Avis juridique important
|
61985C0252
Conclusions de l'avocat général Vilaça présentées le 4 février 1988. - Commission des Communautés européennes contre République française. - Non-respect d'une directive - Conservation des oiseaux sauvages. - Affaire 252/85.
Recueil de jurisprudence 1988 page 02243
Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . L' affaire qui nous occupe aujourd' hui est la cinquième dans laquelle la Cour est invitée à apprécier la conformité de la législation d' un État membre avec la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages ( 1 ).
2 . Cette fois, c' est la législation de la République française que la Commission accuse de ne pas être conforme à la directive précitée .
3 . Curieusement, c' est la première des actions en carence que la Commission intente sur la base de la directive 79/409/CEE; la date d' audience, qui avait déjà été fixée au mois de juillet 1986, a été reportée au 1er décembre 1987 sur la demande des deux parties, étant donné qu' il était prévu que les autorités françaises arrêtent les dispositions nécessaires pour se conformer à la directive en question . Différentes modifications ont effectivement été introduites par la suite dans la législation
française .
4 . Or, la Commission ne s' est pas désistée de son recours, bien qu' elle ait admis à l' audience que certains des griefs énoncés dans la requête étaient devenus sans objet .
5 . Ainsi que la Cour l' a affirmé à plusieurs reprises, le fait d' arrêter une réglementation hors des délais, soit après le délai imparti dans l' avis motivé, ne supprime ni l' existence de l' inobservation des obligations ni l' intérêt à faire déclarer celle-ci ( 2 ): l' intérêt à agir de la Commission est présumé chaque fois que l' inobservation de ces obligations n' est pas éliminée dans le délai imparti ( 3 ).
6 . Dans ces conditions - et sous réserve des désistements ultérieurs de la Commission -, l' analyse de la conformité de dispositions de droit interne avec une directive doit porter sur la législation en vigueur au moment de l' adoption de l' avis motivé et de l' introduction du recours, étant donné que c' est à ce moment que l' objet du recours est fixé ( 4 ).
7 . Dans la présente affaire, sur les six griefs formulés dans le recours, la Commission a admis que le grief relatif à la chasse à la tourterelle des bois dans le Médoc ( cinquième grief ) était devenu sans objet, étant donné qu' un arrêt du Conseil d' État français de décembre 1984 avait annulé, comme étant contraire à la directive, l' arrêté ministériel qui autorisait cette chasse . De ce fait, de telles autorisations de chasse ne pouvaient plus être accordées .
8 . La Commission a également admis que le grief relatif à la liste des oiseaux dont la chasse est permise ( quatrième grief ) était devenu sans objet, étant donné que l' arrêté ministériel du 12 juin 1979 avait été abrogé et remplacé par l' arrêté ministériel du 26 juin 1987, contenant une liste des espèces d' oiseaux dont la chasse est permise, laquelle liste a été établie en conformité avec l' article 7 et l' annexe II de la directive . Au cours de l' audience, le représentant du gouvernement
français a versé le texte de ce dernier arrêté au dossier .
9 . Le grief initialement formulé par la Commission concernait six espèces inscrites dans l' arrêté ministériel de 1979 et dont la chasse était permise en raison de leur caractère nuisible - les corbeaux, les corneilles noires, les étourneaux, les geais des chênes, les pies bavardes et les corneilles . Le gouvernement français a fait valoir pour sa défense que les dérogations à la directive concernant ces espèces avaient été communiquées à la Commission par lettre du 26 août 1981 et étaient
justifiées en vertu de la disposition de l' article 9, paragraphe 1, sous a ), troisième tiret, de ladite directive .
10 . L' arrêté du 26 juin 1987 ayant retiré entre-temps les espèces en cause de la liste d' oiseaux dont la chasse est permise, la question de savoir si les dérogations à la directive (( sur la base de la disposition de l' article 9, paragraphe 1, sous a ), troisième tiret )) sont ou non désormais admises en ce qui concerne ces oiseaux dépendra du contenu concret des dérogations demandées . Or, cette question ne peut logiquement pas être examinée dans le cadre de la présente procédure, des
consultations avec la Commission devant au préalable avoir lieu en vertu de l' article 9, paragraphes 3 et 4, de la directive .
