Avis juridique important
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61986C0207
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 10 février 1988. - Asociación Profesional de Empresarios de Pesca Comunitarios (Apesco) contre Commission des Communautés européennes. - Pêche - Système de listes mis en place par l'acte adhésion de l'Espagne et du Portugal aux Communautés - Discrimination. - Affaire 207/86.
Recueil de jurisprudence 1988 page 02151
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Par requête déposée au greffe de la Cour le 4 août 1986, l' Asociación Profesional de Empresarios de Pesca Comunitarios ( ci-après : "Apesco ") demande l' annulation de l' acte par lequel la Commission a approuvé la liste des navires battant pavillon de l' Espagne, autorisés à pêcher dans les eaux des autres États membres, à l' exception du Portugal, au cours du mois de juillet 1986 .
2 . Les pêcheurs regroupés au sein de l' Apesco estiment, en effet, qu' ils font l' objet d' une discrimination systématique par rapport à leurs concurrents, dont les navires figureraient beaucoup plus souvent sur les listes mensuelles approuvées par la Commission .
3 . La liste de juillet 1986, en particulier, aurait accordé aux navires relevant de l' Apesco 12,58 jours de pêche en moyenne, tandis que ceux appartenant à leur principal concurrent, l' Asociación de Armadores de Buques de Pesca con Derechos de Acceso a las Pesquerias de la CEE ( ci-après : "Ceepesca "), qui, avec trois autres sociétés, est intervenue dans le présent litige au côté de la Commission, auraient disposé, en moyenne, de 19,67 jours de pêche .
4 . La différence de traitement dont se plaint la partie requérante aurait son origine dans l' application par les autorités espagnoles, lors de l' établissement des projets de listes périodiques, d' un arrêté ministériel espagnol du 12 juin 1981 qui, afin d' optimiser l' utilisation des ressources en adaptant le nombre des navires aux possibilités de pêche existantes, prévoit la possibilité de cumuler sur un seul navire en activité les droits de pêche d' autres navires ayant appartenu au même
armateur, notamment au cas où il a été procédé, dans les conditions fixées, à la vente, à la démolition ou à l' exportation de ces derniers .
5 . La partie requérante fait valoir, en substance, que la Commission, en approuvant les projets de listes établis par les autorités espagnoles sur base des règles définies dans cet arrêté ministériel, appliquerait en réalité des règles internes espagnoles, violant ainsi le principe de la compétence exclusive de la Communauté en la matière, et prendrait à son compte les discriminations découlant de ces règles .
6 . La Commission, appuyée par la Ceepesca et le gouvernement espagnol, qui est également intervenu dans le cadre du présent litige, souligne avant tout que, en raison de la répartition des tâches qui existerait en la matière entre les autorités espagnoles et elle-même, elle n' aurait aucun pouvoir pour élaborer ou modifier les projets de listes des pêcheurs espagnols autorisés à pêcher dans les eaux de l' ancienne Communauté à Dix et ne saurait donc être rendue responsable des prétendues
discriminations que commettraient les autorités espagnoles lors de la sélection des navires figurant sur les projets de listes qu' elles lui soumettent .
7 . La Ceepesca et le gouvernement espagnol ajoutent que, en l' occurrence, aucune disposition de l' acte d' adhésion ni de ses règlements d' application n' auraient été violée et que, en tout état de cause, le système instauré par l' arrêté ministériel de 1981 ne serait pas discriminatoire .
8 . Il résulte de ce qui précède, ainsi que des moyens et arguments des parties, repris d' une manière plus détaillée dans le rapport d' audience, que le présent litige suscite deux questions majeures, à savoir :
1 ) celle du rôle et de l' étendue des compétences de la Commission dans l' adoption des listes périodiques;
2 ) celle du caractère discriminatoire ou non de ces listes .
9 . Cette seconde question ne se pose toutefois qu' à titre subsidiaire, c' est-à-dire seulement dans l' hypothèse où l' on parviendrait à la conclusion que la Commission, avant d' approuver les projets de listes, devrait en examiner le contenu par rapport au respect du principe de non-discrimination .
10 . Avant d' entamer l' examen de ces questions de fond, quelques remarques concernant la recevabilité du recours s' imposent, la Commission et la Ceepesca ayant exprimé certains doutes à cet égard, sans pour autant soulever formellement une exception d' irrecevabilité .
