Avis juridique important
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61990C0284
Conclusions de l'avocat général Jacobs présentées le 17 octobre 1991. - Conseil des Communautés européennes contre Parlement européen. - Procédure budgétaire - Budget rectificatif et supplémentaire - Report de recettes - Équilibre budgétaire. - Affaire C-284/90.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-02277
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le phénomène qui a suscité la présente procédure a un caractère exceptionnel: celle-ci a pour origine l' événement insolite que constitue la présence d' un excédent, plutôt que d' un déficit, dans les comptes de la Communauté. Ce qui est peut-être encore plus étonnant, c' est que cet excédent n' a pas été pour tous un motif de contentement, ce qui nous fait douter de la pertinence des propos de M. Micawber (Dickens, Charles: David Copperfield, chapitre XII) proclamant qu' "Annual income twenty
pounds, annual expenditure nineteen nineteen six, result happiness" (1). Le Conseil n' est pas satisfait de la manière dont le Parlement européen a traité l' excédent un peu plus important qui s' est fait jour dans la comptabilité communautaire pour l' exercice 1989; sa volonté est également de mettre un terme à la vieille controverse sur la question de savoir si la compétence du Parlement s' étend aux recettes de la Communauté ou si, comme le Conseil le prétend, son pouvoir est essentiellement
limité au domaine des dépenses non obligatoires.
2. En l' espèce, le Conseil conteste l' adoption par le Parlement du budget rectificatif et supplémentaire n 2 pour l' exercice 1990 (ci-après: "BRS n 2"). Il invoque deux moyens à l' appui de sa thèse. Premièrement, il affirme que le Parlement a agi irrégulièrement en adoptant un budget dans lequel la totalité de l' excédent qui s' est dégagé pour l' exercice 1989 n' a pas été reportée à l' exercice 1990, ainsi que l' exigent l' article 7 de la décision relative au système des ressources propres
des Communautés (décision 88/376/CEE, Euratom du Conseil, du 24 juin 1988, JO L 185, p. 24) et l' article 32 du règlement financier du 21 décembre 1977, tel que modifié par l' article 1er, point 38, du règlement (Euratom, CECA, CEE) n 610/90 du Conseil, du 13 mars 1990 (JO L 70, p. 1). Deuxièmement, le Conseil soutient que, en vertu de l' article 203, paragraphe 4, deuxième alinéa, du traité CEE et contrairement à ce qui passe pour les dépenses non obligatoires, le Parlement n' a pas le droit d'
amender l' état des recettes, bien qu' il ait eu la prétention de procéder à de tels amendements dans le cas des articles 130, 140 et 300 du BRS n 2.
3. Le budget pour l' exercice 1990 comprenait le budget général des Communautés européennes (JO L 24, p. 3) ainsi qu' un ensemble de trois budgets rectificatifs et supplémentaires, dont le budget contesté dans la présente procédure constitue le deuxième. Le président du Parlement a constaté le 11 juillet 1990 l' adoption définitive du BRS n 2, qui a été publié au Journal officiel des Communautés européennes du 3 septembre 1990 (JO L 239, p. 1). L' adoption du BRS n 2 a été notifiée au Conseil par
une lettre du président datée du 12 juillet 1990 et parvenue au secrétariat général du Conseil le 16 juillet 1990. Par une requête datée du 15 septembre 1990 et inscrite au registre de la Cour de justice le 17 septembre 1990, le Conseil demande à celle-ci de:
1) annuler le BRS n 2/90 arrêté par le Parlement le 11 juillet 1990, tel que publié au Journal officiel des Coommunautés européennes;
2) annuler l' acte du président du Parlement constatant que le BRS n 2 était définitivement arrêté, et
3) indiquer que l' annulation de l' un et de l' autre de ces actes ne met pas en cause la validité des opérations de paiement ou d' engagement et celles relatives à l' appel et à la perception des ressources propres effectuées avant la clôture de l' exercice budgétaire 1990.
La Commission est intervenue à l' appui des conclusions du Parlement.
Le système des ressources propres des Communautés
4. Avant de procéder à l' analyse des questions sur lesquelles les parties sont en désaccord, nous voudrions décrire dans ses grandes lignes le système des ressources propres des Communautés, introduit à l' origine par la décision 70/243/CECA, CEE, Euratom du Conseil, du 21 avril 1970, relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés (JO L 94, p. 19). La décision de 1970 a été remplacée par la décision 85/257/CEE, Euratom du Conseil,
du 7 mai 1985 (JO L 128, p. 15), qui l' a été à son tour par la décision relative au système des ressources propres des Communautés datant de 1988 et encore en vigueur actuellement (citée ci-avant au point 2). Dans la suite de notre exposé, nous ferons référence à la décision en vigueur actuellement en la désignant comme la "décision relative aux ressources propres" ou comme la "décision de 1988" et à celles qui l' ont précédée en les désignant respectivement comme la "décision de 1970" et la
"décision de 1985".
5. La décision de 1970 et la décision de 1985 sont fondées sur les articles 201 du traité CEE et 173 du traité Euratom, et la décision de 1988 a comme base les articles 199 et 201 du traité CEE et 171 et 173 du traité Euratom. Nous nous référerons désormais exclusivement aux dispositions du traité CEE. L' article 200 du traité CEE dispose que les recettes du budget comprennent les contributions financières des États membres, déterminées selon une clef de répartition définie par cet article. L'
article 201 prévoit cependant que la Commission présentera au Conseil des propositions relatives au remplacement de ces contributions financières par des ressources propres à la Communauté. Conformément à l' article 201, paragraphe 3:
"Le Conseil, statuant à l' unanimité, pourra, après avoir consulté le Parlement européen sur ces propositions, arrêter les dispositions dont il recommandera l' adoption par les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives."
Ainsi, les trois décisions relatives aux ressources propres ont la particularité de ne pas lier les États membres avant d' avoir été ratifiées par eux. Dans chaque cas, ces décisions ont été dûment ratifiées.
6. L' article 199, premier alinéa, du traité CEE prévoit que toutes les recettes et les dépenses de la Communauté feront l' objet de prévisions pour chaque exercice budgétaire et seront inscrites au budget. Le second alinéa de l' article 199 dispose que:
"Le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses."
7. Conformément à l' article 2, paragraphe 1, de la décision de 1988, le budget des Communautés est financé notamment par des ressources de quatre types, qualifiées toutes de ressources propres des Communautés (par opposition aux contributions financières des États membres):
a) les prélèvements, primes, etc., établis dans le cadre de la politique agricole commune ("prélèvements agricoles");
b) les droits du tarif douanier commun et les autres droits établis sur les échanges avec les pays non membres ("droits de douane");
c) l' application d' un taux uniforme valable pour tous les États membres à l' assiette de la TVA, l' assiette d' un État membre à prendre en compte ne pouvant pas dépasser 55 % de son PNB ("ressources TVA");
d) l' application d' un taux à fixer dans le cadre de la procédure budgétaire aux PNB des États membres ("ressources PNB").
L' article 3, paragraphe 1, de la décision de 1988 dispose que le montant total des ressources propres attribué aux Communautés ne peut pas dépasser 1,20 % du total du PNB de la Communauté (et, pour chacune des années de la période 1988-1992, certains pourcentages spécifiques).
8. Il faut observer que c' était le taux des ressources TVA, plutôt que celui des ressources PNB, dont les décisions relatives aux ressources propres de 1970 et 1985 prévoyaient l' ajustement au cours de la procédure budgétaire, jusqu' à concurrence d' un taux maximal de 1 % et de 1,4 % respectivement, dans le but d' équilibrer le budget communautaire. La raison en est que la catégorie des ressources PNB était inexistante avant son introduction par la décision de 1988. Ainsi, le rôle joué par les
ressources TVA dans les premières décisions a été assumé, à partir de 1988, par le "quatrième" type de ressources, fondées sur le PNB, introduit alors. Ce dernier type de ressources a été créé pour éviter un nouvel accroissement du taux maximal des ressources TVA au-delà du chiffre de 1,4 % prévu par la décision de 1985.
9. La décision de 1988 prévoit également une correction en faveur du Royaume-Uni, visant à compenser certains déséquilibres budgétaires. Cette correction consiste à réduire le montant des ressources TVA versées par le Royaume-Uni et est financée par l' accroissement des contributions des autres États membres, conformément à une formule fondée sur leurs PNB respectifs. La contribution de chaque État membre est déterminée en deux phases. Dans un premier temps, un taux uniforme de ressources TVA est
fixé conformément à l' article 2, paragraphe 4, qui dispose que:
"Le taux uniforme ... correspond au taux résultant:
a) de l' application de 1,4 % à l' assiette de la TVA pour les États membres, et
b) de la déduction du montant brut de la compensation de référence visée à l' article 4, point 2 ...",
le montant de la compensation de référence correspondant à celui de la correction accordée au Royaume-Uni. Il faut noter que, en apparence du moins, le taux de 1,4 % est un chiffre fixe et ne constitue pas un plafond comme dans la décision de 1985. La charge financière de la correction est assumée par les autres États membres, conformément à l' article 5, paragraphe 1, en fonction de la part respective de chacun d' entre eux dans les versements effectués au titre des ressources PNB (réduite d' un
tiers dans le cas de la République fédérale d' Allemagne). Ainsi, lors de la seconde phase du calcul, la charge financière assumée par chaque État membre est ajoutée à ses versements au titre des ressources TVA jusqu' à 1,4 % de l' assiette de la TVA, plafond au delà duquel ce montant est ajouté aux versements effectués par lui au titre des ressources PNB (voir article 5, paragraphe 2).
