Avis juridique important
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61990C0043
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 5 novembre 1991. - Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne. - Manquement d'État - Étiquetage de substances dangereuses. - Affaire C-43/90.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-01909
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par le présent recours, la Commission vous demande de constater que la République fédérale d' Allemagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE en n' appliquant pas correctement les dispositions des articles 5, paragraphe 2, et 23, paragraphe 1, de la directive 79/831/CEE du Conseil, du 18 septembre 1979, portant sixième modification de la directive 67/548/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la
classification, l' emballage et l' étiquetage des substances dangereuses (1).
2. Tout au long de la procédure écrite, la Commission a abandonné de nombreux griefs au point qu' il est permis, au moment de prononcer nos conclusions, de se demander ce qu' il reste de ce recours.
3. La requête vise quatre griefs et procède par renvoi à l' avis motivé délivré le 17 octobre 1988. Un tel procédé ne facilite pas la connaissance précise des manquements reprochés à un État membre, et on ne saurait exclure que le respect des droits de la défense puisse, le cas échéant, s' en trouver affecté. Toutefois, l' article 38 du règlement de procédure exige seulement l' "exposé sommaire des moyens invoqués" et votre jurisprudence s' est toujours montrée assez peu formaliste à cet égard (2).
Par ailleurs, l' avis motivé est annexé à la requête et l' État défendeur ne soulève aucune irrecevabilité de ce chef.
4. L' avocat général M. Tesauro, dans ses conclusions sous l' arrêt du 13 décembre 1990, Commission/Grèce (3), estime que le recours peut se référer aux arguments et circonstances figurant dans la mise en demeure et dans l' avis motivé, lorsqu' il s' agit simplement de clarifier la portée des griefs (4). En l' espèce, le renvoi à l' avis motivé ne concerne que la liste et la dénomination des substances dangereuses pour lesquelles la Commission reproche à l' Allemagne d' avoir instauré des
obligations d' étiquetage particulières; les circonstances de droit qui motivent un tel reproche figurent, quant à elles, dans la requête elle-même. Il ne nous semble pas, dès lors, que le recours puisse être qualifié d' irrecevable pour ce motif.
5. I - Le premier grief visé dans la section 2, point 1, sous a), de la requête et dans la section 2, paragraphe 6, de l' avis motivé concerne neuf substances dangereuses pour lesquelles le règlement allemand sur les substances dangereuses du 26 août 1986 (5), modifié une première fois le 16 décembre 1987, exige des prescriptions précises en matière d' étiquetage qui ne sont pas prévues par la directive 79/831. Dans sa réplique, la Commission reconnaît cependant que ces substances ont été insérées
"par mégarde" dans la requête et se désiste de son recours sur ce point. Elle a confirmé cette position dans sa réponse écrite à une question posée par la Cour. Il y aura donc lieu de lui en donner acte.
6. II - Le second grief énoncé dans la section 2, point 1, sous b), de la requête et dans la section 2, paragraphe 7, de l' avis motivé concerne 78 substances. Toutefois, un grand nombre d' entre elles ont été radiées des dispositions du règlement allemand du 26 août 1986 par un deuxième règlement modificatif du 23 avril 1990 (6) et par un troisième règlement modificatif du 5 juin 1991 (7). Les autres substances, selon la partie défenderesse, ont fait l' objet d' une notification à la Commission au
titre de l' article 23 de la directive 79/831, lequel dispose que, "si un État membre constate, sur la base d' une motivation circonstanciée, qu' une substance, bien que conforme aux prescriptions de la présente directive, présente du fait de sa classification, son emballage et son étiquetage, un danger pour l' homme ou l' environnement, il peut provisoirement interdire ou soumettre à des conditions particulières sur son territoire la mise sur le marché de cette substance dangereuse. Il en informe
immédiatement la Commission et les autres États membres, en précisant les motifs justifiant sa décision". Cette notification, en date, semble-t-il, du 29 août 1989, est annexée au mémoire en défense de la République fédérale d' Allemagne.
