Avis juridique important
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61989C0009
Conclusions de l'avocat général Darmon présentées le 22 février 1990. - Royaume d'Espagne contre Conseil des Communautés européennes. - Pêche - Limitation de capture - Mesures de contrôle. - Affaire C-9/89.
Recueil de jurisprudence 1990 page I-01383
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 Le royaume d' Espagne vous a saisis d' un recours en annulation du règlement ( CEE ) n° 3483/88 du Conseil, du 7 novembre 1988, modifiant le règlement ( CEE ) n° 2241/87 établissant certaines mesures de contrôle à l' égard des activités de pêche ( 1 ).
2 Ce règlement a pour objet de remédier à certaines difficultés rencontrées par les États membres dans le contrôle des quotas de pêche . Avant d' examiner ses principales dispositions ainsi que les moyens du recours, il nous faut rappeler les grands traits qui caractérisent la politique commune de la pêche .
3 Le régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche a été institué par le règlement ( CEE ) n° 170/83 ( 2 ). L' article 3 de ce règlement prévoit la fixation, chaque année, du total admissible des captures ( dénommé TAC ) disponible pour la Communauté par stock ou groupe de stocks, lorsque, pour une espèce ou des espèces apparentées, il s' avère nécessaire de limiter le volume des captures . Selon l' article 4, paragraphe 1, "le volume des prises disponibles pour la
Communauté ... est réparti entre les États membres de façon à assurer à chaque État membre une stabilité relative des activités exercées sur chacun des stocks considérés ". Aux termes du paragraphe 2 de l' article 5, "les États membres déterminent, en conformité avec les dispositions communautaires applicables, les modalités d' utilisation des quotas qui leur ont été attribués ". Chaque État membre est libre d' assurer la répartition de son quota par les moyens qui lui paraissent les plus opportuns,
à condition que les critères utilisés soient compatibles avec le droit communautaire . Au nombre de ces moyens figure le système d' octroi de licences à certains navires, tel qu' il existe, par exemple, tant au Royaume-Uni qu' en Espagne, mais nous aurons l' occasion de revenir sur ce point . L' État d' enregistrement se voit comptabiliser sur son quota les pêches réalisées par ces navires, quel que soit le lieu de leur débarquement . Les dépassements de quotas sont ainsi déduits sur les quotas
ultérieurs de cet État . Il importe donc à ce dernier de connaître rapidement et précisément l' évolution des pêches effectuées par les navires battant son pavillon, afin de pouvoir arrêter sa pêche en temps utile et de ne pas se voir imputer un dépassement de quota .
4 L' exécution de cette obligation est cependant rendue plus difficile par la possibilité pour les navires en cause de débarquer les produits de leur pêche dans n' importe quel port de la Communauté, possibilité qui résulte des dispositions des articles 6, paragraphe 1, et 7 du règlement n° 2241/87 ( 3 ). Certes, dans votre récent arrêt Jaderow ( 4 ), vous avez admis qu' une réglementation nationale de gestion des quotas par l' octroi de licences pouvait imposer aux navires bénéficiaires d' exercer
leurs activités à partir des ports nationaux et qu' au nombre des preuves du respect de cette obligation pouvait figurer le débarquement dans ces ports d' une partie déterminée des captures . Mais vous avez cependant exigé que
"la périodicité requise pour la présence du bateau dans ces ports n' impose pas directement ou indirectement une obligation de débarquer les captures du bateau dans les ports nationaux ou n' entrave pas l' exercice d' une activité de pêche normale" ( 5 ).
Dès lors, la possibilité de débarquer dans le port d' un autre État membre que celui du pavillon, même si elle est parfois limitée, n' en existe pas moins .
5 Saisies par plusieurs États membres qui éprouvaient certaines difficultés à contrôler l' utilisation de leur quota, les institutions communautaires ont entendu y remédier par l' adoption du règlement attaqué . Celui-ci insère cinq articles nouveaux dans le règlement n° 2241/87 afin "de renforcer l' application des règles de conservation des ressources de pêche en améliorant la coopération exercée entre les États membres pour éviter la surexploitation" ( 6 ) et, plus précisément, afin d' inciter
les États membres de débarquement à participer plus activement aux mesures de contrôle .
6 Seuls les quatre premiers articles, insérés dans le règlement n° 2241/87, sont critiqués par l' État requérant . Nous examinerons donc successivement les griefs formulés à l' encontre de chacune de ces dispositions .
7 L' article 9 bis institué par le règlement attaqué impose à l' État membre de débarquement l' obligation de fournir, à la demande de l' État d' enregistrement, les informations sur les pêches débarquées dans ses ports par les navires battant pavillon de ce dernier État . Le royaume d' Espagne fait valoir deux griefs, en ce sens que, d' une part, cette obligation crée un coût important à la charge de l' État de débarquement, et que, d' autre part, chaque État membre devrait être seul responsable du
contrôle de ses propres quotas .
