Avis juridique important
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61990C0018
Conclusions de l'avocat général Van Gerven présentées le 6 décembre 1990. - Office national de l'emploi contre Bahia Kziber. - Demande de décision préjudicielle: Cour du travail de Liège - Belgique. - Accord de coopération CEE-Maroc - Principe de non-discrimination - Sécurité sociale. - Affaire C-18/90.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-00199
édition spéciale suédoise page 00009
édition spéciale finnoise page I-00009
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . La cour du travail de Liège vous a soumis la question préjudicielle suivante :
"Un État membre peut-il refuser, en raison de leur nationalité, le bénéfice d' un avantage social au sens de l' article 7, paragraphe 2, du règlement n 1612/68 aux enfants à charge d' un travailleur ressortissant d' un État tiers ( Maroc ), avec lequel la Communauté économique européenne a conclu un accord de coopération, lequel contient, dans le domaine de la sécurité sociale, une clause d' égalité de traitement en faveur des travailleurs migrants de ce pays occupés dans la Communauté, ainsi qu'
aux membres de leur famille résidant avec eux?"
1 . Antécédents
2 . Bahia Kziber, de nationalité marocaine, habite chez ses parents en Belgique . Son père, qui est également ressortissant marocain, était travailleur salarié en Belgique et est actuellement pensionné mineur . Après avoir achevé ses études en Belgique, Kziber a introduit une demande en vue de l' octroi d' allocations d' attente au titre de l' article 124 de l' arrêté royal du 20 décembre 1963 relatif à l' emploi et au chômage ( 1 ). Cette disposition reconnaît, en tant qu' élément d' un système d'
allocations de chômage, le droit à une allocation d' attente aux jeunes travailleurs qui, à l' issue de leurs études ou de leur apprentissage, ne trouvent pas de travail .
L' Office national de l' emploi ( ci-après "Onem ") a estimé que Kziber satisfaisait certes à toutes les conditions de l' article 124, mais que sa nationalité marocaine faisait obstacle à l' octroi de l' allocation en question . Cette décision a été annulée par jugement du 3 décembre 1984 du tribunal du travail de Liège . La juridiction de renvoi, la cour du travail de Liège, est appelée à statuer sur l' appel interjeté par l' Onem contre ce jugement .
Devant la juridiction de renvoi, Kziber demande confirmation du jugement du 3 décembre 1984 . Elle fonde son argumentation sur l' article 41 de l' accord de coopération conclu en 1978 entre la Communauté économique européenne et le royaume du Maroc ( 2 ) ( ci-après "accord "), aux termes duquel :
"Sous réserve des dispositions des paragraphes suivants, les travailleurs de nationalité marocaine et les membres de leur famille résidant avec eux bénéficient, dans le domaine de la sécurité sociale, d' un régime caractérisé par l' absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés ."
3 . La juridiction de renvoi estime que la disposition citée se prête à un effet direct; elle se demande toutefois si l' article 41 cité plus haut constitue un fondement suffisant pour permettre à Kziber de prétendre à une allocation d' attente . En effet, aux termes de la décision de renvoi, Kziber n' aurait pas la qualité de "travailleur" au sens de ladite disposition, étant donné qu' elle n' a jamais, après ses études, exercé d' activité salariée réelle et effective . En outre, elle ne pourrait
pas non plus prétendre au bénéfice de l' allocation en sa qualité de membre de la famille d' un travailleur, parce que l' article 41 de l' accord ne lui reconnaîtrait que des "droits dérivés", alors que l' allocation d' attente en cause est une prestation ouverte aux jeunes demandeurs d' emploi en raison de leur situation personnelle ( 3 ).
La juridiction de renvoi évoque ensuite l' arrêt Deak de 1985 ( 4 ). Dans cet arrêt, la Cour a dit pour droit que des allocations telles que celles prévues par l' article 124 de l' arrêté royal du 20 décembre 1983 doivent être considérées comme un "avantage social" au sens de l' article 7 du règlement ( CEE ) n 1612/68 ( 5 ), qui doit être accordé également, quelle que soit leur nationalité, aux membres de la famille d' un travailleur qui est lui-même ressortissant d' un des États membres ( 6 ). La
juridiction de renvoi souhaite savoir à présent si l' interprétation donnée dans l' arrêt Deak est valable également pour un membre de la famille d' un travailleur ressortissant d' un État tiers avec lequel la Communauté économique européenne a conclu un accord de coopération . Plus concrètement, elle souhaite savoir si la clause d' égalité de traitement précitée que contient l' accord de coopération entre la Communauté européenne et le Maroc doit être interprétée en ce sens que les travailleurs de
nationalité marocaine et les membres de leur famille résidant avec eux peuvent prétendre au bénéfice d' un "avantage social" au sens de l' article 7, paragraphe 2, du règlement n 1612/68 .
2 . L' objet de la question préjudicielle
4 . Il ressort des développements qui précèdent que la Cour est invitée à se prononcer sur l' interprétation d' une disposition de l' accord . En d' autres termes, le litige ne porte pas sur l' interprétation du règlement n 1612/68 ( 7 ), pas plus que sur l' interprétation du règlement ( CEE ) n 1408/71, relatif à l' application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l' intérieur de la Communauté ( 8
). Aucun des deux règlements n' est en effet applicable à une personne se trouvant dans la situation de Kziber ( c' est-à-dire un demandeur d' emploi de nationalité marocaine, membre de la famille d' un ressortissant marocain ). En fait, le règlement n 1408/71 s' applique, aux termes de son article 2, aux travailleurs qui sont des ressortissants de l' un des États membres ainsi qu' aux membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité . Le règlement n 1612/68 ne s' applique qu' aux
travailleurs qui sont des ressortissants d' un État membre . Ces règlements ne présentent donc pas un intérêt direct pour l' appréciation de la situation juridique de Kziber, étant donné que rien n' indique qu' elle est un membre de la famille d' un travailleur/ressortissant d' un État membre . Les droits de Kziber dans le litige au principal doivent, en d' autres termes, être appréciés exclusivement au regard de l' accord .