A - Quant à la recevabilité
11 . a ) L' objet principal du recours de l' Apesco est l' annulation de l' acte par lequel la Commission a approuvé la liste des navires espagnols autorisés à pêcher dans les eaux communautaires au cours du mois de juillet 1986 . Cet acte a été transmis aux autorités espagnoles, qui en ont informé la partie requérante par télex du 25 juin 1986 .
12 . A la lecture de certains arguments des parties défenderesse et intervenantes tendant à faire valoir que la Commission ne disposerait d' aucun pouvoir réel en la matière et qu' elle ne serait investie que d' une simple mission de contrôle et d' adoption formelle des listes périodiques, on pourrait être amené à s' interroger sur la question même de savoir si un tel acte est susceptible de faire l' objet d' un recours au titre de l' article 173 du traité .
13 . A mon avis, l' acte d' approbation de la Commission relève cependant de la catégorie des actes destinés ou de nature à produire des effets juridiques vis-à-vis de tiers qui sont susceptibles d' un tel recours si les autres conditions prévues à l' article 173 sont réunies .
14 . Les textes ne laissent en effet guère de doutes à cet égard . L' article 163 de l' acte d' adhésion prévoit, en ses paragraphes 1 et 2, que les autorités espagnoles soumettent des projets de listes périodiques à la Commission, qui, après vérification, les approuve et les transmet aux autorités espagnoles et aux autorités de contrôle des autres États membres concernés .
15 . De même, le règlement ( CEE ) n° 3531/85 ( 1 ) de la Commission, du 12 décembre 1985, pris en application de l' article 163, paragraphe 3, alinéa 2, dispose, en son article 3, paragraphes 1 et 5, que les autorités espagnoles communiquent les projets de listes périodiques à la Commission, qui, après les avoir examinés, arrête les listes périodiques qu' elle transmet aux autorités en question .
16 . Or, en vertu de l' article 158, paragraphe 2, de l' acte d' adhésion, ce ne sont que les navires qui figurent sur une liste périodique arrêtée par la Commission qui sont autorisés à exercer leurs activités de pêche pendant la période en question .
17 . Donc, indépendamment de la question de savoir quelle est l' étendue exacte des pouvoirs de la Commission en ce qui concerne la vérification et l' examen des projets de listes soumis par les autorités espagnoles, il est indéniable que ce n' est que suite à leur approbation formelle par cette institution que ces listes deviennent définitives, entrent en vigueur et confèrent aux navires y figurant le droit d' exercer leurs activités de pêche pendant la période indiquée et dans les zones et
conditions déterminées .
18 . L' acte portant approbation par la Commission du projet de liste soumis par les autorités espagnoles pour le mois de juillet 1986 est donc, en tant que tel, un acte susceptible d' un recours au titre de l' article 173 .
19 . Cela étant acquis, il me reste à prendre position à l' égard des autres observations faites à propos de la recevabilité du recours par la Commission et les parties intervenantes .
20 . b ) La Ceepesca soutient que le recours, introduit à un moment où la liste du mois de juillet n' était plus valable et avait été remplacée par la liste du mois d' août, serait dépourvu d' objet et aurait été présenté hors délai .
21 . Indépendamment de la question de savoir si une partie intervenante peut faire valoir des arguments d' irrecevabilité qui n' ont pas été soulevés par la partie dont elle soutient les conclusions, il suffit de constater que le recours a été introduit dans les délais prévus à l' article 173, alinéa 3, du traité, c' est-à-dire deux mois à compter de la notification de l' acte incriminé à la partie requérante . L' intérêt à agir de cette dernière persiste en dépit de l' expiration de la validité
dudit acte et du fait qu' il a déjà été exécuté . En effet, son annulation serait susceptible, par elle-même, d' avoir des conséquences juridiques, d' une part, en servant éventuellement de point de départ pour une demande de dommages-intérêts et, d' autre part, en évitant que la Commission ne continue à adopter à l' avenir des actes entachés des mêmes vices et affectant la partie requérante de la même manière ( 2 ).
22 . c ) Sont par contre irrecevables les conclusions subsidiaires de l' Apesco par lesquelles elle demande de lui reconnaître le droit à la cessation de la discrimination à l' égard des navires de ses adhérents et à la réparation de cette discrimination par l' attribution auxdits navires d' une compensation dans les futures listes périodiques .
23 . Ainsi que la Commission le souligne à juste titre, la Cour ne peut pas, dans le cadre de la procédure de contrôle de légalité établie par l' article 173, prononcer de telles injonctions ( 3 ).
