Avis juridique important
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61987C0102
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 7 juin 1988. - République française contre Commission des Communautés européennes. - Aides d'État - Prêt accordé par le Fonds industriel de modernisation. - Affaire 102/87.
Recueil de jurisprudence 1988 page 04067
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits
1 . La procédure sur laquelle nous nous prononçons aujourd' hui a pour objet la question de savoir si la Commission des Communautés européennes, partie défenderesse, était en droit de considérer l' octroi par la République française, partie requérante, d' un crédit d' investissement à des conditions particulières comme une aide incompatible avec le marché commun et d' en ordonner la restitution .
2 . En 1984, la partie requérante avait fait consentir par le Fonds industriel de modernisation ( FIM ) à la Société européenne de brasserie ( SEB ) un prêt de 40 millions de FF destiné à financer partiellement un investissement de 181,05 millions de FF, à un taux de 9,25 % pour une durée de sept ans .
3 . Le Fonds industriel de modernisation avait pour mission de favoriser la modernisation de l' industrie française . A cette fin, le FIM octroyait des prêts destinés à soutenir des programmes de financement susceptibles de promouvoir l' innovation technique . Le FIM était financé par le produit des comptes de développement industriel ( Codevi ), dépôts d' épargne à court terme collectés par l' État à un taux d' intérêt fixe, inférieur aux taux du marché . L' incitation pour les épargnants à mettre
à la disposition de l' État des fonds à des taux d' intérêt peu élevés résidait dans le fait que la rémunération des comptes de développement industriel n' était pas imposable . L' État - a-t-il été exposé - renonçait ainsi à une partie de ses recettes fiscales .
4 . Par une décision du 19 décembre 1984 ( 1 ), adressée par la partie défenderesse à la partie requérante, la partie défenderesse a qualifié d' aides les prêts du FIM, mais ne s' est cependant pas opposée à la mise en application de ces aides à la condition que, en application de l' article 93, paragraphe 3, du traité CEE, la partie requérante en notifie préalablement à leur octroi les cas concrets significatifs à la partie défenderesse, afin de lui permettre d' apprécier s' ils sont compatibles ou
non avec l' article 92 du traité CEE .
5 . La partie requérante a contesté le caractère d' aide des prêts du FIM dans une note du 25 février 1985, mais elle n' a pas formé de recours contre la décision du 19 décembre 1984 . Au contraire, en exécution de l' obligation d' information que lui avait imposé la décision, elle a adressé à la partie défenderesse, en avril 1985, plusieurs dossiers relatifs à des entreprises ayant bénéficié de prêts du FIM, dont celui concernant la Société européenne de brasserie .
6 . Le 18 décembre 1985, la partie défenderesse a engagé une procédure formelle de contrôle des aides conformément à l' article 93, paragraphe 2, du traité CEE .
7 . Cette procédure a abouti à une décision du 14 janvier 1987 ( 2 ), dans laquelle la partie défenderesse a constaté ce qui suit :
"Article premier
Le prêt du FIM de 40 millions de FF comportant des éléments d' aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE, eu égard à la bonification d' intérêt de 4,75 points, accordé à une entreprise fabriquant des bières et communiqué à la Commission par lettre du 30 avril 1985, a été octroyé illégalement, en violation des dispositions de l' article 93, paragraphe 3, du traité CEE, et est incompatible avec le marché commun au sens de l' article 92 du traité CEE .
Article 2
L' aide en question doit être récupérée ..."
8 . Dans ses motifs, la partie défenderesse a énoncé que le prêt du FIM comportait des éléments d' aide - fixation des taux d' intérêt en deçà du taux du marché ( 3 ) - au sens de l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE, du fait qu' il permet à l' entreprise bénéficiaire d' être déchargée, au moyen de ressources d' État, d' une partie du coût de l' investissement qu' elle devrait normalement supporter .
9 . Par ailleurs, la partie défenderesse décrit la situation sur le marché de la bière dans la Communauté comme suit : la consommation de bière dans les pays de la Communauté est stagnante ou en légère régression; le commerce extérieur entre États membres représente environ 4 % de l' ensemble des ventes de bière dans la Communauté; les ventes en France représentent environ 9 % du total des ventes des pays de la Communauté ( sans la Grèce ); la France importe un peu plus de 10 % de ses besoins en
provenance des autres États membres; les exportations françaises vers d' autres États membres représentent environ 1,5 % de la production française .