5 . Précisons tout d' abord la portée de l' examen qui est demandé à la Cour . Comme nous l' avons vu plus haut ( point 3 ), la juridiction de renvoi part du principe, premièrement, que l' article 41 de l' accord a un effet direct et, deuxièmement, que Kziber ne peut pas prétendre à l' allocation litigieuse en tant que "travailleur" ni en tant que "membre de la famille" d' un travailleur . La première thèse est contestée dans les observations de la Commission, du gouvernement français et de l' Onem;
la seconde thèse est attaquée dans les observations de Kziber et de la Commission . La question préjudicielle déférée à la Cour ne vise à strictement parler que le droit à un "avantage social", au sens du paragraphe 2 de l' article 7 du règlement n 1612/68, dont pourraient se prévaloir les enfants d' un travailleur ressortissant d' un État tiers ( en l' espèce, le Maroc ) avec lequel la Communauté a conclu un accord . Étant donné, comme nous l' avons indiqué ci-avant, que Kziber ne peut pas tirer
directement des droits du règlement n 1612/68 ( pas plus que du règlement n 1408/71 ), la question préjudicielle concerne toutefois en dernière analyse l' interprétation de l' accord, en particulier l' effet direct et le champ d' application de son article 41 .
S' agissant du pouvoir d' interprétation de la Cour, la formulation étroite de la question préjudicielle ne peut pas être un obstacle . En effet, l' accord, conclu conformément à l' article 238 du traité, constitue de toute évidence, en ce qui concerne la Communauté, un acte pris par l' une de ses institutions au sens de l' article 177, premier alinéa, sous b ), du traité . Les dispositions d' un tel accord forment, à partir de son entrée en vigueur, partie intégrante de l' ordre juridique
communautaire ( 9 ). A ce titre, leur application uniforme dans la Communauté doit être assurée par la Cour en vue d' éviter que leurs effets ne varient selon l' interprétation qui leur est donnée dans les différents États membres ( 10 ). Notre examen doit et peut donc effectivement porter sur l' interprétation de l' accord, et plus particulièrement sur l' effet direct, le champ d' application et l' interprétation des dispositions de son article 41 .
6 . Nous signalons enfin que notre analyse ne concerne que l' article 41 et, en liaison avec celui-ci, l' article 42 de l' accord . L' article 41 contient une interdiction de discrimination "dans le domaine de la sécurité sociale ". Dans ses observations, la Commission s' intéresse également à l' article 40 de l' accord, qui énonce une règle de non-discrimination "en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération ". Nous partageons toutefois sa conclusion selon laquelle une allocation
d' attente telle que celle qui est en cause dans le litige au principal ne constitue pas une condition de travail ou un élément de la rémunération, mais, en réalité, une prestation dans le domaine de la sécurité sociale .
3 . La question de l' effet direct
7 . La règle appliquée de façon constante dans la jurisprudence de la Cour est ainsi libellée :
"Une disposition d' un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée comme étant d' application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu' à l' objet et à la nature de l' accord, elle comporte une obligation claire et précise, qui n' est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l' intervention d' aucun acte ultérieur" ( 11 ).
Il convient donc de tenir compte de l' objet et de la nature de l' accord envisagé globalement, ainsi que des termes de la disposition concernée de l' accord, afin de vérifier si la disposition examinée comporte une obligation claire et précise .
3.1 . Nature et objet de l' accord
8 . La Cour a déjà examiné ces aspects à propos d' une disposition d' un accord de libre-échange conclu entre la Communauté et la République portugaise, qui était encore, à l' époque, un pays membre de l' AELE ( 12 ), à propos de conventions d' association avec les États africains et malgache associés à la Communauté ( 13 ), et à propos d' accords d' association avec la Grèce ( 14 ), qui, à ce moment-là, n' était pas encore un État membre, et avec la Turquie ( 15 ). Ce faisant, la Cour a chaque fois
conclu, en dépit des différences sensibles qui existent entre les accords examinés, que la nature et l' objet desdits accords ne faisaient pas obstacle à ce que l' une ou l' autre de leurs dispositions produise des effets directs . A l' égard du GATT, la Cour a abouti à une conclusion différente . Elle a tenu compte, dans ce cas, de la grande souplesse des dispositions de l' accord général, notamment de celles qui concernent les possibilités de dérogation, les mesures pouvant être prises en présence
de difficultés exceptionnelles et le règlement des différends entre les parties contractantes ( 16 ).
Lorsqu' elle analyse la nature et l' objet d' un accord international, la Cour vérifie si cet accord fait plus qu' imposer simplement des obligations réciproques aux États signataires, en d' autres termes, si l' accord est de nature à ou a pour objet de régir la situation juridique des particuliers . Il ressort de la jurisprudence de la Cour à cet égard qu' un accord ne doit pas nécessairement être "à longue portée" ( autrement dit, tendre à l' intégration dans la Communauté ) pour que ses
dispositions soient susceptibles d' application directe . Certes, dans l' arrêt Van Gend et Loos ( 17 ), la Cour a souligné que l' économie d' un marché commun impliquait que ses règles s' adressent directement aux ressortissants de la Communauté . Cela n' empêche cependant pas que des accords à portée plus limitée puissent contenir de telles règles ( 18 ).