8 Lors de l' audience, le représentant du gouvernement espagnol a également fait valoir que cette disposition violerait le principe de proportionnalité . Un tel argument n' est en fait que l' expression juridique du premier grief dont les parties intervenantes ont pu souligner dans leurs observations écrites le caractère essentiellement politique . En effet, l' argument tiré de l' existence d' une charge imposée à un État membre du fait d' une obligation communautaire n' est pertinent devant votre
Cour qu' au regard de la violation des principes d' égalité et de proportionnalité . Ainsi, dans un arrêt Howe et Bainbridge, vous avez pu déclarer que,
"si les difficultés causées par l' application d' une disposition communautaire peuvent avoir de l' importance pour l' interprétation de la disposition, elles ne sont pas de nature à mettre en cause sa validité" ( 7 ).
Dans de nombreuses décisions, vous avez cependant exigé que
"les actes des institutions communautaires ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché" ( 8 ).
Il convient donc d' examiner, au regard du principe de proportionnalité, la légalité de l' article 9 bis institué par le règlement attaqué .
9 A cet égard, l' on peut, en premier lieu, s' interroger sur le point de savoir si cet article institue réellement une obligation nouvelle ou, plus précisément, s' il entraîne un surcoût significatif à la charge de l' État de débarquement . En effet, l' article 9, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 oblige déjà les États membres à veiller à l' enregistrement de toutes les mises à terre effectuées par des bateaux de pêche battant pavillon d' un État membre lorsqu' elles portent sur des stocks ou
groupes de stocks soumis à des TAC ou à des quotas . Par ailleurs, le paragraphe 2 du même article prévoit l' obligation pour chaque État membre de notifier à la Commission, avant le 15 de chaque mois, les quantités de chaque stock ou groupe de stocks, soumises à des TAC ou à des quotas, mises à terre au cours du mois précédent . Des informations plus détaillées et plus fréquentes peuvent être demandées par la Commission lorsque les captures de stocks soumises à des TAC ou à des quotas risquent d'
atteindre le niveau prescrit . Aux termes du paragraphe 3, "la Commission informe les États membres des notifications qu' elle a reçues ..., dans un délai ne dépassant pas dix jours à compter de la date à laquelle elle a reçu ces notifications ".
10 Ainsi, l' article 9 bis a seulement pour effet d' instituer la possibilité d' une transmission directe des informations de l' État de débarquement à l' État d' enregistrement, alors qu' auparavant ces informations transitaient obligatoirement par la Commission . Cette nouvelle obligation n' est d' ailleurs applicable que de façon ponctuelle lorsque l' État d' enregistrement en fait la demande . Certes, comme le gouvernement espagnol l' a fait remarquer à l' audience, l' envoi des informations
doit se faire dans le délai de quatre jours, ce qui représente une obligation différente de celle d' envoyer des notifications globales à la Commission . Cependant, comme nous venons de le rappeler, l' article 9, paragraphe 2, du règlement n° 2241/87 permet à la Commission d' exiger des informations plus détaillées ou plus fréquentes . De même, le paragraphe 1 du même article oblige les États membres à faire enregistrer les mises à terre des captures de pêche . En conséquence, les autorités
compétentes de l' État de débarquement sont déjà en possession des informations demandées . Dès lors, le surcoût allégué par l' Espagne, si tant est que votre Cour doive en retenir la pertinence, paraît, en tout état de cause, négligeable .
11 Mais il nous apparaît surtout, en second lieu, que la mesure en cause, en ce qu' elle vise à permettre à l' État d' enregistrement d' avoir une connaissance plus rapide de l' évolution des captures effectuées par les navires battant son pavillon ainsi qu' à dissuader leur capitaine d' envoyer des informations erronées aux autorités compétentes de cet État, n' est pas disproportionnée par rapport aux objectifs de renforcement des contrôles et de conservation des ressources halieutiques . L' on
perçoit mal quel système permettrait de mieux assurer la réalisation de ces objectifs au demeurant parfaitement légitimes . La circonstance qu' en pratique la charge du récolement des informations incombe plus au royaume d' Espagne qu' à d' autres États membres n' est due qu' au fait que, pour des raisons diverses, les ports de cet État sont choisis par de nombreuses entreprises de pêche comme lieux de débarquement . Cette situation est cependant susceptible d' évolution . L' on ne saurait en tout
cas faire dépendre la légalité d' un règlement communautaire des charges administratives qui résultent de circonstances de fait tout à fait évolutives . Le premier grief ne nous paraît pas, en conséquence, devoir prospérer .
12 Le second grief suppose l' existence en matière de politique commune de la pêche d' une règle permettant à chaque État membre de ne contrôler que ses propres navires . Cet argument est également avancé par l' État requérant pour justifier les critiques qu' il adresse aux autres dispositions du règlement attaqué, critiques qui, toutes, sont fondées sur le principe selon lequel seul l' État d' enregistrement serait tenu à un tel contrôle, à l' exclusion de toute coopération de l' État de
débarquement . De tels griefs remettent en cause l' objectif même du règlement attaqué et nous paraissent devoir appeler une réflexion globale sur l' architecture et la cohérence du système communautaire de conservation des ressources de la pêche . Nous les examinerons donc ensemble ultérieurement ( 9 ).