10 . Selon la partie défenderesse, l' entreprise bénéficiaire du prêt du FIM est contrôlée à 100 % par un groupe français dont la production de bière dépasse 50 % de la production française totale et qui participe au commerce intracommunautaire de bière, l' entreprise elle-même détenant, pour sa part, environ 20 % du marché français .
11 . La partie défenderesse estime que, compte tenu des considérations qui précèdent, l' aide est susceptible d' affecter les échanges entre États membres et de fausser la concurrence selon l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE, en favorisant l' entreprise concernée et la production française de bière .
12 . La décision de la partie défenderesse ne contient pas d' explication sur la manière dont a été calculée la bonification d' intérêt constatée de 4,75 points .
13 . La partie requérante considère que la décision de la partie défenderesse est illégale . Elle expose que les conditions de l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE ne sont pas réunies, le prêt litigieux ne pouvant être considéré comme une aide incompatible avec le marché commun . Elle énonce que le rôle de l' État dans le système du FIM est limité, la renonciation à des recettes fiscales pouvant être négligée . Selon la partie requérante, compte tenu de l' importance minime de l' aide,
celle-ci ne peut affecter les échanges entre les États membres .
14 . La partie requérante estime, en outre, que l' on se trouve en présence d' une violation de l' obligation de motivation découlant de l' article 190 du traité CEE, la partie défenderesse n' ayant pas indiqué le montant des exportations de la SEB vers d' autres États membres et n' ayant pas donné d' explication sur la prétendue bonification d' intérêt de 4,75 %.
15 . Toujours selon la partie requérante, l' injonction de récupérer l' aide en question, contenue à l' article 2 de la décision, est contraire au principe général de sécurité juridique, car elle manque de clarté . La partie requérante estime que cette injonction ne lui permet pas de déterminer le montant effectif de l' aide déclarée illégale, qui doit être récupéré .
16 . La partie requérante conclut en conséquence à ce qu' il plaise à la Cour :
- déclarer la décision de la partie défenderesse du 14 janvier 1987, relative à un prêt du FIM en faveur d' une entreprise de bière, nulle et non avenue;
- condamner la partie défenderesse aux dépens .
17 . La partie défenderesse conclut à ce qu' il plaise à la Cour :
- rejeter le recours comme non fondé et condamner la partie requérante aux dépens .
18 . La partie défenderesse considère sa décision comme légale sur le principe . Elle ajoute que le prêt a été consenti à un taux de 9,25 %, alors que le taux d' intérêt du marché pour un prêt comparable s' élevait à 14 %, ce qui donne la bonification d' intérêt de 4,75 %. Selon la partie défenderesse, le taux d' intérêt du marché dont elle a fait usage pour le calcul est celui appliqué par le crédit national aux prêts à l' équipement, taux fixé d' un commun accord avec la partie requérante comme
taux de référence dans la communication de la partie défenderesse sur les principes de coordination des régimes d' aides à finalité régionale ( 4 ). La partie défenderesse estime donc avoir utilisé des données qui étaient connues des autorités françaises .
19 . Les autres éléments de l' argumentation des parties seront abordés, en tant que de besoin, dans le cadre de la discussion .
B - Discussion
20 . A l' instar de la requête, nous traiterons successivement les trois griefs de la partie requérante : existence d' une aide contraire à l' article 92 du traité CEE; violation des formes substantielles; violation du principe de sécurité juridique .
1 . Existence d' une aide contraire à l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE
21 . La partie requérante conteste que les prêts du FIM soient une aide contraire à l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE, car, selon elle, tant les ressources d' État engagées - la renonciation à l' imposition des comptes d' épargne Codevi - que l' importance de l' avantage consenti à l' entreprise bénéficiaire sont insignifiants et que, en conséquence, les échanges entre les États membres ne peuvent être affectés .
22 . Il y a lieu d' observer à cet égard que, selon la jurisprudence de la Cour, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d' État sous quelque forme que ce soit doivent être appréciées en fonction de leurs effets ( 5 ). Il n' y a donc pas lieu de s' attacher au fait que l' avantage accordé à une entreprise déterminée est consenti directement au moyen de ressources d' État, mais au fait que, en raison d' un régime étatique, cette entreprise se trouve bénéficier d' un avantage .
