Avis juridique important
|
61986C0264
Conclusions de l'avocat général Lenz présentées le 14 janvier 1988. - République française contre Commission des Communautés européennes. - Indemnité compensatoire aux producteurs de thon destiné à l'industrie de la conserve. - Affaire 264/86.
Recueil de jurisprudence 1988 page 00973
Conclusions de l'avocat général
++++
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - En fait
1 . Le règlement ( CEE ) n° 3796/81 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche ( 1 ), qui a remplacé le règlement ( CEE ) n° 100/76, prévoit dans son article 20 que les droits du tarif douanier commun sont suspendus en ce qui concerne, entre autres, les thons destinés à la fabrication industrielle des produits relevant de la position tarifaire 16.04 . Cette mesure est prise en raison du fait que - comme l' indiquent les considérants dudit règlement -
la production communautaire de thon pour l' industrie de transformation alimentaire n' est pas suffisante . Le règlement prévoit, par ailleurs, dans son article 24 que si, dans la Communauté, le marché de un ou de plusieurs des produits visés à l' article 1er, paragraphe 2, subit des perturbations graves du fait des importations ou exportations, des mesures appropriées peuvent être appliquées dans les échanges avec les pays tiers . Une mesure de ce type a été prise - en raison des prix en vigueur
pour le thon albacore sur le marché international - sous la forme d' un régime de surveillance des importations en France ( 2 ).
2 . Ledit règlement du Conseil indique, en outre, dans son article 17, que, pour les thons mentionnés à l' annexe III destinés à l' industrie de la conserve, une indemnité compensatoire est accordée, si nécessaire, aux producteurs de thon de la Communauté, et cela - comme l' expliquent les considérants du règlement - en vue d' éviter que le niveau des revenus des producteurs communautaires concernés ne soit menacé par une baisse des prix à l' importation du thon destiné à l' industrie de la conserve
. Ce même article 17 dispose également : que, pour les produits visés au paragraphe 1, il est fixé un prix à la production communautaire sur la base de la moyenne des prix constatés au cours des trois campagnes de pêche précédant la fixation de ce prix sur les marchés de gros ou les ports représentatifs et pour une part significative de la production communautaire; que le Conseil établit les règles générales concernant l' octroi de l' indemnité visée au paragraphe 1 et fixe le prix à la production
communautaire visé au paragraphe 4; et que les modalités d' application de l' article sont arrêtées selon la procédure prévue à l' article 33 ( c' est-à-dire par la Commission avec la participation du comité de gestion des produits de la pêche ).
3 . Sur la base de l' article susmentionné, le Conseil a fixé, par le règlement ( CEE ) n° 3605/83 ( 3 ), à 1 479 écus par tonne le prix à la production communautaire du thon albacore pour la campagne 1986 . Dans le cadre du précédent régime d' organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche, le Conseil avait déjà arrêté, par le règlement ( CEE ) n° 1196/76 ( 4 ), des règles générales relatives à l' octroi de l' indemnité compensatoire aux producteurs de thon destiné à l'
industrie de la conserve . Selon ce règlement, il est établi chaque mois, pour chacun des produits énumérés à l' annexe ( parmi lesquels le thon albacore ), un prix moyen du marché communautaire sur la base de la moyenne pondérée des cours moyens mensuels constatés pour chaque produit ( article 2 ). Selon l' article 3, une indemnité compensatoire est accordée aux producteurs de thon de la Communauté pour chacun des produits énumérés à l' annexe lorsque, simultanément, le prix moyen trimestriel sur
le marché communautaire et le prix d' entrée (( aujourd' hui au sens de l' article 21, paragraphe 3, alinéa 2, du règlement ( CEE ) n° 3796/81 )) se situent à un niveau inférieur à 90 % du prix à la production communautaire . L' article 4 de ce règlement dispose que l' indemnité compensatoire n' est accordée que s' il apparaît, après examen, que la situation constatée sur le marché communautaire est la conséquence du niveau des prix sur le marché mondial du thon et qu' une baisse du prix sur le
marché communautaire n' est pas provoquée par une augmentation anormale des quantités produites . Aux termes de l' article 5, le montant de l' indemnité compensatoire est limité, pour toutes les quantités de thon livrées à l' industrie de la conserve pendant la période de trois mois sur laquelle ont porté les constatations de prix, à la différence entre le prix à la production communautaire et le prix effectivement perçu par le producteur communautaire . Ce montant ne peut toutefois - ajoute l'
article 5 - dépasser la différence entre le prix à la production communautaire et le prix moyen trimestriel sur le marché communautaire ( lequel est déterminé à l' aide du cours moyen mensuel ). L' article 7 du règlement indique, enfin, que les modalités d' application du règlement sont arrêtées selon la procédure du comité de gestion, de même que le montant maximal de l' indemnité compensatoire .