11 . Nous passerons donc à l' analyse des griefs restants, en maintenant la numérotation de la requête .
Premier grief : protection des nids et des oeufs
12 . L' article 5 de la directive prévoit, sous b ) et c ), la protection des nids et des oeufs de toutes les espèces d' oiseaux visées à l' article 1er .
13 . a ) Or, la législation française - à savoir les articles 372, alinéa 10, et 374, paragraphe 4, du code rural - ne prévoit, en ce qui concerne les oiseaux considérés comme gibier, la protection des oeufs et des nids que pendant la période de fermeture de la chasse . Selon la Commission, cette législation n' est dès lors pas conforme à la directive, en vertu de laquelle la protection en question est assurée pendant toute l' année .
14 . La France considère qu' il s' agit d' un grief purement formel, étant donné que les oiseaux ne nichent pas pendant la période d' ouverture de la chasse; la législation française réaliserait dès lors parfaitement l' objectif voulu par la directive . A l' appui de sa thèse, la défenderesse a fait valoir ( dans la duplique ) que les arrêtés ministériels qui fixent les périodes d' ouverture et de clôture de la chasse ont pour effet que l' ouverture de la chasse n' a "traditionnellement" pas lieu
avant le premier dimanche de septembre et que la clôture de la chasse n' a pas lieu après le 28 février . La coïncidence entre la période d' interdiction de la chasse et la période de nidification et de reproduction serait ainsi garantie .
15 . Or, il ne semble pas que la législation française assure intégralement la réalisation des objectifs visés à l' article 5, sous b ) et c ), de la directive .
16 . En premier lieu, parce que - comme la Commission l' a souligné -, suspendre la protection des nids pendant la période d' ouverture de la chasse, c' est méconnaître que cette protection est nécessaire même en dehors de l' époque de reproduction . En fait, certains oiseaux ( en particulier les oiseaux migrateurs ) réutilisent les nids construits les années précédentes . En ne protégeant pas les nids pendant toute l' année, la législation française ne satisfait donc pas aux exigences énoncées à l'
article 5, sous b ), de la directive .
17 . En second lieu, les arrêtés ministériels qui fixent les périodes d' ouverture et de clôture de la chasse pour les différentes régions et espèces ne garantissent pas tout à fait que les périodes d' ouverture de la chasse et les périodes de nidification ne puissent pas coïncider . Du reste, l' allégation de la France sur ce point ne garantit pas que les dates d' ouverture et de clôture de la chasse se situent toujours entre le premier dimanche de septembre et le 28 février : elle dit seulement
que c' est "traditionnellement" le cas . En d' autres termes, le gouvernement français se fonde sur un comportement "traditionnel", dépourvu de force obligatoire et qui ne garantit pas l' impossibilité de la coïncidence entre les périodes d' ouverture de la chasse et les périodes de nidification . On en veut pour exemple ce qui s' est passé en Gironde avec la chasse à la tourterelle qui, jusqu' à l' arrêt du Conseil d' État du 7 décembre 1984, était autorisée, en vertu de l' arrêté du 20 avril 1982,
au mois de mai, soit pendant la période de reproduction en question .
18 . Par conséquent, en ne protégeant pas les nids et les oeufs pendant toute l' année et en ne garantissant pas que la période d' ouverture de la chasse ne se situe pas pendant la période de reproduction de toutes les espèces, la législation française n' est pas de nature à mettre intégralement en oeuvre les dispositions de l' article 5, sous b ) et c ), de la directive .
19 . b ) En ce qui concerne les autres espèces d' oiseaux vivant à l' état sauvage, visées dans l' arrêté du 17 avril 1981, la Commission estime que, bien que la protection assurée par cet arrêté ne soit pas limitée dans le temps, elle ne couvre pas toutes les espèces d' oiseaux vivant à l' état sauvage sur le territoire européen des États membres, comme l' exige l' article 1er de la directive, auquel renvoie l' article 5, paragraphe 1 .
20 . A titre d' exemple d' espèces non couvertes par l' interdiction de destruction des nids et des oeufs, la Commission cite celles indiquées aux articles 2 et 3 de l' arrêté précité .
21 . En ce qui concerne l' article 3, on ne saurait donner raison à la Commission, étant donné que cet article a été abrogé par l' article 5 de l' arrêté du 20 décembre 1983 .