13 Le deuxième article attaqué, l' article 11 bis, prévoit l' obligation pour l' État de débarquement de contrôler la possession de la licence par les navires enregistrés auprès d' un État membre ayant institué un système de licences pour l' utilisation de ses quotas . Le royaume d' Espagne formule deux griefs à l' encontre de cette disposition : d' une part, cela aurait pour effet de "communautariser" le système des licences, d' autre part, cela conduirait au transfert à un État membre de la charge
du contrôle d' un régime administratif institué par un autre État membre . Là encore, le représentant de l' État requérant a relié ce second grief, lors de la procédure orale, à la violation du principe de proportionnalité .
14 En ce qui concerne le premier grief, la Commission fait valoir que l' article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 2241/87 oblige chaque État membre à contrôler l' exercice de la pêche et des activités connexes "afin d' assurer le respect de toute réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle ". Elle interprète cette disposition et particulièrement l' expression "toute réglementation en vigueur" comme visant non seulement les règlements communautaires pris pour
assurer la politique commune de la pêche, mais également les dispositions nationales adoptées sur le fondement d' une délégation de compétence et ayant pour objet la réalisation des objectifs de cette politique commune, telles celles qui instituent un régime de licences pour l' attribution des quotas de pêche .
15 Un tel argument nous paraît pertinent . En effet, l' article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 attribue compétence aux États membres pour déterminer, "en conformité avec les dispositions communautaires applicables, les modalités d' utilisation des quotas qui leur ont été attribués ". Votre Cour, dans l' arrêt Jaderow précité, a d' ailleurs constaté que
"le régime des quotas nationaux a été retenu en vue de permettre la mise en oeuvre dans les plus brefs délais des mesures de conservation des ressources halieutiques, prévues par l' article 102 de l' acte d' adhésion de 1972 . Il constitue ainsi une étape vers une politique communautaire de la pêche devant aboutir à la restructuration et à l' adaptation des flottes de pêche aux ressources halieutiques disponibles" ( 10 ),
pour en conclure que
"les mesures que les États membres peuvent prendre en exerçant la compétence qui leur est conférée par l' article 5, paragraphe 2 ..., du règlement n° 170/83, en vue d' exclure certains des bateaux battant leur pavillon de la participation à l' exploitation de leur quota national, ne sont justifiées que si elles sont aptes et nécessaires à la réalisation de l' objectif des quotas" ( 11 ).
16 L' on ne saurait ainsi nier qu' un régime de licences appartienne à la "réglementation en vigueur ayant trait aux mesures de conservation et de contrôle" visée à l' article 1er du règlement n° 2241/87 . Dès lors qu' un tel régime participe des mesures applicables en matière de politique commune de la pêche, l' on voit mal en quoi le législateur communautaire ne pouvait le prendre en considération pour faire participer, sous certaines conditions, l' ensemble des États membres au contrôle de la
possession des licences .
17 Certes, rien n' empêcherait le Conseil de prévoir une disposition similaire de coopération pour des systèmes de gestion des quotas autres que celui des licences . Tel n' est cependant pas le cas . En effet, seul, parmi les différents systèmes concevables de gestion des quotas, celui des licences a été pris en compte par le législateur communautaire, puisque l' article 11 bis critiqué prévoit qu' un État membre ayant institué ce système pour la gestion de ses quotas peut informer la Commission et
les autres États membres de l' identité des bateaux bénéficiaires d' une licence, du retrait ou de la suppression de celle-ci, auquel cas l' État de débarquement devra en vérifier la possession auprès des navires concernés . Il semble, à cet égard, que le système de la licence soit adopté par la majorité des États membres .
18 La question n' est cependant pas sans importance . L' on pénètre ici, en effet, dans le domaine de l' opportunité législative . Le Conseil, en quelque sorte, sans véritablement "communautariser" le système des licences, lui assure l' avantage d' une obligation de coopération de tous les États membres pour son exécution . Or, il nous paraît que, sauf violation du principe d' égalité, rien n' interdit au législateur communautaire de prendre en compte l' existence d' une réglementation ou d' une
législation nationale qui lui semble la plus apte à réaliser des objectifs du traité pour lui accorder une certaine reconnaissance . Le droit communautaire doit pouvoir trouver son inspiration auprès des systèmes de droits nationaux qui, techniquement, apparaissent les plus efficaces . Votre Cour, sauf à se substituer au Conseil, ne saurait remettre ici en cause des choix qui ressortissent à l' opportunité législative . Seule la violation du principe d' égalité pourrait nous mener à une opinion
différente . Il suffit à cet égard, sans aller plus loin, de relever, comme la Commission l' a déclaré à l' audience, que la majorité des États membres, y compris l' Espagne, ont choisi le système des licences pour la gestion de leurs quotas et que l' État requérant n' a pas prouvé en quoi la disposition critiquée violerait le principe d' égalité .