7. La Commission, dans sa réponse écrite à une question posée par la Cour, reconnaît que, parmi ces substances, six ont été visées par la directive 91/325/CEE du 1er mars 1991, portant douzième adaptation au progrès technique (8) et que 30 autres figurent dans la proposition d' une directive portant quinzième adaptation au progrès technique. Signalons que, parmi les substances citées par la Commission, les n s 183, 721 et 833 ne figurent pas dans l' avis motivé, non plus que les substances n s 1064,
1328, 1366 et 1431. La Commission, dans cette même réponse, ne maintient plus ses griefs que pour cinq substances, à savoir les n s 102 (Azocyclotine), 376 (Cycloheximide), 878 (Octanoate d' ioxynil), 1332 (Téméphos) et 1344 (Tétrachlorovinphos). Remarquons que les substances n s 376 et 878 ne figurent pas non plus dans l' avis motivé. Toutefois, lors de la procédure orale, le représentant de la Commission paraît être revenu sur l' étendue de son désistement en déclarant que, s' il avait été précisé
que, pour les substances figurant dans la proposition de directive, le grief pourrait devenir sans objet, cela ne signifiait pas pour autant que la Commission se désistait sur ce point.
8. Nous croyons devoir consacrer ici quelques développements à cette difficulté. Certes, si l' on se place à la date de l' avis motivé, le manquement est sans doute acquis pour certaines substances. Mais la réponse écrite de la Commission à la question posée par la Cour contient précisément la mention que, "à la réponse à la première question, il est permis de conclure que le grief concernant l' obligation d' étiquetage imposée par le règlement allemand ... (est) maintenu pour cinq substances ((voir
sous b), ci-avant))", ce qui paraît signifier un désistement pour les autres substances visées par le grief de la section 2, point 1, sous b), de la requête.
9. Nous vous proposons donc de vous en tenir aux termes de la réponse écrite donnée par l' institution communautaire à la question posée par la Cour, à savoir le maintien du grief visé dans la section 2, point 1, sous b), de la requête pour les seules cinq substances précitées, dont deux, nous l' avons dit, ne figurent pas à l' avis motivé. Le recours est donc irrecevable pour ce dernier motif en ce qui concerne les deux substances en cause.
10. En conséquence, il ne reste que trois substances pour lesquelles le grief doit être examiné par votre Cour. A cet égard, dans sa requête, la Commission reproche à la République fédérale d' Allemagne, d' une part, de ne pas avoir engagé la procédure de l' article 23 précité, ce que l' État défendeur conteste formellement, d' autre part, de ne pas avoir indiqué dans le ou les règlements en cause le caractère provisoire au sens du même article des mesures adoptées.
11. Quant au premier point, la Commission, dans sa réplique, reconnaît que l' État défendeur a bien notifié toutes les substances pour lesquelles les obligations d' étiquetage n' ont pas été supprimées par le deuxième règlement modificatif et le projet de troisième règlement modificatif (9). Dans sa réponse écrite aux questions posées par la Cour, elle estime au contraire qu' il n' y a pas eu notification et propose de ne pas tenir compte de la communication du 29 août 1989. Il a, en effet, été
précisé, lors de la procédure orale, que la Commission avait omis de vérifier, au moment d' établir sa réplique, s' il y avait bien eu notification au sens de l' article 23 de la directive.
12. L' État défendeur, rappelons-le, a produit en annexe à son mémoire en défense une communication intitulée "Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland gemaess Artikel 23 der Richtlinie 79/831/EWG".
13. Lors de la procédure orale, le représentant de la Commission a expliqué que ce document était parvenu, de façon non officielle, aux services de la Commission et que ceux-ci s' en étaient servis comme base de travail, puisque toutes les substances visées par cette communication figurent ou figureront dans des directives modifiant la directive 67/548. Il a cependant estimé que cette communication ne pouvait valoir notification au sens de l' article 23 précité.