9 . Examinons alors l' objet et la nature de l' accord en cause dans le litige au principal . Cet accord a pour objectif de promouvoir une coopération globale entre la Communauté et le Maroc, en vue de contribuer au développement économique et social du Maroc et de favoriser le renforcement de leurs relations ( 19 ). "A cet effet", poursuit l' article 1er de l' accord, "des dispositions et des actions seront arrêtées et mises en oeuvre dans le domaine de la coopération économique, technique et
financière, dans celui des échanges commerciaux ainsi que dans le domaine social ". Sur le plan du contenu, l' accord régit trois domaines : la coopération économique, technique et financière ( titre I ), la coopération commerciale ( titre II ) et la coopération dans le domaine de la main-d' oeuvre ( titre III ). A notre avis, ni l' objet ni la nature de cet accord ne s' opposent à l' application directe de ses dispositions, pas plus que l' objet et la nature de divers accords de portée différente
qui ont déjà fait l' objet d' une jurisprudence de la Cour ( voir le point 8 ci-avant ) ne s' opposent, suivant la Cour, à l' application directe de leurs dispositions .
Dans l' arrêt Bresciani ( 20 ), la Cour a abouti à cette conclusion bien qu' elle ait constaté que la convention ( Yaoundé I ) n' avait pas été conclue pour assurer une égalité dans les obligations que la Communauté assume vis-à-vis des États associés, mais plutôt pour favoriser le développement de ceux-ci . Dans l' arrêt Kupferberg ( 21 ), la Cour a admis la possibilité de l' application directe d' un accord de libre-échange, nonobstant l' existence d' un cadre institutionnel particulier pour les
consultations et négociations entre parties et de clauses de sauvegarde qui n' étaient d' application, il est vrai, que dans des circonstances spéciales . Et bien que, dans l' arrêt Demirel ( 22 ), la Cour ait refusé de reconnaître un effet direct à deux dispositions de l' accord d' association avec la Turquie en raison de leur caractère programmatique, elle n' a nullement nié que certaines ( autres ) dispositions de cet accord pourraient produire un effet direct . Dans l' arrêt Pabst & Richarz ( 23
), la Cour a d' ailleurs reconnu un effet direct à certaines dispositions d' un accord d' association avec la Grèce qui présentait une grande similitude avec l' accord d' association CEE-Turquie ( 24 ).
L' accord avec le Maroc qui vous est soumis aujourd' hui est bien moins caractérisé par une inégalité en matière d' obligations, surtout dans le domaine social, que la convention d' association dont il s' agissait dans l' arrêt Bresciani, il a le même caractère institutionnel et ne comporte certainement pas de clauses de sauvegarde plus larges que l' accord en cause dans l' arrêt Kupferberg ( voir le point suivant ), et il ne présente pas le "caractère programmatique" de l' accord examiné dans l'
arrêt Demirel . Cette dernière remarque vaut en particulier pour les dispositions du titre II de l' accord ( qui exige, pour un certain nombre de produits originaires du Maroc, la suppression des entraves quantitatives et des droits de douane ou mesures d' effet équivalent ) et du titre III ( qui tend à assurer l' égalité de traitement entre les travailleurs marocains et ceux de la Communauté ). Ces dispositions contiennent fréquemment des règles détaillées, qui visent manifestement à régir la
situation juridique des particuliers .
10 . La circonstance que l' accord prévoit un cadre institutionnel particulier ( à savoir l' institution d' un "conseil de coopération ") ( 25 ), qu' il autorise les parties à prendre, dans certaines circonstances, des mesures unilatérales ( 26 ) et prévoit également, pour le règlement des différends entre les parties contractantes, une procédure qui n' impose pas aux parties ni ne leur donne même la possibilité de soumettre un tel différend à la Cour de justice ( 27 ) n' est pas, comme le montre la
jurisprudence de la Cour citée ci-avant, de nature à exclure en principe l' applicabilité directe d' un accord ( 28 ). Certes, dans le cadre du GATT, la Cour a jugé que le règlement des différends figurant dans cet accord et les possibilités de prendre des mesures de sauvegarde qu' il prévoit faisaient obstacle à l' application directe de ses dispositions ( 29 ). A la différence du GATT, l' accord actuellement en cause offre toutefois des possibilités beaucoup plus limitées sur le plan des mesures
de sauvegarde et il prévoit également un règlement obligatoire ( par voie d' arbitrage ) des différends . Des deux points de vue, il contient même des dispositions plus strictes que l' accord avec le Portugal examiné dans l' affaire Kupferberg ( 30 ) ( 31 ). Or, au sujet de ce dernier accord, la Cour a déclaré dans l' arrêt Kupferberg :
"Le seul fait que les parties contractantes ont créé un cadre institutionnel particulier pour les consultations et négociations entre elles relatives à l' exécution de l' accord ne suffit pas pour exclure toute application juridictionnelle de cet accord . La circonstance qu' une juridiction de l' une des parties applique à un litige concret pendant devant elle une disposition de l' accord comportant une obligation inconditionnelle et précise et, partant, ne nécessitant aucune intervention préalable
( de la part du comité mixte ) ne porte pas atteinte à la compétence que l' accord confère à ce comité" ( point 20 des motifs ).
"En ce qui concerne les clauses de sauvegarde, qui permettent aux parties de déroger à certaines dispositions de l' accord, il convient de remarquer qu' elles ne sont d' application que dans des circonstances déterminées et, en règle générale, après un examen contradictoire au sein du comité mixte . En dehors des situations spécifiques qui peuvent entraîner leur application, l' existence de ces clauses qui, d' ailleurs, n' ont pas d' incidence sur les dispositions interdisant les discriminations
fiscales n' est pas, en elle-même, de nature à affecter l' applicabilité directe que peuvent comporter certaines stipulations de l' accord" ( point 21 des motifs ).
Ces considérations valent tout autant et même davantage pour l' accord avec le Maroc qui vous est soumis aujourd' hui .
3.2 . Les termes des dispositions concernées de l' accord
11 . Une fois admis que la nature et l' objet de l' accord ne s' opposent pas à l' application directe de ses dispositions, il convient de vérifier ensuite si les termes du paragraphe 1 de l' article 41 de l' accord sont tels qu' ils énoncent une obligation suffisamment précise qui n' est subordonnée, dans son exécution ou dans son effet, à l' intervention d' aucun acte ultérieur . Nous estimons qu' il est utile de citer in extenso le texte des articles 40, 41 et 42 :
"Article 40
Chaque État membre accorde aux travailleurs de nationalité marocaine occupés sur son territoire un régime caractérisé par l' absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport à ses propres ressortissants, en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération .
