Avis juridique important
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61990C0100
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 11 juin 1991. - Commission des Communautés européennes contre Royaume de Danemark. - Directive 69/169/CEE du Conseil - Législation nationale non conforme. - Affaire C-100/90.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-05089
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par le présent recours fondé sur l' article 169 du traité CEE, la Commission vous demande de déclarer qu' en étendant à tous les types de combustibles la limite quantitative de dix litres prévue par l' article 3, paragraphe 3, de la directive 69/169/CEE du Conseil, du 28 mai 1969 ( 1 ), telle que modifiée par la directive 78/1O33/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978 ( 2 ), pour l' importation en franchise de taxes du carburant contenu dans des réservoirs portatifs, le royaume du Danemark a manqué
à ses obligations .
2 . Le régime communautaire des franchises ici en cause doit être brièvement rappelé . La directive 69/169 accorde une franchise des taxes sur le chiffre d' affaires et des accises perçues à l' importation des marchandises contenues dans les bagages personnels des voyageurs, à condition qu' il s' agisse d' importations dépourvues de tout caractère commercial . Un tel régime est prévu dans le cadre du trafic de voyageurs tant entre les États membres, en vertu de l' article 2 de la directive, qu'
entre les pays tiers et la Communauté, en vertu de son article 1er . Seules les valeurs globales des marchandises importées couvertes par la franchise varient selon qu' il s' agit d' un flux intracommunautaire ou extra-communautaire . En effet, dans le cadre du trafic de voyageurs entre les pays tiers et la Communauté, ce montant est fixé à 45 écus ( 3 ) alors qu' il s' élève à 390 écus ( 4 ) dans le cadre intracommunautaire, le Danemark pouvant toutefois exclure de la franchise des marchandises
dont la valeur unitaire est supérieure à 340 écus ( 5 ). Qu' il s' agisse du trafic de voyageurs entre États membres ou entre la Communauté et les États tiers, on a indiqué que la directive exigeait, aux fins de l' obtention de la franchise, deux conditions essentielles : l' absence de caractère commercial des importations précisée à l' article 3, paragraphe 2, de la directive 69/169, et l' inclusion des marchandises dans les bagages personnels .
3 . C' est la directive 78/1O33, dite quatrième directive, qui est venue préciser la notion de bagages personnels . Elle a, en effet, ajouté un troisième paragraphe à l' article 3 de la directive 69/169, lequel dispose que "on entend par bagages personnels l' ensemble des bagages que le voyageur est en mesure de présenter au service des douanes lors de son arrivée ainsi que ceux qu' il présente ultérieurement à ce même service ".
4 . Après cette définition générique, le texte apporte une précision, laquelle est présentée de la façon suivante dans sa version française : "Ne constituent pas des bagages personnels les réservoirs portatifs contenant du carburant . Toutefois, pour chaque moyen de transport à moteur, est admis en franchise le carburant contenu dans de tels réservoirs portatifs pour une quantité ne dépassant pas 10 litres sans préjudice des dispositions nationales en matière de détention et de transport du
carburant" ( 6 ).
5 . La Commission reproche au Danemark d' avoir interprété ce texte en ce sens qu' il permettrait de limiter à dix litres la franchise applicable non seulement au carburant mais également à tout combustible contenu dans de tels réservoirs portatifs .
6 . C' est, selon la Commission, à la suite d' une forte hausse des taxes sur le fuel domestique qui serait intervenue au Danemark en 1986, que les autorités danoises ont fait connaître leur interprétation de l' arrêté mettant en oeuvre, en droit danois, la règle édictée par la directive . L' arrêté n 422 du 25 septembre 1985 concernant la franchise pour les bagages de voyageurs prévoyait dans son article 4, paragraphe 3, que "la franchise pour importer des combustibles en réservoirs portatifs est
limitée à 10 litres pour chaque véhicule à moteur" ( 7 ), le terme souligné par nous étant une traduction du terme "braendstof" utilisé dans l' arrêté . Le ministre des Contributions danois a alors estimé que ce texte devait être interprété comme s' appliquant au fuel domestique et que "ledit arrêté ( était ) en entière conformité avec la législation communautaire" ( 8 ). L' arrêté n 412 du 13 juin 1989 s' y est substitué mais la disposition ici en cause est restée inchangée ( 9 ).
7 . Le Danemark estime toujours que l' interprétation qu' il fait de ce texte est conforme à la directive, étant donné que celle-ci utilise dans sa version danoise le terme "braendstof" lequel vise, dans son sens courant, tous les liquides inflammables susceptibles d' être utilisés pour fournir de l' énergie, par exemple pour entraîner un moteur à explosion ou pour le chauffage . Il s' appuie aussi sur les versions anglaise, allemande et néerlandaise, lesquelles utilisent respectivement les termes
"fuel", "Kraftstoff" et "brandstof" et prétend que ceux-ci ont la même signification large que le mot danois "braendstof ".
