Avis juridique important
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61992C0193
Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 28 janvier 1993. - Fioravante Luigi Bogana contre Union nationale des mutualités socialistes et Institut national d'assurance maladie-invalidité. - Demande de décision préjudicielle: Tribunal du travail de Bruxelles - Belgique. - Sécurité sociale - Prestations d'invalidité - Revalorisation et nouveau calcul des prestations. - Affaire C-193/92.
Recueil de jurisprudence 1993 page I-00755
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le tribunal du travail de Bruxelles a demandé à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur l' interprétation à donner à l' article 51 du règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ((dans la version codifiée de ce règlement qui figure en annexe I au règlement (CEE) n 2001/83 du Conseil, du 2
juin 1983, JO L 230, p. 6)).
2. Le demandeur au principal, M. Bogana, est un citoyen italien qui, après avoir exercé des activités salariées en Italie et en Belgique, a été frappé d' une incapacité de travail le 24 octobre 1980. Par décision du 27 janvier 1984, l' organisme de sécurité sociale italien compétent lui a accordé une pension d' invalidité à compter du 1er novembre 1981. Le 10 mai 1984, la seconde partie défenderesse au principal, l' Institut national d' assurance maladie-invalidité (ci-après succinctement dénommé
"INAMI") a notifié à M. Bogana sa décision sur le calcul de la pension d' invalidité belge de celui-ci. A cette date, la pension belge s' élevait à 472,23 BFR par jour et la pension italienne à une somme équivalant à 27,21 BFR par jour.
3. Le calcul des pensions susmentionnées a été effectué conformément aux dispositions du chapitre 3 du titre III du règlement n 1408/71 qui étaient applicables aux pensions d' invalidité de M. Bogana en vertu de l' article 40, paragraphe 1, de ce règlement. La pension italienne était une pension au prorata calculée conformément au régime de totalisation et de proratisation prévu par le paragraphe 2 de l' article 46 du règlement n 1408/71. Lorsque l' INAMI a procédé au calcul de la pension belge de
M. Bogana, il a découvert qu' il aboutissait au même résultat, qu' il applique la seule législation belge (et notamment une règle anticumul figurant à l' article 76 quater, paragraphe 2, de la loi belge du 9 août 1963) ou qu' il applique les dispositions de l' article 46 (et notamment la règle anticumul figurant au paragraphe 3 de celui-ci).
4. La législation belge applicable a été amendée avec effet au 1er octobre 1986. L' application des règles modifiées a entraîné une augmentation de la pension de M. Bogana qui s' élève désormais à 45 % de la rémunération perdue au lieu des 43,5 % initialement accordés. L' INAMI a informé M. Bogana que sa pension avait été recalculée conformément aux nouvelles dispositions le 17 février 1987. Selon le nouveau calcul, sa pension belge s' élevait désormais à 606,64 BFR par jour et sa pension italienne
à l' équivalent de 35,79 BFR par jour. Nul ne conteste que l' amendement précité de la législation belge constituait une "modification du mode d' établissement ou des règles de calcul des prestations" au sens de l' article 51, paragraphe 2, du règlement n 1408/71. L' article 51, paragraphe 2, imposait donc aux autorités belges de recalculer le montant de la pension conformément aux dispositions de l' article 46.
5. Le litige qui oppose les parties est né à la suite d' une révision du montant des prestations effectuée rétroactivement par la première défenderesse - l' Union nationale des mutualités socialistes (ci-après succinctement dénommée "UNMS") - relativement à la période qui s' étend du 1er janvier 1987 au 28 février 1991.
6. Pour comprendre la nature de ce litige, il est nécessaire d' examiner certaines dispositions de la loi belge. L' article 76 quater, paragraphe 2, de la loi du 9 août 1963 dispose que les prestations en question sont refusées lorsque le dommage découlant d' une maladie ou de lésions (notamment) est effectivement réparé en vertu d' une autre législation belge, d' une législation étrangère ou du droit commun, mais que, toutefois, lorsque les sommes accordées en vertu de cette législation ou du droit
commun sont inférieures aux prestations de l' assurance, le bénéficiaire a droit à la différence à charge de l' assurance. L' article 241 de l' arrêté royal du 4 novembre 1963 exige que le montant de la pension belge soit ajusté lorsque la prestation étrangère varie de 2 % par rapport au montant pris en considération lors du calcul initial ou précédent et lorsque le taux de change moyen de la monnaie étrangère varie de 2 % par rapport à celui pris en considération lors du calcul initial ou
précédent.