Le Maroc accorde le même régime aux travailleurs ressortissants des États membres occupés sur son territoire .
Article 41
1 . Sous réserve des dispositions des paragraphes suivants, les travailleurs de nationalité marocaine et les membres de leur famille résidant avec eux bénéficient, dans le domaine de la sécurité sociale, d' un régime caractérisé par l' absence de toute discrimination fondée sur la nationalité par rapport aux propres ressortissants des États membres dans lesquels ils sont occupés .
2 . Ces travailleurs bénéficient de la totalisation des périodes d' assurance, d' emploi ou de résidence accomplies dans les différents États membres, pour ce qui concerne les pensions et rentes de vieillesse, d' invalidité et de décès, ainsi que les soins de santé pour eux-mêmes et leur famille résidant à l' intérieur de la Communauté .
3 . Ces travailleurs bénéficient des prestations familiales pour les membres de leur famille résidant à l' intérieur de la Communauté .
4 . Ces travailleurs bénéficient du libre transfert vers le Maroc, aux taux appliqués en vertu de la législation de l' État membre ou des États membres débiteurs, des pensions et rentes de vieillesse, de décès et d' accident du travail ou de maladie professionnelle ainsi que d' invalidité, en cas d' accident du travail ou de maladie professionnelle .
5 . Le Maroc accorde aux travailleurs ressortissants des États membres occupés sur son territoire, ainsi qu' aux membres de leur famille, un régime analogue à celui prévu aux paragraphes 1, 3 et 4 .
Article 42
1 . Avant la fin de la première année après l' entrée en vigueur du présent accord, le conseil de coopération arrête les dispositions permettant d' assurer l' application des principes énoncés à l' article 41 .
2 . Le conseil de coopération arrête les modalités d' une coopération administrative assurant les garanties de gestion et de contrôle nécessaires pour l' application des dispositions visées au paragraphe 1 ."
Les termes du paragraphe 1 de l' article 41 sont clairs et précis : dans le domaine de la sécurité sociale, toute discrimination fondée sur la nationalité est interdite . Ces termes sont identiques à ceux utilisés au premier alinéa de l' article 40, qui interdit toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération, disposition dont la Commission admet elle aussi l' effet direct . Le fait que l' interdiction de discrimination énoncée à l'
article 41 est stipulée "sous réserve des dispositions des paragraphes suivants ..." ne rend pas l' interdiction moins claire . Les dispositions contenues dans les autres paragraphes de l' article 41 qualifient ou précisent la règle de non-discrimination, sans diminuer la clarté ou la précision de la règle édictée au paragraphe 1 .
12 . L' argument avancé par la Commission, le gouvernement français et l' Onem pour dénier un effet direct à l' article 41 est fondé sur la circonstance que le paragraphe 1 de l' article 42 habilite le conseil de coopération à arrêter des dispositions d' application de l' article 41 ( et non de l' article 40 ). A leur avis, les "principes" énoncés à l' article 41 ne sauraient se voir attribuer un effet direct sans une intervention du conseil de coopération . Cet argument ne nous convainc pas .
Certes, la rédaction de l' accord permet de déduire que le respect de l' interdiction de discrimination énoncée à l' article 41 doit être facilité par l' intervention du conseil de coopération, mais pas qu' il est toujours conditionné par elle ( 32 ). En d' autres termes : la lecture combinée des articles 41 et 42 dénie tout effet direct aux dispositions de l' article 41 qui nécessitent une mesure d' application destinée à rendre "claire et précise" l' obligation qu' elles contiennent ( 33 ). Ce
pourrait être le cas, par exemple, de mesures destinées à assurer l' application du principe énoncé au paragraphe 2 de l' article 41 ( totalisation des périodes d' assurance ). Le cas dont est saisie la juridiction de renvoi concerne toutefois une situation qui peut être appréciée directement au regard de l' interdiction de discrimination énoncée au paragraphe 1 de l' article 41 de l' accord ( 34 ): il est établi que Kziber satisfait à toutes les conditions d' octroi de l' allocation et que cette
dernière lui a été refusée uniquement au motif qu' elle est de nationalité marocaine . Dans un tel cas, l' application du principe de non-discrimination ne doit pas ( selon les termes de l' article 42 ) être "assurée" par des modalités d' exécution adoptées par le conseil de coopération, étant donné que l' effet de ce principe est déjà assuré par une interdiction de discrimination claire, que la juridiction nationale peut appliquer directement .
13 . Il existe une raison supplémentaire pour laquelle l' article 42 ne fait pas obstacle à l' application directe de dispositions claires et précises de l' article 41 : le délai fixé au paragraphe 1 de l' article 42, pendant lequel les modalités d' application devaient être arrêtées par le conseil de coopération, est échu le 1er novembre 1979 ( 35 ). A cet égard, nous souhaitons rappeler que la Cour n' a pas hésité à reconnaître un effet direct à un certain nombre de dispositions du traité ( telles
que les articles 52 et 59 du traité CEE ), nonobstant le fait que d' autres articles du traité envisagent 3des "actes de mise en oeuvre" de ces dispositions ( 36 ). En effectuant cette comparaison, nous ne prétendons pas qu' il existe un parallélisme parfait entre la théorie de l' effet direct de dispositions de droit communautaire et celui de dispositions d' accords conclus avec des États tiers . Mais la comparaison est toutefois valable, à notre avis, dans la mesure où l' on allègue en l' espèce
qu' une disposition claire et précise n' a pas d' effet direct au simple motif qu' une autre disposition envisage l' adoption de modalités d' application .