8 . La Commission, tout en admettant que le terme "braendstof" de la version danoise correspond aux termes utilisés dans les versions anglaise, allemande et néerlandaise de la directive, fait observer que les termes "carburant" dans la version française et "carburante" dans la version italienne couvrent uniquement le combustible pour moteurs à explosion . Elle ajoute que si la formulation choisie dans les versions danoise, anglaise, néerlandaise et allemande souffre d' un certain manque de
précision, cela ne signifie pas toutefois qu' il faille considérer comme incorrecte la formulation utilisée dans ces versions . Elle remarque d' ailleurs qu' aucun État membre n' a fait valoir l' interprétation soutenue par le Danemark . Au terme d' une étude des travaux préparatoires de la directive, l' interprétation qu' il convient de faire de l' article 3, paragraphe 3, ne lui semble faire aucun doute . Cette disposition aurait pour but de limiter la quantité de carburant transportée dans les
réservoirs portatifs .
9 . Rappelons tout d' abord qu' en cas de divergences des versions linguistiques d' un texte communautaire, vous estimez que
"lorsqu' une décision unique est adressée à tous les États membres, la nécessité d' une application et dès lors d' une interprétation uniformes exclut que ce texte soit considéré isolément dans une de ses versions, mais exige qu' il soit interprété en fonction, tant de la volonté réelle de son auteur que du but poursuivi par ce dernier, à la lumière notamment des versions établies dans toutes les langues" ( 10 ).
Vous remarquez que
"on ne saurait en outre admettre que les auteurs de la décision aient voulu, dans certains pays membres, imposer des obligations plus strictes que dans d' autres" ( 11 ).
Dès lors, il n' est pas possible de soutenir que les autorités danoises pouvaient se retrancher derrière la version danoise et qu' elles n' avaient pas eu l' occasion d' étudier les versions française et italienne de la directive .
10 . En l' espèce, les versions linguistiques originelles du texte tel que modifié en 1978 semblent comporter une variante étroite et une variante large . Il paraît donc raisonnable d' admettre, ainsi que vous l' avez déjà constaté dans le passé dans le cadre d' un recours en manquement, que
"l' examen comparatif des différentes versions linguistiques du ( texte ) ne permet de conclure en faveur d' aucune des thèses en présence, de sorte qu' on ne saurait tirer des conséquences juridiques de la terminologie employée" ( 12 ).
Dans pareil cas, vous rappelez que,
"en cas de divergence entre les versions linguistiques, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l' économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément" ( 13 ).
11 . La directive 78/1O33, qui a introduit dans la directive 69/169 la disposition faisant l' objet d' interprétations divergentes par les deux parties, n' est guère prolixe en ce qui concerne cet ajout : son sixième considérant précise seulement que "il y a lieu de définir la notion de bagages personnels ". En prenant connaissance de la proposition de quatrième directive de la Commission ( 14 ) on constate quelques modifications par rapport au texte finalement adopté par le Conseil : la proposition
prévoyait des quantités différentes pour le trafic intracommunautaire ( quinze litres ) et celui réalisé avec les pays tiers ( cinq litres ). Surtout, elle réservait la franchise au "carburant contenu dans un réservoir de secours " ( 15 ).
12 . Ainsi que le souligne la Commission, cette formulation plus précise de la directive énonçait en termes non équivoques l' objectif de cette disposition . Il s' agissait donc d' accorder une franchise à une petite quantité de carburant permettant au conducteur de se tirer d' embarras au cas où le carburant contenu dans le réservoir du véhicule serait devenu insuffisant . Le Danemark admet qu' il y avait alors dans cette proposition un rapport entre le moyen de propulsion du véhicule et le
carburant importé . Pourtant, la proposition utilisait déjà dans sa version danoise le terme "braendstof" auquel la partie défenderesse entend donner le sens de combustible dans le cadre de la directive .
13 . Déclarer que le terme "braendstof" aurait changé de sens en raison de la substitution dans la quatrième directive des termes "de tels réservoirs portatifs" à ceux de "réservoir de secours" utilisés dans la proposition ne nous paraît pas fondé . Une telle substitution avait selon nous pour seul objet de simplifier la règle posée en évitant de recourir à une nouvelle notion de "réservoir de secours" et en renvoyant à celle énoncée dans la phrase précédente laquelle prévoyait dès la proposition de
directive que "ne constituent pas des bagages personnels les réservoirs portatifs contenant du carburant ".
14 . Comme l' a remarqué la Commission, le réservoir transportable est assimilé au réservoir normal . Il est considéré comme une réserve supplémentaire, sorte d' accessoire du véhicule, et non comme un bagage personnel . Ainsi la valeur du carburant n' entre pas dans la valeur générale des marchandises importées par le voyageur . On ne comprendrait pas pourquoi une telle règle aurait été étendue aux combustibles non utilisés pour le fonctionnement des véhicules .