14. Nous ne saurions partager ce point de vue. L' article 23 ne comporte aucune exigence de forme particulière. Il oblige seulement à motiver la notification et à en informer les autres États membres. La question de savoir si la République fédérale d' Allemagne a informé les autres États de la Communauté de cette notification doit demeurer en dehors des débats, cette éventuelle carence n' étant pas visée par l' avis motivé. Il n' est pas contesté, par ailleurs, que la Commission a reçu la
communication litigieuse. Enfin, la charge de la preuve incombant à l' institution demanderesse, il lui appartient de prouver l' absence de toute mise en oeuvre de l' article 23 de la directive. Une telle preuve ne paraît guère rapportée en l' espèce, compte tenu des documents produits par la République fédérale d' Allemagne, dont la Commission ne conteste pas formellement l' authenticité et qu' elle affirme seulement ne pas avoir reçu de façon officielle. Le reproche ainsi formulé par la Commission
doit donc, à notre sens, être rejeté.
15. Il ne reste dès lors que la seconde critique, fondée sur l' absence de mention du caractère provisoire dans les règlements allemands litigieux. Celle-ci sera examinée avec le troisième grief visé dans la section 2, point 1, sous c), de la requête qui se fonde également sur cette critique.
16. III - Ce grief, qui renvoie d' ailleurs à la section 2, paragraphe 8, de l' avis motivé, concerne les substances cancérigènes. Il vise l' article 5 du règlement allemand sur ces substances, lequel ne serait pas conforme à l' article 5, paragraphe 2, de la directive 79/831. Ce dernier texte dispose que "les substances dangereuses ne figurant pas encore à l' annexe I, mais énumérées dans l' inventaire visé à l' article 13, paragraphe 1, ou déjà sur le marché avant le 18 septembre 1981, doivent,
dans la mesure où leurs propriétés dangereuses sont raisonnablement connues du fabricant établi ou non dans la Communauté, être emballées et provisoirement étiquetées par le fabricant ou son représentant conformément aux règles des articles 15 à 18 et aux critères de l' annexe VI".
17. Il n' est pas contesté que les substances en cause ne figurent pas à l' annexe I de la directive et qu' elles se trouvaient déjà sur le marché avant le 18 septembre 1981. Elles entrent donc dans les prévisions de cette disposition.
18. Or, le règlement allemand, pour certaines substances cancérigènes ou pour celles dont le caractère de substance cancérigène a été établi par la commission de la Deutsche Forschungsgemeinschaft ou par le fabricant ou l' importateur, exige un étiquetage particulier, alors que, selon l' article 5, paragraphe 2, précité, et l' interprétation qu' en donne la Commission, il appartient au seul fabricant, sous sa responsabilité, de décider s' il doit emballer et étiqueter la substance en cause
conformément aux règles de la directive, dans la mesure où les propriétés dangereuses de ladite substance lui sont raisonnablement connues. Selon la Commission, la législation allemande serait donc contraire à l' article 22 de la directive qui prévoit que "les États membres ne peuvent interdire, restreindre ou entraver, pour des raisons de notification, de classification, d' emballage ou d' étiquetage au sens de la présente directive, la mise sur le marché de substances si celles-ci répondent à la
présente directive et ses annexes", dans la mesure où, d' une part, elle n' aurait pas été notifiée à l' institution demanderesse au titre de l' article 23 précité et où, d' autre part, elle ne ferait pas apparaître dans le texte même des dispositions en cause que les mesures ainsi adoptées le sont à titre provisoire. Examinons successivement les deux critiques qui fondent ce troisième grief.
19. Sur le premier point, il nous faut signaler que l' annexe VI du recours comporte une communication de la République fédérale d' Allemagne au titre de l' article 23 de la directive en date du 14 juillet 1989. Cette communication concerne 21 substances cancérigènes visées par le règlement allemand sur les substances dangereuses. Elle comporte notamment les indications suivantes: "Lors de la notification du règlement sur les substances dangereuses, il avait été convenu, lors d' entretiens avec les
services de la Commission, de ne pas mettre à jour cette liste nationale de substances et de ne pas appliquer la procédure de l' article 23, mais d' attendre les résultats des travaux en cours de la Commission. Les services de la Commission ont déclaré, à plusieurs reprises, qu' ils accéléreraient les travaux relatifs, en particulier, à la classification des substances cancérigènes pour supprimer les disparités existant par rapport à diverses listes nationales. Par lettre du 16 novembre 1987, cet
engagement a été rappelé aux services de la Commission. Parallèlement, une liste prioritaire de 21 substances classifiées au niveau national mais non encore classifiées par la Commission leur a été adressée, à leur requête. Depuis lors, les délibérations des experts au niveau de la Commission n' ont commencé que pour sept de ces substances. Compte tenu des débats parfois très difficiles et très longs qu' entraîne la classification au niveau communautaire et qui ne sont pas compatibles avec les
dangers que présentent les substances cancérigènes pour l' homme et l' environnement, la République fédérale d' Allemagne se voit contrainte d' engager la procédure au titre de l' article 23 pour toutes les substances susvisées. Celles-ci figurent en annexe à la présente communication."