4 . Ces modalités ont été établies dans le règlement ( CEE ) n° 2469/86 du 31 juillet 1986 ( 5 ). Les dispositions de ce règlement qui nous intéressent principalement ici sont celles de son article 2 . Selon le paragraphe 2 de cet article, l' indemnité est accordée, pour chacun des produits visés à l' annexe III du règlement ( CEE ) n° 3796/81 ( donc, entre autres, pour le thon albacore ), pour toutes les quantités de thon produites par un producteur communautaire, débarquées dans la Communauté,
vendues par ce producteur à l' industrie de la conserve établie dans la Communauté et livrées à cette industrie pendant la période concernée, en vue de leur transformation complète et définitive en produits relevant de la position 16.04 du tarif douanier commun . Le paragraphe 3 prévoit, en outre
"Le montant maximal de l' indemnité est fixé au niveau nécessaire pour assurer que la baisse du prix sur le marché communautaire ne menace pas le revenu que les producteurs de thon tirent de la commercialisation des quantités produites, tant sur le marché de la Communauté que sur celui des pays tiers ."
5 . Cela signifie - comme cela est apparu au cours de la procédure - que le montant maximal ne correspond pas simplement à la différence entre le prix à la production communautaire et le prix moyen trimestriel sur le marché communautaire . Il y a lieu de prendre en compte également le rapport entre le revenu global obtenu durant le trimestre pour lequel l' indemnité compensatoire est accordée et la moyenne pondérée de l' ensemble des revenus du producteur communautaire, calculée sur la base des
trimestres correspondants des années 1983 à 1985 ( nous renvoyons, pour les détails, à une note technique produite devant nous ).
6 . Les mesures de surveillance susmentionnées s' étant révélées insuffisantes et de nombreuses importations ayant eu lieu à bas prix, la Commission a adopté, en outre, le 31 juillet 1986, le règlement ( CEE ) n° 2470/86 ( 6 ), qui a établi pour la première fois une indemnité compensatoire pour les producteurs de thon . Le montant maximal de l' indemnité a été fixé à 170 écus par tonne pour le thon albacore pesant plus de 10 kg par unité, et à 185 écus par tonne pour le thon albacore pesant moins de
10 kg par unité ( alors que la différence entre le prix à la production communautaire et le prix moyen trimestriel sur le marché communautaire aurait été respectivement de 315 écus par tonne et de 344 écus par tonne ).
7 . A la suite de l' adoption de ces deux règlements par la Commission, la République française a introduit, le 21 octobre 1986, un recours tendant à obtenir leur annulation ou - en ce qui concerne le premier de ces règlements - l' annulation de son article 2, paragraphe 3 ( comme cela a été expressément précisé au cours de l' audience, en réponse à une question du juge rapporteur ).
B - Sur le fond
8 . Il nous faut rechercher maintenant si cette demande - qui a recueilli le soutien du gouvernement espagnol - peut être considérée comme fondée . Il y a lieu, à cet égard, de distinguer deux groupes d' arguments : d' une part, ceux qui ont trait à la motivation formelle des règlements et, d' autre part, ceux relatifs à la validité des règlements quant au fond .
1 ) Contrairement à l' ordre adopté dans la requête, nous commencerons par ces derniers .
