Avis juridique important
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61988C0035
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 23 mai 1990. - Commission des Communautés européennes contre République hellénique. - Manquement - Agriculture - Marché des céréales fourragères. - Affaire C-35/88.
Recueil de jurisprudence 1990 page I-03125
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le recours introduit par la Commission contre la République hellénique sur lequel portent les présentes conclusions a pour objet de faire constater que, en intervenant sur le marché des céréales fourragères, et en particulier en donnant des instructions à l' Office central de gestion des produits nationaux ( ci-après "KYDEP ") pour l' achat et la vente de céréales fourragères à des prix et à des conditions déterminés par le gouvernement hellénique, en comblant au moyen de ressources de l' État
le solde débiteur de ces transactions et en facilitant le financement privilégié par la Banque agricole de Grèce des activités de la KYDEP sur le marché des céréales fourragères, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement ( CEE ) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales ( 1 ), et de ses règlements d' application, ainsi qu' en vertu des articles 5 et 93 du traité .
Quant à la recevabilité
2 . La République hellénique invoque l' irrecevabilité du recours au motif que l' objet essentiel de celui-ci serait de faire constater que les autorités helléniques accorderaient aux éleveurs de ce pays une aide d' État incompatible avec le marché commun . Selon la défenderesse, la Commission aurait, dès lors, dû suivre toute la procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, au lieu d' introduire un recours sur la base de l' article 169 du traité . La République hellénique s' appuie notamment sur
l' arrêt du 30 janvier 1985, Commission/République française ( 290/83, Rec . p . 439 ) où la Cour a jugé que :
"La procédure prévue à l' article 93, paragraphe 2, accorde à toutes les parties intéressées des garanties qui sont adaptées de manière spécifique aux problèmes particuliers que présentent les aides étatiques pour la concurrence dans le marché commun et qui vont bien au-delà de celles accordées par la procédure précontentieuse prévue par l' article 169 du traité à laquelle ne participent que la Commission et l' État membre concerné ."
3 . La Commission objecte que le gouvernement hellénique n' a pas fait valoir cette exception d' irrecevabilité au stade de la procédure précontentieuse . Cette constatation, qui est exacte, ne nous paraît cependant pas devoir porter à conséquence, car l' irrecevabilité éventuelle d' un recours doit s' apprécier par rapport au recours lui-même . Or, celui-ci n' existe qu' à partir de l' introduction de la requête .
4 . Cela dit, nous ne vous proposons toutefois pas de déclarer le recours de la Commission irrecevable . Contrairement à ce qu' affirme la République hellénique, l' objet principal du recours est, en effet, de faire constater que celle-ci a violé les dispositions du règlement n° 2727/75 portant organisation commune du marché des céréales en opérant sur ce marché, par l' intermédiaire de la KYDEP, des interventions non prévues par ce règlement . Ce manquement, s' il existe, ne saurait être constaté
que dans le cadre de la procédure instituée par l' article 169 . L' existence de ce manquement est indépendante de la prise en charge ou non par l' État hellénique des déficits susceptibles de résulter des interventions en question .
5 . A l' inverse, si le grief principal est justifié, c' est-à-dire si les autorités helléniques n' étaient pas en droit d' ordonner l' achat et la vente, par la KYDEP, de céréales fourragères à des prix et conditions fixés par elle, alors elles n' étaient - a fortiori - pas en droit de mettre à charge du budget de l' État les déficits résultant de ces opérations . Le deuxième grief est donc accessoire par rapport au premier . Point n' est besoin, dans cette hypothèse, d' avoir recours à l' article
92 pour constater que ce grief est fondé .
6 . Il faut noter, au surplus, que, dans son arrêt précité du 30 janvier 1985, la Cour a ajouté ce qui suit :
"En conséquence, si l' existence de ladite procédure particulière ne fait nullement obstacle à ce que la compatibilité d' un régime d' aide au regard de règles communautaires autres que celles contenues dans l' article 92 soit appréciée suivant la procédure prévue à l' article 169, il est toutefois indispensable que la Commission suive la procédure de l' article 93, paragraphe 2, si elle désire constater l' incompatibilité de ce régime, en tant qu' aide, avec le marché commun ."
7 . Il ressort de ce passage que, dans tous les cas où la Commission fonde son action sur une disposition différente de l' article 92, elle peut recourir à l' article 169 . Or, tel est précisément le cas en l' espèce puisque, sous réserve du grief distinct de l' absence de notification des mesures financières au titre de l' article 93, paragraphe 3, et de la violation alléguée de l' article 5 du traité, le recours de la Commission a pour objet de faire constater la violation des dispositions du
règlement ( CEE ) n° 2727/75 du Conseil . Dans la conclusion de la requête de la Commission, l' article 92 du traité n' est pas cité .