20. Dans sa réponse écrite aux questions posées par la Cour, la Commission déclare qu' à l' exception de deux substances (1,4 dichlorobutène et 2,3,4 - trichlorobutène - 1), toutes les substances de cette liste ont été ou seront classées par la réglementation communautaire comme soumises à une obligation d' étiquetage.
21. Comme la Commission a pu le préciser lors de la procédure orale, le grief vise cependant l' obligation d' étiquetage pour toute substance cancérigène en général et non pas seulement pour les 21 substances figurant dans la communication précitée du 14 juillet 1989. Le gouvernement allemand a déclaré à l' audience qu' il existait une soixantaine de substances susceptibles d' être classées comme substances cancérigènes.
22. Cette critique quant à l' absence de notification au sens de l' article 23 de la directive pour les substances cancérigènes ne paraît pas, à notre sens, devoir être examinée par votre Cour. En effet, la section 2, point 1, sous c), de la requête renvoie à la section 2, point 8, de l' avis motivé. Or, si celui-ci constate que "il ne ressort pas explicitement du règlement allemand de 1986 relatif aux substances dangereuses que le droit susvisé de l' État membre de prescrire un étiquetage n' existe
qu' à titre provisoire" et que "la directive 79/831 ne serait pas correctement transposée sur ce point par la République fédérale d' Allemagne tant que le gouvernement fédéral n' aurait pas modifié le règlement de 1986 sur les substances dangereuses en déclarant provisoires lesdites mesures", aucun grief n' est en revanche formulé à l' encontre de l' absence de notification au sens de l' article 23 de la directive. Lors de la procédure orale, le représentant de la Commission a reconnu que la section
2, point 8, de l' avis motivé ne faisait aucunement mention de ce grief.
23. Conformément à votre jurisprudence (10), il convient de déclarer irrecevable le recours en ce qu' il vise, pour les substances cancérigènes, le défaut de notification au sens de l' article 23 de la directive. Le gouvernement allemand ne pouvait, en effet, se conformer à l' avis motivé dès lors que ce dernier ne comportait pas ce reproche s' agissant de ces substances.
24. Seule demeure donc la critique fondée sur l' absence de mention du caractère provisoire de la mesure nationale, laquelle, comme nous l' avons dit, est commune aux points b) et c) de la section 2, point 1, de la requête.
25. L' État défendeur fait valoir que l' article 23 de la directive n' impose nullement une telle obligation et qu' en pratique celle-ci serait inutile puisque la contrariété entre le droit communautaire et la mesure nationale en cause se résout parfois, comme en l' espèce, par l' adaptation des règles communautaires (11).
26. Disons-le immédiatement, l' article 23 ne nous paraît pouvoir être interprété comme comportant une telle obligation. La mention "si un État membre constate ... il peut provisoirement (12) interdire ou soumettre à des conditions particulières ..." se réfère au fait que la Commission est informée immédiatement de la mesure et qu' elle doit émettre sans tarder son avis et prendre les mesures appropriées (13). Celles-ci seront soit l' adaptation technique de la directive, procédure visée au
paragraphe 3 du même article, soit, si l' institution communautaire estime les mesures inutiles, l' engagement de la procédure de l' article 169 du traité CEE. Ainsi, comme l' État défendeur l' a fait remarquer dans sa duplique, même qualifiée de provisoire, la mesure nationale peut parfaitement devenir définitive.
27. Au demeurant, obliger le législateur national à faire mention dans les textes en cause du caractère provisoire des mesures adoptées n' apparaît ni utile ni même opportun. On voit mal quel intérêt les opérateurs économiques retireraient de l' existence d' une telle mention. Ajoutons que le mécanisme, déjà ancien, de la directive n' est sans doute pas ignoré des industries, notamment chimiques et pharmaceutiques, les plus concernées par cette réglementation.
