Avis juridique important
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61990J0284
Arrêt de la Cour du 31 mars 1992. - Conseil des Communautés européennes contre Parlement européen. - Procédure budgétaire - Budget rectificatif et supplémentaire - Report de recettes - Équilibre budgétaire. - Affaire C-284/90.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-02277
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
Mots clés
++++
1. Budget des Communautés européennes - Procédure budgétaire - Obligation de report de l' excédent budgétaire - Portée
(Décision du Conseil du 24 juin 1988, art. 7)
2. Budget des Communautés européennes - Principes - Annualité et unité - Traduction dans l' obligation de report de l' excédent budgétaire sur le budget de l' exercice suivant - Report partiel - Illégalité
(Traité CEE, art. 199 et 202; décision du Conseil du 24 juin 1988, art. 7; règlement financier, art. 32)
3. Ressources propres des Communautés européennes - Ressources TVA - Taux fixé par la décision sur les ressources propres des Communautés - Application pour un exercice budgétaire donné d' un taux inférieur mais suffisant pour couvrir les dépenses jugées nécessaires - Admissibilité
(Décision du Conseil du 24 juin 1988, art. 2, § 4)
4. Recours en annulation - Arrêt d' annulation - Effets - Limitation par la Cour - Invalidité d' un budget rectificatif et supplémentaire des Communautés européennes
(Traité CEE, art. 174, alinéa 2)
Sommaire
1. En prévoyant en termes généraux le report sur l' exercice suivant de l' excédent éventuel des ressources propres aux Communautés sur l' ensemble des dépenses effectives au cours d' un exercice, sans aucunement se référer à un type particulier de ressources ou à un montant spécifique de l' excédent, l' article 7 de la décision sur les ressources propres des Communautés vise la totalité de l' excédent constaté, quelle que soit son origine, et non pas uniquement la fraction de celui-ci provenant des
ressources assises sur le produit national brut des États membres.
2. La règle, inscrite dans les dispositions de l' article 7 de la décision sur les ressources propres des Communautés et de l' article 32 du règlement financier, selon laquelle l' excédent des ressources propres sur les dépenses au cours d' un exercice budgétaire ne peut être reporté que sur l' exercice budgétaire suivant constitue l' expression de deux principes fondamentaux en matière budgétaire, à savoir celui de l' annualité et celui de l' unité du budget. Ces principes, énoncés aux articles 199
et 202 du traité, exigent que toutes les recettes dont dispose la Communauté pour un exercice donné soient inscrites au budget de cet exercice. Il s' ensuit que la non-inscription d' une partie du solde excédentaire d' un exercice budgétaire à l' exercice suivant, en ce qu' elle a pour effet que le budget pour ce dernier exercice ne reflète pas toutes les recettes dont la Communauté dispose pour cet exercice, porte atteinte aux principes susmentionnés. Pour n' avoir effectué qu' un report partiel d'
excédent, le budget rectificatif et supplémentaire n 2 pour l' exercice 1990 est irrégulier et l' acte par lequel le président du Parlement a constaté son adoption définitive doit être annulé.
3. L' obligation d' appliquer l' article 2, paragraphe 4, de la décision sur les ressources propres des Communautés européennes, qui prévoit la fixation de la ressource TVA à 1,4 % de l' assiette de la TVA pour les États membres, doit être interprétée en accord avec la finalité de cette décision. Il est de ce fait admissible de retenir un taux inférieur à 1,4 % dans un cas exceptionnel où l' application obligatoire de la règle du report de l' excédent d' un exercice budgétaire au suivant aboutit à
ce que les Communautés disposent pour ce dernier de ressources ne correspondant nullement aux dépenses jugées nécessaires.
4. D' importants motifs de sécurité juridique et la nécessité de garantir la continuité du service public européen exigent que l' annulation de l' acte par lequel le président du Parlement a constaté l' adoption définitive d' un budget rectificatif et supplémentaire des Communautés européennes, intervenant après la clôture de l' exercice budgétaire, ne puisse mettre en cause la validité ni des opérations de paiement ou d' engagement effectuées ni de celles relatives à l' appel et à la perception des
ressources propres effectuées avant le prononcé de l' arrêt d' annulation.