15 . Enfin, il convient de faire référence à la directive 83/181/CEE du Conseil, du 28 mars 1983 ( 16 ), modifiée par la directive 88/331/CEE, du 13 juin 1988 ( 17 ). Son article 82, paragraphe 1, est rédigé de la façon suivante :
"1 . Sont admis en exonération, sous réserve des articles 83, 84 et 85 :
a ) le carburant contenu dans les réservoirs normaux :
- des véhicules automobiles de tourisme, des véhicules automobiles utilitaires et des motocycles;
- des conteneurs à usages spéciaux;
b ) le carburant contenu dans les réservoirs portatifs se trouvant à bord des véhicules automobiles de tourisme et des motocycles, dans la limite de 1O litres par véhicule et sans préjudice des dispositions nationales en matière de détention et de transport de carburant ."
Cet article utilise le terme "braendstof" dans sa version danoise et le terme "fuel" dans sa version anglaise alors que cette disposition ne laisse place à aucun doute raisonnable quant à son interprétation : seul est visé le carburant, c' est-à-dire le combustible pour moteurs à explosion servant à propulser les véhicules .
16 . Ainsi, cette disposition dissipe toute éventuelle ambiguïté quant à la teneur de la directive 78/1O33 : la franchise applicable à hauteur de dix litres de carburant contenus dans des réservoirs portatifs se trouvant à bord des véhicules a été conçue afin de compléter celle applicable au carburant contenu dans les réservoirs normaux des véhicules ( 18 ).
17 . Dès lors, on ne peut affirmer que la limite fixée à l' article 3, paragraphe 3, de la directive 69/169, est applicable aux combustibles autres que le carburant . Le Danemark a donc procédé à une interprétation trop extensive de cette disposition .
18 . Cependant, le Danemark ne s' est pas limité à soutenir des arguments sur le plan sémantique . Il a déclaré dans sa réponse à l' avis motivé de la Commission qu' il n' y avait pas vraiment de raison d' entrer en conflit juridique avec la Commission pour l' interprétation du terme "braendstof" et qu' il était prêt à donner au terme utilisé à l' article 3, paragraphe 3, de la directive 69/169 le sens étroit de carburant . Mais l' État défendeur estime que cette interprétation aurait alors pour
conséquence qu' aucune franchise ne pourrait être accordée pour du combustible contenu dans des réservoirs portatifs . Cette thèse, subsidiaire, peut être ainsi résumée : dès lors que l' on admet que la directive, dans son article 3, paragraphe 3, prévoit que des réservoirs portatifs contenant du carburant ne sont pas considérés comme des bagages personnels, a fortiori les réservoirs contenant du fuel domestique ne peuvent constituer de tels bagages . Le Danemark relève qu' un réservoir portatif
contenant du fuel présente un rapport plus éloigné avec le voyage que les réservoirs portatifs contenant du carburant, lesquels ne font pourtant pas partie des bagages personnels . Telle serait, au demeurant, la solution à laquelle conduirait l' acception la plus commune des termes "bagages personnels ".
19 . Cette thèse ne nous paraît pas fondée . La proposition de quatrième directive élaborée par la Commission établissait clairement que "il y ( avait ) lieu de définir la notion de bagages personnels" ( 19 ) et la "mise au point d' une ( telle ) définition" était expressément approuvée par le Comité économique et social ( 20 ). A cet égard, le Conseil, en adoptant l' article 3, paragraphe 3, premier alinéa, de la directive, a finalement prévu :
"On entend par bagages personnels l' ensemble des bagages que le voyageur est en mesure de présenter au service des douanes lors de son arrivée ainsi que ceux qu' il présente ultérieurement à ce même service, sous réserve qu' il justifie qu' ils ont été enregistrés comme bagages accompagnés, au moment de son départ, auprès de la compagnie qui a assuré son transport ."
20 . Il s' ensuit que si le voyageur est en mesure de présenter des marchandises qu' il déclare comme bagages accompagnés, elles entrent dans le champ de la définition des bagages personnels . Mais il n' est nullement prévu que soit au surplus vérifié si les produits en question sont en rapport plus ou moins étroit avec le voyage ou encore s' ils constituent des bagages personnels selon l' acception courante de cette notion . Sans doute, comme nous l' avons vu, la directive prévoit que des
réservoirs portatifs contenant du carburant ne constituent pas des bagages personnels . Si, en ce qui concerne le carburant, on peut comprendre que le réservoir portatif doit être en quelque sorte considéré comme l' accessoire du véhicule lui-même et non comme un bagage personnel, il n' existe aucun motif d' étendre cette solution au-delà de cette hypothèse . A la limite, la thèse danoise pourrait conduire à affirmer que tout réservoir portatif, quel que soit son contenu, ne pourrait constituer un
bagage personnel au sens de la directive . Aussi, les combustibles, qu' ils soient contenus ou non dans des réservoirs portatifs, nous semblent relever du régime des bagages personnels . Il n' y a donc pas lieu de les exclure a priori de cette notion .
