissent le cadre approprié de la discussion. Qu' il nous soit permis à cet égard de faire les observations suivantes.
45. Il est indéniable que le régime relatif au monopole ne s' oppose pas directement aux exportations d' huiles usagées (28).
46. Il a en revanche pour effet que d' autres que celui ayant bénéficié de l' agrément ne peuvent plus se voir délivrer un agrément, d' où l' impossibilité pour ceux-ci d' enlever les huiles usagées dans le cadre d' une activité de ramassage. L' activité de ramassage constitue cependant une prestation de services, une opération dont la prise en charge par le ramasseur agréé (en tant qu' éventuel préalable à une future transaction) constitue un élément indissociable de la transaction.
47. Il faut rappeler à cet égard que, conformément aux articles 2 à 4 de la directive les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires pour que soient assurées la collecte et l' élimination inoffensive des huiles usagées, et d' interdire les formes particulièrement nocives d' élimination, expressément visées dans les directives. Aux fins du respect de cette interdiction, l' article 6 de la directive prévoit l' obligation pour toute entreprise qui élimine des huiles usagées d' obtenir
une autorisation.
48. Du fait de ce système, les détenteurs d' huiles usagées, notamment ceux détenant de petites quantités, sont confrontés à des problèmes particuliers lorsqu' ils ne peuvent ni éliminer eux-mêmes leurs huiles usagées, ni les transporter chez un éliminateur agréé. Les dispositions françaises, en réponse à cette situation particulière, instituent une double obligation: celle du détenteur des huiles usagées, de les remettre à un ramasseur agréé (29) et celle du ramasseur agréé d' en prendre livraison
(30).
49. L' activité de ramassage a pour objet de satisfaire à l' une et l' autre de ces obligations. Son importance économique ne réside ainsi pas pour l' essentiel dans le fait de procurer à des ramasseurs des huiles usagées aux fins d' une revente ultérieure, mais de satisfaire aux obligations édictées dans l' intérêt de la protection de l' environnement.
50. Dans le droit fil de cette conception, l' article 13 de la directive énonce ce qui suit:
"En contrepartie des obligations que leur imposent les États membres en application de l' article 5, les entreprises de collecte et/ou d' élimination peuvent bénéficier d' indemnités pour les services rendus."
51. Sur ce point, la Cour a constaté, dans son arrêt ADBHU (31), que les indemnités servies au titre de cette disposition ne constituent pas
"des aides au sens des articles 92 et suivants du traité CEE, mais la contrepartie de prestations fournies par les entreprises de collecte ou d' élimination".
52. Pour cette raison, une disposition prévoyant un monopole au profit d' un ramasseur encore à déterminer, et ayant pour effet d' exclure d' autres concurrents, s' oppose à la libre prestation des services, et non à la libre circulation des marchandises; partant, l' article 34 du traité n' est pas pertinent en l' espèce.
53. Cette conclusion n' est pas affectée par la circonstance que le système français empêche des entreprises de ramassage d' autres États membres d' effectuer des activités de ramassage dans le cadre d' un commerce occasionnel d' huiles usagées. L' obstacle dressé à cet égard réside non dans le monopole présentement en cause, mais dans l' obligation du ramasseur d' enlever les lots d' huile qui lui sont proposés - problème qui n' a pas été soulevé par la juridiction de renvoi -. Cette obligation
suffit à elle seule à empêcher que l' activité de ramassage soit effectuée à des fins uniquement commerciales et à faire en sorte que l' entreprise concernée doit rentrer dans le cadre d' une prestation de services pour obtenir des huiles usagées au travers d' une telle activité. Certes, le monopole renforce l' effet d' entrave aux échanges susceptible d' être engendrée par une telle réglementation. Cela vient de ce qu' en définitive le système s' oppose à l' accomplissement de prestations de
services prévoyant, en contrepartie, entre autres, la cession de marchandises (32). Dans ces conditions, il ne serait pas approprié d' examiner le monopole séparément, sous l' angle de l' article 34 (33).