24 . d ) La Commission fait encore valoir que seuls les exploitants des navires figurant sur la liste attaquée seraient directement et individuellement concernés par l' acte attaqué, au sens de l' article 173, alinéa 2, du traité, de sorte que le recours de l' Apesco ne serait recevable que dans la mesure où il est formé au nom de ces exploitants . A mon avis, cette observation n' est pas fondée .
25 . Certes, puisque l' acte attaqué est une liste valable pour un mois déterminé, seuls des moyens dirigés spécifiquement contre celle-ci peuvent être utilement invoqués . La question de savoir si les navires qui n' y figurent pas font l' objet d' une discrimination ne saurait être appréciée par rapport à une liste périodique isolée puisqu' il est inhérent au système même des listes tel qu' il a été mis en place par l' acte d' adhésion que tous les navires figurant sur la liste de base ne peuvent
pas figurer simultanément sur les listes périodiques et que certains doivent en être nécessairement exclus . Ce n' est donc que par rapport à toute une série de listes périodiques qu' on pourrait examiner si ceux qui ne figurent pas sur la liste de juillet 1986 sont discriminés par rapport à d' autres navires .
26 . Mais il me semble qu' un requérant doit avoir la possibilité d' attaquer la non-inscription d' un navire sur la liste d' un mois donné et de s' efforcer de démontrer ensuite, à l' aide de toute une série de listes relatives aux mois précédents sur lesquelles ce navire ne figurait pas non plus, qu' il a fait l' objet d' une discrimination .
27 . Quoi qu' il en soit, j' estime qu' on peut déduire des prises de position de l' Apesco qu' en l' occurrence cette association se fait uniquement le porte-parole de ceux de ses membres dont les navires figurent sur la liste du mois de juillet 1986 . Je considère dès lors que le recours est recevable .
28 . e ) La Commission fait encore observer que l' Apesco ne serait pas en droit, dans le cadre de la procédure de l' article 173, de mettre en cause la conformité de dispositions nationales avec le droit communautaire . Dans ce même ordre d' idées se situe l' objection de la Ceepesca que l' Apesco attaquerait en réalité des dispositions de droit interne espagnol et que ce ne serait donc pas la Cour, mais les juridictions espagnoles qui devraient trancher le présent litige, éventuellement après
avoir saisi la Cour d' une question préjudicielle en vertu de l' article 177 du traité .
29 . Il est évident que, dans le cadre de la présente affaire, il ne saurait être question pour la Cour de constater éventuellement l' incompatibilité de l' arrêté ministériel espagnol de 1981 avec le droit communautaire . Une telle constatation ne saurait être faite que dans le cadre d' un recours en manquement introduit par la Commission à l' encontre du royaume d' Espagne, recours qui entraînerait une discussion approfondie de tous les aspects pertinents de cet arrêté .
30 . Mais il faut reconnaître que l' Apesco ne demande pas formellement à la Cour de constater l' incompatibilité de l' arrêté ministériel espagnol avec le droit communautaire, mais qu' elle reproche à la Commission d' avoir approuvé un projet de liste périodique qui n' aurait pas été établi sur la base du seul droit communautaire et qui violerait le principe de non-discrimination . Or, il s' agit là du problème de fond soulevé par la présente affaire, à savoir celui de l' étendue du contrôle que la
Commission peut exercer par rapport aux projets de listes périodiques . C' est ce problème que je voudrais examiner maintenant .
B - L' étendue du contrôle à exercer par la Commission
31 . En vertu de l' article 163, paragraphe 1, de l' acte d' adhésion, il appartient aux autorités espagnoles de soumettre à la Commission des projets de listes périodiques .
32 . Aux termes de l' article 163, paragraphe 2, "après vérification, ces listes sont approuvées par la Commission, qui les transmet aux autorités espagnoles et aux autorités de contrôle des autres États membres concernés ".
33 . Sur quels éléments doit porter ce contrôle de la Commission?
34 . Il s' agit, d' une part, des conditions de fond qui résultent directement de l' article 158 de l' acte d' adhésion et qui portent essentiellement sur :
- l' identité des navires, qui doivent obligatoirement faire partie des 300 navires énumérés à la liste de base qui forme l' annexe IX de l' acte d' adhésion;
- leur puissance et l' application à chaque navire du taux de conversion prévu par catégorie de puissance;
- leur nombre total, qui ne doit pas dépasser 150 "navires standards";
- leur répartition, dans les limites indiquées, sur les différentes zones autorisées, étant entendu que seulement 5 navires ne peuvent être affectés qu' à la pêche d' espèces autres que démersales .