9 . Sur ce point, on a fait valoir principalement ( nous renvoyons au rapport d' audience pour les détails ) que les règlements de la Commission ne seraient pas conformes aux règlements ( CEE ) n°s 3796/81 et 1196/76 du Conseil . En vertu des règles établies par le Conseil, il y aurait lieu de se fonder, pour déterminer le montant maximal de l' indemnité compensatoire, uniquement sur les considérations de prix mentionnées à l' article 5 du règlement ( CEE ) n° 1196/76; la Commission n' aurait pas
été habilitée, en revanche, à limiter comme elle l' a fait l' indemnité compensatoire, c' est-à-dire en fonction des quantités débarquées, car cela aboutirait à pénaliser les augmentations de productivité . Il serait totalement impossible d' admettre qu' une réglementation du type de celle introduite par le règlement ( CEE ) n° 2469/86 ( qui serait d' une telle imprécision qu' elle laisserait à la Commission une large marge d' appréciation ) doive être considérée comme une modalité d' application au
sens de l' article 7 du règlement ( CEE ) n° 1196/76 . Si elle avait été jugée nécessaire, le Conseil lui-même aurait dû l' inclure dans les règles générales énoncées à l' article 17 du règlement ( CEE ) n° 3796/81, car c' eût été là la seule solution compatible avec la hiérarchie des normes établie par le droit communautaire .
10 . a ) En ce qui concerne, dans ce contexte, la question de fond soulevée en dernier lieu - c' est-à-dire celle de savoir si une réglementation du type de celle de l' article 2, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 2469/86 pouvait être adoptée au titre des modalités d' application devant être établies par la Commission ou si elle devait être incluse dans les règles générales devant être arrêtées par le Conseil conformément à l' article 17 du règlement ( CEE ) n° 3796/81 -, rien n' oblige, selon
nous, à lui apporter la réponse considérée comme exacte par la requérante et la partie intervenante .
11 . Il nous paraît important de noter, à cet égard, que l' article 155 du traité CEE, qui définit les compétences de la Commission, mentionne d' une manière tout à fait générale l' exercice des compétences que le Conseil confère à celle-ci pour l' exécution des règles qu' il établit . Aucune distinction n' est faite ici suivant le degré d' importance des normes, et il ne résulte aucunement de cet article que les compétences déléguées à la Commission ne peuvent être que de nature tout à fait
subordonnée et accompagnées de l' indication précise des critères à appliquer .
12 . Il y a lieu d' observer également que la jurisprudence en la matière n' apporte aucun soutien à la thèse de la requérante, alors qu' elle contient des éléments importants en faveur du point de vue de la Commission .
13 . Nous renvoyons, par exemple, à l' arrêt rendu dans l' affaire 25/70 ( 7 ), selon lequel il suffit que les éléments essentiels des règlements agricoles soient arrêtés conformément à l' article 43, paragraphe 2, alinéa 3, du traité CEE, qui fait remarquer, par ailleurs, que les dispositions d' exécution peuvent être arrêtées suivant une procédure différente, soit par le Conseil lui-même, soit par la Commission, et qui souligne, notamment, que le mécanisme du comité de gestion permet au Conseil d'
attribuer à la Commission un pouvoir d' exécution d' une étendue appréciable .
Nous renvoyons également à l' arrêt dans l' affaire 57/72 ( 8 ), où il a été dit que la Commission peut se voir attribuer une liberté d' appréciation importante, exclusive de tout automatisme, qui doit s' exercer à la lumière des objectifs de politique économique fixés par un règlement ( comme l' indique également cet arrêt, la Commission est habilitée à exercer les pouvoirs nécessaires en vue d' assurer le fonctionnement d' un régime donné ).
Nous mentionnerons aussi l' arrêt dans l' affaire 23/75 ( 9 ), dont il ressort, d' une part, que la notion d' exécution au sens de l' article 155 du traité doit être interprétée largement ( ce qui permet de conférer à la Commission, dans le domaine de la politique agricole commune, de larges pouvoirs d' appréciation et d' action ), et qui souligne, d' autre part, que le mécanisme du comité de gestion permet au Conseil d' attribuer à la Commission un pouvoir d' exécution d' une étendue appréciable,
avec une large compétence dont les limites doivent être appréciées à l' égard des objectifs généraux essentiels de l' organisation du marché et moins en fonction du sens littéral de l' habilitation .