54. On retiendra, en définitive, pour être tout à fait complet, qu' une infraction à l' article 34 est loin d' être évidente, même si on considère que l' activité de ramassage n' est qu' une étape préliminaire à l' instauration d' un courant d' échanges et qu' elle relève dès lors des articles 30 et suivants. Selon une jurisprudence constante, une infraction à l' article 34 présuppose que la mesure en cause
"[ait] pour objet ou pour effet de restreindre spécifiquement les courants d' exportation et d' établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d' un État membre et son commerce d' exportation, de manière à assurer un avantage particulier à la production nationale ou au marché intérieur de l' État intéressé (34)".
55. Or, l' activité d' autres ramasseurs, quelle que soit leur origine, n' influerait pas sur le rapport entre marché intérieur et exportations (35). Ce rapport est au contraire fonction - dans l' hypothèse où d' autres entraves à l' exportation font défaut - des prix offerts sur les différents marchés pour les huiles usagées.
56. Partant, nous vous proposons d' examiner le problème posé, non sous l' angle de l' article 34, mais de celui de la libre prestation des services; ceci fera l' objet du point suivant.
57.2) Il est d' ailleurs incontestable que l' activité des ramasseurs s' inscrit dans le champ d' application des articles 59 et suivants. Il s' agit en effet d' une activité industrielle et/ou commerciale au sens de l' article 60, paragraphe 2. Nous constaterons à cet égard, de manière très générale que, s' agissant d' appliquer le traité à des activités organisées par l' État, il importe de veiller à chaque fois à ce que l' ordre économique du traité n' intervienne pas hors des limites qui lui ont
été assignées. Plus précisément, il ne saurait être appliqué à des activités qui, selon le traité, restent réservées aux États membres, étant donné qu' elles n' ont pas un caractère économique. C' est ainsi que les entités économiques auxquelles s' appliquent les articles 85 et suivants doivent être des "entreprises", ce qui est le cas des agences pour l' emploi (même publiques) (36), mais non des offices d' assurances sociales, du type dont il était question dans l' affaire Poucet (37).
58. Quant aux articles 59 et suivants, il résulte de la jurisprudence Humbel (38) qu' un enseignement dispensé dans le cadre d' un système national d' éducation ne constitue pas un service, normalement fourni contre rémunération, dans la mesure où il ne comporte pas de contrepartie en échange de la prestation, alors qu' un tel échange est typique des activités visées à l' article 60, paragraphe 2 (39).
59. L' activité présentement en cause est exercée par des entreprises privées dans un but lucratif, l' État intervenant simplement en tant qu' arbitre en ce qui concerne la concurrence, qu' il limite de la façon que nous venons de voir. Une telle intervention de l' État ne peut bien entendu rien changer au fait que l' activité relève des catégories visées à l' article 60, paragraphe 2.
60. Pour ce qui est plus précisément de la contrepartie qu' impliquent de telles activités, celle-ci se compose, dans le cas d' entreprises de ramassage, et en fonction des circonstances, de prestations de nature diverse. D' une part, le ramasseur devient propriétaire de l' huile collectée. Ainsi qu' il est apparu à l' audience, ce produit a une valeur marchande, qui peut varier en fonction de son degré de salissure. On doit alors considérer qu' il constitue, en tout ou partie, la prestation du
détenteur de l' huile usagée. Toutefois, selon la nature et l' état de l' huile, celui-ci devra peut-être encore débourser quelque chose pour indemniser les services de ramassage. Enfin, l' État concerné peut allouer des subventions en application de l' article 13 de la directive, lesquelles - ainsi qu' il a été indiqué - constituent également une rétribution. Il est indifférent au regard de l' application de l' article 60 que la rétribution versée à ce titre soit le fait de plusieurs personnes
différentes. Cette disposition n' exige pas en effet que la prestation de services soit payée par celui auquel elle profite (40).
61. La prestation de services ainsi définie peut certainement être fournie dans le cadre d' un établissement au sens de l' article 52 (voir article 60, paragraphe 3), mais non nécessairement. L' activité de ramassage ne présuppose pas, par nature, que le prestataire dispose d' une présence permanente dans l' État d' accueil (41).
62. C' est ainsi que des entreprises situées dans des zones frontalières, disposant de capacités de stockage appropriées (du point de vue de la localisation) dans l' État sur le territoire duquel elles sont établies, peuvent, sans autres formalités, exercer des activités dans des États voisins, comme cela a apparemment été le cas en l' espèce. De même, la circonstance qu' une autorisation de ramassage soit nécessaire n' entraîne pas l' application de l' article 52. Cet agrément crée simplement l'
une des conditions préalables à la présence, sans du reste influencer sur sa durée ou sa fréquence.