23 . Or, c' est justement cela qui s' est produit en l' espèce, puisque la renonciation de la partie requérante à certaines recettes fiscales - au bénéfice des titulaires de comptes d' épargne Codevi - permet au FIM de consentir à certaines entreprises des crédits à des conditions préférentielles .
24 . L' on se trouve donc en présence d' une aide accordée par un État, comme la partie défenderesse l' avait d' ailleurs constaté sur le principe dans sa décision du 19 décembre 1984 .
25 . Sur la deuxième partie de l' argumentation de la partie requérante, prétendant que l' aide est insignifiante, qu' elle n' est pratiquement pas sensible et qu' elle n' est dès lors pas susceptible de fausser la concurrence, il y a lieu d' observer que si le critère du caractère sensible d' une mesure a joué, dans la pratique de la Commission et avec l' approbation de la Cour, un certain rôle dans le cadre de l' applicabilité de l' article 85 du traité CEE, il n' apparaît pas qu' il y ait lieu de
faire application de ce principe du caractère sensible également à l' interdiction des aides de l' article 92 du traité CEE . L' on ne peut déduire ni du libellé des dispositions en cause ni de la pratique jurisprudentielle suivie par la Cour jusqu' à maintenant ( 6 ) que l' interdiction de principe des aides doive être assortie d' une pareille exception . Les aides accordées par les États perturbant le système d' une concurrence non faussée, voulu par le traité, et les États membres étant tenus, en
vertu de l' article 5 du traité CEE, de faciliter à la Communauté l' accomplissement de sa mission, il est justifié, sur le plan des principes, de soumettre le comportement des États membres à un critère plus rigoureux que pour le comportement des entreprises . En outre, l' article 92 comporte dans ses paragraphes 2 et 3 un système de dérogations plus différencié que celui prévu, par exemple, par l' article 85, paragraphe 3, du traité CEE : ainsi, conformément à l' article 92, paragraphe 2,
certaines aides sont compatibles en principe avec le marché commun, et, conformément à l' article 92, paragraphe 3, sous a ) à c ), certaines aides peuvent être considérées par la Commission comme compatibles avec le marché commun . En outre, conformément à l' article 92, paragraphe 2, sous d ), le Conseil, sur proposition de la Commission, peut déclarer licites d' autres catégories d' aides, donc des aides qui ne sont pas conformes, en principe, aux dispositions de fond de l' article 92 du traité
CEE .
26 . Eu égard à ces larges dispositions dérogatoires, il n' est pas possible d' admettre qu' il puisse encore exister d' autres dérogations non écrites à l' interdiction des aides . C' est pourquoi il n' est pas possible de se rallier à la thèse selon laquelle des atteintes seulement minimes à la concurrence et aux échanges intracommunautaires doivent être acceptées dans le cadre de l' article 92 du traité CEE .
27 . Comme la partie défenderesse a par ailleurs décrit de manière détaillée la situation dans le secteur de la bière et qu' elle a prouvé que les différents producteurs de bière de la Communauté se trouvaient en situation de concurrence les uns par rapport aux autres, il faut l' approuver lorsqu' elle énonce que l' aide litigieuse est susceptible d' affecter les échanges entre États membres et de fausser la concurrence au sens de l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE, en favorisant l'
entreprise concernée et la production française de bière .
28 . La constatation de l' existence d' une aide contraire à l' article 92 du traité CEE implique également la constatation d' une infraction à l' article 93, paragraphe 3, du traité CEE, puisque l' aide a été consentie avant que la partie requérante n' ait informé la partie défenderesse de l' octroi de l' aide .
2 . Violation des formes substantielles - infraction à l' article 190 du traité CEE
29 . Sur ce point, la partie requérante a fait valoir que, dans la décision litigieuse, la partie défenderesse n' a ni indiqué le montant des exportations de l' entreprise bénéficiaire vers d' autres États membres, ni constaté une surcapacité dans le secteur de la production de bière, ni même expliqué comment elle a déterminé la bonification d' intérêt de 4,75 points .