7. Bien que les faits précis n' aient pas été exposés dans l' ordonnance de renvoi ni dans les observations des parties, il semble que, au cours de la période qui va du 1er janvier 1987 au 28 février 1991, la pension italienne de M. Bogana ait augmenté considérablement en conséquence d' adaptations au coût de la vie (par le jeu d' un mécanisme qu' il est convenu d' appeler "indexation"). Selon les parties défenderesses, lorsque de telles augmentations dépassaient 2 %, la pension belge de M. Bogana
aurait dû être réduite d' un montant correspondant conformément aux règles anticumul exposées plus haut. L' UNMS ayant remarqué que la pension belge n' avait pas fait l' objet de pareils ajustements, elle a adopté deux décisions invitant M. Bogana à rembourser les sommes de 4 572 BFR et 39 093 BFR qui auraient été perçues indûment durant cette période. M. Bogana a introduit un recours contre ces décisions devant le tribunal du travail de Bruxelles. Il soutient que les décisions litigieuses sont
incompatibles avec l' article 51 du règlement n 1408/71 aux termes duquel:
"1. Si, en raison de l' augmentation du coût de la vie, de la variation du niveau des salaires ou d' autres causes d' adaptation, les prestations des États concernés sont modifiées d' un pourcentage ou montant déterminé, ce pourcentage ou montant doit être appliqué directement aux prestations établies conformément aux dispositions de l' article 46 sans qu' il y ait lieu de procéder à un nouveau calcul selon les dispositions dudit article.
2. Par contre, en cas de modification du mode d' établissement ou des règles de calcul des prestations, un nouveau calcul est effectué conformément aux dispositions de l' article 46."
8. Selon M. Bogana, les augmentations dont sa pension italienne a bénéficié depuis le 1er janvier 1987 sont couvertes par l' article 51, paragraphe 1, qui a pour effet d' empêcher les autorités belges d' ajuster sa pension belge à raison des augmentations de la pension italienne. Un certain nombre d' arrêts rendus par la Cour de justice semblent étayer cette affirmation: voir, en particulier, les arrêts du 2 février 1982, Sinatra (7/81, Rec. p. 137); du 1er mars 1984, Cinciuolo (104/83, Rec. p.
1285); du 21 mars 1990, Ravida (C-85/89, Rec. p. I-1063); du 20 mars 1991, Cassamali (C-93/90, Rec. p. I-1401). L' INAMI, qui est intervenu à l' appui des conclusions de l' UNMS, soutient que cette jurisprudence n' est pas applicable en l' espèce parce que la pension belge a été déterminée sur la base de la législation nationale exclusivement (le montant fixé de cette manière étant identique au montant qui résulterait de l' application de l' article 46 du règlement n 1408/71).
9. Le tribunal du travail a posé à la Cour la question de savoir si:
"Lorsque le calcul d' une prestation effectué comparativement sur la base de la législation nationale (article 76 quater, paragraphe 2, de la loi du 9 août 1963) et de l' article 46, paragraphe 3, du règlement (CEE) n 1408/71 donne le même résultat, cette prestation doit ..., au-delà de la date d' ouverture du droit, être adaptée conformément à l' article 51 du règlement (CEE) n 1408/71, ou conformément à une disposition du droit national (article 241 de l' arrêté royal du 4 novembre 1963) prévoyant
un recalcul de la prestation due en droit national en fonction des variations de la prestation étrangère, liées notamment aux variations des cours moyens de change et à l' évolution économique (péréquation)."