8 . Nous sommes donc dans une hypothèse très proche de celle de l' arrêt du 24 avril 1980, Commission/Italie ( 72/79, Rec . p . 1411 ), où la Cour a jugé que :
"Il est loisible au Conseil de fixer, dans le cadre des règlements portant organisation commune des marchés des produits agricoles, des règles interdisant totalement ou partiellement certaines formes d' aides nationales à la production ou à la commercialisation des produits concernés, et que l' infraction à une telle interdiction peut être appréhendée dans le cadre propre d' une telle organisation . En effet, l' existence de la procédure particulière prévue à l' article 93 du traité, pour apprécier
la compatibilité des régimes nationaux d' aides avec le marché commun, ne saurait modifier les exigences découlant, pour les États membres, du respect des règles relatives à l' organisation commune des marchés ."
9 . L' article 22 du règlement n° 2727/75 prévoit, certes, que, sauf dispositions contraires du règlement, les articles 92 à 94 du traité sont applicables à la production et au commerce des produits couverts par l' organisation commune du marché des céréales, mais ce n' est pas sur ce renvoi que s' appuie la Commission en l' espèce . Par ailleurs, si elle invoque l' article 93, c' est seulement pour autant que le paragraphe 3 de cette disposition oblige les États membres à informer la Commission de
leurs projets tendant à instaurer ou à modifier des aides ( voir p . 3 de la requête ). Or, les garanties prévues par la procédure spécifique instaurée par le paragraphe 2 de l' article 93 ne trouvent à s' appliquer que lorsque est en cause la substance de l' aide et non l' obligation, purement procédurale, de notification . En effet, tous les intéressés quels qu' ils soient doivent pouvoir s' exprimer sur la première, mais la deuxième est, en tout état de cause, non susceptible d' être affectée par
leurs observations éventuelles .
10 . Enfin, nous ne pouvons pas non plus accepter l' argument de la partie défenderesse selon lequel l' objet essentiel du recours serait, malgré tout, la constatation d' une violation des articles 92 et 93 du traité, parce que aucune des infractions au règlement n° 2727/75 alléguées par la Commission ne serait établie . Il s' agit en effet, là encore, d' un argument de fond non susceptible d' avoir une incidence sur la recevabilité du recours .
11 . Nous concluons donc que c' est à bon droit que la Commission a suivi la procédure de l' article 169 et que son recours est recevable .
Quant au fond
12 . Nous examinerons successivement les cinq griefs de la Commission, à savoir que les autorités helléniques :
- seraient intervenues sur le marché des céréales fourragères, en particulier en donnant des instructions à la KYDEP pour l' achat et la vente des céréales fourragères à des prix et à des conditions fixés par le gouvernement hellénique;
- auraient comblé le solde déficitaire de ces transactions au moyen de ressources de l' État;
- auraient favorisé le financement privilégié par la Banque agricole de Grèce des activités de la KYDEP sur le marché des céréales fourragères;
- n' auraient pas collaboré aux investigations de la Commission;
- auraient omis de lui notifier les facilités qu' elles accordaient, sur le plan financier, à la KYDEP .
I - 13 . En ce qui concerne le premier de ces griefs, il n' est pas sans intérêt de rappeler que, dans votre arrêt du 29 novembre 1989, Commission/République hellénique ( 281/87, Rec . p . 0000 ), vous avez déjà eu l' occasion de vous prononcer au sujet d' une circulaire que le ministre hellénique de l' agriculture avait adressé, le 7 juillet 1982, à la KYDEP et par laquelle il demandait à celle-ci de procéder à l' achat, à des prix fixés par l' autorité administrative nationale, de tous les lots de
blé dur dégradé se trouvant chez les producteurs ou auprès des entreprises de battage .
14 . Vous avez constaté, au point 17 de cet arrêt,
"que la circulaire litigieuse est contraire aux dispositions de l' organisation commune du marché des céréales en ce qu' elle constitue une mesure d' intervention nationale dans un domaine où la réglementation communautaire est exhaustive ".
15 . Pour ce qui est de l' intervention des autorités helléniques sur le marché des céréales fourragères, en cause dans la présente affaire, la Commission a fourni de nombreux éléments de preuve dont nous ne voudrions retenir que les plus convaincants .