35 . D' autre part, l' article 3, paragraphe 2, alinéa 1, du règlement n° 3531/85, précité, exige que les listes périodiques déterminent par jour les navires autorisés à pêcher et que chaque navire qui figure sur une telle liste doit disposer d' au moins six jours de pêche consécutifs .
36 . En vertu du paragraphe 4 du même article, les projets de listes périodiques doivent comporter, pour chaque navire, des données précises sur ces différents points ainsi que sur le numéro d' immatriculation et l' indicatif d' appel, l' identité du(des ) propriétaire(s ) ou affréteur(s ) et la méthode de pêche prévue . Tous ces renseignements doivent précisément permettre à la Commission de vérifier si les conditions de fond susmentionnées ont effectivement été respectées par les autorités
espagnoles .
37 . Enfin, le règlement n° 3781/85 du Conseil, du 31 décembre 1985 ( 4 ), prévoit que, en cas d' infraction constatée à la réglementation d' accès aux eaux et aux ressources établie par l' acte d' adhésion, les autorités espagnoles ne peuvent plus inscrire le navire concerné sur les projets de listes périodiques qu' elles soumettent à la Commission . Avant d' approuver un projet, cette dernière doit donc vérifier si les autorités espagnoles ont effectivement appliqué cette sanction .
38 . En l' occurrence, il n' a pas été allégué que la Commission ait violé l' une quelconque de ces règles .
39 . Au-delà de l' ensemble de ces règles de nature plutôt technique, ni l' acte d' adhésion ni ses règlements d' application ne prévoient d' autres critères devant présider à l' établissement des listes . Nous ne trouvons, en particulier, aucune disposition imposant que chaque navire individuel soit autorisé à pêcher, au cours d' un mois donné, pendant le même nombre de jours que n' importe quel autre navire figurant sur la liste . A fortiori les textes ne mentionnent-ils pas que les navires
affiliés à une association donnée devraient, en moyenne, être autorisés à pêcher le même nombre de jours que les navires affiliés à une autre association de pêcheurs espagnols .
40 . Pour sélectionner les navires qui doivent, chaque mois, figurer sur la liste et leur attribuer une période de pêche bien déterminée, les textes laissent donc une marge d' appréciation assez large aux autorités espagnoles . Celles-ci doivent dès lors pouvoir se doter de critères de sélection indispensables à l' accomplissement de leur mission .
41 . Tout comme on ne saurait déduire du simple silence d' une réglementation portant établissement d' une organisation commune de marché dans un domaine déterminé que les États membres ne peuvent plus prendre des mesures dans ledit domaine ( 5 ), ils doivent être considérés comme autorisés, dans une situation où ils sont expressément chargés d' intervenir, de le faire en application de règles qu' ils se sont fixées eux-mêmes .
42 . Cela est particulièrement vrai dans le cas où ces règles sont destinées à s' appliquer exclusivement aux ressortissants de l' État membre en question .
43 . Dans le domaine de la pêche, en particulier, nous trouvons des dispositions par lesquelles les États membres sont autorisés, voire chargés de compléter la législation communautaire par une réglementation applicable à leurs propres ressortissants .
44 . Je renvoie, par exemple, à l' article 20 du règlement ( CEE ) n° 171/83, du 25 janvier 1983, prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche ( JO L 24 du 27.1.1983, p . 14 ), qui autorise les États membres, pour ce qui concerne leurs propres pêcheurs, à adopter des mesures techniques nationales allant au-delà des exigences minimales prévues par la réglementation communautaire .
45 . De même, l' article 5, paragraphe 2, du règlement n° 170/83 du Conseil, du 25 janvier 1983, instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche ( JO L 24 du 27.1.1983, p . 1 ), charge expressément les États membres de déterminer les modalités d' utilisation des quotas qui leur ont été attribués .
46 . Or, rien ne permet de conclure que, dans le cadre de l' acte d' adhésion, les États membres aient, en dérogation à ce principe, voulu réglementer les droits réciproques des pêcheurs espagnols ou l' accès de ceux-ci aux ressources allouées à l' Espagne .
47 . L' objet de la réglementation inscrite dans les articles 156 à 163 est uniquement de contribuer à la protection des stocks de poisson évoluant dans les eaux qui relèvent de la souveraineté ou de la juridiction des dix États membres plus anciens de la Communauté . L' article 156 de l' acte se réfère en effet expressément et exclusivement à l' intégration des navires battant pavillon de l' Espagne dans le régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche institué par le
règlement n° 170/83, que je viens de citer .