30 . Nous pourrons être bref en ce qui concerne les deux premiers points : la partie défenderesse a exposé que la consommation de bière était stagnante dans la Communauté et elle a, en outre, décrit les échanges intracommunautaires de bière . Il n' était pas nécessaire, en revanche, d' établir la participation concrète de l' entreprise bénéficiaire aux échanges intracommunautaires, puisque les échanges intracommunautaires et, partant, la concurrence intracommunautaire peuvent être affectés même
lorsqu' un avantage est consenti à une entreprise qui, sans exporter vers d' autres États membres, se trouve sur son marché intérieur en concurrence avec les produits en provenance d' autres États membres .
31 . S' il devait y avoir des surcapacités dans le secteur communautaire de la production de bière, cela aurait constitué une raison supplémentaire pour ne pas admettre l' aide litigieuse . La preuve d' une surcapacité n' est cependant pas nécessaire, puisque le traité CEE pose le principe d' une interdiction des aides et ne se borne pas à interdire celles-ci dans le cas d' une surcapacité dans le secteur en cause .
32 . La discussion concernant l' argument selon lequel la partie défenderesse n' a pas indiqué la manière dont elle a concrètement déterminé le montant de la bonification d' intérêt est plus délicate . La décision de la partie défenderesse du 14 janvier 1987 ne comporte effectivement pas d' indication quant à la méthode de calcul . Ce n' est au contraire qu' au cours de la procédure devant la Cour que la partie défenderesse a exposé qu' elle avait déterminé le montant de la bonification d' intérêt à
partir d' une comparaison du taux effectif du prêt FIM, s' élevant à 9,75 %, avec le taux d' intérêt applicable à l' époque considérée aux prêts à l' équipement du crédit national, s' élevant à 14 %. Elle a ajouté que ce taux d' intérêt avait été repris, à l' initiative de la partie requérante, dans la communication de la partie défenderesse sur les régimes d' aide à finalité régionale du 21 décembre 1978 ( 7 ). Selon la partie défenderesse, il s' agit du seul taux de référence disponible et la
partie requérante en a d' ailleurs connaissance depuis 1978 .
33 . Il aurait certainement été judicieux de faire état dans la décision litigieuse du mode de détermination de la bonification d' intérêt . Cependant, nous ne croyons pas que l' on puisse voir dans l' absence d' explications en ce sens une violation des formes substantielles . En effet, selon la jurisprudence, la motivation d' une décision faisant grief doit permettre à la Cour d' exercer son contrôle sur la légalité et fournir à l' intéressé les indications nécessaires pour savoir si la décision
est bien fondée ou non . En principe, l' obligation de motiver les décisions est fonction du contexte dans lequel elles se situent et de ce qui avait été exposé par les intéressés au cours de la procédure administrative ( 8 ). Puisque la partie requérante était la mieux placée, eu égard notamment au fait que le système bancaire français est largement nationalisé, pour obtenir des informations sur les taux d' intérêts normaux et préférentiels, qu' elle a elle-même suggéré que le taux d' intérêt du
crédit national soit repris dans la communication de la Commission de 1978 et que, au surplus, il n' est pas contesté qu' elle n' a pas fourni d' indication sur les différents taux d' intérêt au cours de la procédure administrative devant la Commission, il ne nous apparaît pas que la partie défenderesse se soit trouvée dans l' obligation absolue de fournir dans sa décision des indications que la partie requérante était justement la mieux placée pour connaître . Il nous apparaît suffisant que la
partie défenderesse ait expliqué au cours de la procédure devant la Cour son calcul exact, sur la base de faits qui avaient été connus de la partie requérante .
34 . Le fait que la partie défenderesse ait recouru à cet égard au taux de référence qui devait s' appliquer uniquement aux régimes d' aide à finalité régionale, et non aux aides d' un autre type, ne devrait pas non plus faire l' objet de critiques . La partie défenderesse a fait remarquer à juste titre que l' interdiction des aides de l' article 92 du traité CEE partait du principe d' une notion unique de l' aide et n' opérait une différenciation qu' en ce qui concerne les dispositions dérogatoires
des paragraphes 2 et 3 . Dès l' instant où, pour répondre à la question de savoir si un montant d' intérêt déterminé doit être considéré comme impliquant une bonification d' intérêt et, partant, une aide au sens de l' article 92, paragraphe 1, du traité CEE, il a été fixé un taux de référence déterminé, il nous apparaît justifié d' avoir recours à celui-ci, même si à l' origine il n' avait été destiné qu' au domaine particulier de certaines dispositions dérogatoires .