10. Comme nous l' avons vu, le taux des ressources PNB est déterminé pour chaque exercice au cours de la procédure budgétaire et il est fixé à un niveau qui permette aux recettes estimées de couvrir les dépenses estimées pour cet exercice. Puisque les dépenses effectives peuvent être inférieures aux dépenses estimées pour un exercice donné ou que les recettes totales provenant des ressources propres peuvent être supérieures aux prévisions, il est possible qu' un excédent des recettes sur les
dépenses se dégage à la fin de l' exercice budgétaire. L' article 7, première phrase, de la décision de 1988 dispose, par conséquent, que:
"L' excédent éventuel des recettes des Communautés sur l' ensemble des dépenses effectives au cours d' un exercice est reporté à l' exercice suivant."
De même, l' article 32, premier alinéa, du règlement financier prévoit que:
"Le solde de chaque exercice est inscrit dans le budget de l' exercice suivant en recette ou en dépense, selon qu' il s' agit d' un excédent ou d' un déficit."
L' excédent de 1989
11. C' est précisément d' un tel excédent budgétaire qu' il s' agit en l' espèce. Les économies réalisées au cours de l' exercice 1989 ont eu pour conséquence l' apparition, lors de la clôture des comptes, d' un excédent de quelque 5 000 millions d' écus pour cet exercice. Une partie de cet excédent a été inscrite au budget général de l' exercice 1990, le solde devant l' être à des budgets rectificatifs et supplémentaires pour ce même exercice. Dans son avant-projet de BRS n 2, la Commission n' a
cependant pas proposé d' inscrire la totalité du solde excédentaire en recette en 1990. Elle a plutôt suggéré de n' en inscrire qu' une partie, ce qui produisait un nouveau solde de quelque 880 millions d' écus (chiffre devenu plus tard 780 millions d' écus par suite d' un ajustement). On envisageait d' inscrire une partie de ce dernier montant à un troisième budget rectificatif et supplémentaire pour 1990, le reliquat final devant être inscrit en recette au budget de 1991.
12. La Commission était consciente que la méthode proposée par elle en vue de l' imputation de l' excédent de 1989 ne respectait pas littéralement les termes de l' article 32 du règlement financier, qui, nous le rappelons, dispose que l' excédent éventuel d' un exercice budgétaire donné est inscrit en recette au budget de l' "exercice suivant". Nous rappelons également que l' article 7 de la décision relative aux ressources propres s' exprime en des termes analogues. Dans l' esprit de la Commission,
cependant, la méthode qu' elle proposait constituait le moindre de deux maux, le pire consistant en un budget non équilibré. Car, si l' on adoptait la conception de la Commission, l' excédent de 1989 pouvait être inscrit en recette au budget 1990 jusqu' à concurrence d' un montant juste suffisant pour permettre de réduire à zéro le taux des ressources PNB. Si, par contre, une partie plus importante de l' excédent était inscrite, il en résulterait un excédent des recettes estimées par rapport aux
dépenses estimées pour 1990. Le montant additionnel ne pouvait pas être utilisé pour réduire le taux uniforme des ressources TVA, parce que la Commission estimait que ce dernier était un taux fixe (de 1,4 %), d' où il fallait déduire un montant correspondant à la correction accordée au Royaume-Uni (voir ci-avant, point 9). Ainsi, l' inscription en recette au budget de 1990 de la totalité de l' excédent de 1989 aurait eu pour conséquence un budget non équilibré en recettes et en dépenses, en
violation de l' article 199 du traité.
13. En vertu de l' article 15, paragraphe 2, du règlement financier, tel que modifié par l' article 1er, point 20, du règlement n 610/90 du Conseil, la procédure budgétaire définie à l' article 203 du traité est applicable (mutatis mutandis) aux budgets rectificatifs et supplémentaires. En conséquence, la Commission a saisi le Conseil de l' avant-projet de BRS n 2 élaboré par elle, conformément à l' article 203, paragraphe 3, premier alinéa, du traité. Lorsque, cependant, le Conseil a établi son
projet conformément à l' article 203, paragraphe 3, troisième alinéa, il s' est écarté de la proposition de la Commission relative à l' imputation de l' excédent de 1989. Le Conseil estimait que les articles 7 de la décision de 1988 et 32 du règlement financier rendaient obligatoire l' inscription en recette au budget de 1990 de la totalité de l' excédent de 1989. Il en résultait qu' il fallait fixer le taux des ressources TVA à un niveau moins élevé que celui prévu à l' article 2, paragraphe 4, de
la décision de 1988. Le Conseil estimait, cependant, qu' il était moins grave de s' écarter de la lettre de l' article 2, paragraphe 4, de la décision relative aux ressources propres que de ne pas respecter celle des articles 7 de cette même décision et 32 du règlement financier.
14. Quand le Parlement a été saisi du projet de budget élaboré par le Conseil, en vertu de l' article 203, paragraphe 4, premier alinéa, du traité, il a fait sienne la conception de la Commission plutôt que celle du Conseil. Aussi a-t-il prétendu amender le projet de budget conformément à l' article 203, paragraphe 4, deuxième alinéa, de manière à rétablir la proposition originelle de la Commission relative à l' imputation de l' excédent. Au stade ultérieur de la procédure budgétaire, cependant, le
Conseil a exercé le pouvoir de modification que lui confère l' article 203, paragraphe 5, sous a), en rejetant les amendements du Parlement, tout en contestant que celui-ci ait le pouvoir d' amender l' état des recettes. Le Parlement, agissant conformément à l' article 203, paragraphe 6, du traité, a, à son tour, rétabli les amendements litigieux et a donc procédé à l' adoption du BRS n 2. Le président du Parlement a alors déclaré que le BRS n 2 était définitivement arrêté, conformément à l' article
203, paragraphe 7.
15. Comme nous l' avons déjà signalé, dans le cadre de la présente procédure, le Conseil conteste à la fois l' adoption du budget par le Parlement et la déclaration du président de celui-ci constatant que le budget était définitivement arrêté, bien que les moyens d' annulation invoqués soient identiques dans les deux cas. Dans son mémoire en défense, le Parlement conteste chacun de ces moyens et soulève, en outre, deux exceptions d' irrecevabilité. Puisque ces exceptions portent sur la forme de la
décision sollicitée par le Conseil, plutôt que sur la recevabilité de la requête considérée comme un tout, nous traiterons d' abord des moyens d' annulation invoqués par le Conseil et nous n' aborderons qu' ensuite le problème de la recevabilité. Au mépris, peut-être, de l' ordre logique, nous examinerons les moyens d' annulation dans l' ordre où ils apparaissent dans la requête du Conseil; ainsi, nous envisagerons en premier lieu la question de la légalité des amendements spécifiques introduits par
le Parlement et ensuite la question de savoir si le Parlement a, en règle générale, le droit d' amender l' état des recettes.
La légalité des amendements du Parlement
16. Selon le premier moyen d' annulation invoqué par le Conseil, le BRS n 2, tel qu' amendé par le Parlement, est contraire aux articles 7 de la décision relative aux ressources propres et 32 du règlement financier, aussi bien qu' au principe budgétaire général de l' "annualité" du budget, à savoir le principe selon lequel les dispositions budgétaires valent pour un exercice déterminé. Bien que le Conseil soutienne, au paragraphe 25 de sa requête, que le Parlement a, en conséquence, violé des
"formes substantielles", au sens de l' article 173, premier alinéa, du traité, nous pensons qu' il serait plus exact de caractériser l' infraction alléguée comme une "violation du présent traité ou de toute règle de droit relative à son application", au sens de cette même disposition.
17. Les trois amendements contestés par le Conseil sont: (1) un amendement à l' article 130 du projet de budget, relatif au montant des ressources TVA; (2) un amendement à l' article 140, relatif au montant des ressources PNB, et (3) un amendement à l' article 300, relatif au montant de l' excédent de 1989 inscrit en recette au budget de 1990. Puisque le deuxième de ces trois amendements résulte des deux autres et est la conséquence d' une application des dispositions spéciales réglant la
répartition de la charge financière suscitée par la correction accordée au Royaume-Uni, nous traiterons d' abord des amendements (1) et (3), avant d' aborder l' amendement (2).
a) Le montant des ressources TVA et le traitement de l' excédent de 1989
18. A l' article 130 du BRS n 2, tel qu' arrêté définitivement par le Parlement, figurait, pour les ressources TVA, un montant correspondant à l' application à l' assiette de la TVA d' un taux uniforme de 1,2557 %, chiffre obtenu en déduisant du taux maximal de 1,4 % un pourcentage correspondant à la correction accordée au Royaume-Uni. Avant d' être amendé par le Parlement, le projet du Conseil prévoyait un montant correspondant à un taux de seulement 1,2159 %. L' amendement introduit par le
Parlement a eu pour effet d' accroître le montant total des ressources TVA appelées de 806 886 150 écus.