48 . Enfin, comme je l' ai souligné dans mes conclusions du 22 septembre 1987 dans l' affaire 223/86, Pesca Valentia/Ministre de la Pêche et des Forêts de l' Irlande, point 25 ( Rec . 1988, p . 0000 ), il résulte d' un ensemble de textes, et notamment du règlement n° 101/76 du Conseil, du 19 janvier 1976, portant établissement d' une politique commune des structures dans le secteur de la pêche ( JO L 20 du 28.1.1976, p . 19 ), que "les États membres ont gardé la compétence de prendre, dans le cadre
des paramètres définis par la Communauté, toutes les mesures nécessaires à une restructuration rationnelle de leur flotte de pêche ". Or, il ne saurait y avoir de doute que l' arrêté ministériel espagnol de 1981 a pour objet de rationaliser les capacités de pêche de cet État membre .
49 . Le principe de la "compétence exclusive de la Communauté en matière de pêche", invoqué par la requérante, ne prive donc pas les États membres de tout pouvoir de décision dans ce domaine . La marge d' autonomie de ceux-ci est cependant nettement circonscrite . Les deux dispositions citées, il y a un instant, exigent même expressément que les mesures nationales en question "soient compatibles avec le droit communautaire et conformes à la politique commune de la pêche" et aux "dispositions
communautaires applicables" respectivement .
50 . A mon avis, cela doit également être valable en l' occurrence, tant il est vrai que, lorsque les États membres sont habilités à intervenir dans un domaine relevant de la compétence communautaire, ils ne sauraient être dispensés du respect des principes et règles générales communautaires applicables ( 6 ).
51 . A cet égard, je dois cependant préciser que l' article 2 du règlement n° 101/76 du Conseil, précité, qui prévoit que "les États membres assurent notamment l' égalité des conditions d' accès et d' exploitation des fonds situés dans les eaux visées à l' alinéa 1 ( c' est-à-dire les eaux relevant de leur souveraineté ) pour tous les navires de pêche battant pavillon d' un des États membres et immatriculés sur le territoire de la Communauté", n' est pas applicable dans le cas qui nous occupe .
Ainsi que la Commission l' a fait remarquer à juste titre, cet article oblige chacun des États membres à traiter les pêcheurs des autres États membres sur le même pied que ses ressortissants, et ce dans les eaux maritimes relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction, et non à assurer l' égalité de traitement entre ses propres ressortissants dans les eaux des autres États membres . J' ai d' ailleurs l' impression que le représentant de l' Apesco a pratiquement abandonné cet argument au cours des
derniers stades de la procédure .
52 . Mais parmi les principes et règles générales communautaires figure, dans le domaine de la politique agricole commune, l' article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité, qui interdit "toute discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté ".
53 . Cette disposition n' étant que l' expression spécifique du principe général d' égalité qui fait partie des principes fondamentaux du droit communautaire ( 7 ), elle n' est pas seulement applicable dans le cadre d' une organisation commune des marchés, mais également pour l' ensemble des mesures relevant de la politique agricole commune .
54 . Par ailleurs, il résulte expressément de l' arrêt de la Cour du 25 novembre 1986 ( Klensch et autres/Secrétaire d' État à l' Agriculture et à la Viticulture, affaires jointes 201 et 202/85, Rec . p . 3477 ) qu' elle lie également les États membres lorsque ceux-ci interviennent dans la mise en oeuvre de la politique agricole commune ( point 8 ).
55 . La Cour en a déduit que, lorsque, dans un tel cas, la réglementation communautaire laisse aux États membres le choix entre plusieurs modalités d' application, ils
" ne sauraient retenir ... une option dont l' application sur leur territoire serait de nature à créer, directement ou indirectement, une discrimination, au sens de l' article 40, paragraphe 3, du traité, entre les producteurs concernés, eu égard aux conditions propres de leur marché, et notamment de la structure des activités agricoles poursuivies sur leur territoire" ( point 11 ).
56 . Dans un arrêt antérieur du 13 juin 1978 ( Denkavit/Finanzamt Warendorf, 139/77, Rec . p . 1317 ), elle avait déjà affirmé que
"... l' article 40, paragraphe 3, du traité interdit toute discrimination entre producteurs et consommateurs de la Communauté, et même d' un seul pays de celle-ci ..." ( point 15 ),
avant d' examiner si une différenciation, au sens du droit fiscal allemand, entre deux catégories d' éleveurs, opérée par une loi allemande, revêt un caractère discriminatoire au sens de cette disposition .