10. Nous ne voyons aucune raison de nous écarter de la jurisprudence de la Cour dans les circonstances auxquelles l' INAMI se réfère. Rien dans la présente affaire ne justifie un résultat différent de celui qui avait été atteint dans des affaires précédentes, en particulier dans les affaires Ravida et Cassamali, précitées. Dans les conclusions que nous avions présentées dans cette dernière affaire, nous avons fait les commentaires suivants (point 12):
"Le système de l' article 51 du règlement n 1408/71 consiste à distinguer entre deux situations: a) les adaptations résultant de l' indexation et b) les adaptations dues à une modification de la méthode de calcul. Dans ce dernier cas, il est procédé à un nouveau calcul complet. Dans le premier cas, un pourcentage ou montant déterminé est ajouté aux prestations qui étaient dues jusque-là et, en dehors de cette adaptation, aucun nouveau calcul n' a lieu. L' article 51 n' envisage pas une troisième
possibilité permettant qu' une augmentation résultant de l' indexation dans un État membre soit prise en considération dans un autre État membre pour l' application d' une règle anticumul nationale. L' article 51, paragraphe 1, pose le principe de l' évolution autonome des prestations de sécurité sociale. Une fois que des prestations ont été calculées conformément à l' article 46, elles évoluent de manière autonome dans chacun des États membres concernés; une adaptation pratiquée dans un État membre
n' affecte pas la prestation versée dans l' autre. L' article 51 n' envisage pas une troisième possibilité permettant qu' une augmentation résultant de l' indexation dans un État membre soit prise en considération dans un autre État membre pour l' application d' une règle anticumul nationale. L' article 51, paragraphe 1, pose le principe de l' évolution autonome des prestations de sécurité sociale. Une fois que des prestations ont été calculées conformément à l' article 46, elles évoluent de manière
autonome dans chacun des États membres concernés; une adaptation pratiquée dans un État membre n' affecte pas la prestation versée dans l' autre. L' article 51, paragraphe 2, prévoit une exception à ce principe en cas de modifications dans la méthode de calcul de la prestation. Cette exception est nécessaire, car l' effet de telles modifications pourrait être de placer la personne visée dans une situation telle qu' une formule différente lui serait plus favorable. A cet égard, il y a lieu de
rappeler que l' article 46 a été interprété de manière constante par la Cour en ce sens que les particuliers ont droit à l' application intégrale soit de la législation nationale, soit de la législation communautaire, y compris leurs règles anticumul respectives, suivant ce qui se révèle le plus favorable (voir, par exemple, l' affaire 22/77, FNROM/Mura, Rec. 1977, p. 1699). Or, les circonstances visées à l' article 51, paragraphe 1, à savoir une adaptation des prestations à la suite d' une
augmentation du coût de la vie ou du niveau des salaires, sont peu susceptibles d' affecter le résultat de la comparaison entre les deux possibilités."
11. Le principe ainsi décrit - à savoir le principe de l' évolution autonome des prestations de sécurité sociale - semble aussi pertinent dans la présente affaire qu' il l' était dans l' affaire Cassamali, précitée. Selon la jurisprudence de la Cour, ce principe est justifié par le fait qu' il simplifie la tâche administrative des autorités compétentes en matière de sécurité sociale, afin que soit ainsi épargnée la tâche fastidieuse de devoir constamment recalculer les prestations pour répercuter
les indexations auxquelles les prestations payées dans d' autres États membres ont été soumises. Cette justification ne cesse pas d' être applicable du simple fait que la pension qui échoit à M. Bogana conformément à la seule loi nationale, y compris une règle anticumul nationale, est identique à la pension à laquelle il aurait eu droit conformément à l' article 46 du règlement n 1408/71, y compris la règle anticumul qui figure en son paragraphe 3. Bien au contraire, il apparaît que la même
justification doit s' appliquer avec autant de force en pareilles circonstances.
12. Les doutes qui pourraient subsister sur ce point devraient être dissipés par un bref examen des documents qui figurent dans le dossier de la juridiction nationale et qui exposent les calculs laborieux effectués par l' UNMS. Ces calculs prennent en compte, mois après mois, les changements intervenus dans la valeur de la pension italienne de M. Bogana - non seulement les augmentations résultant de l' indexation de la pension italienne, mais aussi les changements dus aux légères fluctuations du
taux de change. Dans certains cas, le montant en question ne dépasse même pas un franc par jour. C' est précisément ce type de charge administrative disproportionnée que l' article 51 vise à éliminer.
13. Il est, en outre, important de se souvenir que l' application de la règle inscrite à l' article 51, paragraphe 1, n' aura normalement pas des conséquences financières considérables. Si une augmentation importante résultant de l' application de l' index a été accordée dans un des deux pays concernés, le gain apparent sera normalement rapidement compensé par la dépréciation monétaire pour les raisons qui sont indiquées dans les conclusions que nous avons présentées dans l' affaire Cassamali,
précitée (point 13). Quel que soit le bénéfice qui résulte pour le prestataire de l' application de l' index, il s' agira normalement d' un phénomène à court terme de dimension relativement faible qui devrait être toléré au nom de la commodité administrative.