19 Le second grief tiré du transfert à un État membre de la charge d' un régime institué par un autre État se réfère également au principe dont l' État requérant affirme l' existence et selon lequel chaque État ne devrait contrôler que ses propres navires . Ainsi que nous l' avons dit, nous l' examinerons ultérieurement ( 12 ).
20 L' article 11 ter inséré dans le règlement n° 2241/87 permet à l' État d' enregistrement de soumettre un bateau de pêche battant son pavillon, lorsqu' il a manqué aux règles de conservation ou aux mesures de contrôle en matière de pêche, à l' obligation de détenir à bord, lors du débarquement des captures dans un port ou du transbordement dans les eaux maritimes d' un autre État, un document certifié par l' État d' enregistrement et attestant que celui-ci a inspecté le bateau au cours des deux
derniers mois . Cette mesure est d' une durée d' un an à compter de la constatation de l' infraction .
21 L' État requérant formule un seul grief à l' encontre de cette disposition : elle constituerait une mesure d' effet équivalant à des restrictions quantitatives à l' exportation, prohibée par l' article 34 du traité CEE . Lors de la procédure orale, le représentant du gouvernement espagnol a rappelé que les actes communautaires pris en matière de politique commune de la pêche ne sauraient déroger à l' article 34 .
22 Cette dernière précision nous paraît tout à fait exacte . En effet, aux termes de l' article 38, paragraphe 1, du traité CEE, les produits de la pêche font partie de la politique agricole commune . Or, votre Cour a depuis longtemps jugé que les dispositions relatives à la libre circulation des marchandises étaient applicables, à l' expiration des périodes de transition, aux produits ressortissant à la politique agricole commune ( 13 ). Certes, il s' agissait dans toutes ces décisions de mesures
nationales, et non de dispositions communautaires . Cependant, dans l' arrêt Les fils de Henri Ramel ( 14 ), votre Cour a déclaré que
"les compétences étendues, notamment de caractère sectoriel et régional, accordées aux institutions communautaires en vue de la conduite de la politique agricole commune doivent, en tout cas dès la fin de la période de transition, être utilisées dans la perspective de l' unité du marché à l' exclusion de toute mesure portant atteinte à l' élimination entre les États membres des droits de douane et des restrictions quantitatives ou des taxes ou mesures d' effet équivalent" ( 15 ).
23 Vous avez, dans un arrêt Denkavit Nederland ( 16 ), fait application de cette jurisprudence au cas particulier de l' article 34 en vérifiant la conformité à cet article des dispositions du règlement ( CEE ) n° 1725/79 de la Commission ( 17 ) qui instituaient un contrôle administratif pour les exportations en vrac des aliments composés légèrement différent de celui applicable à leur commercialisation à l' intérieur du pays .
24 Par ailleurs, comme le gouvernement espagnol le souligne dans son recours ( 18 ), l' origine du poisson se détermine par rapport au pavillon du bateau qui l' a capturé, en application de l' article 4, paragraphes 1 et 2, sous f ), du règlement ( CEE ) n° 802/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif à la définition commune de la notion d' origine des marchandises ( 19 ). En conséquence, la vente du poisson capturé dans le port d' un autre État membre que celui du pavillon constitue une exportation
.
25 Il convient dès lors d' examiner la conformité de l' article 11 ter au regard de l' article 34 du traité CEE . Selon la jurisprudence constante de votre Cour, l' article 34 vise les mesures
"qui ont pour objet ou pour effet de restreindre spécifiquement les courants d' exportations et d' établir ainsi une différence de traitement entre le commerce intérieur d' un État membre et son commerce d' exportation, de manière à assurer un avantage particulier à la production nationale ou au marché intérieur de l' État intéressé au détriment de la production ou du commerce d' autres États membres" ( 20 ).
26 Ainsi, trois éléments nous paraissent caractériser la mesure prohibée par l' article 34 du traité : en premier lieu, l' existence d' un effet restrictif spécifique sur les courants d' exportation; en second lieu, une différence de traitement entre le commerce intérieur d' un État et son commerce d' exportation; enfin, l' exigence d' un objectif particulier à la mesure, celui d' assurer un avantage à la production ou au marché national .
27 Or, l' article 11 ter ne nous paraît pas réunir les trois conditions ci-dessus rappelées . Certes, la mesure en cause oblige les navires ainsi soumis au contrôle supplémentaire à revenir au moins tous les deux mois dans l' un des ports de l' État d' enregistrement pour y subir une inspection . Cependant, celle-ci peut tout à fait avoir lieu avant la période de pêche dans la mesure où cette période est inférieure à deux mois, auquel cas, contrairement aux affirmations du recours, le navire en
cause peut sans difficultés débarquer ses captures dans le ou les ports de son choix sans avoir au préalable à retourner dans l' État d' enregistrement . Par ailleurs, la Commission a indiqué lors de la procédure orale qu' à ce jour seuls trois navires avaient été soumis à cette mesure ( deux par les autorités françaises et un par les autorités belges ). En conséquence, s' il devait exister un effet restrictif sur les courants d' exportation, il serait extrêmement faible et, surtout, il ne serait
pas spécifique puisque la disposition attaquée ressortit à un système général de contrôle administratif du respect des obligations communautaires en matière de pêche .