57 . Il n' y a donc pas de doute possible que, lors de l' établissement des projets de listes périodiques, dont elles sont chargées en vertu de l' acte d' adhésion, les autorités espagnoles doivent respecter, à côté des conditions expressément prévues, la règle de non-discrimination telle qu' elle résulte de l' article 40, paragraphe 3, du traité et a été interprétée par la Cour .
58 . Il reste toutefois à savoir si la Commission, avant d' arrêter la liste périodique d' un mois donné, doit en apprécier le contenu directement à la lumière du principe général d' égalité .
59 . A première vue, on pourrait pencher vers une réponse positive à cette question . On pourrait, en effet, considérer qu' en l' occurrence on est en présence d' un cas où un État membre est appelé à coopérer avec une institution communautaire en vue de l' adoption par celle-ci d' une mesure d' exécution des règles établies par l' acte d' adhésion . Je rappelle que c' est l' acte de la Commission, arrêté au vu d' un projet soumis par les autorités nationales, qui fait naître le droit des navires
concernés d' exercer leurs activités de pêche pendant la période couverte .
60 . Or, tout comme les États membres doivent, dans la mise en oeuvre nationale de la politique agricole commune, respecter les principes et règles générales la régissant, la Commission devrait être tenue, lorsqu' elle adopte, pour ainsi dire en collaboration avec un État membre, un acte communautaire relevant de cette politique, de s' assurer de la compatibilité de cet acte avec les mêmes principes et règles générales .
61 . J' estime néanmoins que le système des listes périodiques, tel qu' il est conçu par l' acte d' adhésion lui-même, est tel qu' il rend impossible l' examen des projets de listes directement à la lumière du principe général d' égalité .
62 . D' une part, en effet, le respect du principe d' égalité ne pourrait pas être exclusivement apprécié par rapport à la seule liste d' un mois donné, étant donné que la totalité des 300 navires de la liste de base ne pourraient pas y figurer . La Commission devrait également tenir compte de la fréquence avec laquelle les différents navires ont figuré sur des listes précédentes ( voire de la possibilité de figurer sur des listes futures ).
63 . D' autre part, le principe d' égalité interdit de traiter de manière différente des situations qui sont identiques et de manière identique des situations qui sont différentes ( 8 ).
64 . Son application présuppose donc que la Commission soit en possession d' un ensemble d' éléments lui permettant d' apprécier valablement la situation des uns et des autres .
65 . Or, quant aux navires en cause, elle ne dispose que des renseignements que les autorités espagnoles doivent indiquer sur leurs projets de listes conformément aux exigences des dispositions pertinentes précitées de l' acte d' adhésion et de ses règlements d' application .
66 . La Commission n' a guère la possibilité de connaître tous les autres éléments d' appréciation qui peuvent influencer les autorités espagnoles dans la sélection des navires admis sur une liste périodique et toutes les raisons particulières qui peuvent éventuellement conduire à l' exclusion des uns ou des autres pour une période déterminée . Il se peut, par exemple, que certains navires soient en réparation ou occupés à pêcher dans d' autres zones de pêche que celles des États membres de la
Communauté à Dix .
67 . Dans cet ordre d' idées, la Commission a raison de souligner que,
" pour qu' elle soit en mesure de sélectionner les navires inscrits sur la liste périodique, il faudrait d' ailleurs qu' il existe un système permettant aux pêcheurs de se faire connaître directement et de manière détaillée à ses services, système qui n' a pas été mis en place" ( page 19 du mémoire en défense ).
68 . Il importe aussi d' avoir à l' esprit la façon dont les projets de listes se présentent concrètement .
69 . D' après l' article 158, paragraphe 2, de l' acte d' adhésion, "seuls 150 navires standards, dont 5 ne peuvent être affectés qu' à la pêche d' espèces autres que démersales, repris de la liste de base, sont autorisés à exercer simultanément leurs activités de pêche, à condition de figurer sur une liste périodique arrêtée par la Commission, dans les limites de :
a ) 23 dans les divisions CIEM V b et VI,
b ) 70 dans la division CIEM VII,
c ) 57 dans les divisions CIEM VIII a, b, d ".