4 . La portée et l' interprétation de l' article 41 de l' accord
14 . L' effet direct de l' article 41 de l' accord étant établi dans un cas tel que celui de l' espèce, il convient encore de répondre à différentes questions relatives au champ d' application ( en d' autres termes, la portée ) et à l' interprétation de cette disposition . En ce qui concerne la portée, il faut vérifier si une allocation comme celle qui fait l' objet du litige au principal et qui constitue, comme nous l' avons dit, un élément d' un système d' allocations de chômage peut être regardée
comme relevant du domaine d' application de l' article 41, paragraphe 1, lequel vise en général des réglementations "dans le domaine de la sécurité sociale ". En ce qui concerne l' interprétation, il faut vérifier si Kziber doit être considérée comme un "travailleur" ou comme un "membre de la famille" résidant avec un travailleur de nationalité marocaine . Il s' agit là chaque fois d' expressions qui correspondent ( ou du moins présentent une certaine similitude ) avec des expressions utilisées dans
les traités ou la législation communautaire dérivée . Selon la jurisprudence de la Cour, les dispositions d' accords internationaux doivent toutefois être interprétées en fonction des termes de l' accord et compte tenu de l' objectif qu' il poursuit, et l' interprétation que la Cour a donnée à des règles ou expressions similaires rencontrées dans les traités ou le droit communautaire dérivé ne peut pas être transposée, par une simple analogie, à un accord international : il faut d' abord constater à
cet effet que le texte et la portée de l' accord ne s' opposent pas à une telle transposition ( 37 ).
4.1 . La portée de l' article 41
15 . Examinons tout d' abord la signification de l' expression "sécurité sociale" qui est déterminante pour la portée de l' interdiction de discrimination énoncée à l' article 41, paragraphe 1, de l' accord . A l' audience, l' agent du gouvernement français a soutenu que les allocations de chômage ( et donc aussi, en tant qu' elles en constituent une forme particulière, les allocations d' attente ) ne sont pas visées par cette expression . Deux raisons ont été citées à l' appui de cette allégation :
premièrement, la circonstance que le paragraphe 2 de l' article 41, qui traite de la totalisation des périodes d' assurance ou d' emploi dans les différentes branches de la sécurité sociale, ne prévoit pas cette totalisation pour ce qui concerne le droit aux allocations de chômage; deuxièmement, la circonstance qu' il n' existerait pas d' assurance chômage au Maroc .
Sans doute, pour ce qui concerne les travailleurs communautaires migrants, les allocations de chômage relèvent manifestement de la notion large de "sécurité sociale" comme cela ressort de l' article 4 du règlement n 1408/71 . Les deux circonstances indiquées par le gouvernement français amènent toutefois à se demander si la notion de "sécurité sociale" utilisée à l' article 41 de l' accord a la même portée étendue . Premièrement, le paragraphe 1 de l' article 41 prévoit un régime de totalisation
pour toutes les branches de la sécurité sociale pour lesquelles le règlement n 1408/71 prévoit également un régime de totalisation, à l' exclusion de la branche chômage . Cette donnée peut être interprétée de deux façons . Ou bien elle indique qu' en ce qui concerne les allocations de chômage les travailleurs marocains ont effectivement droit en principe à un traitement non discriminatoire, mais qu' ils ne sont pas pris en compte pour la totalisation des périodes d' assurance . Ou bien elle indique
que les allocations de chômage ne relèvent absolument pas de la sphère d' application de l' article 41 . Cette dernière conclusion est encore étayée par la circonstance que le paragraphe 4 de l' article 41 prévoit une disposition spéciale en matière de libre transfert de sommes d' argent vers le Maroc pour toutes les branches traditionnelles de la sécurité sociale, mais pas pour la branche chômage .
A supposer qu' il n' existe effectivement pas d' assurance chômage au Maroc ( second argument du gouvernement français ), cette circonstance confirme alors la même thèse, compte tenu également du fait qu' aux termes du paragraphe 5 de l' article 41 le Maroc accorde un régime analogue à celui prévu au paragraphe 1 ( soit l' interdiction de discrimination ) et aux paragraphes 3 et 4 . Cette volonté de réciprocité dans l' application de dispositions, combinée à l' absence de règles spécifiques
relatives aux allocations de chômage, peut constituer une indication montrant que l' intention n' était pas de faire rentrer dans le champ d' application de l' article 41 les allocations de chômage qui existent effectivement dans les États membres, mais pas au Maroc .
Un certain doute est donc justifié, mais nous n' estimons pas nécessaire de trancher cette question . On verra en effet plus loin que, même en admettant que l' article 41 vise également des allocations de chômage, l' interdiction de discrimination énoncée à l' article 41, paragraphe 1, ne permet pas à une personne comme Kziber de prétendre à l' allocation d' attente en cause dans le litige au principal .
4.2 . Les notions de "membre de la famille d' un travailleur" et de "travailleur" à l' article 41
16 . La question que nous allons examiner à présent est celle de savoir si une personne telle que Kziber doit être considérée comme un membre de la famille résidant avec un travailleur de nationalité marocaine au sens de l' article 41, paragraphe 1, de l' accord .
Le gouvernement allemand le conteste, faisant valoir qu' il ressort de la décision de renvoi que le père de Kziber est retraité et qu' il ne doit donc pas être considéré comme un "travailleur de nationalité marocaine" qui "est occupé" dans l' un des États membres de la Communauté au sens de la disposition citée, de sorte que Kziber elle-même n' est pas un membre de la famille résidant avec un tel travailleur . Cette affirmation revient à prétendre que le bénéficiaire d' une pension n' est plus un
travailleur et ne peut prétendre à l' application du régime de non-discrimination institué par l' accord, chose qui, à notre avis, ne saurait avoir été voulue par les parties contractantes : une part importante du "domaine de la sécurité sociale" auquel l' article 41 s' applique concerne en effet les droits des travailleurs pensionnés . Cela ressort notamment du paragraphe 4 de l' article 41, qui autorise les "travailleurs" de nationalité marocaine à transférer vers le Maroc toutes sortes de
pensions et rentes . Nous estimons dès lors que l' article 41 ne saurait être interprété en ce sens que des personnes de nationalité marocaine qui ont été occupées dans la Communauté et bénéficient par la suite d' une pension de retraite sont exclues du champ d' application de l' article 41 .