19. L' article 300 du BRS n 2 n' inscrit en recette au budget de 1990 qu' une partie de l' excédent de l' exercice budgétaire précédent. Comme nous l' avons déjà vu, la réduction du montant de l' excédent inscrit au budget, par rapport aux chiffres figurant dans le projet du Conseil, reflète le fait qu' il résulte de l' amendement introduit par le Parlement à l' article 130 que les recettes disponibles seraient supérieures à celles nécessaires pour équilibrer le budget de 1990. Ainsi, l' amendement
de l' article 300 permet d' éviter le déséquilibre budgétaire qui, sans lui, découlerait de l' amendement de l' article 130.
20. Il faut rappeler que, pour l' exercice budgétaire 1990, il était impossible de satisfaire simultanément aux exigences des trois règles budgétaires suivantes, toutes apparemment obligatoires:
1) la règle selon laquelle l' excédent d' un exercice donné doit être inscrit en recette au budget de l' exercice suivant (articles 7 de la décision relative aux ressources propres et 32 du règlement financier);
2) la règle selon laquelle le taux uniforme des ressources TVA versées par les États membres est calculé conformément à la formule définie à l' article 2, paragraphe 4, de la décision relative aux ressources propres, formule prenant pour point de départ le chiffre de 1,4 % ("règle du 1,4 %");
3) la règle selon laquelle le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses (article 199 du traité).
21. Selon le Conseil, les articles 7 de la décision relative aux ressources propres et 32 du règlement financier exigent que la totalité de l' excédent de 1989 soit reportée à l' exercice 1990. Les dispositions concernées ne laissent aucune possibilité de choix quant au montant de l' excédent qui doit être reporté à l' exercice suivant. Étant donné que le budget doit être équilibré (principe 3 ci-avant), il en résulte nécessairement que le taux uniforme des ressources TVA doit être fixé à un niveau
plus bas que celui qui autrement serait applicable en vertu du principe 2. La règle du 1,4 % définie à l' article 2, paragraphe 4, de la décision relative aux ressources propres n' est donc pas intangible: en cas de conflit avec les deux autres principes, c' est elle qui doit céder.
22. Dans l' esprit du Parlement et de la Commission, d' autre part, le conflit doit se résoudre en faveur de la règle du 1,4 %, plutôt qu' au bénéfice de celle régissant le traitement de l' excédent (bien que toutes les parties s' accordent à reconnaître que la règle formulée à l' article 199 du traité doit être respectée). La Commission, en particulier, estime que la règle régissant l' excédent est de moindre importance, vu son caractère "plus technique". Par opposition, un ajustement du chiffre de
1,4 % serait incompatible avec la notion de "ressources propres" des Communautés. On fait valoir qu' une fois le chiffre de 1,4 % fixé par la décision du Conseil, une réduction de celui-ci impliquerait le remboursement aux États membres de sommes déjà acquises à la Communauté, en violation du principe selon lequel les "ressources propres" sont des ressources des Communautés et non des contributions financières pouvant être rétrocédées aux États membres en cas de nécessité.
23. Il nous semble cependant que ce dernier argument constitue une pétition de principe. Si, en effet, le chiffre de 1,4 % était immuable, il ne pourrait naturellement être question de ristourner aux États membres quelque fraction que ce soit des ressources TVA qui en découlent, puisque les ressources propres des Communautés, une fois définitivement appelées, appartiennent par définition aux Communautés. Cependant, la question qui se pose est précisément de savoir si une interprétation adéquate de
la décision relative aux ressources propres impose de reconnaître vraiment l' immutabilité à ce chiffre de 1,4 % ou si, au moins dans des circonstances exceptionnelles, celui-ci peut faire l' objet d' un ajustement au cours de la procédure budgétaire. Comme le Conseil l' a fait observer à l' audience, il est fallacieux d' assimiler un tel ajustement à un "remboursement" au bénéfice des États membres, comme si le montant des ressources TVA fixé par la proposition de la Commission avait déjà été
transféré des États membres aux Communautés. La question qui se pose n' est pas de savoir si les ressources TVA appelées dans le budget de 1990 doivent être ristournées aux États membres, mais plutôt de savoir pour quel montant ces ressources doivent être appelées, étant donné les besoins engendrés par les dépenses prévues pour cet exercice. De même, il ne nous semble pas utile de qualifier de purement "technique" la règle selon laquelle l' excédent d' un exercice ne peut être reporté à plus d' un
exercice ultérieur. En effet, en raison du caractère fondamental du principe de l' "annualité", dont cette règle est l' expression, la pertinence de cette étiquette peut être mise en doute. Il semblerait que, pour le moins, l' article 7 de la décision relative aux ressources propres soit sur le même pied que son article 2, paragraphe 4. Notre mission, en tout cas, est d' interpréter cette décision à la lumière de son origine, de ses termes et de l' objectif qu' elle poursuit. Il apparaîtra alors qu'
il n' existe pas, en fait, de conflit entre la décision relative aux ressources propres, interprétée adéquatement, et les dispositions régissant le traitement de l' excédent.
24. Nous passons donc à l' interprétation de la décision relative aux ressources propres. Nous partageons le point de vue du Parlement selon lequel l' analyse des décisions antérieures de 1970 et de 1985 (citées ci-avant, point 4) facilite l' interprétation de la décision de 1988.
25. Il faut rappeler que la décision de 1970 a été la première prise conformément à l' article 201 du traité dans le but de remplacer le système des contributions financières des États membres par celui des ressources propres. La décision de 1970 a introduit le nouveau système en deux phases: l' article 2 a introduit les ressources provenant des "prélèvements agricoles" et des "droits de douane", avec effet au 1er janvier 1971; l' article 4, paragraphe 1, a introduit, à dater du 1er janvier 1975, un
nouveau type de ressources, fondé sur l' application d' un taux n' excédant pas 1 % à l' assiette de la TVA des État membres (article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa). L' introduction définitive des ressources TVA était cependant subordonnée à la formulation de règles déterminant l' assiette uniforme de la TVA et elle n' a finalement pas eu lieu avant l' exercice budgétaire 1980. En attendant, l' article 4, paragraphes 2 et 3, contenait des dispositions transitoires prévoyant des contributions
financières des États membres.
26. L' article 4, paragraphe 5, de la décision de 1970 dispose que:
"A compter de l' application complète du paragraphe 1, deuxième alinéa, l' excédent éventuel des ressources propres aux Communautés sur l' ensemble des dépenses effectives au cours d' un exercice est reporté à l' exercice suivant."
Il faut rappeler que l' "application complète" de l' article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa, ne devait intervenir que lorsque l' assiette de la TVA aurait été définitivement fixée pour tous les États membres. Ainsi, le texte disposait que la règle prévoyant le report de l' excédent formulée à l' article 4, paragraphe 5, s' appliquerait à compter de la date à laquelle le nouveau système, y compris les ressources TVA, serait définitivement en place.
27. Quelles conclusions doit-on tirer de la circonstance que la règle prévoyant le report de l' excédent, introduite à l' origine par l' article 4, paragraphe 5, de la décision de 1970, devait, selon ce texte, entrer en vigueur à compter de l' application complète des dispositions relatives aux ressources TVA? Il existe, à ce qu' il nous semble, deux possibilités. La première consiste à dire qu' avant l' application complète de l' article 4, paragraphe 1, deuxième alinéa, l' excédent n' est pas
reporté à l' exercice budgétaire suivant, mais plutôt ristourné aux États membres. Ce résultat se justifierait du fait que, jusqu' à l' introduction complète des ressources TVA, le budget communautaire demeure partiellement financé par des contributions financières plutôt que par de véritables "ressources propres": voir article 4, paragraphes 2 et 3. Il existe cependant un argument en sens inverse. Car, il faut observer que les paragraphes 2 et 3 de l' article 4 sont tous deux présentés comme valant
"par dérogation au paragraphe 1, deuxième alinéa" (souligné par nous) et non par dérogation au premier alinéa. Ce premier alinéa dispose cependant que:
"A partir du 1er janvier 1975, le budget des Communautés est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres aux Communautés."
Ainsi, il apparaît que les paragraphes 2 et 3 de l' article 4 n' ont pas pour but de déroger à cette exigence (voir Sacchettini dans Mégret: Le droit de la CEE, Vol. 11, Bruxelles, 1982, p. 25). Si les contributions financières auxquelles fait allusion l' article 4, paragraphes 2 et 3, doivent effectivement être considérées comme des ressources propres des Communautés, un excédent provenant de ces contributions ne peut être rétrocédé aux États membres.
28. La seconde interprétation possible de l' article 4, paragraphe 5, consiste donc à dire que la règle prévoyant le report de l' excédent devait être appliquée même avant l' introduction complète des ressources TVA. Comme nous l' avons vu, cette conclusion se fonderait sur l' argument selon lequel, même avant l' introduction définitive des ressources TVA, les recettes destinées au financement du budget des Communautés doivent être considérées comme des ressources propres de celles-ci.