Parties
Dans l' affaire C-284/90,
Conseil des Communautés européennes, représenté par MM. Arthur Alan Dashwood, directeur au service juridique, et Yves Crétien, conseiller au service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Joerg Kaeser, directeur de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d' investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par MM. Jorge Campinos, jurisconsulte, et Christian Pennera, membre du service juridique, en qualité d' agents, ayant élu domicile au secrétariat général du Parlement européen, Kirchberg,
partie défenderesse,
soutenu par
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. Jean Amphoux et David Gilmour, conseillers juridiques, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Roberto Hayder, représentant du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie intervenante,
ayant pour objet l' annulation, d' une part, du budget rectificatif et supplémentaire n 2 pour l' exercice 1990, arrêté par le Parlement européen le 11 juillet 1990, et, d' autre part, de l' acte du président du Parlement européen, du 11 juillet 1990, constatant que ce budget rectificatif et supplémentaire était définitivement arrêté (JO L 239, p. 1),
LA COUR,
composée de MM. O. Due, président, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse et P. J. G. Kapteyn, présidents de chambre, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco et M. Zuleeg, juges,
avocat général: M. F. G. Jacobs
greffier: M. J.-G. Giraud
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 19 septembre 1991,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 17 octobre 1991,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 17 septembre 1990, le Conseil des Communautés européennes a, en vertu des articles 173 du traité CEE et 146 du traité CEEA, demandé l' annulation, d' une part, du budget rectificatif et supplémentaire n 2 pour l' exercice 1990, arrêté par le Parlement européen le 11 juillet 1990, et, d' autre part, de l' acte du président du Parlement européen, du 11 juillet 1990, constatant que ce budget rectificatif et supplémentaire était définitivement arrêté (JO L
239, p. 1).
2 Le Conseil a demandé également à la Cour d' indiquer que l' annulation de l' un et de l' autre de ces actes ne mettait en cause la validité ni des opérations de paiement ou d' engagement ni de celles relatives à l' appel et à la perception des ressources propres effectuées avant la clôture de l' exercice budgétaire 1990.
3 Le 20 mars 1990, la Commission a transmis au Conseil, en application de l' article 15 du règlement financier du 21 décembre 1977, applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 356, p. 1), modifié en dernier lieu par le règlement (Euratom, CECA, CEE) n 610/90 du Conseil, du 13 mars 1990 (JO L 70, p. 1, ci-après "règlement financier"), l' avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire n 2 pour l' exercice 1990 (ci-après "avant-projet de BRS n 2/90"). Cet avant-projet de BRS
avait pour objet d' inscrire au budget de l' exercice 1990 une partie du solde excédentaire net en recettes de l' exercice 1989 et comportait une adaptation de la correction des déséquilibres budgétaires en faveur du Royaume-Uni ainsi qu' un ajustement des restitutions à l' Espagne et au Portugal.
4 Dans son projet de budget rectificatif et supplémentaire n 2 pour l' exercice 1990 (ci-après "projet de BRS n 2/90"), établi le 7 mai 1990, le Conseil s' est écarté de l' avant-projet de BRS n 2/90. Il y a d' abord inscrit la totalité du solde des recettes de l' exercice 1989. Il a décidé également de ne pas faire appel à la "quatrième ressource propre", à savoir les recettes provenant de l' application d' un taux à la somme des produits nationaux bruts (ci-après "ressources PNB"), mentionnée à l'
article 2, paragraphe 1, sous d), de la décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil, du 24 juin 1988, relative au système des ressources propres des Communautés (JO L 185, p. 24, ci-après "décision sur les ressources propres"). Enfin, et contrairement à la proposition de la Commission, le Conseil a réduit le montant des ressources propres, tel qu' il résulterait de l' application du taux uniforme à l' assiette de la TVA (ci-après "ressources TVA"), prévu à l' article 2, paragraphes 1, sous c), et 4 de
cette même décision.
5 Le Parlement a amendé le projet de BRS n 2/90, entre autres, par l' amendement n 2 portant sur l' état des recettes et tendant à rétablir le projet de BRS en la forme retenue dans l' avant-projet de BRS de la Commission. Cet amendement visait ainsi les articles 130 (ressources propres provenant de la TVA), 140 (ressources propres fondées sur le PNB) et 300 (excédent disponible de l' exercice précédent) du projet de BRS n 2/90. Le Parlement a appelé les ressources TVA au taux de 1,4 %, prévu à l'
article 2, paragraphe 4, de la décision sur les ressources propres. Ensuite, il a appelé les ressources propres PNB uniquement en rapport avec le financement de la correction en faveur du Royaume-Uni. Enfin, il n' a inscrit qu' une partie du solde de l' exercice 1989 au budget 1990.