14. La question déférée par la juridiction belge porte expressément sur les conséquences d' un changement intervenu dans la valeur de la pension étrangère à la suite de fluctuations monétaires. Selon nous, les autorités belges ne peuvent pas davantage adapter la pension de M. Bogana à toute augmentation du montant de sa pension italienne provoquée par des variations du taux de change. Ce point de vue est conforme à la décision n 99 du 13 mas 1975 de la commission administrative des Communautés
européennes pour la sécurité sociale des travailleurs migrants (JO C 150, p. 2), à laquelle nous nous sommes référé au point 14 des conclusions que nous avons présentées dans l' affaire Cassamali, précitée. Cette décision concerne l' interprétation de l' article 107 du règlement (CEE) n 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d' application du règlement (CEE) n 1408/71 (JO L 74, p. 1), qui prévoit une période de référence trimestrielle pour la détermination du taux de conversion
dans une monnaie nationale de montants libellés dans une autre monnaie nationale. La décision interprète l' article 107 en ce sens qu' il détermine le taux de conversion applicable lors de la fixation des prestations ou lors d' un calcul des prestations conformément à l' article 51, paragraphe 2, du règlement n 1408/71. Il y est précisé que l' article 107, en revanche, "n' implique pas l' obligation de recalculer trimestriellement les prestations courantes (notamment les pensions) par application du
taux de conversion visé à l' article 107". La commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants n' a évidemment pas le pouvoir d' adopter des décisions juridiquement contraignantes sur l' interprétation du droit communautaire: voir l' arrêt du 14 mai 1981, Romano (98/80, Rec. p. 1241, point 20). Nous estimons, néanmoins, que l' approche adoptée par la commission administrative est correcte et qu' une prestation payée dans un pays ne devrait pas être réduite au motif que la
valeur d' une prestation étrangère a augmenté par le jeu de facteurs monétaires.
15. Bien que l' article 51, paragraphe 1, ne se réfère pas expressément à des modifications intervenues dans la valeur de prestations sociales par le jeu de facteurs monétaires, il existe de bonnes raisons d' appliquer le principe de l' évolution autonome des prestations sociales en pareilles circonstances. Comme nous l' avons fait observer dans les conclusions que nous avons présentées dans l' affaire Cassamali, précitée, une appréciation de la lire par rapport au franc belge a le même effet qu'
une augmentation du montant de la pension italienne, du moins en ce qui concerne la valeur de la pension en Belgique. Il serait illogique d' adapter la pension belge de M. Bogana lorsque la valeur de sa pension italienne augmente à la suite d' une appréciation monétaire, mais de ne pas l' adapter lorsque la valeur de la pension italienne augmente par le jeu de l' indexation.
16. En fait, des arguments particulièrement puissants militent en faveur d' une application du principe de l' évolution autonome lorsque la valeur d' une pension change par l' effet de facteurs monétaires. Des variations dues à des fluctuations monétaires sont susceptibles d' intervenir de manière plus irrégulière et plus fréquente que des variations liées à l' application de l' index. Il faut observer à cet égard que, aux termes de la loi belge, même une variation de 2 % doit être prise en compte.
Ainsi donc, même si les deux monnaies concernées participaient intégralement au mécanisme des parités monétaires dans le système monétaire européen qui autorise des marges de fluctuation de plus ou moins 2,25 % (ou de 6 % dans certains cas), leurs valeurs relatives pourraient encore varier suffisamment pour déclencher les adaptations prévues par l' article 241 bis de l' arrêté royal évoqué plus haut. Le principe de l' évolution autonome qui est énoncé à l' article 51, paragraphe 1, du règlement n
1408/71 serait sans utilité s' il n' était pas appliqué à des modifications intervenues dans la valeur des prestations à la suite de fluctuations monétaires.
Conclusion
17. Nous estimons, en conséquence, qu' il y a lieu de répondre de la manière suivante à la question déférée par le tribunal du travail de Bruxelles:
L' article 51 du règlement (CEE) n 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté, doit être interprété en ce sens que, lorsqu' une prestation a été calculée conformément à la législation nationale, laquelle comporte notamment une règle anticumul, et que ce calcul fournit le même résultat que celui qui résulterait de
l' application de l' article 46, paragraphe 3, du règlement n 1408/71, la prestation ne peut plus être réduite ensuite pour répercuter une modification de la valeur d' une prestation payée dans un autre État membre si cette modification est due à une adaptation pratiquée en raison de l' évolution générale de la situation économique et sociale ou si cette modification résulte de fluctuations du taux de change.
(*) Langue originale: l' anglais.