70 . Il faudrait cependant se garder de croire qu' il suffirait que les autorités espagnoles répartissent en deux listes de 150 navires les 300 navires figurant sur la liste de base et qu' elles soumettent alternativement l' une de ces deux listes à la Commission . La réglementation est en réalité beaucoup plus complexe . Ainsi, la liste périodique pour le mois de juillet 1986, qui fait l' objet du présent recours, comporte, si j' ai bien compté, les noms de 294 navires . Cela s' explique par le
fait que les 150 navires visés à l' article 158, paragraphe 2, sont des "navires standards", c' est-à-dire des navires d' une puissance au frein égale à 700 chevaux ( BHP ), qui sont affectés du coefficient 1 . Les navires d' une puissance inférieure à 700 chevaux se voient appliquer un coefficient inférieur à 1, les navires d' une puissance supérieure à 800 chevaux, un coefficient supérieur à 1 . D' autre part, un même navire peut être autorisé à pêcher, au cours du même mois, quelques jours dans
la zone VI et quelques jours dans la zone VIII, par exemple, de telle sorte que son nom apparaît deux fois sur la liste périodique .
71 . Le projet de liste pour le mois de juillet 1986 prévoyait que certains navires seraient autorisés à pêcher pendant 6 jours, d' autres pendant 12, 19, 21 ou 31 jours . Cet élément ne pouvait donner lieu à contestation, puisque l' article 3, paragraphe 2, du règlement n° 3531/85, précité, prévoit uniquement que chaque navire doit disposer d' au moins six jours de pêche consécutifs .
72 . L' absence de toute règle prescrivant que chaque navire devrait pouvoir pêcher pendant le même nombre de jours que n' importe quel autre navire figurant sur la liste s' explique probablement par le fait que les dimensions et la puissance des moteurs des navires sont très différents et ne leur permettent pas de rester en haute mer aussi longtemps les uns que les autres . Il se peut aussi que les types de poissons pêchés par les différents navires se trouvent à des distances plus ou moins longues
de leurs ports d' attache .
73 . Le projet de liste ne mentionnait pas non plus à quelle association de pêcheurs les propriétaires des navires sont affiliés, car cela n' est pas prescrit par les textes applicables . Enfin, il n' était pas possible de reconnaître les navires affiliés à l' Apesco au nombre de jours qu' ils étaient autorisés à pêcher . Il résulte en effet des tableaux figurant en annexe 3 au recours que certains navires appartenant à cette association ont été autorisés, en juillet 1986, à pêcher pendant un plus
grand nombre de jours que certains navires affiliés à la Ceepesca, même si, en moyenne, les navires de la Ceepesca ont été favorisés ( minimum de jours de pêche pour un navire de la Ceepesca : 10 jours; maximum pour un navire de l' Apesco : 31 jours ).
74 . On ne voit donc pas comment la Commission, confrontée à une liste de 294 noms de navires qu' il était proposé d' autoriser à pêcher pendant des durées s' échelonnant entre 6 et 31 jours, aurait pu, de son propre chef, y déceler une violation du principe d' égalité .
75 . Il est dès lors permis de conclure que le système tel qu' il a été institué par l' acte d' adhésion ne met pas la Commission en mesure d' effectuer le contrôle des projets de listes à la lumière du principe d' égalité .
76 . Il découle de tout ce qui précède que, en approuvant le projet de liste du mois de juillet 1986 établi par les autorités espagnoles, la Commission n' a violé ni les règles prévues à cette fin par l' acte d' adhésion et ses règlements d' application ni le principe général d' égalité ou de non-discrimination . Il n' y a donc pas lieu d' annuler cette décision .
77 . Cela laisse entier le problème de savoir si cette liste périodique ( et les autres ) ne comporte pas, quand même, une discrimination entre pêcheurs espagnols, due à l' application de l' arrêté ministériel de 1981 .
78 . La Commission, en tant que gardienne des traités, est tenue d' examiner cet arrêté, notamment à la lumière du principe d' égalité, et, au cas où elle parviendrait à la conclusion qu' il comporte des éléments qui sont incompatibles avec le droit communautaire, d' ouvrir, à l' égard du royaume d' Espagne, la procédure prévue à l' article 169 du traité et de saisir la Cour le cas échéant .
79 . A supposer que la Commission parvienne effectivement à cette conclusion, devrait-elle refuser, à partir de ce moment-là, d' approuver les projets de listes périodiques?
80 . Il me semble que cela ne serait pas possible, car, contrairement au traité CECA, où, en vertu de l' article 88, il revient à la Haute Autorité de constater, par une décision motivée, les manquements des États membres, cette compétence appartient, dans le traité CEE ( sauf le cas particulier de l' article 93, paragraphe 2 ), à la Cour de justice .