6 Lors de sa session des 25 et 26 juin 1990, le Conseil a rejeté explicitement cet amendement n 2 du Parlement, tout en précisant que cette suppression n' impliquait pas que celui-ci puisse être regardé comme un amendement, les amendements ne concernant, au sens de l' article 203 du traité, que les dépenses non obligatoires, et non l' état de recettes. Ainsi il a confirmé l' état des recettes figurant au projet de BRS n 2/90, tel que corrigé par deux lettres rectificatives.
7 Le 11 juillet 1990, le Parlement a délibéré sur les modifications ainsi apportées au projet de BRS par le Conseil, puis a définitivement arrêté le budget rectificatif et supplémentaire pour l' exercice 1990 (ci-après "BRS n 2/90") dans les termes qu' il avait retenus dans son amendement n 2, susmentionné.
8 Le président du Parlement a constaté, le 11 juillet 1990, que le BRS n 2/90 était définitivement arrêté et en a informé le Conseil par lettre en date du 12 juillet 1990.
9 Pour un plus ample exposé des faits du litige, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
Sur la recevabilité
10 Le Parlement européen estime que le recours doit être déclaré irrecevable pour autant qu' il tend à l' annulation du BRS n 2/90, arrêté par le Parlement le 11 juillet 1990, et à ce que la Cour déclare que la validité de tous les actes pris en exécution du budget n' est pas mise en cause.
11 Le Parlement fait valoir que l' arrêt définitif du BRS n 2/90 ne constitue pas un acte susceptible de faire l' objet d' un recours en annulation. Se référant au dispositif de l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement (34/86, Rec. p. 2155), il estime que seul l' acte du président du Parlement du 11 juillet 1990 constatant que ce BRS était définitivement arrêté peut faire l' objet d' un tel recours et que, par conséquent, la demande du Conseil tendant à l' annulation de ce BRS doit être
déclarée irrecevable.
12 A cet égard, il y a lieu d' observer que l' annulation éventuelle de l' acte du président du Parlement du 11 juillet 1990, du fait de l' irrégularité du BRS n 2/90, invoquée par le Conseil, aura pour effet de priver ce BRS de sa validité (voir arrêt Conseil/Parlement, précité, point 46).
13 Il n' y a donc pas lieu de statuer sur les conclusions du Conseil tendant à l' annulation du BRS n 2/90 et, partant, sur l' exception d' irrecevabilité soulevée par le Parlement à cet égard.
14 Les observations du Parlement quant aux conclusions du recours relatives aux mesures à prendre en cas d' annulation de l' acte du président du Parlement du 11 juillet 1990 seront prises en considération après l' examen du fond.
Sur le fond
15 A l' appui de sa requête, le Conseil invoque deux moyens. Il soulève l' irrégularité du BRS n 2/90, d' une part, au regard des articles 7 de la décision sur les ressources propres et 32 du règlement financier, précités, et, d' autre part, au regard des compétences du Parlement.
16 S' agissant du premier moyen, le Conseil fait valoir que les articles 7 de la décision sur les ressources propres et 32 du règlement financier (ci-après "règle du report de l' excédent") exigent que la totalité de l' excédent de l' exercice 1989 soit reportée à l' exercice 1990. Il estime que ces dispositions ne laissent aucun choix quant au montant de l' excédent à reporter à l' exercice suivant. Il ajoute que, eu égard au principe de l' équilibre budgétaire, énoncé à l' article 199, deuxième
alinéa, du traité et dans la mesure où, sans même faire appel à la ressource PNB, ce report entraînerait un excédent de recettes par rapport aux dépenses réelles prévues pour l' exercice 1990, le taux uniforme des ressources TVA aurait dû être fixé à un niveau plus bas que celui qui aurait dû résulter de l' application pure et simple de l' article 2, paragraphe 4, de la décision sur les ressources propres, retenue par le Parlement.
17 Pour réfuter cet argument, le Parlement soutient d' abord qu' il ressort de la logique du système budgétaire, et en particulier d' une analyse comparée des articles 2 et 7 de la décision sur les ressources propres et des articles correspondants des décisions antérieures du 21 avril 1970 (JO L 94, p. 19) et du 7 mai 1985 (JO L 128, p. 15), que l' excédent de recettes visé à l' article 7 de cette décision ne peut résulter que de la ressource résiduelle PNB et non pas des ressources propres par
nature, dont, notamment, les ressources TVA.