63. Cela étant, la concession du monopole est-elle contraire à l' article 59 au motif qu' elle fait obstacle à l' activité de ramassage, pour autant que cette dernière pourrait faire l' objet d' offres émanant d' entreprises établies dans d' autres États membres?
64. L' institution d' un monopole du genre de celui présentement en cause constitue - en tant que telle - une restriction non discriminatoire apportée à ces prestations de services. Il est admis, depuis l' arrêt Saeger (42), que même des restrictions de ce type relèvent de l' article 59 du traité. L' arrêt Commission contrePays-Bas (43), du même jour, a mis en évidence qu' il en va de même (44) dans le cas de la création de droits exclusifs (45).
65. Dans ces conditions, l' institution d' un monopole devrait, pour satisfaire à l' article 59 du traité CEE, être justifiée par une exigence impérieuse tirée de l' intérêt général. Il y a lieu de constater à cet égard que la Cour a considéré la protection de l' environnement dans ce domaine de la libre circulation des marchandises comme un tel motif impérieux, susceptible de justifier des restrictions (46). Or, il ne serait en être différemment dans le domaine de la libre prestation des services.
Il convient de rappeler à cet égard l' arrêt ADBHU (47), dans lequel la protection de l' environnement - dans le domaine de l' élimination des huiles usagées - a été reconnue comme un motif susceptible de justifier des restrictions (48) au principe fondamental de la "liberté du commerce" (49).
66. Nous n' entendons pas contester, sur ce point, que le système des monopoles de zone puisse, ainsi qu' il résulte déjà de l' article 5, en liaison avec les troisième et septième considérants de la directive, favoriser la protection de l' environnement. Par nature, une telle réglementation a en effet pour but de donner aux entreprises choisies la possibilité, nonobstant leur obligation de ramassage - qui concerne également des lots d' huile usagées économiquement inintéressants - d' exercer leurs
activités de manière rentable. Elle encourage ainsi des entreprises à faire l' effort d' obtenir un agrément assorti d' une obligation de ramassage. Elle peut ainsi contribuer à faire en sorte que les huiles usagées soient, conformément aux articles 2, 3 et 4 de la directive, intégralement collectées (pour autant qu' elles ne puissent pas faire l' objet d' une élimination régulière suivant d' autres modalités).
67. Envisagée de ce point de vue, cette mesure n' est toutefois justifiée que si elle satisfait au principe de proportionnalité, ce qui implique, entre autres, qu' elle soit nécessaire pour atteindre le but précité (50). L' article 5 de la directive tient compte de cette circonstance en subordonnant l' instauration d' un système de zones à la condition que les objectifs fixés aux articles 2, 3 et 4 ne puissent pas être atteints autrement.
68. Il y aurait lieu, dans ces conditions, d' envisager une réponse en ce sens à la juridiction de renvoi et de laisser à cette dernière le soin d' examiner elle-même la nécessité du système des monopoles de zone. Nous avons toutefois des doutes sur le point de savoir si la prémisse de l' article 5, selon laquelle un tel système peut être nécessaire, est correcte. Dans l' arrêt ADBHU, dans lequel elle a été amenée à examiner la légalité de cet article sous l' angle de la liberté du commerce, la Cour
ne s' est pas interrogée sur la pertinence de cette prémisse; elle n' avait d' ailleurs à l' époque aucune raison de le faire, puisque le problème n' avait pas été soulevé. En outre, la Cour n' avait pas encore à l' époque déclaré, dans les termes clairs de l' arrêt Saeger, que l' article 59 est également applicable à des restrictions non discriminatoires. Il apparaissait justifié, dans ces conditions, de faire preuve d' une certaine réserve au regard d' une éventuelle déclaration d' invalidité de
l' article 5 de la directive pour atteinte à la liberté du commerce (51).