16 . La Commission a, tout d' abord, produit le procès-verbal d' une réunion, tenue le 7 novembre 1980, à laquelle assistaient, notamment, le ministre de la Coordination pour les questions CEE, le ministre de l' Agriculture et le ministre du Commerce . Il a été décidé, lors de cette réunion, de maintenir la KYDEP dans sa fonction de circulation des aliments pour animaux après le 1er janvier 1981, date à laquelle l' adhésion de la Grèce est devenue définitive . Cette fonction de la KYDEP est exercée
selon le mécanisme suivant :
"- Rachat des excédents de céréales fourragères par la KYDEP au prix d' intervention fixé à l' aide d' emprunts garantis par l' État grec . Aide confidentielle à la KYDEP au moyen de fonds publics pour la couverture des frais de circulation .
- Importation des quantités complémentaires d' aliments pour animaux par la KYDEP et vente ultérieure de ces quantités au prix d' intervention . Couverture confidentielle par des fonds publics de la différence entre le prix de revient et le prix d' intervention ainsi que des frais de circulation . Ce mode de circulation des aliments pour animaux garantit un prix de vente unique des aliments pour animaux et un approvisionnement régulier de tous les éleveurs du pays ..."
17 . Nous pensons que les achats dont il est question dans ce document ne peuvent pas être les achats d' intervention prévus par la réglementation communautaire, puisque la Communauté assume les frais de ce régime et qu' il ne serait donc pas nécessaire de les financer à l' aide d' emprunts garantis par l' État grec . La partie défenderesse a, d' ailleurs, admis à l' audience qu' elle avait estimé indispensable, après l' adhésion, de soutenir le secteur national de l' élevage .
18 . Nous trouvons ensuite des éléments détaillés dans une série de décisions de diverses instances gouvernementales grecques, que la partie défenderesse a finalement produites sur l' insistance de la Cour . Il en ressort qu' a fonctionné au sein de l' administration hellénique un comité financier qui a fixé les prix auxquels la KYDEP était autorisée à vendre les quantités de céréales fourragères qu' elle avait acquises .
19 . Ce comité a pris la décision n° 1533, portant la date du 15 avril 1981, aux termes de laquelle :
"Le comité financier ... décide à l' unanimité ... ( qu' ) à partir du 1er janvier 1981, le prix de vente du maïs est fixé à 10 DR par kilogramme, ce prix comprenant aussi les droits de la KYDEP s' élevant à 1,8 DR par kilogramme; le ministère du Commerce est chargé de l' application de la présente décision ."
20 . Par sa décision n° 1733, "relative à la fixation du prix de vente des céréales fourragères ( maïs, orge, etc .)", le même comité a fixé :
"un prix unique, soit 10 DR par kilogramme, pour la vente de céréales fourragères ( maïs, orge, etc .) aux éleveurs de bétail et de volaille et aux industriels des aliments pour animaux par l' intermédiaire de la KYDEP, lesquels produits seront vendus exclusivement en vue de couvrir les besoins de l' alimentation pour animaux au niveau national . Le prix susmentionné concerne tant les stocks de 1980 ... que les céréales fourragères qui ont été achetées et qui seront achetées à partir du 1er janvier
1981 par la KYDEP soit sur le marché national, en vertu des mesures de soutien des prix des céréales de la récolte 1981, conformément à la décision n° 1573/81 du comité monétaire, soit sur le marché étranger ".
21 . La décision n° 1761 du même comité, dont le contenu est substantiellement identique à celui de la décision n° 1733 précitée, a remplacé celle-ci à la date du 24 septembre 1981 .
22 . Il importe de souligner que ces deux décisions prévoient expressément "que le prix fixé concerne tant les stocks de 1980 ... que les céréales fourragères qui ont été achetées et qui seront achetées à partir du 1er janvier 1981 par la KYDEP ... en vertu des mesures de soutien des prix des céréales de la récolte 1981 ". Cela prouve que, contrairement à ce qu' a soutenu le gouvernement hellénique, ses instances ne se sont pas limitées à régler l' écoulement des restes de la récolte de 1980, mais
ont poursuivi leur intervention après avoir accompli cette tâche . Ce document donne également à penser que la KYDEP n' était sans doute pas libre non plus de fixer à sa guise ses prix d' achat .
23 . La partie défenderesse a encore produit d' autres décisions d' instances gouvernementales helléniques par lesquelles celles-ci fixent les prix de vente de la KYDEP . Il s' agit des décisions conjointes n°s 205333 et 205334 des ministres des Finances, de l' Agriculture et du Commerce et de la décision n° 206586 du ministre de l' Agriculture .