28. Ce grief paraît donc mal fondé.
29. IV - Le quatrième grief visé dans la section 2, point 1, sous d), de la requête et dans la section 2, paragraphe 11, de l' avis motivé concerne les substances n s 690 (1,2 époxypropane) et 1119 (tétracarbonynickel). La substance n 690 a été classée par la directive 88/490/CEE du Conseil, du 27 juillet 1988 (14), et la substance n 1119 est visée par la proposition de directive portant quinzième adaptation au progrès technique.
30. La Commission s' est désistée de son recours à l' égard de la substance n 690 dans sa réponse écrite à une question posée par la Cour. Dans ce même texte, elle déclare en ce qui concerne la substance n 1119: "Pour cette substance, le grief de la Commission pourra être considéré comme devenu sans objet" (le texte allemand dit: "Insofern wird die Klage als erledigt betrachtet werden koennen").
31. Cette mention signifie-t-elle que la Commission se désiste de son recours sur ce point? On retrouve ici les mêmes difficultés que celles que nous avons rencontrées en examinant le grief visé dans la section 2, point 1, sous b). Ici encore, lors de la procédure orale, la Commission paraît avoir refusé de considérer qu' elle avait entendu se désister sur ce point. Nous en sommes réduit à rechercher à travers les prises de position successives de la Commission quelle est celle qu' il convient de
retenir.
32. Compte tenu de ce que la réponse écrite aux questions de la Cour, comme nous l' avons déjà signalé, mentionne en guise de conclusion que "le grief ... (est) maintenu pour cinq substances" au nombre desquelles ne figure pas la substance n 1119, nous vous proposons, comme précédemment, de vous en tenir à cette réponse et de considérer que la Commission s' est également désistée, en ce qui concerne le grief visé dans la section 2, point 1, sous d), de la requête, quant à la substance n 1119.
33. Nous concluons donc
"1) à ce que vous preniez acte du désistement de la Commission pour les griefs visés dans la section 2, point 1, sous a) et sous b), sauf pour les substances n s 102, 376, 878, 1332 et 1344, et dans la section 2, point 1, sous d), de la requête;
2) à ce que vous déclariez le recours irrecevable en ce qui concerne le grief visé dans la section 2, point 1, sous b), s' agissant des substances n s 376 et 878, et le grief visé dans la section 2, point 1, sous c), en tant qu' il se fonde sur l' absence de notification au sens de l' article 23 de la directive 79/831/CEE;
3) au rejet du recours pour le surplus;
4) à la condamnation de la Commission aux entiers dépens."
(*) Langue originale: le français.
(1) JO L 259, p. 10.
(2) Par exemple, arrêts du 18 mars 1980, Thy-Marcinelle et Monceau/Commission (26/79 et 86/79, Rec. p. 1083); du 28 avril 1971, Luetticke/Commission (4/69, Rec. p. 325), et du 13 juillet 1965, Lemmerz Werke/Haute Autorité (111/63, Rec. p. 836).
(3) C-347/88, Rec. p. I-4747.
(4) Ibid., point 8.
(5) Bundesgesetzblatt I, 5 septembre 1986, p. 1470.
(6) Bundesgesetzblatt I, p. 790.
(7) Bundesgesetzblatt I, p. 1218.
(8) JO L 180, p. 91.
(9) A l' exception de la substance n 143; cette dernière substance figure néanmoins parmi les substances visées par le troisième règlement modificatif dans sa version définitive, ainsi que cela résulte notamment de la réponse écrite du gouvernement allemand à la question posée par la Cour.
(10) Notamment arrêts du 15 décembre 1982, Commission/Danemark (211/81, Rec. p. 4547); du 7 février 1984, Commission/Italie (166/82, Rec. p. 459); du 28 mars 1985, Commission/Italie (274/83, Rec. p. 1077), et du 13 décembre 1990, Commission/Grèce, précité.
(11) Duplique, p. 6, version française.
(12) Souligné par nous.
(13) Article 23, paragraphe 2.
(14) JO L 259, p. 1.