29. Dans son mémoire en défense, cependant, le Parlement semble suggérer une troisième interprétation possible de l' article 4, paragraphe 5, qu' il considère comme lourde de conséquences pour l' interprétation des décisions ultérieures relatives aux ressources propres. Selon l' interprétation du Parlement, la règle prévoyant le report de l' excédent formulée à l' article 4, paragraphe 5, s' applique uniquement aux ressources TVA auxquelles il est "consacré spécialement". Il s' ensuit, selon le
Parlement, que cette règle concerne uniquement les ressources résiduelles appelées dans le but d' équilibrer le budget communautaire - c' est-à-dire les ressources TVA dans le contexte des décisions de 1970 et de 1985 et les ressources PNB dans le contexte de la décision de 1988. Le Parlement semble donc conclure que le report de l' excédent n' est possible que dans la mesure où il peut servir de compensation aux ressources résiduelles. Le montant maximal de l' excédent de 1989 pouvant être reporté
à l' exercice 1990 est, par conséquent, celui requis pour réduire à zéro le taux des ressources PNB.
30. A notre avis, l' interprétation du Parlement n' est pas acceptable. Bien que, comme nous l' avons vu, les termes introductifs de l' article 4, paragraphe 5, de la décision de 1970 suscitent une certaine ambiguïté, il nous semble clair, en tout cas, qu' une fois les ressources TVA introduites complètement (finalement, à partir de l' exercice budgétaire 1980), la règle prévoyant le report de l' excédent doit s' appliquer sans réserve. Ainsi, l' article 4, paragraphe 5, se réfère en termes généraux
à l' "excédent éventuel des ressources propres aux Communautés" et ne se borne pas à envisager un type particulier de ressources ou un montant spécifique de l' excédent. L' article correspondant de la décision de 1985 (article 6) est formulé en des termes généraux similaires et, pour des raisons évidentes, n' est plus affecté de l' ambiguïté suscitée par le délai qui avait été nécessaire à l' introduction des ressources TVA (puisque celle-ci était déjà achevée en 1985).
31. Il est vrai qu' à la fois la décision de 1970 et celle de 1985 partent du principe qu' il sera nécessaire de faire appel aux ressources TVA au cours d' un exercice donné afin d' équilibrer le budget communautaire. Dans cette mesure, il est vrai que les deux décisions considèrent que, si un excédent se dégage, la raison en sera que l' on a surestimé le taux des ressources TVA, exactement comme la décision de 1988 considère qu' un excédent ne peut provenir que d' une surestimation du taux des
ressources PNB. A notre avis, cependant, cette observation ne corrobore pas la conclusion du Parlement. Au contraire, une fois que l' on considère que ces décisions relatives aux ressources propres sont toutes trois fondées sur l' hypothèse d' une insuffisance des recettes, à laquelle les décisions en question ont pour objectif de remédier, on verra que la circonspection s' impose lorsque la décision est appliquée dans le cas où il existe un excédent.
32. En principe, ce n' est pas seulement en cas de report d' un excédent de l' exercice précédent que les recettes risquent d' être supérieures aux dépenses. Un excédent pourrait se faire jour indépendamment de tout excédent antérieur, par exemple si les dépenses estimées pour un exercice budgétaire donné étaient anormalement basses. En vertu de l' interprétation que fait le Parlement de l' article 2, paragraphe 4, de la décision, il demeurerait nécessaire d' appeler le taux plein des ressources TVA
(fondé sur un chiffre de départ fixé à 1,4 %), même lorsque l' on sait que cette démarche conduira à un excédent des recettes sur les dépenses, c' est-à-dire à une violation de l' article 199 du traité. Un examen des trois décisions relatives aux ressources propres révèle, à notre avis, qu' une telle interprétation n' est pas défendable et il faut noter que l' on peut parvenir à cette conclusion même sans invoquer l' article 7 de la décision de 1988.
33. Ainsi, le cinquième considérant de la décision de 1970 fait expressément référence à la circonstance que les recettes provenant des deux premiers types de ressources (à savoir les prélèvements agricoles et les droits de douane) seront insuffisantes pour couvrir les dépenses communautaires. De même, la décision de 1985 porte le taux maximal applicable à l' assiette TVA de 1 % à 1,4 % "pour augmenter les ressources propres" (deuxième considérant) et elle se fonde donc également sur l' hypothèse
que les recettes provenant des ressources existantes seront insuffisantes.
34. Lorque la décision de 1988 a été substituée à la décision de 1985, le taux maximal de 1,4 % servant au calcul des ressources TVA a lui-même été jugé insuffisant. En conséquence, la décision de 1988 a introduit un nouveau et "quatrième" type de ressources, résultant de l' application d' un taux uniforme au PNB. Le Parlement a évidemment raison de dire que ce nouveau type de ressources assume le rôle de catégorie "résiduelle", son montant pouvant varier en fonction de la nécessité qu' il y a d'
équilibrer les recettes et les dépenses communautaires. Cependant, si les ressources TVA ne constituent pas une catégorie résiduelle dans le contexte de la décision de 1988, la raison en est que cette décision part de l' hypothèse qu' un taux de 1,4 % ne suffira pas à couvrir les dépenses communautaires.
35. De même donc que celles qui l' ont précédée, la décision de 1988 part du principe que les moyens de financement du budget communautaire existants doivent être accrus. Ainsi, le deuxième considérant de la décision de 1988 indique que "la limite de 1,4 % s' est révélée insuffisante pour assurer la couverture des prévisions de dépenses de la Communauté". Les termes du quatrième considérant sont les suivants:
"Considérant que la Communauté doit disposer de recettes stables et garanties lui permettant d' assainir la situation actuelle et de réaliser les politiques communes; que ces recettes doivent se baser sur les dépenses qui ont été jugées nécessaires à cet effet ..."
C' est parce qu' elle est fondée sur ces conceptions que la décision de 1988 ne prévoit pas l' ajustement du taux des ressources TVA en cours de procédure budgétaire. Étant donné qu' il était vraisemblable que même le taux de 1,4 % serait insuffisant pour équilibrer le budget communautaire, il ne paraissait pas nécessaire de prévoir l' ajustement de ce taux.
36. Ainsi, on ne peut dire que le législateur communautaire, lorsqu' il a adopté la décision de 1988, ou les États membres, lorsqu' ils ont ratifié cette décision, ont envisagé la possibilité que le taux de 1,4 % puisse être plus que suffisant au cours d' un exercice donné. Il n' y a donc aucune raison d' imputer aux auteurs de la décision l' intention de déroger au principe fondamental, formulé par le traité, selon lequel le budget doit être équilibré en recettes et en dépenses. En effet, puisque
l' article 199 du traité est cité à titre de fondement juridique de la décision, il faut présumer qu' ils n' avaient pas l' intention de déroger à ce principe, à supposer qu' une telle dérogation soit possible. En outre, comme son quatrième considérant l' indique clairement, la décision est fondée sur le principe selon lequel les recettes doivent se baser sur les dépenses jugées nécessaires et le principe exigeant l' équilibre des recettes et des dépenses figure également à l' article 203,
paragraphe 10, du traité.
37. Une fois que l' on interprète la décision de 1988 à la lumière du principe selon lequel recettes et dépenses doivent s' équilibrer, on peut voir que le chiffre de 1,4 % figurant à l' article 2, paragraphe 4, de la décision est un chiffre dont l' ajustement est possible au cours de la procédure budgétaire, chaque fois que cela est nécessaire, dans le but d' empêcher l' apparition d' un excédent de recettes. Ce chiffre peut être ajusté, en particulier, lorsqu' un excédent potentiel naît de l'
application de l' article 7 de la décision relative aux ressources propres.
38. Il ne peut donc y avoir aucun obstacle à l' inscription du montant total de l' excédent de 1989 à un budget rectificatif ou supplémentaire pour 1990, conformément aux articles 7 de la décision relative aux ressources propres et 32 du règlement financier. Le taux uniforme des ressources TVA peut alors être réduit de façon à faire en sorte de ne pas inscrire de recettes plus élevées qu' il n' est jugé nécessaire pour couvrir les dépenses estimées.
39. Il s' ensuit, à notre avis, que les articles 130 et 300 du BRS n 2 sont tous deux invalides. L' article 300 est invalide parce qu' il viole les articles 7 de la décision relative aux ressources propres et 32 du règlement financier. L' article 130 est invalide parce qu' il prévoit l' appel d' un montant de ressources TVA entraînant une violation de l' article 199 du traité.
b) L' amendement relatif aux ressources PNB
40. A l' article 140 du projet de BRS n 2 élaboré par le Conseil, le montant total des ressources PNB était réduit à zéro. Cependant, en conséquence de l' amendement du Parlement, qui rétablit la proposition originelle de la Commission, les ressources PNB sont appelées pour un montant total fixé à 94 602 333 écus. Le commentaire de l' article 140 explique que "les ressources propres fondées sur le produit national brut sont appelées uniquement en rapport avec la compensation financière en faveur du
Royaume-Uni".
41. Il pourrait, à première vue, sembler étonnant que l' on ait considéré comme nécessaire d' inscrire un montant de ressources PNB au BRS n 2. Selon les estimations propres de la Commission, le solde de l' excédent de 1989 restant à inscrire était encore de quelque 780 millions d' écus: pourquoi alors était-il nécessaire de solliciter des États membres le versement d' un nouveau montant de presque 95 millions d' écus, puisque la Communauté avait déjà des ressources suffisantes? Cependant, comme les
parties l' ont expliqué en réponse à une question écrite de la Cour, leurs positions respectives au sujet des ressources PNB sont la simple conséquence logique de celles qu' elles ont adoptées à l' égard du taux uniforme des ressources TVA.