21 . Sans doute, il convient de s' assurer, avant d' appliquer la franchise générale, d' une part, que les importations sont dépourvues de tout caractère commercial ( condition non discutée en l' espèce ), d' autre part, que le produit en cause n' est pas visé par une disposition spécifique de la directive ainsi qu' il en existe par exemple pour les parfums ou les boissons alcooliques ( 21 ). A cet égard, aucune disposition particulière n' a été prévue à l' égard des combustibles .
22 . Nous avons déjà soutenu que ce serait vider de tout sens la notion même de limite quantitative spécifique que d' admettre le droit, pour les Éats membres, d' appliquer une limite à d' autres produits que ceux expressément visés par la directive sous le prétexte d' une analogie à tel ou tel article ( 22 ).
23 . Vous avez affirmé, selon une jurisprudence constante, que
"les États membres ne conservent dans le domaine en cause que la compétence limitée qui leur est reconnue par les dispositions mêmes des directives en question" ( 23 ).
Et vous avez par suite constaté que ces dispositions
"ne prévoient pas la faculté d' établir des limites quantitatives pour des marchandises non expressément visées par l' article 4, paragraphe 1, de la directive 69/169" ( 24 ).
24 . En conséquence, nous vous invitons à constater qu' en appliquant à tous les types de combustibles autres que le carburant la quantité limite de dix litres prévue par la directive 69/169/CEE telle que modifiée par la directive 78/1033/CEE pour l' importation en franchise de carburant contenu dans des réservoirs portatifs, le royaume du Danemark a manqué à ses obligations . Nous concluons à la condamnation de l' État défendeur aux dépens .
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) Concernant l' harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives aux franchises des taxes sur le chiffre d' affaires et des accises perçues à l' importation dans le trafic international de voyageurs ( JO L 133, p . 6 ).
( 2 ) JO L 366, p . 31 .
( 3 ) Article 1er de la directive 81/933/CEE du Conseil du 17 novembre 1981 modifiant la directive 69/169 ( JO L 338, p . 24 ).
( 4 ) Article 1er de la directive 88/664/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 portant neuvième modification de la directive 69/169 ( JO L 382, p . 41 ).
( 5 ) Article 1er de la directive 89/194/CEE du Conseil du 13 mars 1989 modifiant la directive 69/169 ( JO L 73, p . 47 ).
( 6 ) Souligné par nous .
( 7 ) Réponse écrite de la Commission à la question posée par la Cour .
( 8 ) Extrait des débats du 27 janvier 1987 au parlement danois figurant en annexe de la réplique .
( 9 ) Voir note 8 .
( 10 ) Arrêt du 12 novembre 1969, Stauder, attendu 3 ( 29/69, Rec . p . 419 ).
( 11 ) Ibidem, attendu 4 .
( 12 ) Arrêt du 28 mars 1985, Commission/Royaume-Uni, point 16 ( 1OO/84, Rec . p . 1169 ).
( 13 ) Ibidem, point 17; voir aussi en matière préjudicielle l' arrêt du 27 octobre 1977, Bouchereau, attendu 14 ( 3O/77, Rec . p . 1999 ).
( 14 ) JO C 213, p . 9 .
( 15 ) Article 1er, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la proposition, souligné par nous .
( 16 ) Déterminant le champ d' application de l' article 14, paragraphe 1, sous d ), de la directive 77/388/CEE en ce qui concerne l' exonération de la taxe sur la valeur ajoutée de certaines importations définitives de biens ( JO L 1O5, p . 38 ).
( 17 ) JO L 151, p . 79 .
( 18 ) Ces termes font l' objet d' une définition à l' article 82, paragraphe 2, sous c ).
( 19 ) Proposition précitée, note 14, huitième considérant .
( 20 ) JO 1979, C 1O5, p . 3 .
( 21 ) Article 4 de la directive 69/169, modifié en dernier lieu par la directive 85/348/CEE du 8 juillet 1985 ( JO L 183, p . 24 ).
( 22 ) Conclusions des arrêts du 6 décembre 1990, Commission/Danemark ( C-208/88, Rec . p . I-4445 ) et Commission/Irlande ( C-367/88, Rec . p . I-4465 ).
( 23 ) Arrêts du 6 décembre 199O, précités, points 7; arrêt du 12 juin 199O, Commission/Irlande, point 7 ( C-158/88, Rec . p . I-2367 ).
( 24 ) Arrêts du 6 décembre 199O, précités, points 7 .