69. Étant donné que dans l' état actuel de l' évolution, de telles réserves n' apparaissent plus justifiées, il y aurait lieu d' examiner à présent la question précitée. Il conviendrait à cet égard de nous en tenir aux constatations opérées par la Cour dans les arrêts Inter-Huiles et Rhoene-Alpes-Huiles relativement aux interdictions d' exportation en cause dans ces affaires. Ces interdictions d' exportation tendaient, à l' image du système présentement litigieux des monopoles de zone, à assurer la
rentabilité de certaines entreprises; dans le cas d' espèce, les éliminateurs. La Cour a, à cet égard, déclaré ce qui suit:
"Il est soutenu également que la réglementation critiquée répond à une nécessité économique, le ramassage exhaustif des huiles usagées étant, seul, de nature à assurer la rentabilité des entreprises agréées pour l' élimination de ces huiles et, par suite, la réalisation des objectifs de la directive. Cette argumentation ne saurait être accueillie. En effet, les articles 13 et 14 de la directive prévoient, en vue de compenser les obligations imposées aux professionnels pour la mise en oeuvre de l'
article 5, la possibilité pour les États membres, sans faire obstacle aux exportations, d' octroyer à ces opérateurs des indemnités financées conformément au principe du 'pollueur-payeur' " (52).
70. La Cour a repris (53) cette jurisprudence dans le cadre de l' élimination des déchets d' abattage, même si elle l' a fait en termes un peu moins nets (54).
71. Or, ce sont ces mêmes considérations qui doivent prévaloir, lorsqu' il s' agit d' assurer la rentabilité des entreprises de ramassage. La jurisprudence précitée semble être basée sur la considération générale suivant laquelle l' État ne peut restreindre les libertés fondamentales du traité par le biais de mesures garantissant la rentabilité que moyennant des conditions très strictes (55). En particulier, l' État ne saurait financer des prestations de services - qui ne sont pas offertes sur le
marché uniquement pour des raisons de rentabilité (56) - en excluant la concurrence voulue par le traité dans l' intérêt des libertés fondamentales, mais doit au contraire, le cas échéant, les financer lui-même (57). Ainsi que le fait apparaître l' article 14 de la directive, il peut - et doit - répercuter ces charges conformément au principe du "pollueur-payeur".
72. Si on considère la situation de ce point de vue, il n' apparaît pas nécessaire, pour les besoins de la protection de l' environnement, de compléter l' obligation de ramassage par un monopole de l' entreprise agréée. L' octroi de ce monopole est dès lors incompatible avec l' article 59.
C - Conclusion
73. Eu égard à l' ensemble des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de répondre à la question posée par la cour d' appel de Douai, comme suit:
L' article 59 du traité s' oppose à des dispositions du droit national prévoyant qu' au cas où le ramassage d' huiles usagées est subordonné à la délivrance d' un agrément portant sur l' une des zones du territoire national délimitées à cette fin et incluant l' obligation d' enlever les lots d' huiles usagées proposées dans cette zone, il ne peut être délivré qu' une seule autorisation de ramassage à la fois pour chacune des zones de ramassage.
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) - Directive 75/439 du 16 juin 1975 concernant l' élimination des huiles usagées; JO L 194 du 25 juillet 1975, p. 31.
(2) - P. 2 de l' ordonnance de renvoi.
(3) - Article 24, paragraphe 5 de la loi du 15 juillet 1975, décret du 21 novembre 1979, arrêté du 29 mars 1985, arrêté préfectoral du 30 août 1985.
(4) - Annexes 1 à 4 de la réponse du gouvernement français aux questions posées par la Cour.
(5) - Voir article 1er de l' arrêté du 29 mars 1985 relatif aux conditions de ramassage des huiles usagées.
(6) - Article 5 de l' annexe à l' arrêté précité du 29 mars 1985.
(7) - Article 5, paragraphe 2 du décret 79-981 dans la version du décret 85-387.
(8) - Il résulte des articles 4, paragraphe 1 et 5, paragraphe 2 du décret 79-981 dans la version du décret 89-648 en liaison avec l' article 3 de l' arrêté du 21 novembre 1979 ainsi que de l' article 5 de l' annexe 2 de la circulaire du 5 décembre 1989 que le principe du monopole a entre-temps été supplanté par le principe - certes tempéré par des exceptions - selon lequel le nombre des titulaires d' agrément par zone n' est pas limité.
(9) - Arrêt du 10 mars 1983 dans l' affaire 172/82 Syndicat National des Fabricants Raffineurs d' Huile de Graissage et autres/Groupement d' intérêt économique Inter-Huiles et autres, Rec. 1983, p. 555.