42. Il faut remarquer que la somme inscrite au BRS n 2 au titre des ressources PNB ne résulte pas de l' application d' un taux "à fixer dans le cadre de la procédure budgétaire, compte tenu de toutes les autres recettes", comme le prévoit l' article 2, paragraphe 1, sous d), de la décision relative aux ressources propres. Ce montant résulte plutôt de l' application de l' article 5, paragraphe 2, organisant le financement de la correction accordée au Royaume-Uni.
43. Comme nous l' avons déjà vu (au point 9 ci-avant), la charge financière de la correction accordée au Royaume-Uni est assumée par les autres États membres en proportion de leurs PNB respectifs. Si le taux de 1,4 % est pris comme point de départ en vue du calcul du taux des ressources TVA, la somme versée par un État membre donné se détermine, en premier lieu, en déduisant du taux de 1,4 % un montant correspondant à la compensation due au Royaume-Uni: le chiffre résultant de cette déduction est le
taux uniforme des ressources TVA (que le Parlement a fixé à 1,2557 %). Dans un second temps, on y ajoute un second montant, calculé séparément pour chaque État membre en fonction de son PNB. Dans la mesure où le chiffre résultant de ce calcul est supérieur à 1,4 %, le montant excédentaire doit être appelé sous la rubrique des ressources PNB, puisque le taux maximal des ressources TVA est fixé à 1,4 %. Si, d' autre part, on choisit comme chiffre de départ un taux inférieur à 1,4 %, ce qui conduit à
un taux uniforme des ressources TVA inférieur, la charge financière de la correction accordée au Royaume-Uni peut être couverte dans ce cas sans appeler de ressources PNB auprès d' aucun État membre. La seconde solution est celle choisie par le Conseil, qui, comme nous l' avons vu, a proposé un taux uniforme des ressources TVA de seulement 1,2159 %.
44. Puisque le Parlement considérait comme impossible l' ajustement du chiffre de 1,4 % figurant à l' article 2, paragraphe 4, de la décision relative aux ressources propres, il n' avait d' autre choix que de faire sienne la première des deux conceptions définies ci-avant, ce qui avait pour conséquence, conformément à l' article 5, paragraphe 2, d' appeler des ressources PNB auprès de quatre des États membres. Le Conseil, comme nous l' avons vu, a été en mesure d' éviter l' appel de ressources PNB
auprès d' aucun État membre. Puisque nous sommes déjà parvenus à la conclusion qu' il faut donner la préférence à la conception défendue par le Conseil, il s' ensuit qu' aucun recours aux ressources PNB n' est nécessaire. Ainsi, l' invalidité de l' article 140 du BRS n 2 découle de celle de son article 130.
45. Il nous semble, en outre, que la circonstance que l' interprétation que donne le Parlement de la décision relative aux ressources propres a pour conséquence d' exiger de quatre des États membres des versements au titre des ressources PNB est une raison supplémentaire pour rejeter cette interprétation. Car, ainsi que nous l' avons déjà observé, il en résulte que des ressources sont appelées, bien que l' on dispose déjà de recettes supérieures à celles nécessaires au financement à la fois des
dépenses communautaires estimées et de la charge financière de la correction accordée au Royaume-Uni. A notre avis, il est invraisemblable que ce résultat paradoxal puisse avoir été voulu soit par le législateur communautaire, lorsqu' il a adopté la décision relative aux ressources propres, soit par les États membres, lorsqu' ils ont ratifié cette décision conformément à l' article 201 du traité.
46. Enfin, nous devons analyser un autre argument invoqué par le Parlement, qui, s' il était convaincant, démontrerait que le Conseil n' est pas habilité à s' opposer aux amendements du Parlement, même si les conclusions auxquelles nous sommes parvenus ci-avant sont correctes.
47. Le Parlement soutient que, même si la totalité de l' excédent de 1989 doit être inscrite à un budget rectificatif ou supplémentaire pour 1990, le Conseil n' est pas habilité à exiger son inscription au BRS n 2. Le Parlement indique que le BRS n 2 n' était pas le dernier budget rectificatif ou supplémentaire pour 1990. L' adoption d' un troisième budget de ce type était envisagée au moment de celle du BRS n 2 et un BRS n 3 a été, en conséquence, adopté le 12 décembre 1990 (voir JO L 381, p. 1).
Ainsi, à l' époque de l' adoption du BRS n 2, il était encore possible qu' une partie ou la totalité du solde de l' excédent soit imputée au cours de l' exercice budgétaire 1990.
48. On constate à la lecture de l' article 300 du BRS n 3 qu' une nouvelle fraction de l' excédent de 1989, s' élevant à 164 184 346 écus, y est inscrite, ce qui porte le montant de l' excédent reporté à un total de 3 645 156 464 écus. Ainsi, même si l' on tient compte de la somme de 819 millions d' écus transférée à la réserve du FEOGA, la lecture des trois budgets rectificatifs et supplémentaires pour 1990 révèle que la totalité de l' excédent de 1989 n' a pas été imputée en 1990. Sur un excédent
total de 5 080 millions d' écus, seul un montant de 4 464 156 464 écus a été inscrit en 1990 (voir BRS n 3, JO L 381, p. 6, 7).
49. En effet, au moment de l' adoption du BRS n 2, il était évident pour tous les intéressés que la Commission et le Parlement ne se proposaient d' inscrire l' excédent de 1989 en recette au budget de 1990 que dans la mesure où ces recettes étaient nécessaires à la couverture des dépenses prévues pour 1990. Il est donc clair que c' est uniquement du point de vue de la Commission et du Parlement que la requête du Conseil peut être qualifiée de prématurée. Car ce n' est que si l' on considère le
montant de l' excédent à reporter comme un poste variable, ajustable en fonction des dépenses jugées nécessaires pour l' exercice budgétaire courant, que l' argument du Parlement a quelque poids. Si, d' autre part, on fait sienne la position du Conseil, selon laquelle la totalité de ce montant doit de toute nécessité être reportée, il ne peut y avoir aucune raison de ne pas inscrire le montant total de l' excédent dès que celui-ci est connu avec certitude. Puisque nous avons déjà conclu que la
conception du Conseil devait être préférée, nos conclusions ne peuvent être affectées par ce nouvel argument développé par le Parlement.
50. A notre avis donc, les articles 130, 140 et 300 du BRS n 2 sont tous trois défectueux et le BRS n 2 ne pouvait, dès lors, être valablement adopté par le Parlement.
L' étendue du pouvoir d' amendement du Parlement
51. Étant donné que nous sommes parvenu à la conclusion que, même si le Parlement a le pouvoir d' amender l' état des recettes, c' est illégalement qu' il a exercé ce pouvoir dans le cas présent, il n' est pas strictement nécessaire d' analyser le second moyen d' annulation invoqué par le Conseil. Puisque, cependant, l' étendue du pouvoir d' amendement du Parlement est une question d' intérêt général et de grande importance, nous procèderons également à l' examen de ce second point.
52. L' article 203, paragraphe 3, troisième alinéa, du traité prévoit que le Conseil établit le projet de budget et l' article 203, paragraphe 4, deuxième alinéa, dispose que:
"Il (le Parlement européen) a le droit d' amender, à la majorité des membres qui le composent, le projet de budget et de proposer au Conseil, à la majorité absolue des suffrages exprimés, des modifications au projet en ce qui concerne les dépenses découlant obligatoirement du traité ou des actes arrêtés en vertu de celui-ci."
53. Il est clair que le droit d' amender le projet de budget est assorti d' une restriction: dans le cas des dispositions budgétaires relatives aux dépenses obligatoires, le Parlement a simplement le droit de proposer des modifications. En vertu de l' article 203, paragraphe 5, premier alinéa, sous b), ces modifications peuvent être rejetées par le Conseil. Dans le cas des amendements, d' autre part, les modifications qu' y a apportées le Conseil conformément à ce même alinéa, sous a), peuvent être
amendées ou rejetées par le Parlement en vertu de l' article 203, paragraphe 6. Ainsi, dans le cas des amendements, c' est le Parlement, et non le Conseil, qui a le "dernier mot".
54. Le pouvoir d' amendement conféré au Parlement par l' article 203, paragraphe 4, deuxième alinéa, ne semble pas faire l' objet d' autre limitation que celle impliquée par les pouvoirs du Conseil relatifs aux dépenses obligatoires. Cependant, on tient parfois pour établi que le pouvoir d' amendement du Parlement se limite à l' état des dépenses. Ainsi, de même que le pouvoir de proposer des modifications prévu par l' article 203, paragraphe 4, deuxième alinéa, porte sur les dépenses obligatoires,
on suppose que ce pouvoir d' amendement doit également concerner l' état des dépenses et doit, dès lors, être limité aux dépenses non obligatoires: voir les conclusions de l' avocat général M. Mancini dans l' affaire Conseil/Parlement (34/86, Rec. 1986, p. 2155, 2159), et aussi Toth, A. G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, volume I, Oxford, 1990, page 90, et Magiera dans Grabitz: Kommentar zum EWG-Vertrag, Munich, 1983, article 203, paragraphe 11. Cependant, ce postulat ne nous
paraît nullement évident.