Nous renvoyons enfin au fait que cette position se retrouve dans la jurisprudence la plus récente, puisque l' arrêt dans l' affaire 27/85 ( 10 ) expose également que les pouvoirs d' exécution de la Commission dans le domaine de la politique agricole commune doivent être interprétés largement et que la Commission dispose, dans ce domaine, de larges pouvoirs d' appréciation et d' action dont les limites doivent être appréciées au regard des objectifs généraux de l' organisation du marché en cause .
14 . b ) Si aucune objection de principe ne s' oppose, par conséquent, à ce que la Commission puisse se voir conférer une large marge d' appréciation pour l' application du régime compensatoire visé ( comme c' est d' ailleurs souvent le cas - selon les observations détaillées de la Commission - dans le cadre de la réalisation de la politique agricole commune ), la question décisive est celle de savoir si on peut considérer que les règlements invoqués par la requérante apportent des limites sensibles
aux pouvoirs délégués à la Commission .
15 . aa ) Il apparaît d' emblée, selon nous, que cela n' est pas le cas en ce qui concerne le règlement de base portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche, qui n' a d' ailleurs pratiquement fait l' objet d' aucune argumentation de la part de la requérante .
16 . Au sujet de l' indemnité compensatoire à verser aux producteurs de thon, l' article 17 du règlement ( CEE ) n° 3796/81, déjà cité, se borne à indiquer tout d' abord - dans des termes très généraux - qu' elle est accordée "si nécessaire" ( à cet égard, on rappellera que, selon les considérants du règlement, l' indemnité compensatoire a pour fonction de maintenir le niveau des revenus des producteurs de thon, qui peut être menacé par une baisse des prix à l' importation des thons destinés à l'
industrie de la conserve ). Lorsque l' article 17 ajoute que le Conseil arrête les règles générales concernant l' octroi de l' indemnité ( 11 ) et que les modalités d' application de l' article sont arrêtées selon la procédure du comité de gestion, cela n' apporte toutefois aucune information sur la question de savoir ce qu' il y a lieu de classer dans l' un ou l' autre domaine . Il est simplement clair, selon cette disposition, que le Conseil doit déterminer le prix à la production communautaire,
mais rien n' oblige à considérer qu' il lui est interdit de déléguer de larges pouvoirs à la Commission, et en particulier le pouvoir d' édicter toutes les règles, qui - comme l' a remarqué la Commission - sont nécessaires pour l' application correcte du régime compensatoire .
17 . bb ) L' essentiel de la discussion portait donc également sur l' interprétation du règlement ( CEE ) n° 1196/76 et la question était de savoir si les règlements de la Commission attaqués étaient compatibles avec celui-ci .
18 . Comme vous le savez, la requérante a estimé ( avec le soutien du gouvernement espagnol ) que le Conseil a abondamment précisé, dans son règlement ( CEE ) n° 1196/76, le sens de l' expression "si nécessaire", qui figure à l' article 17 du règlement ( CEE ) n° 3796/81 ( et figurait également à l' article 16 du règlement ( CEE ) n° 100/76 qui l' a précédé ), et que le rôle de la Commission consiste donc - lorsqu' il est établi que les conditions de l' article 3 sont remplies ( baisse des prix sur
le marché communautaire, ainsi que des prix d' entrée en dessous d' un certain niveau ) de même que celles de l' article 4 ( la situation sur le marché communautaire doit être la conséquence du niveau des prix sur le marché mondial ) - uniquement à effectuer, dans le cadre de la procédure du comité de gestion et en application de l' article 5 du règlement, la détermination des éléments de calcul ( établissement du prix moyen trimestriel ) et celle de la méthode à utiliser pour contrôler les prix de
vente effectivement obtenus . Il faudrait donc entendre par montant maximal la différence mentionnée à l' article 5 du règlement, qui ne devrait pas excéder celle entre le prix à la production communautaire et le prix moyen trimestriel . Lorsqu' il s' agit de garantir le niveau de revenu des producteurs de thon, il faudrait donc prendre en considération uniquement un niveau correspondant au prix à la production communautaire . Le régime établi par la Commission dans son règlement ( CEE ) n° 2469/86
entraînerait, au contraire - du fait que les quantités produites doivent jouer un rôle pour le calcul du montant maximal -, une pénalisation des augmentations de productivité, ce qui ne pourrait correspondre à l' objectif poursuivi . Ce régime ne serait pas nécessaire pour éviter que l' indemnité compensatoire ne s' accompagne d' une surcompensation, phénomène que la Commission aurait elle-même évoqué, cet effet pouvant être obtenu à l' aide de l' article 4 du règlement ( CEE ) n° 1196/76, précité .