28 En second lieu, s' il semble bien que la mesure institue une différence de traitement entre le commerce intérieur des États membres et leur commerce d' exportation dans la mesure où un navire débarquant systématiquement ses captures dans les seuls ports de l' État d' enregistrement ne saurait être soumis à l' obligation d' inspections périodiques, cette différence de traitement est cependant plus apparente que réelle, compte tenu de ce que les États membres, ainsi qu' ils y sont invités par l'
article 15 du règlement n° 2241/87, ont en général institué des mesures de contrôle et de sanction de leurs navires, ces mesures conduisant en fait à une restriction comparable à la commercialisation des captures dans le marché national de l' État concerné .
29 En tout état de cause, à supposer même qu' il existe une différence de traitement, celle-ci n' a ni pour objet ni pour effet d' assurer un avantage particulier au marché intérieur d' un État membre .
30 Dès lors, l' article 11 ter ne nous paraît pas contraire à l' article 34 du traité et le grief formulé par l' État requérant ne saurait prospérer .
31 Le recours critique enfin l' article 11 quater inséré dans le règlement n° 2241/87 par le règlement attaqué . Cette disposition oblige les autorités compétentes de l' État membre de débarquement à intenter, contre le capitaine du bateau ou toute personne responsable ayant enfreint les dispositions des articles 11, paragraphe 3, troisième alinéa, 11 bis et 11 ter du règlement n° 2241/87, une action pénale ou administrative susceptible d' aboutir à les priver du profit économique de l' infraction .
Les poursuites peuvent être transférées aux autorités compétentes de l' État membre d' enregistrement avec l' accord de celles-ci, à la condition que ce transfert soit plus apte à garantir le résultat recherché . En cas de carence de l' État de débarquement, les quantités illégalement débarquées peuvent être imputées sur son propre quota .
32 Le royaume d' Espagne formule quatre griefs à l' encontre de cette disposition . En premier lieu, elle créerait des tâches supplémentaires pour l' État de débarquement, qui ne devrait avoir à contrôler que les navires battant son pavillon . En second lieu, elle serait en contradiction avec les règles habituelles en matière pénale qui limitent la compétence d' un État aux eaux territoriales . En troisième lieu, elle serait contraire au principe de proportionnalité dans la mesure où l' imputation
des mises à terre illicites au quota de l' État de débarquement léserait les intérêts des pêcheurs de cet État et ferait porter à ce dernier la charge de la négligence d' un autre État dans son devoir de surveillance de ses propres navires . Enfin, la sanction de l' imputation violerait le principe du droit au juge . En effet, au lieu du recours à la procédure des articles 169 et 170 du traité CEE, il suffirait d' une simple décision de la Commission prise après avis du comité de gestion .
33 Nous examinerons in fine les premier et troisième griefs, qui ne sont que la transposition au domaine de l' article 11 quater des critiques précédemment adressées aux autres dispositions du règlement attaqué et qui sont toutes fondées sur le refus de reconnaître une obligation de coopération de l' État de débarquement aux mesures de contrôle des navires d' un autre État membre .
34 Le deuxième grief, nous l' avons dit, se réfère aux limitations traditionnelles des compétences des États en matière pénale . La difficulté particulière tient à la définition de la notion de dépassement de quotas, telle qu' elle figure à l' article 11, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement n° 2241/87 . Selon ce texte, dès l' épuisement du quota, les bateaux de pêche doivent cesser de pêcher; ils doivent également cesser de retenir à bord, de transborder ou de débarquer les captures
effectuées après la date de l' arrêt de la pêche . Ainsi, une fois qu' un État membre a proclamé la fin des activités de pêche, la violation des règles communautaires peut tout aussi bien résulter de la capture, de la détention à bord, du transbordement ou du débarquement .
35 Certaines de ces opérations n' ont pas lieu dans les eaux territoriales . Toutefois, deux éléments nous paraissent devoir conduire au rejet du grief .
36 D' une part, le principe même de la primauté du droit communautaire s' oppose à ce qu' un État membre excipe de ses dispositions de droit interne, même de nature pénale, pour refuser d' exécuter ses obligations communautaires . Comme votre Cour l' a déjà jugé,
"l' efficacité du droit communautaire ne saurait varier selon les différents domaines du droit national à l' intérieur desquels il peut faire sentir ses effets" ( 21 ).
La primauté du droit communautaire rend donc inopérant un tel argument . Observons au surplus que la liberté des États membres en matière de procédure pénale ainsi qu' en matière de sanctions, sous réserve que la mesure choisie prive le contrevenant du bénéfice économique de l' infraction, n' est pas remise en cause par l' article 11 quater . L' État de débarquement a d' ailleurs la possibilité de recourir uniquement à une sanction administrative .