55. A l' appui de son affirmation selon laquelle le pouvoir d' amendement du Parlement concerne exclusivement les dépenses non obligatoires, le Conseil développe les arguments suivants. D' abord, le budget communautaire est un "budget de dépenses", c' est-à-dire qu' il est fondé sur la nécessité de financer les dépenses communautaires projetées. L' article 203 du traité formule, en conséquence, des règles précises définissant le rôle joué par chaque institution dans la détermination de l' état des
dépenses, ces règles donnant le pouvoir du dernier mot au Parlement en matière de dépenses non obligatoires, comme elles le donnent au Conseil en ce qui concerne les dépenses obligatoires. Quant aux recettes de la Communauté, d' autre part, l' article 203 ne dit rien de la procédure à suivre. Selon le Conseil, si le traité ne prévoit aucun mécanisme spécial s' appliquant aux amendements portant sur l' état des recettes, c' est parce qu' un tel mécanisme n' est pas nécessaire. L' inscription des
recettes communautaires est strictement régie par la décision relative aux ressources propres, qui ne laisse aucune marge de manoeuvre ni d' appréciation. Quoique, ainsi que le Conseil l' admet dans son mémoire en réplique, le pouvoir qu' a le Parlement d' amender l' état des dépenses obligatoires implique nécessairement qu' il ait au moins aussi celui d' amender en conséquence l' état des recettes, le pouvoir du Parlement s' arrête là. Il serait, selon le Conseil, illogique d' accorder au Conseil
le pouvoir du dernier mot quant à la détermination de l' état des dépenses obligatoires et de permettre au Parlement de décider en dernier ressort de l' état des recettes.
56. A notre avis, les arguments invoqués par le Conseil ne sont pas convaincants. Evidemment, le Parlement doit exercer son pouvoir d' amendement conformément aux dispositions législatives concernées, y compris en particulier celles déterminant le niveau des ressources propres des Communautés (voir article 203, paragraphe 10, du traité), et il est peut-être vrai que les dispositions en question ne laissent guère de marge de manoeuvre. Il est clair, en outre, que le Parlement n' est pas habilité à
user de son droit d' amendement de manière à empêcher le Conseil d' exercer ses propres pouvoirs; un tel comportement constituerait un manquement au devoir de coopération loyale qu' implique l' article 5 du traité (voir arrêts du 10 février 1983, Luxembourg/Parlement, point 37, 230/81, Rec. p. 255; du 27 septembre 1988, Grèce/Conseil, point 16, 204/86, Rec. p. 5323, et du 10 juillet 1986, Wybot, point 23, 149/85, Rec. p. 2391).
57. A notre avis, cependant, la circonstance que l' article 203 du traité ne formule pas de règles spéciales concernant les amendements de l' état des recettes n' implique pas que de tels amendements soient exclus. En effet, s' il est vrai que (comme le soutient le Conseil) les dispositions législatives laissent peu de liberté au Parlement, puisque l' état des recettes est déterminé essentiellement par l' état des dépenses, il n' est peut-être pas étonnant que les auteurs du traité n' aient pas
défini de modalités de procédure spécifiques concernant les amendements de l' état des recettes. En tout cas, le Conseil reconnaît que le Parlement a le pouvoir d' amender l' état des recettes dans certaines circonstances, à savoir lorsque de tels amendements découlent nécessairement d' amendements apportés à l' état des dépenses non obligatoires. Certains ont suggéré l' idée qu' un amendement de l' état des recettes n' est concevable que s' il découle d' amendements apportés à l' état des dépenses
(voir Sacchettini dans Mégret: op. cit., p. 48). A la lumière du présent débat, cependant, il est évident que l' on doit ajouter une catégorie nouvelle de situations dans lesquelles le Parlement peut souhaiter formuler de tels amendements, à savoir lorsqu' il y a désaccord entre le Conseil et le Parlement quant à l' interprétation et aux modalités d' application des dispositions législatives concernées. En outre, dans son mémoire en duplique, le Parlement mentionne plusieurs autres exemples tirés de
la procédure budgétaire pour 1991. Par exemple, le Parlement a jugé nécessaire de réduire les chiffres formulés par le Conseil quant aux ressources provenant de ce qu' on appelle le "prélèvement de crise" affectant les traitements des fonctionnaires et autres agents des Communautés, imposé par le règlement (CEE) n 3821/81 du Conseil, du 15 décembre 1981 (JO L 386, p. 1), le motif invoqué par lui à l' appui de cet amendement étant la circonstance que les dispositions concernées devaient cesser de
produire leurs effets au cours de l' exercice 1991.
58. Il nous semble donc qu' il n' y a pas de raison valable de refuser au Parlement le droit de jouer un rôle dans la détermination de l' état des recettes. Nous ne pensons pas qu' il faille dénier ce droit au Parlement pour la simple raison que le lui conférer reviendrait à lui accorder le pouvoir du dernier mot en la matière. Comme nous l' avons déjà signalé, l' exercice de ce pouvoir serait, en tout cas, subordonné au devoir de respecter les dispositions législatives concernées ainsi que les
pouvoirs et prérogatives des autres institutions. De surcroît, du point de vue de la structure de la procédure budgétaire, c' est, en fait, au Parlement, et non au Conseil, que l' on a conféré le pouvoir du dernier mot. Ainsi, c' est au Parlement qu' il appartient d' arrêter définitivement le budget (article 203, paragraphe 6). Le Parlement peut, "pour des motifs importants", rejeter le projet de budget dans sa totalité et demander qu' un nouveau projet lui soit soumis (voir article 203, paragraphe
8). En outre, puisque l' article 203, paragraphe 9, donne au Parlement le droit d' augmenter, dans certaines circonstances, le montant total des dépenses non obligatoires, le Parlement doit avoir le dernier mot quant à la détermination du taux des ressources PNB nécessaires au financement de ces dépenses (voir Paulin, Bernard: "Les pouvoirs du Parlement européen en matière de ressources propres" dans Isaac, Guy: Les ressources financières de la CE, Paris, 1986, p. 122-3).
59. Refuser au Parlement le pouvoir d' amender l' état des recettes dans des circonstances telles que celles qui nous occupent serait exiger de lui qu' il adopte un budget qu' il considère comme irrégulier, la seule autre possibilité - limitée et radicale - s' offrant à lui étant de rejeter le budget dans sa totalité. Quoiqu' il soit vrai que le Parlement serait confronté au même dilemme dans le cas d' une disposition relative aux dépenses obligatoires, dans ce dernier cas, le résultat découle, à
tout le moins, des termes exprès du traité. Il ne nous semble pas qu' un cas tel que celui qui fait l' objet de la présente affaire, qui n' est pas abordé par le traité, devrait impliquer le même résultat.
60. Il faut observer, en outre, que, lorsque le Conseil a le pouvoir du dernier mot dans la procédure budgétaire, les possibilités de recours juridictionnels sont limitées. C' est le Parlement, et non le Conseil, qui arrête définitivement le budget. Le Parlement n' a le droit d' introduire un recours en annulation que dans un nombre limité de circonstances dans lesquelles son action vise à la sauvegarde de ses prérogatives: voir arrêt du 22 mai 1990, Parlement/Conseil, point 27 (C-70/88, Rec. p.
I-2041); mais il est clair, en tout cas, que le Parlement ne pourrait introduire un recours dirigé contre un de ses propres actes ou contre un acte de son président. Il ne nous semble pas non plus que le Parlement puisse nécessairement compter sur la Commission pour introduire un recours (puisque la Commission et le Parlement peuvent n' être pas toujours d' accord). De surcroît, le Parlement ne pourrait introduire un recours contre un acte du Conseil établissant un projet de budget: voir arrêt du 27
septembre 1988, Parlement/Conseil, point 23 (302/87, Rec. p. 5615). A l' audience, le Conseil a fait valoir qu' il aurait le droit exclusif de faire des erreurs dans l' établissement de l' état des recettes, en indiquant que de telles erreurs pourraient toujours être corrigées par la Cour. En réalité, cependant, le Conseil revendique le droit de faire des erreurs qui ne peuvent être rectifiées au cours de la procédure budgétaire ou contestées par l' autre branche de l' autorité budgétaire par le
biais d' une procédure devant la Cour. Il ne nous semble pas qu' un tel résultat aboutirait à une répartition satisfaisante des pouvoirs entre les deux branches concernées.
61. A notre avis, donc, le Parlement a, en vertu de l' article 203, paragraphe 4, deuxième alinéa, le pouvoir d' amender, dans certaines circonstances, l' état des recettes aussi bien que l' état des dépenses non obligatoires et le moyen d' annulation relatif à l' étendue des pouvoirs d' amendement du Parlement doit, par conséquent, être rejeté. Cependant, à notre sens, le premier moyen invoqué par le Conseil est fondé.