(10) - Arrêt du 9 février 1984 dans l' affaire 285/82, Groupement d' intérêt Rhône-Alpes-Huiles et autres/Syndicat National des Fabricants Raffineurs d' Huile de Graissage et autres, Rec. 1984, p. 575.
(11) - Arrêt du 7 février 1985 dans l' affaire 240/83, Procureur de la République/ADBHU, Rec. 1985, p. 531.
(12) - Arrêt du 7 février 1985 dans l' affaire 173/83, Commission/France, Rec. 1985, p. 491.
(13) - Ci-dessus, point 3.
(14) - A la p. 3 de l' ordonnance de renvoi on lit ce qui suit:
Vu le jugement du tribunal correctionnel de Laon, la Cour trouve dans les éléments soumis à son appréciation motifs suffisants pour, avant dire droit, poser à la Cour de justice des Communautés européennes la question préjudicielle ci-après libellée dans son dispositif.
(15) - P. 3, dernier alinéa, de l' arrêt.
(16) - Le tribunal parle erronément d' une circulaire .
(17) - Voir les deux derniers alinéas à la p. 4 du jugement.
(18) - Voir p. 4 de l' arrêt de la Cour de cassation.
(19) - Voir ci-dessus point 19.
(20) - La préférence donnée aux entreprises garantissant les meilleures conditions de ramassage au regard de la protection de l' environnement; l' engagement de ramassage; l' engagement de procéder, lors de tout enlèvement, à un double échantillonnage; la circonstance que les dossiers de candidatures doivent contenir des renseignements relatifs à l' expérience du candidat.
(21) - Arrêt du 26 janvier 1993 dans les affaires jointes C-320/90, C-321/90 et C-322/90, Telemarsicabruzzo/Circostel et autres, non encore publié au Recueil.
(22) - Point 6 des motifs.
(23) - Voir, aux fins de la présente affaire, en particulier l' arrêt du 18 juin 1991 dans l' affaire C-260/89, ERT, Rec. 1991, p. I-2925, 2956, point 7 des motifs); en outre, l' arrêt du 16 juillet 1992 dans l' affaire C-187/91, État belge/Belovo, Rec. 1992, p. I-4937, point 12 des motifs, ainsi que l' arrêt du 16 décembre 1992 dans l' affaire C-114/91, Procédure pénale contre Claeys, non encore publié au Recueil, points 10 et 11 des motifs.
(24) - Arrêt du 19 mars 1991 dans l' affaire C-202/88, France/Commission, Rec. 1991, p. I-1223, point 22 des motifs.
(25) - Voir ses conclusions du 10 février 1983 dans l' affaire C-172/82, Inter-Huiles, Rec. 1983, p. 568, 581, colonne de droite.
(26) - Voir conclusions de M. l' avocat général Tesauro du 9 février 1993 dans l' affaire C-320/91, Corbeau, non encore publiées au Recueil, point 14.
(27) - Les arrêts cités dans les notes de bas de pages 9 à 12 partaient déjà de ce point de vue. Celui-ci a été confirmé avec force par l' arrêt Commission/Belgique (arrêt du 9 juillet 1992 dans l' affaire C-2/90, Rec. 1992, p. I-4431 (voir point 26 des motifs de l' arrêt).
(28) - Voir à cet égard la réflexion à laquelle s' est livrée la Cour, dans le cadre de l' article 30, à propos de la réglementation s' opposant directement aux importations de déchets: arrêt du 9 juillet 1992, note précédente, point 26 des motifs.
(29) - Article 3 du décret 79-981.
(30) - Ci-dessus, point 3.
(31) - Ci-dessus, note 11.
(32) - Voir point 60.
(33) - Voir nos précédentes conclusions du 7 mai 1985 dans l' affaire C-173/83 Commission/France, Rec. 1985, p. 491, spécialement p. 497.
(34) - Voir p. ex. arrêt du 9 juin 1992 dans l' affaire C-47/90, Delhaize/Promalvin, Rec. 1992, p. I-3669, point 12 des motifs.
(35) - Cf. en ce sens déjà l' arrêt ADBHU (note 11), point 14 des motifs.
(36) - Arrêt du 23 avril 1991 dans l' affaire C-41/90, Hoefner et Elser/Macrotron, Rec. 1991, p. I-2017.