37 D' autre part, ce ne serait, semble-t-il, qu' au regard des règles du droit international public que la légalité du règlement pourrait être contestée . Un tel argument n' a pas été soulevé expressément par le royaume d' Espagne, qui, cependant, semble se référer à de telles règles lorsqu' il invoque le caractère territorial du pouvoir de sanction des États ( 22 ). Cet argument est important dans la mesure où la Communauté, lorsqu' elle exerce des compétences autrefois dévolues aux États membres,
doit respecter les obligations que le droit international public impose aux États . Il convient donc d' examiner succinctement les règles pertinentes en la matière .
38 Nous nous référons ici à la convention des Nations unies sur le droit de la mer, qui, même si elle n' est pas encore en vigueur, reflète l' état des réflexions de la doctrine internationale sur le sujet puisque, comme l' a déjà dit la Cour internationale de justice, "les règles du droit maritime international sont le fruit d' accommodements réciproques, d' une attitude raisonnable et d' un esprit de coopération" ( 23 ). Or, selon l' article 61, paragraphe 1, de la convention, "l' État côtier ...
prend des mesures appropriées de conservation et de gestion pour éviter que le maintien des ressources biologiques de sa zone économique exclusive ne soit compromis par une surexploitation . L' État côtier et les organisations internationales compétentes, sous-régionales, régionales ( 24 ) ou mondiales, coopèrent selon qu' il convient à cette fin ". Par ailleurs, son article 73, paragraphe 1, prévoit que, "dans l' exercice de ses droits souverains d' exploitation, de conservation et de gestion des
ressources biologiques de la zone économique exclusive, l' État côtier peut prendre toutes mesures, y compris l' arraisonnement, l' inspection, la saisie et l' introduction d' une instance judiciaire ( 25 ), qui sont nécessaires pour assurer le respect des lois et règlements qu' il a adoptés conformément à la convention ". Selon l' article 57, "la zone économique exclusive ne s' étend pas au-delà de deux cents milles marins des lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer
territoriale" ( 26 ). En règle générale, les États fixent la largeur de leur mer territoriale à douze milles marins . L' Espagne a signé cette convention le 4 décembre 1984 et la Communauté le 7 décembre de la même année . Signalons pour être tout à fait complet qu' en ce qui concerne la haute mer il résulte de la combinaison des articles 63, paragraphe 2, et 116 b ) de la convention que, "lorsqu' un même stock de poissons ou des stocks d' espèces associées se trouvent à la fois dans la zone
économique exclusive et dans un secteur adjacent à la zone, l' État côtier et les États qui exploitent ces stocks dans le secteur adjacent s' efforcent, directement ou par l' intermédiaire des organisations sous-régionales ou régionales ( 27 ) appropriées, de s' entendre sur les mesures nécessaires à la conservation de ces stocks dans le secteur adjacent" ( 28 ). La Communauté a, par ailleurs, adhéré à deux conventions sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l' Atlantique du Nord
( 29 ) qui rappellent que les États côtiers concernés "ont, conformément aux principes pertinents du droit international, étendu leur juridiction sur les ressources biologiques de leurs eaux adjacentes jusqu' à des limites situées à, au plus, deux cents milles marins des lignes de base à partir desquelles la largeur de la mer territoriale est mesurée ". La convention relative à l' Atlantique du Nord-Ouest est entrée en vigueur le 1er janvier 1979 et celle relative à l' Atlantique du Nord-Est le 17
mars 1982 .
39 Ainsi, il ne nous paraît pas que la compétence du royaume d' Espagne pour assurer la conservation des ressources de la pêche soit limitée, comme il le prétend, à ses eaux territoriales . Bien au contraire, la convention des Nations unies, en ce qui concerne la pêche dans la zone économique exclusive et même dans la haute mer, laisse expressément la place à des mesures de coopération pour les États faisant partie d' une organisation régionale, telle la Communauté économique européenne .
40 Mais ce n' est qu' un souci d' exhaustivité qui nous a conduit à cette analyse puisque, rappelons-le, ce moyen n' est pas expressément soulevé par l' État requérant, et le seul principe de la primauté du droit communautaire, comme nous l' avons dit, vous invite à rejeter ce grief .
41 Le quatrième grief concernant la procédure d' imputation des captures illicites sur le quota de l' État membre de débarquement nous semble, quant à lui, dépourvu de pertinence . Il ne nous paraît pas, à cet égard, que votre Cour ait à prendre position dans le débat ayant opposé les parties sur le point de savoir si ce système d' imputation constitue ou non une sanction vis-à-vis de l' État membre de débarquement . Quelle que soit la nature juridique de cette mesure, la critique essentielle
formulée par l' État requérant se réfère en fait au principe du droit au juge puisque le recours effectue une comparaison entre la procédure de l' article 11 quater du règlement attaqué, procédure strictement "administrative", et celle des articles 169 et 170 du traité CEE qui comprend également la saisine de votre Cour . Il suffira cependant, sur ce point, de constater que rien n' interdit à l' État en cause de former un recours en annulation de la décision de la Commission sur le fondement de l'
article 173 du traité CEE . Il n' est donc apporté aucune entorse au principe du droit au juge .