24 . La décision n° 205333, datée du 16 juillet 1982, dispose qu' est fixé :
"un prix unique, soit 13 DR par kilogramme, pour la vente des céréales fourragères ( blé, orge, etc .), vendues par l' intermédiaire de la KYDEP aux éleveurs de bétail et de volaille du pays, en général, et à l' industrie des aliments pour animaux, qui vendront leurs produits uniquement en vue de couvrir les besoins de l' alimentation pour animaux au niveau national ".
25 . Quant à la décision n° 205334, du 22 juillet 1982, elle fixe :
"le prix de vente des céréales fourragères ( maïs, orge, etc .) à l' industrie de la production des aliments composés pour animaux, dans les cas d' exportation d' aliments composés pour animaux, à un montant égal au prix de seuil qui est pratiqué dans chaque cas concret majoré des frais correspondants de gestion, de transport, etc ., exposés par la KYDEP ".
26 . Enfin, la décision n° 206586 du ministre de l' Agriculture, en date du 30 septembre 1982, stipule que :
"Une quantité pouvant atteindre 300 000 tonnes de maïs, de la récolte nationale de 1982, sera vendue par l' intermédiaire de la KYDEP aux éleveurs de bétail et de volaille du pays ( faisant ou non partie de coopératives ( 2 )) au prix réduit de 12,30 DR par kilo ."
27 . D' autre part, la lettre n° 205336, adressée par le ministère de l' Agriculture en date du 29 juillet 1982 à la KYDEP, fixe les quantités de céréales fourragères devant être vendues par jour et par animal pour les différentes espèces et catégories d' animaux ainsi que les proportions à respecter en ce qui concerne les types de céréales ( maïs, orge, blé ).
28 . Il est donc établi que les autorités helléniques sont intervenues en 1981 et 1982 sur le marché des céréales fourragères, par l' intermédiaire de la KYDEP, de la façon indiquée par la Commission .
II - 29 . Il ressort également des pièces figurant au dossier que l' État grec a couvert le déficit résultant pour la KYDEP du fait qu' elle vendait les céréales à des prix qui ne lui permettaient pas toujours de couvrir son prix d' achat et ses frais .
30 . Ainsi les décisions n°s 1733 et 1761, précitées, autorisent, en des termes identiques :
"la prise en charge de la différence entre le prix de revient résultant de l' achat, la conservation, le transport par la KYDEP et le prix de vente de 10 DR par kilo, par le prêt de la Banque de Grèce à la Banque agricole de Grèce, à la charge du budget de l' État, avec imputation sur le compte des biens de consommation pour 1982 ".
La décision n° 205333, précitée, autorise :
"la prise en charge de la différence entre le prix de revient, qui comprend les frais d' achat et les frais de gestion, de conservation, de transport, etc ., par la KYDEP et le prix de vente de 13 DR par kilo, par le compte des biens de consommation du budget de l' État ".
Enfin, la décision n° 206586, précitée, dispose que :
"La charge qui résulte des ventes supplémentaires susmentionnées sera imputée sur le compte des biens de consommation du budget de l' État ."
31 . Dans le même sens, la Commission fournit, en annexe 4 à sa réplique, le compte rendu n° 189 du comité institué par la décision commune n° 2028, du 17 mars 1981, des ministres du Commerce et de l' Agriculture, en date du 14 février 1984, qui fixe "le montant finalement pris en charge par l' État pour l' année 1982 au titre de la gestion des céréales fourragères ( orge, maïs, blé ) par la KYDEP ". La partie défenderesse soutient, certes, que ce comité n' a été créé que pour liquider les stocks
existant avant l' adhésion de la Grèce aux Communautés, mais les quantités et les montants en cause dans ce compte rendu excluent qu' il puisse s' agir uniquement de ces stocks .
32 . Nous estimons être en droit de conclure, au vu de ces pièces, que le gouvernement hellénique a pris en charge les différences entre prix coûtant et prix de vente des transactions opérées par la KYDEP en 1981 et en 1982 sur le maïs et l' orge .
III - 33 . Quant au bien-fondé du troisième grief présenté par la Commission, à savoir le fait que les autorités helléniques auraient favorisé le financement privilégié par la Banque agricole de Grèce des activités de la KYDEP sur le marché des céréales fourragères, il ressort tout aussi clairement des documents figurant au dossier .
34 . Une lettre adressée le 2 avril 1982 par le comité financier à la Banque de Grèce comporte un extrait du compte rendu de la 357e réunion de ce comité au cours de laquelle ce dernier :
"autorise que la Banque agricole de Grèce soit financée par la Banque de Grèce à concurrence d' un montant de 10 milliards de DR en vue de consentir un prêt à la KYDEP destiné à l' achat d' aliments pour animaux sur le marché étranger et de les revendre aux éleveurs de bétail et de volaille et à l' industrie des aliments pour animaux en vue de couvrir les besoins du pays en 1982 ".