Recevabilité
62. Compte tenu des conclusions auxquelles nous sommes parvenu, nous devons maintenant examiner quelles sont les conséquences de l' invalidité du BRS n 2. Dans sa requête, le Conseil invite la Cour à annuler à la fois (1) le BRS n 2 et (2) l' acte du président du Parlement constatant que le BRS n 2 était définitivement arrêté. Le Conseil demande également à la Cour d' indiquer (3) que l' annulation de l' un et de l' autre de ces actes ne met pas en cause certaines des opérations effectuées
conformément au BRS n 2. Dans son mémoire en défense, le Parlement a soulevé des exceptions d' irrecevabilité à l' encontre des points (1) et (3) et nous examinerons successivement chacune d' elles.
a) Le budget peut-il être annulé?
63. Dans sa requête, le Conseil demande l' annulation du BRS n 2. Dans ses conclusions sous l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement (34/86, Rec. p. 2155, 2175), l' avocat général M. Mancini a émis l' idée que le budget n' est, à strictement parler, qu' un simple document comptable contenant deux aperçus relatifs respectivement aux recettes et aux dépenses. Bien que l' on puisse donc mettre en doute que le budget lui-même puisse faire l' objet d' un recours en annulation, l' adoption du budget
par le Parlement à la fin de la procédure budgétaire, conformément à l' article 203, paragraphe 6, du traité, semblerait à première vue constituer un acte soumis au contrôle de la Cour et l' on peut interpréter la requête du Conseil comme demandant l' annulation d' un tel acte. Il est vrai que l' adoption du budget conformément à l' article 203, paragraphe 6, n' est que l' avant-dernière phase de la procédure budgétaire, la dernière étant constituée par la constatation que fait le président
conformément à l' article 203, paragraphe 7, du traité. Il serait, cependant, curieux que la constatation faite par le président soit le seul acte susceptible d' annulation, car, par cet acte, le président constate précisément que le budget "est définitivement arrêté", c' est-à-dire que son adoption a eu lieu conformément à l' article 203, paragraphe 6. Ainsi, bien que cet acte du président soit distinct de l' acte d' adoption du budget, il revient en substance à une proclamation publique indiquant
que l' acte d' adoption qui l' a précédé a déjà eu lieu.
64. Le Parlement soutient, néanmoins, que l' acte du Parlement adoptant le budget ne peut pas faire l' objet d' un recours en annulation et, à l' appui de cette affirmation, fait référence aux arrêts du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, et du 27 septembre 1988, Parlement/Conseil, précités.
65. Il est vrai que, dans l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, précité, la Cour s' est bornée à annuler la déclaration du président constatant que le budget était définitivement arrêté, quoique le Conseil eût également demandé l' annulation du budget lui-même. La Cour n' a cependant pas indiqué expressément que la déclaration du président était le seul acte susceptible d' annulation. Au lieu de cela, la Cour a fait observer, au point 46 de l' arrêt, que:
"l' annulation de l' acte du Président du Parlement a pour effet de priver le budget 1986 de sa validité. Il n' y a donc pas lieu de statuer sur les conclusions du Conseil tendant à l' annulation totale de ce budget".
66. Dans l' arrêt du 27 septembre 1988, Parlement/Conseil, précité, la question qui se posait concernait l' aptitude du Parlement à introduire un recours en annulation fondé sur l' article 173 du traité. Le Parlement soutenait, en particulier, que, dans l' affaire 34/86, précitée, la Cour aurait laissé entendre que chacune des branches de l' autorité budgétaire devrait avoir capacité pour agir au cas où l' autre outrepasserait ses compétences et qu' il serait donc inconcevable que le Conseil puisse
agir contre le Parlement, alors que le Parlement ne pourrait pas agir contre le Conseil (voir rapport d' audience, p. 5624). La Cour a rejeté cet argument, en faisant observer, au point 24 de l' arrêt, que:
"... en matière d' approbation du budget, le seul acte susceptible d' annulation émane d' un organe du Parlement européen et doit dès lors être attribué à cette institution elle-même".
Il est vrai que l' "acte" visé par ce passage est la déclaration du président constatant que le budget est définitivement arrêté (voir point 23 de l' arrêt) et que l' on pourrait interpréter le propos de la Cour, au point 24, comme signifiant que la déclaration du président est le seul acte susceptible d' annulation. Il nous paraît, cependant, que la Cour n' a pas songé, dans ce passage, à faire une distinction entre l' acte d' adoption du budget et celui constatant cette adoption. La volonté de la
Cour était plutôt de souligner que les seuls actes relevant de la procédure budgétaire qui soient susceptibles d' annulation étaient les actes du Parlement, par opposition aux actes du Conseil, et que la question de l' aptitude du Parlement à introduire un recours en annulation ne se posait donc pas dans ce contexte. Puisque c' était la déclaration du président qui, en fait, avait été annulée dans l' affaire citée devant elle (affaire 34/86), il était naturel que la Cour fasse référence à cet acte
et qu' elle observe qu' il s' agissait d' un acte émanant d' un organe du Parlement.
67. A notre sens, donc, l' arrêt du 27 septembre 1988, Parlement/Conseil, précité, ne peut être valablement invoquée à l' appui de la proposition selon laquelle l' acte du Parlement adoptant le budget ne peut faire l' objet d' un recours en annulation. D' autre part, ainsi que nous l' avons déjà signalé, on peut y puiser des arguments à l' appui de l' affirmation selon laquelle des actes préparatoires, tels que l' établissement et l' amendement de projets de budget au cours de la procédure
budgétaire, ne sont pas eux-mêmes susceptibles d' annulation (voir point 23 de l' arrêt).
68. Comme le Conseil le fait observer dans son mémoire en réplique, les circonstances de l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, précité, étaient quelque peu différentes de celles de la présente affaire. Dans le premier cas, le Conseil et le Parlement n' étaient pas encore parvenus à un accord sur l' accroissement du montant des dépenses non obligatoires et la procédure budgétaire n' était, par conséquent, pas encore achevée (voir le point 43 de l' arrêt et l' article 203, paragraphe 9,
cinquième alinéa, du traité). Il en résultait qu' il n' existait pas d' acte du Parlement adoptant le budget. Par opposition, dans la présente affaire, il n' est pas contesté que la procédure organisée par l' article 203 a été menée à son terme. La question qui se pose est celle de savoir si l' on peut admettre la validité des actes clôturant cette procédure ou s' ils doivent être annulés en raison de leur invalidité.
69. Il est vrai qu' en l' absence de la déclaration du président prévue à l' article 203, paragraphe 7, le budget n' est pas valide et son adoption par le Parlement est, en conséquence, dénuée d' effet juridique: voir points 8 et 46 de l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, précité. Il nous paraît cependant qu' un acte peut faire l' objet d' un recours en annulation même si une condition supplémentaire doit encore être remplie avant qu' il puisse commencer à produire ses effets juridiques.
En effet, il arrivera généralement qu' il doive satisfaire à une telle condition supplémentaire. En vertu de l' article 191 du traité, par exemple, les directives et les décisions ne prennent effet que lorsqu' elles sont notifiées à leurs destinataires. Il n' en est pas moins vrai que, lorsqu' une directive fait l' objet d' une procédure fondée sur l' article 173, c' est normalement la directive elle-même qui est attaquée et non l' acte de notification.
70. Dans son mémoire en duplique, le Parlement fait un rapprochement qui est différent de celui évoqué ci-avant et dont il affirme qu' il débouche sur une conclusion opposée. Selon le Parlement, l' annulation de l' acte du Parlement adoptant le budget serait analogue à celle des délibérations précédant une décision du Conseil; la déclaration du président, d' autre part, est comparable à l' acte du Conseil adoptant la décision, acte signé par son président et publié en tant que tel au Journal
officiel des Communautés européennes.
71. A notre avis, cependant, la comparaison faite par le Parlement n' est pas exacte. L' article 100 A du traité, par exemple, exige que le Conseil "arrête les mesures ... qui ont pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur." En conséquence, lorsqu' une mesure est arrêtée par le Conseil en vertu de l' article 100 A, elle est présentée comme arrêtée par le Conseil et signée par son président au nom du Conseil. Il faut remarquer que l' article 100 A ne fait mention d' aucun
autre acte que le président du Conseil devrait prendre en sa qualité propre. Par opposition, l' article 203 du traité mentionne deux actes distincts: "le Parlement européen ... arrête ... le budget" (article 203, paragraphe 6) et "le Président ... constate que le budget est définitivement arrêté" (article 203, paragraphe 7). De surcroît, si deux actes distincts sont requis dans ce cas, ce n' est pas pour le motif que le Parlement, au contraire de son président, est incompétent pour adopter des actes
obligatoires; car il faut remarquer qu' aucune déclaration présidentielle séparée n' est requise pour que le Parlement puisse prendre une décision relative aux "douzièmes provisoires" en vertu de l' article 204, troisième alinéa.