18 Cette argumentation du Parlement ne saurait être accueillie.
19 Le texte de l' article 7 de la décision sur les ressources propres n' opère aucune distinction entre les recettes des Communautés. S' il est vrai que, selon l' article 4, paragraphe 5, de la décision du 21 avril 1970, précitée, la règle du report de l' excédent ne s' applique qu' à compter de l' application complète des dispositions du paragraphe 1, deuxième alinéa, de cet article, relatives aux ressources TVA, le paragraphe 5 se réfère en termes généraux à l' "excédent éventuel des ressources
propres aux Communautés sur l' ensemble des dépenses effectives au cours d' un exercice" et ne se réfère nullement à un type particulier de ressources ou à un montant spécifique de l' excédent. En tout état de cause, l' article 7 de la décision sur les ressources propres, comme d' ailleurs l' article 6 correspondant de la décision du 7 mai 1985, précitée, ne mentionnent aucunement les ressources TVA.
20 Le Parlement fait valoir ensuite qu' en vertu de l' article 2, paragraphe 4, sous a), de la décision sur les ressources propres le taux TVA correspond au taux résultant de l' "application de 1,4 % à l' assiette de la TVA pour les États membres". Le taux TVA étant ainsi intangiblement fixé, les ressources TVA reviennent définitivement à la Communauté et ne peuvent, dès lors, faire l' objet d' aucune ristourne.
21 Pour sa part, la Commission estime que l' excédent de l' exercice 1989 a été tel que, lors de l' établissement du budget pour l' exercice 1990, il s' est avéré impossible d' appliquer simultanément l' article 199, deuxième alinéa, du traité, imposant l' équilibre du budget, l' article 2, paragraphe 4, de la décision sur les ressources propres, fixant le taux TVA au niveau de 1,4 %, et la règle établie par l' article 7 de cette décision qui, précisée à l' article 32 du règlement financier,
prescrit le report du solde au budget de l' exercice suivant. Elle fait valoir que, compte tenu de leur caractère fondamental, les deux premières règles ne sauraient être mises en échec par l' application de la règle, de caractère essentiellement technique, posée par l' article 7, précité.
22 Ces arguments ne peuvent pas davantage être retenus.
23 Il convient d' observer tout d' abord que le problème posé par l' application simultanée des dispositions budgétaires, mentionnées ci-avant au point 21, doit trouver une solution qui soit en harmonie avec les principes à la base du système budgétaire de la Communauté.
24 S' agissant de l' article 199, deuxième alinéa, du traité, il y a lieu de constater qu' aucune des parties au litige ne conteste l' obligation d' appliquer le principe de l' équilibre budgétaire au budget 1990.
25 Quant à l' obligation d' appliquer la règle du report de l' excédent, il convient de rappeler qu' il ressort du libellé même des articles 7 de la décision sur les ressources propres et 32 du règlement financier que l' excédent d' un exercice ne peut être reporté que sur l' exercice budgétaire suivant.
26 Or, cette règle constitue une expression de deux principes fondamentaux en matière budgétaire, à savoir celui de l' annualité et celui de l' unité du budget. Ces principes, énoncés aux premiers alinéas des articles 199 et 202 du traité, exigent que toutes les recettes dont dispose la Communauté pour un exercice donné soient inscrites au budget de cet exercice.
27 Il s' ensuit que la non-inscription d' une partie du solde excédentaire d' un exercice budgétaire à l' exercice suivant, solution retenue par le Parlement et soutenue par la Commission, a pour effet que le budget pour ce dernier exercice ne reflète pas toutes les recettes dont dispose la Communauté pour cet exercice et porte, dès lors, atteinte aux principes susmentionnés.
28 Quant à l' obligation d' appliquer l' article 2, paragraphe 4, de la décision sur les ressources propres, qui prévoit la fixation du taux TVA à 1,4 %, il y a lieu d' interpréter cette disposition en accord avec la finalité de cette décision.
29 A cet égard, il convient de rappeler d' abord que la décision sur les ressources propres, de même que celles qui l' ont précédées, sont, comme l' avocat général l' a expliqué aux points 31 à 34 de ses conclusions, toutes trois fondées sur l' hypothèse d' une insuffisance des recettes existantes. C' est d' ailleurs pour faire face à ce problème que, après avoir constaté, en ses deuxième et dixième considérants que la limite de 1,4 % du taux TVA s' était révélée insuffisante pour assurer la
couverture des prévisions de dépenses de la Communauté, la décision ressources propres a instauré un nouveau type de ressources, résultant de l' application d' un taux uniforme au PNB et dont le montant peut varier en fonction de la nécessité d' équilibrer les recettes et les dépenses conformément à l' article 199, deuxième alinéa, du traité.