17 . Une autre question est celle de savoir si un membre de la famille d' un travailleur marocain peut, en vertu du régime fondé sur l' égalité de traitement visé à l' article 41, prétendre au bénéfice de l' allocation d' attente en cause dans le litige au principal ( toujours à supposer que les allocations de chômage relèvent de la sphère d' application de l' article 41 ). A cet égard, la juridiction de renvoi estime que ces personnes ne pourraient prétendre qu' à des "droits dérivés", en d' autres
termes des droits auxquels elles peuvent prétendre en leur qualité de membre de la famille d' un travailleur marocain . Or, l' allocation d' attente belge - croit pouvoir déduire la juridiction de renvoi de la jurisprudence de la Cour - n' est pas un "droit dérivé", mais un "droit propre" du jeune demandeur d' emploi .
18 . La notion de "droit dérivé" a été évoquée dans la jurisprudence à l' occasion de l' interprétation que la Cour a donnée au champ d' application personnel du règlement n 1408/71 . Les articles 2 et 3 de ce règlement instituent une règle d' égalité de traitement en faveur des travailleurs migrants ressortissants d' un des États membres "ainsi que ( pour ) les membres de leur famille" ( 38 ). Dans l' arrêt Kermaschek de 1976 ( 39 ), la Cour a décidé que ce règlement était applicable à deux
catégories nettement distinctes : les travailleurs, d' une part, et les membres de leur famille, d' autre part . Tandis que les personnes appartenant à la première catégorie peuvent revendiquer les droits à prestation envisagés par le règlement n 1408/71 en tant que "droits propres", les membres de leur famille ne sauraient prétendre qu' aux "droits dérivés", c' est-à-dire des droits acquis en qualité de membre de la famille d' un travailleur . La Cour en a conclu que les membres de la famille (
quelle que soit leur nationalité ) de travailleurs migrants ressortissants d' un État membre n' ont droit qu' aux prestations prévues par les législations nationales de l' État membre en faveur des membres de la famille en tant que tels des travailleurs migrants ( 40 ).
L' arrêt Kermaschek a été confirmé par l' arrêt Deak de 1985 ( 41 ), cette fois spécifiquement à propos de l' allocation d' attente prévue par la législation belge pour les jeunes demandeurs d' emploi . Dans l' arrêt Deak, la Cour a estimé que, dans le cas de ces allocations d' attente, il s' agissait d' une prestation ouverte en faveur des jeunes demandeurs d' emploi en raison de leur situation personnelle, et non en vertu du fait qu' ils sont membres de la famille d' un travailleur; en d' autres
termes, il s' agit d' un droit propre que les membres de la famille d' un travailleur migrant ne peuvent par conséquent revendiquer au titre du règlement n 1408/71 ( 42 ).
Il nous semble que l' interprétation donnée aux articles 2 et 3 du règlement n 1408/71 dans l' arrêt Kermaschek, confirmée et appliquée à l' allocation d' attente en cause dans l' arrêt Deak, doit valoir également pour l' article 41 de l' accord . Compte tenu de l' objet et de la portée de l' accord ainsi que des termes de l' article 41, qui vise à assurer une égalité de traitement, on ne saurait en effet admettre que cette disposition accorde aux membres de la famille d' un travailleur marocain des
droits plus étendus ( soit non seulement dérivés, mais également propres ) que ceux que le règlement n 1408/71, qui tend à assurer la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté, accorde aux membres de la famille d' un travailleur ressortissant de la Communauté . Pour cette raison, un membre de la famille d' un travailleur marocain ne saurait, sur la base de l' article 41 de l' accord, prétendre à l' octroi de l' allocation d' attente concernée .
19 . Dans l' arrêt Deak, la Cour a toutefois examiné également si, compte tenu de l' article 7, paragraphe 2, du règlement n 1612/68 ( 43 ), l' allocation d' attente concernée pouvait être refusée aux enfants ( quelle que soit leur nationalité ) de travailleurs ressortissants d' un État membre . La Cour a répondu à cette question par la négative, au motif que l' article 7, paragraphe 2, précité, garantit aux travailleurs ressortissants d' autres États membres tous les avantages sociaux aptes à
"faciliter leur mobilité à l' intérieur de la Communauté" ( 44 ). Or, si le bénéfice de l' allocation d' attente en faveur des jeunes demandeurs d' emploi n' était pas garanti aux enfants d' un travailleur migrant dans l' État membre dans lequel il s' est établi et a trouvé son emploi, ce travailleur serait alors "incité à ne pas rester dans ( cet ) État membre" ( 45 ).
Pour les travailleurs de nationalité marocaine, il n' existe toutefois aucune disposition telle que l' article 7, paragraphe 2, du règlement n 1612/68 . Faut-il néanmoins admettre, en vertu de l' interdiction générale de discrimination énoncée à l' article 41 de l' accord, que les enfants de ces travailleurs peuvent eux aussi prétendre à l' octroi des "avantages sociaux", en ce compris les allocations d' attente en faveur des jeunes demandeurs d' emploi? Nous pensons que non . Les motifs de l' arrêt
Deak montrent clairement que la décision de la Cour était inspirée par des considérations touchant à la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté . L' accord ne vise cependant pas à faciliter aux travailleurs marocains l' accès au marché de l' emploi de la Communauté ( et vice versa ), pas plus que la migration de ces personnes à l' intérieur de la Communauté; son objectif est uniquement d' assurer l' égalité de traitement aux travailleurs déjà admis sur le marché de l'
emploi . Compte tenu de l' objet et de la nature de cet accord, il n' est certainement pas possible de donner à son article 41 la même interprétation que celle que la Cour a donnée dans l' arrêt Deak à l' article 7, paragraphe 2, du règlement n 1612/68 .