22 . En ce qui concerne l' article 2, il renvoie au goéland argenté (" larus argentatus ") et à la mouette rieuse (" larus ridibundus "), qui ont fait l' objet d' une demande de dérogation présentée par lettre du 28 juillet ( ou du 28 août ?) 1981, par laquelle la France, confrontée au danger que la prolifération de ces oiseaux entraînerait pour les élevages de moules, pour certaines espèces d' oiseaux marins et pour la navigation aérienne, tous motifs qui seraient encore valables aujourd' hui, a
invoqué l' article 9, paragraphe 1, sous a ), de la directive .
23 . Selon ce que le gouvernement français a affirmé à l' audience, de telles dérogations sont accordées à titre individuel par le ministre de l' Environnement et concernent des quantités précises et limitées de nids et d' oeufs . Dans ces conditions, du fait de leur caractère exceptionnel et limité et des motifs sur lesquels elles sont basées, ces dérogations entrent, selon le gouvernement français, en principe dans le champ d' application de l' article 9, paragraphe 1, sous a ), de la directive .
24 . Or, il n' en reste pas moins vrai que la protection des nids et des oeufs, prévue par l' arrêté du 17 avril 1981, ne concerne pas toutes les espèces d' oiseaux vivant à l' état sauvage sur le territoire européen des États membres . La liste présentée le 31 mai 1986 par la Commission, en réponse à une demande de la Cour, énumère différentes espèces d' oiseaux qui, sans être ( comme celles mentionnées aux articles 2 et 3 ) expressément exclues de la protection conférée par l' arrêté du 17 avril
1981, ne figurent toutefois pas sur la liste de l' article 1er du même arrêté .
25 . Nous reviendrons plus en détail sur la validité de cet argument dans le cadre de notre analyse du grief suivant .
26 . La conclusion que nous tirerons de cette analyse, jointe aux considérations que nous venons de développer, nous permettra de considérer que, sur ce point aussi, le premier grief est fondé .
Deuxième grief : étendue de la protection
27 . Comme nous l' avons déjà dit, la directive protège toutes les espèces d' oiseaux qui vivent à l' état sauvage sur le territoire européen des États membres .
28 . Or, l' article 3 de la loi n° 76-629, du 10 juillet 1976, se borne à protéger les cas justifiés par un intérêt scientifique particulier ou par des raisons de préservation du patrimoine biologique national . Selon la Commission, la notion de "patrimoine biologique national" étant trop restrictive, elle ne serait pas conforme à la directive, étant donné que celle-ci couvre ce qu' on pourrait dénommer "le patrimoine biologique européen ". Contrairement à la directive, la loi française ne
protégerait en particulier pas les espèces migratrices des autres États membres qui peuvent se trouver à un certain moment sur le territoire de l' État français .
29 . Bien que l' arrêté du 17 avril 1981, pris en exécution de la loi en question, étende la notion de patrimoine biologique national à de nombreuses espèces qui ne nichent pas en France, couvrant ainsi certaines espèces migratrices, il n' en reste pas moins vrai que la protection ne concerne pas toutes les espèces pour lesquelles la directive prévoit une telle protection, ce qui fait que l' arrêté précité n' est pas conforme dans cette mesure à la directive en question .
30 . En fait, comme la Commission l' a affirmé, le système de liste limitative d' espèces protégées, adopté par la législation française, permet difficilement de couvrir toutes les espèces qui sont visées par l' article 1er de la directive . Pareil système court inévitablement le risque d' être trop restrictif . Comme nous l' avons souligné dans nos conclusions dans l' affaire 247/85 ( Rec . p . 3029 ), un système de liste n' offre pas "toutes les garanties d' infaillibilité quant à la quantité d'
espèces répertoriées et ne permet pas de suivre le rythme des changements qui se produisent dans les populations et les itinéraires des oiseaux migrateurs ".