30 Il y a lieu de relever ensuite qu' il ressort du quatrième considérant de la décision sur les ressources propres que "la Communauté doit disposer de recettes stables et garanties lui permettant d' assainir la situation actuelle et de réaliser les politiques communes" et que "ces recettes doivent se baser sur les dépenses qui ont été jugées nécessaires à cet effet ...".
31 Il y a donc lieu de considérer que s' agissant, en l' occurrence, d' un excédent de recettes qui, reporté à l' exercice budgétaire 1990, ne correspond aucunement aux dépenses jugées nécessaires pour cet exercice, mais résulte de l' application obligatoire de la règle du report de l' excédent, la finalité de la décision sur les ressources propres ne s' oppose pas à ce que, dans un tel cas exceptionnel et pour respecter le principe de l' équilibre budgétaire, le taux TVA soit fixé à un niveau plus
bas que celui de 1,4 %, prévu à son article 2, paragraphe 4, et que, par conséquent, les ressources TVA ne soient appelées que dans la mesure où cela s' avère nécessaire pour couvrir les dépenses prévues pour cet exercice.
32 Il résulte de l' ensemble des considérations qui précèdent que c' est à juste titre que le Conseil a invoqué l' irrégularité du BRS n 2/90 au regard des articles 7 de la décision sur les ressources propres et 32 du règlement financier, précités, du fait qu' il ne porte en recettes du budget 1990 qu' une partie de l' excédent de l' exercice budgétaire précédent.
33 Par conséquent, et sans qu' il y ait lieu de statuer sur l' autre moyen invoqué par le Conseil, il convient d' annuler, en raison de l' irrégularité du BRS n 2/90 du Parlement, l' acte par lequel le président du Parlement a constaté que celui-ci était définitivement arrêté et de constater que cette annulation a pour effet de priver le BRS n 2/90 de sa validité.
Sur les effets de l' annulation
34 Dans sa requête, le Conseil demande à la Cour d' indiquer que l' annulation de l' acte du président du Parlement ne met en cause la validité ni des opérations de paiement ou d' engagement ni celles relatives à l' appel et à la perception des ressources propres effectuées avant la clôture de l' exercice budgétaire 1990.
35 Le Parlement estime que le Conseil ne peut avoir intérêt à demander à la fois l' annulation de cet acte et le maintien intégral de son effet, de sorte que l' une et l' autre de ses demandes doivent être tenues pour irrecevables.
36 Cette thèse doit être rejetée. Il suffit, à cet égard, de souligner qu' il incombe à la Cour de statuer sur les conséquences d' une annulation sans être liée par les propositions formulées à cet effet par les parties et que, en tout état de cause, le Conseil a intérêt à obtenir une déclaration d' illégalité, même au cas où les effets de l' acte annulé seraient intégralement maintenus.
37 Étant donné que l' annulation de l' acte du président du Parlement intervient après la clôture du budget, la Cour estime que d' importants motifs de sécurité juridique et la nécessité de garantir la continuation du service public européen exigent que l' annulation de cet acte ne puisse mettre en cause la validité ni des opérations de paiement ou d' engagement effectuées ni de celles relatives à l' appel et à la perception des ressources propres effectuées avant le prononcé du présent arrêt.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
38 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s' il est conclu en ce sens. Le Conseil n' a pas conclu à la condamnation du Parlement aux dépens. Il y a donc lieu de faire supporter à chaque partie ses propres dépens. Conformément à l' article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, la partie intervenante supportera ses propres dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) L' acte du président du Parlement européen du 11 juillet 1990, constatant que le budget rectificatif et supplémentaire n 2 des Communautés européennes pour l' exercice budgétaire 1990 a été définitivement arrêté, est annulé.
2) L' annulation de l' acte du président du Parlement du 11 juillet 1990, précité, ne permet de mettre en cause la validité ni des paiements effectués et des engagements pris ni des opérations relatives à l' appel et à la perception des ressources propres effectuées, avant le prononcé du présent arrêt, en exécution du budget rectificatif et supplémentaire n 2, tel que publié au Journal officiel des Communautés européennes.
3) Chacune des parties, y compris la partie intervenante, supportera ses propres dépens.