Cette décision fixe le taux d' intérêt du prêt à consentir par la Banque agricole à la KYDEP ainsi que le taux d' intérêt du prêt à consentir par la Banque de Grèce à la Banque agricole .
35 . Le comité "ordonne ( 3 ) que la KYDEP ne vendra les aliments pour animaux, qui bénéficient du financement susmentionné, que contre paiement au comptant" et donne un avis favorable au ministre des Finances pour que l' État grec accorde sa garantie à la Banque agricole de Grèce pour le remboursement du capital, des intérêts et des autres charges grevant le prêt susmentionné de la KYDEP pour le montant intégral de 10 milliards de DR .
36 . Par ailleurs, la décision n° 206586 du ministre de l' Agriculture, précitée, du 30 septembre 1982, prévoit, d' une part, que la Banque agricole de Grèce consentira des prêts spéciaux aux acheteurs de céréales fourragères et, d' autre part, que l' État allouera à la Banque agricole de Grèce les crédits nécessaires pour octroyer ces prêts, garantis par l' État, qui permettront à la KYDEP de réaliser la vente en cause . Or, le fait que la KYDEP ait ainsi pu obtenir des crédits dont le
remboursement était garanti par l' État et le taux d' intérêt fixé par un organe dépendant de celui-ci prouve incontestablement que l' État hellénique a, selon les termes de la requête de la Commission, facilité le financement privilégié des activités de cette union de coopératives .
37 . Par contre, nous estimons que la Commission n' a pas réussi à établir d' une manière suffisamment convaincante que la KYDEP ait bénéficié d' un taux d' intérêt plus bas que celui du marché, ni qu' elle ait été dispensée de rembourser une partie des prêts .
38 . Jusqu' à présent, nous n' avons cité que des documents émanant de l' administration hellénique . Ils ont prouvé, à notre sens, le bien-fondé des trois premiers griefs pour ce qui est des années 1981 et 1982 . Mais, à l' audience, la Commission a indiqué que son recours portait sur toute la période antérieure à la date d' envoi de la lettre de mise en demeure . Or, il y en a eu deux . Celle étendant le champ du manquement incriminé à l' ensemble des céréales fourragères porte la date du 23
décembre 1985 . Il nous reste donc à vérifier si la Commission a réussi à prouver la persistance des manquements au cours des années 1983 à 1985 inclus .
39 . A cet égard, il importe de rappeler que la Commission a joint à sa requête des documents qui font allusion aux décisions officielles que nous avons citées ci-dessus, et dont le contenu se trouve maintenant confirmé par la production du texte de celles-ci . Les documents en question sont, d' une part, le rapport du service juridique de la KYDEP en date du 1er janvier 1985 et, d' autre part, un rapport de la direction générale de cet organisme, présenté lors de la trente-sixième assemblée
générale, le 12 décembre 1986 . Nous préférons ne pas nous fonder sur le rapport du service juridique dont la valeur probante peut être contestée, parce qu' il s' agit d' un document purement interne . Le rapport de la direction générale nous semble, par contre, pouvoir être invoqué, car il s' agit d' un document qui, par sa nature, était destiné à être rendu public au moins parmi les nombreuses coopératives regroupées dans la KYDEP . Un député en a d' ailleurs cité des extraits au cours de la
séance du parlement hellénique du 6 mars 1987 ( voir annexe II de la réplique ). Or, ce rapport, daté, rappelons-le, du 12 décembre 1986, décrit, comme s' agissant d' une pratique toujours actuelle, les faits suivants :
"Les quantités d' orge collectées chaque année sont prises en charge par la 'gestion des aliments pour animaux' , qui constitue une unité de gestion particulière placée sous la tutelle du ministère de l' Agriculture, lequel couvre également la différence entre le prix de revient de la KYDEP et ce prix de vente ..." ( p . 9 du rapport, à la fin ).
"... Tout comme l' orge, le maïs fait l' objet d' une gestion spéciale, les prix d' achat à la collecte et les prix de vente aux éleveurs étant fixés par le ministère ..." ( p . 10 du rapport ).
"... Chacun sait que ces aliments pour animaux font l' objet d' une gestion, qui apparaît, certes, comme une gestion pour le compte des producteurs, mais qui est, en réalité, une gestion pour le compte de l' État" ( p . 13 du rapport, à la fin ).