31 . C' est ce que paraît prouver la liste des espèces présentée par la Commission et dont nous avons fait état à propos du grief précédent . L' agent du gouvernement français a observé à l' audience au sujet de cette liste que certaines de ces espèces ne vivaient pas en France et ne migraient pas dans ce pays et que les autres bénéficiaient en France du régime de protection de la faune . Or, ainsi qu' il ressort de la jurisprudence de la Cour, l' effet protecteur de la directive couvre les espèces
d' oiseaux vivant naturellement à l' état sauvage sur le territoire européen d' un autre État membre et qui ne se trouvent pas habituellement ou naturellement sur le territoire français, mais qui y sont transportées, détenues ou commercialisées à l' état vivant ou mort ( 5 ). Or, la législation française n' étend pas la protection prévue par la directive à ces oiseaux, ce qui fait que le présent grief doit être retenu .
Troisième grief : la détention d' oiseaux
32 . La loi n° 76-629 ne prévoit pas une interdiction expresse de détenir des oiseaux d' espèces dont la chasse et la capture sont interdites, ce qui fait que, selon la Commission, elle n' est pas conforme à l' article 5, sous e ), de la directive . La loi précitée se borne à exiger une autorisation pour la détention d' animaux d' espèces non domestiques ( article 5 ), les conditions de leur détention étant réglées aux articles 6 et 10 .
33 . Or, le gouvernement français estime que la législation interne permet d' atteindre le résultat voulu par la directive .
34 . En fait, c' est de la combinaison des interdictions édictées à l' article 1er de l' arrêté du 17 avril 1981 - en particulier les interdictions de capturer et d' enlever les oiseaux cités dans cet article et les oeufs de ces oiseaux, de les transporter, de les utiliser, de les acheter ou de les vendre - que résulte l' interdiction de détention des espèces protégées par la disposition précitée .
35 . Or, il faut s' interroger une fois de plus sur l' étendue de la protection assurée par cet arrêté . En effet, en ne protégeant pas toutes les espèces visées dans la directive, ledit arrêté n' est pas conforme à la directive; pour qu' il le soit, il faudrait que l' interdiction de détention soit étendue aux espèces non visées par l' arrêté, mais protégées par la directive ( voir notre analyse du deuxième grief ). Du reste, dans son mémoire en défense, le gouvernement français paraît avoir
implicitement admis cette lacune .
Sixième grief : l' emploi de gluaux et de filets pour la capture
36 . Pour les raisons que nous avons exposées au début de nos conclusions, notre analyse de ce grief ne concernera pas les arrêtés ministériels du 1er septembre 1987, par lesquels le gouvernement français a entendu réglementer les méthodes de chasse traditionnelles . Nous nous bornerons donc à analyser la conformité de la législation française indiquée dans la requête, à savoir l' arrêté ministériel du 27 juillet 1982 et les arrêtés ministériels des 7 septembre et 15 octobre 1982, avec la directive
.
37 . Ces arrêtés autorisent l' utilisation de gluaux pour la capture des grives et de filets pour la capture des alouettes des champs . Il s' agit de méthodes de capture qui sont spécifiquement interdites par l' article 8 et l' annexe IV, sous a ), de la directive en raison de leur caractère nécessairement non sélectif .
38 . Par lettre du 25 mai 1983, la France a notifié une dérogation aux articles 7 et 8 de la directive pour ces méthodes de capture, laquelle dérogation serait autorisée en vertu de l' article 9, paragraphe 1, sous c ), qui couvrirait, selon elle, les survivances de méthodes de chasse traditionnelles .
39 . En ce qui concerne cet argument, il suffit de dire tout d' abord que le motif invoqué ne peut entrer dans le champ d' application de l' article 9, paragraphe 1, sous c ), que s' il peut être considéré comme constituant une "exploitation judicieuse" des oiseaux en question ( 6 ). A cet égard, la législation française applicable paraît limiter les captures aux oiseaux utilisés comme appelants; en outre, le gouvernement français a invoqué des raisons de caractère social liées à l' âge avancé de
ceux qui utilisent traditionnellement de telles méthodes de chasse, dont le maintien contribuerait en outre à éviter l' exode rural .
40 . En dépit de cela, il est nécessaire, au nom du respect des exigences écologiques actuelles, que de telles méthodes traditionnelles, à supposer qu' elles soient conformes à l' article 9, paragraphe 1, sous c ), respectent les conditions expressément établies dans cette disposition .
41 . Concrètement, l' activité en question doit être exercée dans des conditions de contrôle strictes et d' une manière sélective, et être limitée à de petites quantités d' oiseaux .