42 Les premier et troisième griefs sont fondés sur une double violation du principe de proportionnalité, d' une part en ce que l' obligation imposée à l' État de débarquement de poursuivre les infractions aux règles communautaires, y compris pour les navires ne battant pas son pavillon, créerait une charge excessive, d' autre part en ce que l' imputation sur son quota des captures illicites non poursuivies serait une sanction disproportionnée . En fait, ainsi que nous l' avons déjà souligné à
plusieurs reprises, le royaume d' Espagne considère qu' il existe un principe de droit communautaire selon lequel chaque État membre ne doit contrôler et sanctionner que les navires battant son propre pavillon . Un tel argument - ne nous y trompons pas - remet en cause non seulement l' objectif même de l' adoption par le Conseil du règlement attaqué, mais également la cohérence du système communautaire de conservation des ressources halieutiques .
43 En effet, dès lors que la politique commune de la pêche ne saurait déroger aux autres libertés garanties par le traité CEE, la répartition de l' exploitation des ressources de la mer en quotas nationaux ne peut faire échec à la liberté d' établissement, ainsi qu' à la libre circulation des travailleurs et des marchandises . En conséquence, et votre Cour l' a reconnu dans son arrêt Jaderow ( 30 ), les navires pêchant sur le quota d' un État membre peuvent débarquer leurs captures dans n' importe
quel autre État de la Communauté . Cependant, chaque État est responsable du dépassement de son quota, et votre Cour entend de façon très stricte cette obligation puisque, dans un arrêt Pays-Bas/Commission, vous avez rejeté l' argument du gouvernement néerlandais fondé sur l' impossibilité du contrôle en rappelant que
"il appartient aux États membres, chargés de l' exécution des réglementations communautaires dans le cadre de l' organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche, de surmonter ces difficultés en prenant les mesures appropriées" ( 31 ).
44 Chaque État d' enregistrement doit donc pouvoir maîtriser l' évolution des captures et, dès lors, disposer le plus rapidement possible des informations nécessaires à cette fin . Il doit, en conséquence, également obtenir l' aide des autres États membres quant au contrôle de la licence dans la mesure où, si le navire qui en est bénéficiaire débarque habituellement dans les ports d' un autre État, l' État d' enregistrement est dans l' incapacité d' effectuer le moindre contrôle à cet égard . Il en
est de même de la mesure de contrôle supplémentaire de l' article 11 ter .
45 Nous ne craignons pas de l' affirmer, cela ne peut se faire sans la coopération de l' État de débarquement . Le prétendu principe selon lequel chaque État membre ne devrait contrôler que ses propres navires ne serait d' ailleurs effectif qu' à la condition d' obliger les navires communautaires à débarquer uniquement dans les ports de l' État dont ils battent pavillon, ce qui serait une entrave extrême, notamment, à la libre circulation des marchandises . Dans la mesure où les navires soumis aux
règles de la politique commune de la pêche peuvent débarquer dans n' importe quel port de la Communauté, la participation de l' État de débarquement aux contrôles imposés par la législation communautaire ne saurait être remise en cause . C' est donc très logiquement que l' article 1er du règlement n° 2241/87 institue l' obligation pour tous les États membres d' assurer le respect de la réglementation adoptée pour parvenir à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche . Il ne s'
agit là d' ailleurs que de l' application au cas particulier de la politique commune de la pêche du principe de la solidarité communautaire, dont votre Cour a reconnu qu' il était inscrit parmi les fondements de la Communauté ( 32 ), ainsi que de l' obligation de coopération des États à la réalisation des buts du traité telle qu' elle est instituée à l' article 5 du traité CEE .
46 Quant à la mesure qui confère à l' ensemble des obligations imposées à l' État de débarquement leur effectivité, c' est-à-dire la sanction par l' imputation sur son quota des captures illicites n' ayant pas fait l' objet de poursuites, elle est par nature proportionnée puisqu' elle est directement fonction de l' atteinte portée à la conservation des ressources communautaires . Une telle obligation ne dépasse pas, selon la formule de votre jurisprudence, "ce qui est approprié et nécessaire pour
atteindre le but recherché" ( 33 ). L' État requérant n' a d' ailleurs pas démontré l' existence de mesures aptes à atteindre cet objectif et génératrices de charges administratives moins importantes . Remarquons enfin que cette coopération des États quant à la politique commune de la pêche ne présente aucun caractère dérogatoire par rapport aux mesures existant dans les autres politiques communes .
47 En conséquence, aucun des griefs avancés ne nous paraît devoir remettre en cause la validité des articles 9 bis, 11 bis, 11 ter et 11 quater insérés dans le règlement n° 2241/87 par le règlement attaqué .
48 Nous concluons donc au rejet du recours formé par le royaume d' Espagne, dont les dépens, y inclus ceux relatifs aux interventions, devront être supportés par l' État requérant .
(*) Langue originale : le français .