40 . Le rapport précise en outre que :
"Dans le cadre des efforts qu' il déploie pour assurer le développement de l' élevage national, le gouvernement intervient dans les prix des aliments pour animaux en subventionnant une partie du coût de ces produits ... Ensuite, un comité composé de fonctionnaires des services financiers du ministère de l' Agriculture et de la KYDEP établit le déficit de cette gestion, ce déficit étant couvert par le ministère de l' Agriculture à charge du poste afférent de son budget" ( p . 4, n° 2 ).
41 . Nous estimons, par conséquent, être en droit de conclure que les pratiques en question ont continué au cours des années 1983, 1984 et 1985 .
42 . Il nous reste à examiner maintenant si, à travers ces pratiques, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du règlement n° 2727/75 portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales .
43 . Il résulte de l' article 3 de ce règlement, tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n° 1870/80 du Conseil, du 15 juillet 1980 ( JO L 184, p . 1 ), qu' il est fixé chaque année, par la Communauté, un prix d' intervention unique commun pour le froment tendre, le seigle, l' orge et le maïs, ainsi qu' un prix indicatif commun pour le seigle, l' orge et le maïs . L' article 5, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 1254/78 du Conseil, du 12 juin 1978 ( JO L 156, p . 1 ), prévoit que
pour le froment tendre, le froment dur, l' orge, le maïs et le seigle un prix de seuil est fixé pour la Communauté .
44 . D' après l' article 7 (( rédaction issue du règlement ( CEE ) n° 1143/76 du Conseil, du 17 mai 1976, JO L 130, p . 1 ):
"Les organismes d' intervention désignés par les États membres ont l' obligation d' acheter les céréales visées à l' article 3, récoltées dans la Communauté, qui leur sont offertes, pour autant que les offres répondent à des conditions, notamment qualitatives et quantitatives, à déterminer conformément au paragraphe 5 ."
45 . Le paragraphe 3 du même article fixe les conditions dans lesquelles les quantités achetées peuvent être mises en vente pour l' exportation vers les pays tiers ou pour l' approvisionnement du marché intérieur .
46 . Enfin, l' article 8 ( rédaction du règlement n° 1143/76, du 17 mai 1976, précité ) dispose ce qui suit :
"Afin d' éviter, dans certaines régions de la Communauté, des achats importants en application de l' article 7, paragraphe 1, il peut être décidé que les organismes d' intervention prennent des mesures particulières d' intervention ."
47 . La conclusion qui se dégage de toutes ces dispositions, qui n' ont pas été substantiellement modifiées au cours de la période sur laquelle porte le recours, est que, sauf pour les achats d' intervention et les ventes subséquentes effectuées par les organismes d' intervention officiellement désignés par les États membres dans les conditions fixées par la réglementation communautaire, les transactions sur le marché des céréales doivent être laissées au libre jeu de l' offre et de la demande .
Même en cas de difficultés régionales, ce sont seulement les organismes d' intervention qui peuvent prendre des mesures particulières, après en avoir été chargés par la Commission selon la procédure du comité de gestion ( article 8, paragraphe 4 ).
48 . Les autorités d' un État membre ne sauraient donc donner instruction à un organisme public ou privé quelconque d' acheter et de vendre des céréales aux prix fixés par elles, ni, a fortiori, couvrir les déficits susceptibles de résulter de telles opérations ou faciliter par d' autres moyens le financement de celles-ci . D' autres articles du titre I du règlement, intitulé "Régime des prix", énumèrent d' ailleurs de manière limitative les aides qui, sous le titre d' "indemnité compensatrice" ou
de "restitution à la production" peuvent être versées par les États membres . La République hellénique a, dès lors, manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du titre I du règlment n° 2727/75 .
49 . Il résulte, par ailleurs, de votre jurisprudence constante que des mesures du type de celles en cause ici ne sont pas compatibles avec les principes et les dispositions des organisations communes de marchés, dont celle relative aux céréales constitue pour ainsi dire l' archétype .
50 . Il suffira que nous rappelions le point 16 de l' arrêt déjà cité du 29 novembre 1989, Commission/Grèce ( 281/87 ), relatif à l' achat, par la KYDEP, du blé dur dégradé de la récolte 1982, où l' on peut lire que :
"... il résulte de la jurisprudence de la Cour ( voir notamment arrêts du 28 novembre 1978, Pigs Marketing Board/Redmond, 83/78, Rec . p . 2347, et du 17 janvier 1980, Kefer et Delmelle, 95/79 et 96/79, Rec . p . 103 ) que les organisations communes de marchés sont fondées sur le principe d' un marché ouvert, auquel tout producteur a librement accès dans des conditions de concurrence effectives et dont le fonctionnement est uniquement réglé par les instruments prévus par ces organisations . En
particulier, dans des domaines couverts par une organisation commune de marché, à plus forte raison lorsque cette organisation est, comme en l' espèce, fondée sur un régime commun de prix, les États membres ne peuvent plus intervenir par des dispositions nationales, prises unilatéralement, dans le mécanisme de formation des prix, tel qu' il résulte de l' organisation commune ."