Appliqué à la situation en cause dans le litige au principal, ce raisonnement signifie qu' une personne telle que Kziber ne peut pas invoquer l' interdiction de discrimination énoncée à l' article 41 de l' accord pour prétendre au bénéfice d' une allocation d' attente en faveur des jeunes demandeurs d' emploi, même si cette allocation constitue un avantage social au sens de l' article 7 du règlement n 1612/68 .
20 . Il nous reste à examiner la question de savoir si Kziber doit être considérée comme un "travailleur" au sens de l' article 41 de l' accord et si elle peut prétendre, en cette qualité, à l' octroi de l' allocation d' attente concernée .
Ici également, la règle est que la notion de "travailleur" doit être interprétée eu égard à l' objet de l' accord et aux termes de la disposition concernée . Or, il nous semble que l' interprétation large qui a été donnée par la Cour à la notion de "travailleur" au sens de l' article 48 du traité CEE n' est pas transposable par simple analogie à la notion de "travailleur" figurant à l' article 41 de l' accord .
Dans la jurisprudence relative à l' article 48 du traité, la notion de "travailleur" est interprétée de façon large, en tant qu' elle définit le champ d' application d' une des libertés fondamentales de la Communauté ( 46 ). L' accord qui est actuellement en cause poursuit toutefois d' autres objectifs que le traité CEE . Comme nous l' avons signalé plus haut, il ne vise pas à faciliter l' accès au marché de l' emploi de la Communauté aux personnes de nationalité marocaine ni à promouvoir la
migration de ces personnes à l' intérieur de la Communauté . Il tend uniquement à assurer un traitement non discriminatoire aux personnes de nationalité marocaine qui sont déjà occupées ( ou l' ont été ) sur le territoire d' un État membre ainsi qu' aux membres de leur famille résidant avec elles . Le fait qu' une personne a été inscrite pendant un certain temps auprès des services de placement d' un État membre, comme il semble que ce soit le cas pour Kziber, sans toutefois avoir jamais réellement
et effectivement été occupée dans le cadre d' une relation de subordination ne suffit donc pas pour que cette personne soit considérée comme un "travailleur" au sens de l' article 41 de l' accord .
5 . Conclusion
21 . En conclusion des développements qui précèdent, nous vous proposons de répondre comme suit à la question préjudicielle de la cour du travail de Liège :
"L' article 41, paragraphe 1, de l' accord de coopération conclu entre la Communauté économique européenne et le royaume du Maroc ne s' oppose pas à ce qu' un État membre refuse d' accorder une allocation d' attente prévue par sa législation en faveur des jeunes demandeurs d' emploi à un membre de la famille d' un travailleur de nationalité marocaine résidant avec lui au motif que le demandeur d' emploi est de nationalité marocaine ."
(*) Langue originale : le néerlandais .
( 1 ) Moniteur belge du 18.1.1964, p . 506 .
( 2 ) Cet accord de coopération a été approuvé au nom de la Communauté par le règlement ( CEE ) n 2211/78 du Conseil, du 26 septembre 1978 ( JO L 264, p . 1 ). Il est entré en vigueur le 1er novembre 1978 .
( 3 ) Voir p . 7, début, de la décision de renvoi .
( 4 ) Arrêt du 20 juillet 1985, Onem/Deak ( 94/84, Rec . p . 1873 ).
( 5 ) Règlement du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté ( JO L 257, p . 2 ). Le paragraphe 2 en question de l' article 7 dispose qu' un travailleur ressortissant d' un État membre bénéficie sur le territoire des autres États membres des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux .
( 6 ) Voir les points 20 à 24 des motifs de l' arrêt . Sur cette interprétation, voir en outre le point 18 ci-après .
( 7 ) Déjà cité à la note 5 .
( 8 ) Tel que modifié et mis à jour par le règlement ( CEE ) n 2001/83 du Conseil, du 2 juin 1983 ( JO L 230, p . 6 ).
( 9 ) Voir l' arrêt du 30 septembre 1987, Demirel/Ville de Schwaebisch-Gmuend, point 7 ( 12/86, Rec . p . 3719 ), avec renvoi à l' arrêt du 30 avril 1974, Haegeman ( 181/73, Rec . p . 449 ), et l' arrêt du 14 novembre 1989, Grèce/Commission, point 12 ( 30/88, Rec . p . 3711 ).
( 10 ) Arrêt du 20 septembre 1990, Sevince/Staatssecretaris van Justitie, point 11 ( C-192/89, Rec . p . I-3461 ), avec renvoi aux arrêts du 26 octobre 1982, Kupferberg ( 104/81, Rec . p . 3641 ), et du 16 mars 1983, SPI et SAMI ( 267/81, 268/81 et 269/81, Rec . p . 801 ).
( 11 ) Arrêt Demirel, déjà cité à la note 9, point 14 des motifs .
( 12 ) Voir l' arrêt Kupferberg, déjà cité à la note 10 .
( 13 ) Voir l' arrêt du 5 février 1976, Bresciani ( 87/75, Rec . p . 129 ).
( 14 ) Voir l' arrêt du 29 avril 1982, Pabst & Richarz ( 17/81, Rec . p . 1331 ).
( 15 ) Voir l' arrêt Demirel, déjà cité à la note 9, et l' arrêt Sevince, déjà cité à la note 10 .
( 16 ) Voir l' arrêt du 12 décembre 1972, International Fruit Company, points 19 à 27 ( 21/72 à 24/72, Rec . p . 1219 ), tel que confirmé par l' arrêt du 24 octobre 1973, Schlueter ( 9/73, Rec . p . 1135 ), l' arrêt du 16 mars 1983, SIOT ( 266/81, Rec . p . 731 ), et l' arrêt du 16 mars 1983, SPI et SAMI ( 267/81, 268/81 et 269/81, Rec . p . 801 ).