19 . Selon nous - nous souhaitons l' indiquer dès maintenant -, il n' y a pas lieu de suivre la requérante et la partie intervenante dans leur argumentation sur ce point, et la position de la Commission nous paraît mieux fondée lorsque celle-ci déclare qu' elle dispose nécessairement, compte tenu de l' économie et de la finalité de ce régime, du pouvoir de fixer le montant maximal autrement que sur la base des éléments mentionnés à l' article 5 du règlement ( CEE ) n° 1196/76 .
20 . En réalité, certains termes utilisés aux articles 5 et 7 du règlement du Conseil vont déjà dans ce sens . On remarque ainsi que l' article 5 est rédigé comme suit : "le montant de l' indemnité compensatoire est limité à ..." (" die Ausgleichsentschaedigung belaeuft sich ... hoechstens ..."; "the compensation shall not exceed ..."; "de compensatoire schadeloostelling kan ten hoogste gelijk zijn ..."; "l' importo dell' indemnità compensativa è limitato alla differenzia ..."). Pour une
interprétation dans le sens retenu par la requérante, il eût pourtant été plus simple de choisir une formulation du type de celle utilisée dans le règlement ( CEE ) n° 3117/85 du Conseil ( 12 ), selon lequel : "Le montant de l' indemnité est égal à la différence entre le prix de vente perçu par le producteur et le prix minimal garanti ." Le fait que cette solution n' a pas été retenue apporte une justification à la thèse selon laquelle l' expression "limité à" renvoie à un autre mode de calcul . On
relève également que l' article 7 du règlement ( CEE ) n° 1196/76 énonce qu' il faut fixer le montant maximal de l' indemnité compensatoire, et cela selon la procédure du comité de gestion . On verrait mal les raisons du choix de cette procédure et de la mention expresse d' un montant maximal s' il ne s' agissait là que du mode de calcul relativement simple exposé à l' article 5 du règlement ( à savoir de la détermination de la différence entre le prix à la production communautaire et un prix de
vente moyen trimestriel des producteurs ).
21 . Mais le point le plus important - si on ne peut, au vu du libellé des dispositions du Conseil, parler de clarté au sens de la thèse de la requérante - est de savoir quelle solution paraît correspondre à la finalité de ces dispositions et quelles indications résultent au moins implicitement de l' article 4 du règlement du Conseil .
22 . On a déjà évoqué à plusieurs reprises la finalité de ce régime : l' objectif est de maintenir le niveau des revenus des producteurs de thon de la Communauté, revenus pouvant être menacés par l' influence du marché mondial ( contre laquelle il n' existe, normalement, aucun mécanisme de protection ). Il est évident, toutefois, que le niveau des revenus ne résulte pas seulement des prix, mais aussi des quantités commercialisées . Ce niveau peut même demeurer inchangé en cas de baisse des prix si
la production a augmenté en proportion . Compte tenu de la finalité du régime, on est donc tenté de considérer que la conception adoptée par la Commission est dans la nature du système . Il paraît évident, de prime abord, que ces dispositions pourraient, en l' absence d' un tel correctif, aller au-delà de l' objectif poursuivi et entraîner une surcompensation, en se rapprochant ainsi d' un régime de prime à la production ( avec toutes les conséquences préjudiciables que cela implique, à savoir, par
exemple : une incitation à augmenter la production à l' avenir, avec le risque de déstabiliser le marché et d' influer sur les courants d' échanges entre États au détriment des pays tiers ). Cela ne pourrait, en tout état de cause, être empêché - si on applique textuellement l' article 4 du règlement du Conseil - que dans le cas d' une augmentation anormale des quantités produites puisque celle-ci exclut de toute façon le versement de l' indemnité compensatoire .