51 . Le principe figurant dans la dernière phrase de cette citation avait, sauf erreur de notre part, été affirmé pour la première fois dans l' arrêt du 23 janvier 1975, Galli ( 31/74, Rec . p . 47 ) ( 4 ), où la Cour avait toutefois précisé
"que le régime des prix instaurés par les règlements n° 120/67 ( portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales ) et 136/66 ( portant organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses ) s' applique exclusivement au stade de la production et du commerce de gros, de manière que ces dispositions laissent intact le pouvoir des États membres - sans préjudice d' autres dispositions du traité - de prendre les mesures appropriées en matière de formation des prix
aux stades du commerce de détail et de la consommation, à condition qu' elles ne mettent pas en danger les objectifs ou le fonctionnement de l' organisation commune de marché en question" ( point 34 ).
Or, les prix d' achat aux producteurs et de vente aux éleveurs et aux fabricants d' aliments pour animaux, imposés par les autorités helléniques à la KYDEP, ne concernent manifestement que le commerce de gros .
52 . Dans l' arrêt du 21 mars 1972, Ministère public de la République italienne/SAIL ( 82/71, Rec . p . 119 ), la Cour avait déjà jugé que :
"A partir de l' entrée en vigueur ( d' une organisation commune de marché ) ... il appartient à l' autorité communautaire seule de décider du maintien ... de tout régime national d' organisation, d' intervention ou de contrôle ..."
53 . Enfin, dans votre arrêt du 27 mars 1984, Commission/Italie ( 169/82, Rec . p . 1603, 1617 ), on peut lire que :
"Des dispositions du règlement n° 2727/75, et surtout de son article 2, il résulte qu' il prévoit un système de prix ainsi que d' autres mesures, visant à l' établissement d' un système de prix uniques des céréales pour la Communauté entière . L' article 10 prévoit, à certaines conditions, l' octroi d' une aide à la production du froment dur d' un montant uniforme pour toute la Communauté . Il découle de ce système que toute mesure de soutien doit être décidée sur le plan communautaire afin d'
éviter d' en compromettre le fonctionnement par l' octroi d' aides supplémentaires" ( point 18 ).
54 . Il est donc clair que les instructions données par les autorités helléniques à la KYDEP d' acheter ou de vendre des céréales fourragères à des prix fixés par elles sont contraires aux dispositions de l' organisation commune du marché des céréales en ce qu' elles constituent des mesures d' intervention nationales dans un domaine où la réglementation communautaire est exhaustive . Il en est ainsi - a fortiori - des mesures prises par ces autorités afin de couvrir les charges financières résultant
pour la KYDEP de ces interventions .
IV - 55 . Quant au grief de la violation de l' article 5 du traité, nous nous interrogeons sur le point de savoir s' il peut être retenu . Dans l' avis motivé ( p . 2, deuxième alinéa, et p . 6 à la fin ), la Commission avait déclaré que la République hellénique a manqué :
"aux obligations découlant de l' article 5 ...
a ) par des opérations qui mettent en danger le fonctionnement d' autres secteurs du marché agricole qui dépendent du bon fonctionnement du marché des céréales en ce qui concerne le coût de production, en particulier les secteurs de la viande porcine, de la viande de volaille et des oeufs, de la viande bovine et des produits laitiers, et
b ) par la non-fourniture des explications requises concernant l' immixtion des autorités grecques dans la gestion du marché des céréales fourragères ".
56 . Dans la requête, il n' est pas précisé si ces deux griefs ou l' un d' entre eux seulement sont maintenus dans le cadre du recours . On trouve simplement une mention de l' article 5 dans la conclusion de celle-ci, sans autres précisions . Cette mention est, dès lors, d' autant plus ambiguë que l' on pourrait parfaitement ne pas y voir un grief autonome, mais uniquement un grief subordonné relatif à la violation des dispositions régissant l' organisation commune des marchés . Certes, dans sa
réplique ( p . 7, quatrième alinéa ), la Commission indique à nouveau ce qui suit :
"Toujours est-il que le gouvernement grec n' a jamais voulu produire ne serait-ce qu' une seule de ces décisions, ce qui confirme son manquement au devoir de collaboration administrative avec les services de la Commission que lui impose l' article 5 du traité CEE ."