35 . Puisque la partie requérante a mentionné elle-même le taux de référence vis-à-vis de la partie défenderesse et qu' elle n' a pas non plus indiqué d' autres taux d' intérêt au cours de la procédure de contrôle des aides, ledit taux de référence doit pouvoir lui être opposé . A cet égard, la question de savoir si l' entreprise bénéficiaire aurait pu attaquer le taux de référence au cas où la bonification effective aurait représenté moins de 4,75 % peut en l' espèce être laissée en suspens .
3 . Violation du principe général de sécurité juridique
36 . La partie requérante fait valoir que le dispositif de la décision, notamment en ce qui concerne l' obligation de récupérer l' "aide en question", manque de clarté . Selon elle, il ne lui permet pas de déterminer le montant effectif de l' aide déclarée illégale qui doit être récupérée .
37 . Pas plus que les précédents, cet argument ne nous apparaît convaincant . Lorsque l' article 2 de la décision litigieuse ordonne de récupérer l' aide en question, cette disposition doit être rattachée à l' article 1er, qui parle d' un prêt de 40 millions de FF accordé à l' origine avec une bonification d' intérêt de 4,75 points . Il résulte dès lors de cette décision que la partie requérante doit récupérer auprès de l' entreprise bénéficiaire la bonification d' intérêt sur le montant du prêt aux
différentes dates à prendre en considération - le prêt était remboursable par tranches . Si, pendant la suite de la durée du prêt, la bonification d' intérêt initiale devait se réduire, la partie requérante aurait à en tenir compte lorsqu' elle prendra les mesures ordonnées par l' article 2 de la décision pour se conformer à celle-ci . Enfin, seule l' aide effectivement octroyée - la bonification d' intérêt - peut être récupérée en vertu de l' article 93 du traité CEE; au moment de la décision, elle
s' était élevée à 4,75 %, la partie défenderesse ne pouvant cependant pas prévoir son évolution future .
C - Conclusion
38 . En conclusion, nous proposons à la Cour de rejeter le recours et de condamner la République française aux dépens .
(*) Traduit de l' allemand .
( 1 ) Décision de la Commission du 19 décembre 1984, relative au système français d' aides à l' industrie se présentant sous la forme de prêts spéciaux pour l' investissement, de prêts aidés aux entreprises, de prêts supplémentaires de refinancement et de prêts du Fonds industriel de modernisation, JO 1985, L 216, p . 12 .
( 2 ) Décision de la Commission du 14 janvier 1987, relative à un prêt du Fonds industriel de modernisation ( FIM ) en faveur d' une entreprise du secteur fabrication de bières ( 87/303 ), JO 1987, L 152, p . 27 .
( 3 ) Cela a été énoncé dans la décision générale du 19 décembre 1984 à propos des prêts du FIM ( JO 1985, L 216, p . 12, 14 ).
( 4 ) Communication de la Commission sur les régimes d' aide à finalité régionale, JO 1979, C 31, p . 9 .
( 5 ) Voir l' arrêt du 2 juin 1974 dans l' affaire 173/73, République italienne/Commission, Rec . p . 709, ainsi que l' arrêt du 22 mars 1977 dans l' affaire 78/76, Steinike und Weinlig/République fédérale d' Allemagne, Rec . p . 595, 613 .
( 6 ) Voir notamment l' arrêt du 17 décembre 1980 dans l' affaire 730/79, Philip Morris Holland BV/Commission, Rec . p . 2671 .
( 7 ) Loc . cit ., note 4, p . 9, 14 .
( 8 ) Voir notamment les arrêts du 10 juillet 1986 dans les affaires 234/84 et 40/85, Royaume de Belgique/Commission, Rec . p 2263 et 2321, ainsi que l' arrêt du 17 novembre 1987 dans les affaires jointes 142 et 156/84, BAT et autres/Commission, Rec . p 4487, point 72 des motifs .