42 . Selon nous, le gouvernement français a expliqué à suffisance de droit ( en particulier dans son mémoire en défense ) que la législation en cause prévoyait des conditions suffisamment rigoureuses et contrôlées pour l' utilisation des méthodes de chasse auxquelles se réfère le présent grief .
43 . Toutefois, pour que les dérogations puissent être admises, il faudrait encore que les méthodes de capture utilisées soient sélectives . Or, l' usage de gluaux est expressément interdit par l' article 8 et la lettre a ) de l' annexe IV, précisément en raison de son caractère non sélectif, étant donné les risques de capture d' autres espèces d' oiseaux qu' il comporte . Le fait que la législation française prescrit l' obligation de libérer les oiseaux appartenant à d' autres espèces ne modifie
pas la nature de la capture effectuée selon de telles méthodes, outre que, comme la Commission l' a souligné, cette capture est susceptible de provoquer des blessures, des mutilations et des morts parmi les oiseaux de toutes les espèces .
44 . Il faut ajouter que les captures doivent être non seulement sélectives, mais aussi effectuées en petites quantités . La France paraît considérer que tel est le cas lorsque le pourcentage d' oiseaux capturés par rapport à la population globale est faible . Or, en dépit des estimations fournies par le gouvernement français, la législation française en question n' est pas de nature à garantir qu' à l' avenir la chasse de ces oiseaux ne sera pas pratiquée sur une échelle intensive ( même en tenant
compte du fait que ces oiseaux ne peuvent être utilisés que comme appelants ) et que les pourcentages constatés jusqu' à présent n' enregistreront pas une hausse considérable . En fait, les arrêtés litigieux ne prévoient aucune limitation quant au nombre de captures pouvant être réalisées par chaque utilisateur des méthodes en cause, ce qui fait qu' ils ne garantissent pas que le nombre total d' oiseaux capturés sera limité à de petites quantités, ce qui suffit pour considérer qu' ils ne remplissent
pas les conditions de dérogation, prévues par l' article 9 de la directive .
45 . Par conséquent, la législation française en cause n' est pas non plus conforme à la directive en ce qu' elle permet, dans les conditions relevées plus haut, d' utiliser des gluaux et des filets .
46 . Dans ces conditions, nous vous proposons de dire pour droit que la République française n' a pas pris dans le délai imparti les dispositions nécessaires pour se conformer intégralement aux obligations résultant de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, et, partant, qu' elle ne s' est pas conformée à une obligation qui lui incombe en vertu du traité CEE .
47 . La République française ayant succombé sur l' essentiel de ses moyens et son comportement étant à l' origine des quatrième et cinquième griefs et ayant justifié que ces griefs aient pu être considérés a posteriori comme étant sans objet, les dépens doivent être mis à sa charge .
(*) Traduit du portugais .
( 1 ) JO L 103 du 25.4.1979, p . 1 .
( 2 ) Arrêts des 7 février 1973 dans l' affaire 39/72, Commission/République italienne, Rec . p . 101; 20 février 1986 dans l' affaire 309/84, Commission/République italienne, Rec . p . 599; 5 juin 1986 dans l' affaire 103/84, Commission/République italienne, Rec . p . 1759; 17 juin 1987 dans l' affaire 154/85, Commission/République italienne, Rec . p . 2717 .
( 3 ) Arrêt du 19 décembre 1961 dans l' affaire 7/61, Commission/Italie, Rec . p . 653 .
( 4 ) Arrêts des 27 mai 1981 dans les affaires jointes 142 et 143/80, Amministrazione delle finanze dello Stato/Essevi, Rec . p . 1413; 13 octobre 1987 dans l' affaire 236/85, Commission/Pays-Bas, Rec . p . 3989, attendu 28 .
( 5 ) Arrêt du 8 juillet 1987 dans l' affaire 247/85, Commission/Royaume de Belgique, Rec . p . 3029, attendu 22 .
( 6 ) Toutefois, il faut souligner que la Cour a déjà considéré que l' intérêt local ne figure pas parmi les motifs de dérogation énumérés à l' article 9, paragraphe 1, de la directive ( arrêt du 8 juillet 1987 dans l' affaire 247/85, Commission/Royaume de Belgique, Rec . p . 3029, attendu 58 ).