81 . Tant que celle-ci n' a pas statué, l' incompatibilité de l' arrêté ou de certaines de ses dispositions avec le droit communautaire n' est pas établie .
82 . Permettre à la Commission de refuser l' approbation d' un projet de liste périodique soumis par les autorités espagnoles parce que, à son avis, il aurait été établi sur base de règles nationales incompatibles avec le droit communautaire reviendrait donc à reconnaître à cette institution la compétence de constater par la voie incidente ce qu' elle ne saurait faire par la voie directe . Rappelons-nous que, dans l' ordre juridique communautaire, le pouvoir d' écarter l' application d' une règle de
droit national contraire au droit communautaire n' appartient qu' aux seuls tribunaux nationaux .
83 . Par ailleurs, un refus pur et simple de la Commission d' approuver les listes soit empêcherait les navires en question de prendre la mer, ce qui ne saurait être envisagé, soit les amènerait à pêcher dans l' illégalité . Il me semble dès lors que, dans l' hypothèse envisagée, la Commission pourrait tout au plus déclarer qu' elle n' approuve les projets de listes que "sous toutes réserves", donnant ainsi un argument aux propriétaires des navires défavorisés pour demander des compensations au cas
où la Cour, dans le cadre d' un recours en manquement, constaterait que l' arrêté en question viole effectivement le droit communautaire .
84 . Parallèlement subsiste, bien sûr, toujours la possibilité qu' une juridiction espagnole, le cas échéant après avoir posé des questions à la Cour sur la base de l' article 177, déclare certaines dispositions de l' arrêté ministériel de 1981 contraires au droit communautaire . Dans ce cas, les autorités espagnoles devraient cesser immédiatement de présenter des projets de listes faisant application de ces dispositions .
85 . En tout état de cause, le problème de la compatibilité de l' arrêté ministériel de 1981 avec le droit communautaire ne constitue pas l' objet du présent litige et il n' a été abordé au cours de la procédure que de façon incidente et par certaines parties seulement . Dans ces conditions, il ne saurait être question pour moi de prendre position à cet égard .
Conclusion
86 . En conclusion, je ne puis que vous proposer de rejeter le recours et de condamner la partie requérante aux dépens, y compris ceux des parties intervenantes .
( 1 ) Règlement ( CEE ) n° 3531/85 de la Commission, du 12 décembre 1985, fixant certaines mesures techniques et de contrôle relatives aux activités de pêche des navires battant pavillon de l' Espagne dans les eaux des autres Etats membres, à l' exception du Portugal ( JO L 336 du 14.12.1985, p . 20 ).
( 2 ) Voir, dans ce sens, arrêt du 24 juin 1986, AKZO/Commission, 53/85, Rec . p . 1965, point 21; voir aussi arrêt du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission, 92/78, Rec . p . 777, point 32 .
( 3 ) Voir, en dernier lieu, arrêt du 17 novembre 1987, British American Tobacco et Reynolds Industries/Commission, 142 et 156/84, Rec . p . 4487, point 13 .
( 4 ) Règlement ( CEE ) n° 3781/85 du Conseil, du 31 décembre 1985, fixant les mesures à prendre à l' égard des opérateurs qui ne respectent pas certaines dispositions relatives aux activités de pêche prévues par l' acte d' adhésion de l' Espagne et du Portugal ( JO L 363 du 31.12.1985, p . 26 ).
( 5 ) Voir, à titre d' exemple, arrêt du 25 novembre 1986, Direction générale des impôts/Forest, 148/85, Rec . p . 3449, point 14 .
( 6 ) Voir, pour ce qui concerne de telles habilitations dans le cadre du fonctionnement d' une organisation commune de marché, arrêt du 16 janvier 1979, Sukkerfabriken Nykìbing/Ministère de l' Agriculture, 151/78, Rec . p . 1, point 22 .
( 7 ) Voir, à titre d' exemple, arrêts du 19 octobre 1977, Ruckdeschel/Hauptzollamt Hamburg-St . Annen, affaires jointes 117/76 et 16/77, Rec . p . 1753, point 7, et Moulins Pont-à-Mousson/Office interprofessionnel des céréales, affaires jointes 124/76 et 20/77, Rec . p . 1795, point 16 .
( 8 ) Voir, par exemple, arrêt du 23 février 1983, 8/82, Wagner/BALM, Rec . p . 371, point 18 .