( 1 ) JO L 3O6, p . 2 .
( 2 ) Règlement du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche ( JO L 24, p . 1 ).
( 3 ) Règlement du Conseil, du 23 juillet 1987, établissant certaines mesures de contrôle à l' égard des activités de pêche ( JO L 207, p . 1 ).
( 4 ) Arrêt du 14 décembre 1989 ( 216/87, Rec . p . 0000 ).
( 5 ) Point 4 du dispositif .
( 6 ) Premier considérant .
( 7 ) Arrêt du 30 septembre 1982, point 19 ( 317/81, Rec . p . 3257 ).
( 8 ) Arrêt du 17 mai 1984, Denkavit Nederland, point 25 ( 15/83, Rec . p . 2171 ); voir aussi arrêt du 20 février 1979, Buitoni ( 122/78, Rec . p . 677 ); arrêt du 23 février 1983, Fromençais ( 66/82, Rec . p . 395 ).
( 9 ) Voir infra points 40 à 43 .
( 10 ) Point 24 .
( 11 ) Point 25 .
( 12 ) Voir infra points 40 à 43 .
( 13 ) Arrêt du 10 décembre 1974, Charmasson ( 48/74, Rec . p . 1383 ); arrêt du 29 mars 1979, Commission/Royaume-Uni ( 231/78, Rec . p . 1447 ); arrêt du 29 novembre 1978, Pigs Marketing ( 83/78, Rec . p . 2347 ); arrêt du 3 février 1983, F . van Laipen ( 29/82, Rec . p . 151 ); arrêt du 5 juin 1985, Roelstraete ( 116/84, Rec . p . 1705 ).
( 14 ) Arrêt du 20 avril 1978 ( 80/77 et 81/77, Rec . p . 927 ).
( 15 ) Point 35 .
( 16 ) 15/83, précité .
( 17 ) Règlement du 26 juillet 1979, relatif aux modalités d' octroi d' aides au lait écrémé transformé en aliments composés et au lait en poudre destinés à l' alimentation des veaux ( JO L 199, p . 1 ).
( 18 ) P . 7 de la traduction française .
( 19 ) JO L 148, p . 1 .
( 20 ) Arrêt du 8 novembre 1979, Groenveld, point 7 ( 15/79, Rec . p . 3409 ); arrêt du 14 juillet 1981, Oebel, point 15 ( 155/80, Rec . p . 1993 ); arrêt du 1er avril 1982, Holdijk, point 11 ( 141/81, 142/81 et 143/81, Rec . p . 1299 ); arrêt du 15 décembre 1982, Oosthoek' s Uitgeversmaatschappij, point 13 ( 286/81, Rec . p . 4575 ); arrêt du 1O mars 1983, Syndicat national des fabricants raffineurs d' huile de graissage, point 12 ( 172/82, Rec . p . 555 ); arrêt du 7 février 1984, Jongeneel Kaas,
point 22 ( 237/83, Rec . p . 483 ); 15/83, précité, point 16; arrêt du 13 décembre 1984, Haug-Adrion, point 20 ( 253/83, Rec . p . 4277 ).
( 21 ) Arrêt du 21 mars 1972, Ministère public italien/SAIL, point 5 ( 82/71, Rec . p . 119 ); voir, d' une manière générale, Maidani, D ., et Biancarelli, J .: "L' incidence du droit communautaire sur le droit pénal des États membres", Revue de science criminelle et de droit pénal comparé 1984, n° 2, p . 225, et n° 3, p . 455 .
( 22 ) Observations écrites, p . 10 de la traduction française .
( 23 ) Arrêt du 25 juillet 1974, République fédérale d' Allemagne/Islande, affaire de la compétence en matière de pêcheries, Recueil des arrêts 1974, p . 175, point 45 .
( 24 ) Souligné par nous .
( 25 ) Souligné par nous .
( 26 ) Pour le texte de la convention, voir Dupuy, R . J ., et . Vignes, D .: "Traité du nouveau droit de la mer", Economica, Bruylant, 1985 .
( 27 ) Souligné par nous .
( 28 ) Article 63, paragraphe 2, de la convention .
( 29 ) Pour l' Atlantique du Nord-Ouest : règlement ( CEE ) n° 3179/78 du Conseil, du 28 décembre 1978, concernant la conclusion par la Communauté économique européenne de la convention sur la future coopération multinationale dans les pêches de l' Atlantique du Nord-Ouest ( JO L 378, p . 1 ); pour l' Atlantique du Nord-Est : décision 81/608/CEE du Conseil, du 13 juillet 1981, concernant la conclusion de la convention sur la future coopération multilatérale dans les pêches de l' Atlantique du
Nord-Est ( JO L 227, p . 21 ).
( 30 ) 216/87, précité .
( 31 ) Arrêt du 2 février 1989, point 15 ( 262/87, Rec . p.0000 ).
( 32 ) Arrêt du 29 juin 1978, BP/Commission, point 15 ( 77/77, Rec . p . 1513 ).
( 33 ) 15/83, précité, point 25 .