57 . Il résulte, en outre, des pieces versées au dossier par la Commission, en réponse aux questions posées par la Cour, et notamment du télex adressé par le directeur général de l' agriculture de celle-ci aux autorités helléniques compétentes en date du 3 juin 1987, c' est-à-dire après l' envoi de l' avis motivé ( 5 février 1987 ), mais avant le dépôt de la requête ( 2 février 1988 ), que celles-ci ont été informées de l' ouverture d' une enquête au titre de l' article 9 du règlement ( CEE ) n°
729/70, relatif au financement de la politique agricole commune ( JO L 94 du 28.4.1970, p . 13 ) et que la Commission avait demandé à ces autorités toute une série de renseignements concernant les relations entre celles-ci et la KYDEP . Il est constant que cinq rappels adressés aux autorités helléniques compétentes ainsi qu' à la KYDEP entre le 3 juin 1987 et le 23 octobre 1987 sont restés sans aucun effet quant au fond ( 5 ). Aucune de ces indications ne figure cependant dans la requête .
58 . La Commission n' ayant donc pas précisé dans la requête pour quelles raisons elle estimait que la Grèce avait manqué à ses obligations au titre de l' article 5, nous sommes amené à vous proposer de ne pas retenir le manquement à cet article .
59 . Cela dit, pour le cas où vous estimeriez cependant que le grief est formulé de façon suffisamment précise pour pouvoir être retenu, nous voudrions faire les observations suivantes .
60 . Tout d' abord, il ne saurait guère y avoir de doute que dans toute cette affaire, la République hellénique a effectivement manqué au devoir de loyauté que l' article 5 lui impose, car, à notre avis, lorsque la Commission met en cause, à travers une lettre de mise en demeure, une disposition de droit interne ou une pratique nationale, les États membres sont tenus de transmettre d' office à celle-ci le texte de ces dispositions ainsi que les autres pièces officielles ayant trait à ce contentieux
.
61 . S' il est, en effet, normal que la Commission et les États membres puissent parfois porter une appréciation différente au sujet de la compatibilité avec le droit communautaire de certaines dispositions de droit interne ou de certaines pratiques nationales, il est cependant indispensable que la Commission soit informée complètement et loyalement au sujet de l' existence, de la nature et de la portée de ces dispositions ou de ces pratiques, afin que la discussion juridique puisse se dérouler sur
la base des faits exacts .
62 . En ce qui concerne l' organisation commune du marché dans le secteur des céréales, ce devoir de communication d' office de toutes les informations utiles est, de toute façon, formulé expressis verbis à l' article 24 du règlement n° 2727/75, qui prévoit que :
"Les États membres et la Commission se communiquent réciproquement les données nécessaires pour l' application du présent règlement ."
Cela inclut, à notre sens, non seulement les données habituelles sur le volume de la production, des importations, des exportations et des achats d' intervention, mais également, s' il y a lieu, toutes autres données relatives au fonctionnement du marché des céréales .
63 . Comme la Commission, dans sa requête, a visé d' une façon générale la violation des dispositions de ce règlement et qu' elle a précisé par la suite que cela incluait l' article 24, nous estimons que vous êtes en droit de constater un manquement audit article 24 .
V - 64 . Quant au grief relatif à l' absence de notification de l' aide au sens de l' article 93, paragraphe 3, du traité, il est certainement fondé puisque, grâce à la couverture de ses déficits par le budget de l' État, la KYDEP a bénéficié d' un concours financier de l' État susceptible de constituer une aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, du traité . Or, il n' est pas contesté que ce concours financier n' a, à aucun moment, été notifié à la Commission .
Conclusion
65 . Pour les raisons exposées ci-dessus, nous vous proposons de déclarer le recours recevable et de constater que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions du titre I, intitulé "Régime des prix", et de l' article 24 du règlement n° 2727/75, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, ainsi que de l' article 93, paragraphe 3, du traité . L' État membre défendeur doit, par conséquent, être condamné aux dépens de l'
instance .
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) JO L 281 du 1.11.1975, p . 1 . Ce règlement a été modifié à de multiples reprises depuis lors .
( 2 ) Les passages soulignés aux points 24, 25 et 26 ne l' étaient pas dans l' original .
( 3 ) Souligné dans l' original .
( 4 ) Voir aussi arrêt du 10 novembre 1979, Toffoli ( 10/79, Rec . p . 3301 ).
( 5 ) Voir addendum au rapport de synthèse relatif aux résultats des contrôles pour l' apurement des comptes du FEOGA, section "garantie", au titre de l' exercice 1986, annexe VI, aux réponses de la Commission aux questions posées par la Cour .