72. Il nous paraît donc trompeur d' établir une analogie entre le président du Parlement agissant en vertu de l' article 203, paragraphe 7, et le président du Conseil lorsqu' il signe au nom du Conseil le texte d' un acte que celui-ci a arrêté. La déclaration du président prévue par l' article 203, paragraphe 7, a une fonction particulière, propre à la procédure budgétaire. La singularité de cette procédure réside dans la manière dont les deux branches de l' autorité budgétaire collaborent à la
production du résultat final, chaque institution adoptant à son tour une position à laquelle l' autre réagit. C' est de là que procède, nous semble-t-il, la nécessité d' un acte final pris par un personnage formellement distinct, à savoir le président du Parlement. Il est vrai que le président n' est rien d' autre qu' un organe du Parlement; mais, à notre sens, c' est un organe investi d' une fonction particulière aux fins de l' article 203, paragraphe 7, à savoir qu' il a mission d' attester que la
procédure budgétaire a été dûment menée à son terme. Cette fonction est particulièrement importante lorsque, comme ce n' est pas le cas en l' espèce, il n' y a pas de résolution formelle du Parlement et que le budget est "réputé définitivement adopté" (en vertu de l' article 203, paragraphe 4, troisième alinéa, de l' article 203, paragraphe 5, troisième alinéa ou de l' article 203, paragraphe 6, lui-même). C' est donc pour une bonne raison que les auteurs du traité ont pris soin de distinguer l'
acte du président faisant sa déclaration de l' acte du Parlement adoptant le budget.
73. Il faut rappeler que, dans l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, précité, l' invalidité de la déclaration du président découlait de la circonstance que la procédure budgétaire n' avait pas été menée à son terme. Il n' existait pas, en conséquence, d' acte du Parlement adoptant le budget qui puisse être annulé. De surcroît, il n' y avait pas d' autre acte pris au cours de la procédure budgétaire qui soit soumis au contrôle de la Cour, puisque, comme nous l' avons vu, les actes
préparatoires, tels que l' établissement ou l' amendement d' un projet de budget, ne constituent pas des actes susceptibles d' un recours (voir ci-avant, point 67). Au contraire, dans la présente affaire, la procédure budgétaire avait été dûment menée à son terme et s' était terminée par l' adoption finale du budget par le Parlement, conformément à l' article 203, paragraphe 6. Bien que la résolution du Parlement, si l' on se réfère à la lettre de celle-ci, n' arrête pas expressément le budget, il
est clair que tel est l' effet qui en était attendu. Il en résulte que le président était pleinement habilité à faire sa déclaration. Puisque l' acte du Parlement adoptant le budget demeure valide jusqu' à son annulation par la Cour, la déclaration du président ne peut, en conséquence, être elle-même déclarée invalide avant que cette annulation ait eu lieu. Ainsi, dans la présente affaire, l' annulation de l' acte arrêtant le budget est non seulement possible, mais elle peut, de surcroît, être
considérée comme nécessaire si la déclaration du président doit elle-même être annulée.
74. Nous en concluons donc que la première exception d' irrecevabilité invoquée par le Parlement doit être rejetée et que l' acte du Parlement adoptant le BRS n 2 peut faire l' objet d' un recours en annulation.
b) Les effets de l' annulation
75. Dans sa requête, le Conseil invite la Cour à indiquer que l' annulation de l' un et l' autre de ces actes ne met pas en cause la "validité des opérations de paiement ou d' engagement et celles relatives à l' appel et à la perception des ressources propres effectuées avant la clôture de l' exercice budgétaire 1990". Dans son mémoire en réplique, le Conseil formule sa requête de manière quelque peu différente et demande à la Cour d' indiquer que l' annulation de l' un et de l' autre de ces actes
ne met pas en cause la "validité des mesures régulièrement prises en exécution du BRS n 2/90, les institutions devant adopter dans les meilleurs délais les dispositions budgétaires propres à tenir compte de l' annulation prononcée".
76. En indiquant, dans l' intérêt de la sécurité juridique, quels actes et mesures ne sont pas mis en cause par l' annulation d' un budget, la Cour ne peut naturellement être liée par aucune formulation particulière proposée par la partie requérante. Nous observons, en outre, que, dans l' arrêt du 3 juillet 1986, Conseil/Parlement, précité, la Cour a considéré qu' elle n' avait pas compétence pour prononcer l' annulation partielle du budget (voir point 42 de l' arrêt). C' était plutôt au Conseil et
au Parlement qu' il appartenait de prendre les mesures que comportait l' exécution de l' arrêt de la Cour et, dès lors, de reprendre la procédure budgétaire à l' endroit approprié (voir point 47 de l' arrêt). Pour cette raison, nous ne pensons pas qu' il soit judicieux que la Cour se rallie à la suggestion faite par le Conseil au point 15 de son mémoire en réplique (quoique cette suggestion soit incompatible avec les conclusions du Conseil évoquées ci-avant) et annule uniquement l' état des recettes
du BRS n 2, tout en laissant intact l' état des dépenses.
77. On peut soutenir qu' il est dans l' intérêt de la sécurité juridique que l' annulation des actes concernés demandée par le Conseil ne mette pas en cause la validité des mesures d' exécution prises avant la date de la signification de l' arrêt de la Cour. Le Parlement objecte, cependant, qu' une déclaration ayant cet effet viderait la demande du Conseil de toute substance: la Cour reprendrait d' une main ce qu' elle a accordé de l' autre. Étant donné que le Conseil ne peut avoir intérêt à
demander en même temps l' annulation du budget et le maintien intégral de ses effets, le Parlement soutient que l' une ou l' autre de ses demandes doit être tenue pour irrecevable.
78. Il faut d' abord observer que le Conseil aurait intérêt à obtenir une déclaration d' illégalité, même si celle-ci ne devait pas avoir d' effet pratique. En fait, les parties n' ont pas pleinement envisagé la question des conséquences pratiques de l' illégalité et, en particulier, la question de savoir si certains effets du BRS n 2 ne doivent pas être maintenus. A l' audience, le Conseil a émis l' idée que l' invalidité du BRS n 2 aurait par répercussion des effets sur les budgets ultérieurs,
mais nous avons quelque difficulté à concilier cette affirmation avec la demande faite par le Conseil de confirmer la validité de tous les actes pris en exécution du BRS n 2.
79. Il nous semble qu' une solution à ce problème consisterait à maintenir tous les effets du budget annulé (de sorte que les opérations déjà effectuées ne seraient pas affectées et que les budgets ultérieurs ne seraient pas entachés d' invalidité par répercussion), mais de prévoir que des ajustements seront apportés au budget des exercices ultérieurs dans le but de compenser les effets de ces dispositions illégales. Il appartiendrait aux institutions chargées de la procédure budgétaire de réaliser
les ajustements appropriés.
80. Cependant, il est clair que, pour prendre ces mesures, les institutions doivent pouvoir fonder leur action sur une base juridique adéquate. L' article 176 du traité exige des institutions (et il les y habilite donc) qu' elles prennent les mesures que comporte l' exécution de l' arrêt de la Cour de justice. Si, cependant, la Cour, en annulant le BRS n 2, maintient purement et simplement tous ses effets, on ne voit pas clairement quelles mesures les institutions seraient en conséquence obligées
(et, dès lors, autorisées) de prendre. En particulier, on ne voit pas clairement ce qui les habiliterait à adapter les budgets ultérieurs sous le rapport des paiements effectués par les États membres au titre des ressources propres, dans le but de compenser la circonstance qu' en 1990 le taux uniforme des ressources TVA n' a pas été fixé adéquatement.
81. A notre avis, donc, il est indispensable que la Cour confère expressément aux institutions concernées le pouvoir de procéder dans les budgets arrêtés après la date de l' arrêt aux ajustements devenus nécessaires. Ces ajustements prévoiront une compensation pour les États membres qui, en conséquence de l' adoption irrégulière du BRS n 2, ont effectué, au titre des ressources propres TVA ou PNB, des versements supérieurs à ceux qu' ils auraient été tenus de faire si un budget valide avait été
adopté et se feront aux dépens des États membres qui ont fait des versements insuffisants.
Dépens
82. Le Conseil n' ayant pas conclu à ce que la partie qui succombe soit condamnée aux dépens, il nous paraît donc judicieux de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.
Conclusion
83. Nous estimons, en conséquence, que la Cour doit:
1) annuler l' acte du Parlement européen du 11 juillet 1990, par lequel celui-ci a arrêté le budget rectificatif et supplémentaire n 2 des Communautés européennes pour l' exercice budgétaire 1990;
2) annuler l' acte du président du Parlement européen du 11 juillet 1990, par lequel celui-ci a constaté que le budget était définitivement arrêté ("Arrêt définitif du budget rectificatif et supplémentaire n 2 des Communautés européennes pour l' exercice 1990");
3) indiquer que, sans préjudice du point 4 ci-après, l' annulation des actes susdits pris respectivement par le Parlement et par le président de celui-ci ne peut mettre en cause la validité des opérations de paiement ou d' engagement effectuées ni aucun autre acte pris, avant la date de l' arrêt, conformément au budget rectificatif et supplémentaire n 2 pour 1990, tel que publié au Journal officiel des Communautés européennes;
4) déclarer que le Parlement, lors de l' adoption des budgets postérieurement à la date de cet arrêt, fera, en ce qui concerne l' appel des ressources propres, les ajustements pouvant se révéler nécessaires pour remédier aux conséquences de l' adoption illégale du BRS n 2.
5) ordonner que chaque partie, y compris la partie intervenante, supportera ses propres dépens.
(*) Langue originale: l' anglais.
(1) Trad.: "Qu' une année on ait gagné vingt livres et dépensé seulement dix-neuf livres, dix-neuf shillings et six pence, et c' est le bonheur."