( 17 ) Arrêt du 5 février 1963 ( 26/62, Rec . p . 3 ).
( 18 ) Voir la jurisprudence citée aux notes 12 à 15 et les conclusions de l' avocat général M . Darmon dans l' affaire Sevince ( précitée, note 10 ), présentées à l' audience du 15 mai 1990, Rec . p . I-3473, points 27 et 28 .
( 19 ) Voir l' article 1er et le deuxième alinéa du préambule de l' accord .
( 20 ) Cité à la note 13 ci-avant .
( 21 ) Cité à la note 10 ci-avant .
( 22 ) Cité à la note 9 ci-avant .
( 23 ) Cité à la note 14 ci-avant .
( 24 ) Voir, à cet égard, les conclusions de l' avocat général M . Darmon dans l' affaire Sevince, déjà citées à la note 18, points 22 à 29 .
( 25 ) Voir les articles 44 à 48 de l' accord .
( 26 ) Voir les articles 51 et 53 de l' accord .
( 27 ) Voir l' article 52 de l' accord, qui confie le règlement des différends entre les parties, s' ils ne peuvent être tranchés par le conseil de coopération, exclusivement à un arbitre "ad hoc ".
( 28 ) Cela ressort, par exemple, pour ce qui est des dispositions relatives au règlement des différends, de l' arrêt Bresciani relatif aux conventions de Yaoundé . Ces dernières prévoient que les différends relatifs à leur interprétation et à leur application, s' ils ne peuvent être réglés par le conseil d' association, seront tranchés par une cour d' arbitrage instituée par ces conventions ( voir l' article 51 de la convention de 1963 et l' article 53 de la convention de 1969 ). Il s' agit là d'
une réglementation semblable à celle contenue à l' article 52 de l' accord d' association avec le Maroc . La circonstance qu' il n' est pas attribué à la Cour de justice de juridiction obligatoire ni même facultative en raison du caractère mixte d' un accord n' enlève rien de surcroît à la compétence de la Cour lorsqu' il s' agit d' interpréter l' accord dans le cadre de problèmes d' interprétation soulevés à l' intérieur de la Communauté : voir en ce sens expressément l' article 5 de l' accord
interne 80/1154/CEE relatif aux mesures à prendre et aux procédures à suivre pour l' application de la deuxième convention ACP-CEE ( JO L 347, p . 206 ) et l' article 6 de l' accord interne 86/127/CEE relatif aux mesures à prendre et aux procédures à suivre pour l' application de la troisième convention ACP-CEE ( JO L 86, p . 221 ).
( 29 ) Voir l' arrêt International Fruit Company, déjà cité à la note 16 ci-avant .
( 30 ) Citée ci-avant à la note 10 .
( 31 ) Comparez les articles 51 et 53 de l' accord avec le Maroc et les possibilités de prendre des mesures unilatérales ou de sauvegarde contenues dans les articles 25 à 31 de l' accord avec le Portugal, ainsi que l' article 52 de l' accord avec le Maroc et la procédure de conciliation stipulée à l' article 30 de l' accord avec le Portugal . L' accord avec le Maroc contient, à l' égard des mesures de sauvegarde, une réglementation tout au moins aussi strictement définie et, à l' égard du règlement
des différends, une réglementation plus contraignante .
( 32 ) Comparez le point 20 des motifs de l' arrêt Kupferberg, précité ( point 10 ), dans lequel la Cour a admis l' effet direct d' une disposition "comportant une obligation inconditionnelle et précise et, partant, ne nécessitant aucune intervention préalable ( de la part du comité mixte institué par l' accord avec le Portugal )" ( souligné par nous ).
( 33 ) En outre, dans l' arrêt Sevince ( déjà cité à la note 10 ), la Cour a affirmé que les dispositions d' un accord international peuvent même avoir un effet direct lorsque d' autres dispositions ( en l' occurrence, sur le plan national ) doivent être arrêtées pour assurer leur application . Au point 22 des motifs de l' arrêt, la Cour a déclaré à cet égard : "En effet, ces dispositions ne font que préciser l' obligation qui incombe aux États membres de prendre les mesures d' ordre administratif
que comporte, le cas échéant, la mise en oeuvre de ces dispositions, sans conférer aux États membres la faculté de conditionner ou de restreindre l' application du droit précis et inconditionnel ...".
( 34 ) Quelle que soit la portée de la disposition en question : pour plus de détails, voir les points 14 à 20 ci-avant .
( 35 ) L' accord est en effet entré en vigueur le 1er novembre 1978 ( voir la note 2 ci-avant ).
( 36 ) Voir, par exemple, l' arrêt du 21 juin 1974, Reyners ( 2/74, Rec . p . 631 ).
( 37 ) Voir l' arrêt du 9 février 1982, Polydor, points 14 à 21 ( 270/80, Rec . p . 329 ), et l' arrêt Kupferberg, déjà cité à la note 10, points 29 à 31 des motifs .
( 38 ) Voir les dispositions combinées de l' article 3, paragraphe 1, et de l' article 2, paragraphe 1, du règlement n 1408/71 .
( 39 ) Arrêt du 23 novembre 1976 ( 40/76, Rec . p . 1669 ).
( 40 ) Voir les points 7 à 9 des motifs de l' arrêt .
( 41 ) Déjà cité à la note 4 ci-avant .
( 42 ) Voir le point 15 des motifs de l' arrêt .
( 43 ) Cité à la note 5 ci-avant .
( 44 ) Voir le point 21 des motifs de l' arrêt .
( 45 ) Voir le point 23 des motifs .
( 46 ) Voir l' arrêt du 31 mai 1989, Bettray, point 11 ( 344/87, Rec . p . 1621 ), avec référence à l' arrêt du 3 juillet 1986, Lawrie-Blum ( 66/85, Rec . p . 2121 ).