(37) - Arrêt du 17 février 1993, affaires jointes 159/91 et 160/91, Poucet/AGF, non encore publié au Recueil.
(38) - Arrêt du 27 septembre 1988 dans l' affaire C-263/88, État belge/Humbel, Rec. 1988, p. 5365, points 15 à 18 des motifs.
(39) - Cf. également l' arrêt du 4 octobre 1991 dans l' affaire C-159/90, Society for the protection of unborn children Ireland/Grogan, Rec. 1991, p. I-4685, point 18 des motifs.
(40) - Arrêt du 26 avril 1988 dans l' affaire 352/85, Bond van Adverteerders/État néerlandais, Rec. 1988, p. 2085, point 16 des motifs.
(41) - Cf. l' arrêt du 4 décembre 1986 dans l' affaire 205/84, Commission/Allemagne, Rec. 1986, p. 3755.
(42) - Arrêt du 25 juillet 1991 dans l' affaire C-76/90, Saeger/Dennemeyer, Rec. 1991, p. I-4221, point 12 des motifs.
(43) - Affaire C-353/90, Rec. 1991, p. I-4069.
(44) - Contrairement à la plupart des droits exclusifs conférés par la loi, la mesure présentement en cause n' exclut pas complètement la concurrence, tout en la restreignant au moment de l' octroi de l' agrément (exclusif). Cette particularité ne change toutefois en rien l' application des principes qui viennent d' être cités.
(45) - Points 22 à 24 et 25, première phrase, des motifs de l' arrêt Commission/Pays-Bas. La Cour a là encore répété que l' article 90, paragraphe 1 ne fournit pas en tant que tel un critère d' appréciation des droits exclusifs (points 33 et suivants des motifs).
(46) - Arrêt du 20 septembre 1988 dans l' affaire C-302/86, Commission/Danemark, Rec. 1988, p. I-4607, points 8 et ss. des motifs.
(47) - Rec. 1985, p. 531 et s.
(48) - Voir point 13 des motifs de l' arrêt, p. 549, ainsi que conclusions, p. 534, deuxième colonne.
(49) - Voir point 9 des motifs de l' arrêt.
(50) - Arrêt Saeger, point 15 des motifs; arrêt Commission/Pays-Bas, point 31 des motifs; voir également l' arrêt ADBHU, points 13 et 15 des motifs, cf. note 46.
(51) - Nous avons à l' époque employé l' expression droit fondamental du libre exercice de l' activité professionnelle : Rec. 1985, p. 532 (534).
(52) - Voir point 13 des motifs dans l' arrêt Inter-Huiles; termes soulignés par nous même.
(53) - Arrêt du 6 octobre 1987 dans l' affaire C-118/86, Openbaar Ministerie/Nertsvoederfabriek Nederland, Rec. 1987, p. 3883, point 16 des motifs.
(54) - L' avocat général M. Vilaça s' était exprimé plus ouvertement, voir ses conclusions, p. 3894, 3901, point 62, en renvoyant à l' arrêt Inter-Huiles.
(55) - Dans le même sens, l' arrêt du 10 juillet 1984 dans l' affaire 72/83, Campus Oil, Rec. 1984, p. I-2527, points 44 et ss. des motifs. Cet arrêt repose sur la spécificité du marché pétrolier, caractérisée par une grande dépendance vis-à-vis des États tiers producteurs de pétrole (voir points 38 à 41 des motifs de l' arrêt). Une telle situation particulière n' est pas identifiable en l' espèce. Voir également l' arrêt du 13 décembre 1990 dans l' affaire C-347/88, Commission/République
hellénique, Rec. 1990, p. I-4747, points 47 à 49 des motifs.
(56) - Il convient de distinguer cette situation des cas de figure dans lesquels des intérêts non économiques peuvent justifier l' instauration d' un monopole, par exemple, des raisons tirées de la sécurité publique, des raisons culturelles ou sociales. La Cour a pris position sur ce point dans le passé à l' occasion de l' examen des dispositions du traité en matière de concurrence; voir à cet égard l' analyse approfondie de l' avocat général M. Tesauro dans l' affaire Corbeau, précitée.
(57) - Voir point 46 des motifs dans l' arrêt Campus Oil.