23 . En ce qui concerne encore l' article 4 précité, il faut remarquer - et c' est important, à n' en pas douter, pour le problème d' interprétation qui nous occupe - qu' il en résulte assurément une marge d' appréciation considérable pour la Commission ( notamment pour déterminer dans quelles circonstances on peut parler d' augmentation anormale des quantités produites et de quelle façon il y a lieu d' apprécier son influence sur les prix du marché communautaire ). Cela se concilie mal, en réalité,
avec l' idée que, pour l' application du régime de compensation ( après une appréciation effectuée sur la base de l' article 4 ), le rôle de la Commission se limiterait, dans la procédure du comité de gestion, à une simple opération de calcul . Ce qui est essentiel, en outre, c' est l' idée qui apparaît à l' article 4 et qui vient d' être évoquée, selon laquelle on ne saurait omettre de tenir compte des quantités produites, qui exercent naturellement une influence sur la situation du marché et de l'
économie . Toutefois, c' est à juste titre, selon nous, que la Commission déclare qu' on verrait mal pourquoi cette considération n' interviendrait que dans des situations extrêmes ( à savoir lorsqu' on constate une augmentation anormale de la production communautaire et que l' on considère qu' elle entraîne à elle seule une chute des prix ), et pas dans les cas où le niveau des prix paraît influencé aussi bien par le marché mondial que par la production communautaire, ce qui entraîne alors l'
impossibilité d' exclure le versement d' une indemnité compensatoire . Cela reviendrait non seulement - du fait qu' il ne serait pas tenu compte de l' influence de l' augmentation des quantités produites sur le niveau des revenus - à accepter l' idée que l' octroi de l' indemnité compensatoire peut conduire à une surcompensation incompatible avec l' objectif de cette indemnité, mais encore à soumettre ce régime d' indemnité à des variations soudaines et radicales - avec, d' une part, le versement d'
indemnités excessives en cas d' augmentation "normale" de la production et, d' autre part, l' absence de toute indemnité dans l' hypothèse d' une augmentation anormale de la production au cours d' une période ultérieure ( comme cela a été le cas pour les autres trimestres de 1986 ).
24 . Nous estimons donc que, vu la formulation incomplète de l' idée exprimée à l' article 4 du règlement du Conseil, vu également la finalité de ce régime et compte tenu de l' ambiguïté du libellé des articles 5 et 7 dudit règlement, la seule conclusion possible est que le règlement du Conseil autorise ( ou, si l' on préfère, habilite ) parfaitement la Commission à fixer le montant maximal de l' indemnité compensatoire à un niveau différent de celui qui résulterait de l' article 5 de ce règlement
selon l' interprétation de la requérante et de la partie intervenante . On ne peut donc pas considérer que la Commission, en retenant comme paramètre déterminant, dans le règlement ( CEE ) n° 2469/86, le niveau de revenus obtenu jusqu' alors par les producteurs de thon, ait agi en violation du règlement ( CEE ) n° 1196/76 .
25 . cc ) Il n' est pas nécessaire d' examiner davantage, dans ce contexte, les observations figurant dans les mémoires déposés par les parties, car elles se limitent à la question de savoir si la Commission, pour la détermination du montant maximal, doit prendre en compte uniquement les éléments de prix indiqués à l' article 5 du règlement ( CEE ) n° 1196/76 ou si elle peut aussi avoir recours à d' autres considérations .
26 . Toutefois, au cours de la procédure orale, la requérante et la partie intervenante sont allées plus loin et elles ont mis en doute le fait que la méthode établie par la Commission dans le règlement attaqué aboutisse effectivement à une compensation des pertes de revenus . On a fait remarquer, sur ce point, que le règlement ( CEE ) n° 1196/76 du Conseil, dans les règles générales de base qu' il expose, ne fait mention que d' un prix moyen trimestriel sur le marché communautaire et qu' il n' y
est pas question du chiffre d' affaires des trois dernières années . On a fait observer, par ailleurs, qu' il faudrait en réalité se fonder sur le revenu réel des producteurs de thon; la Commission n' aurait dû en aucun cas, par conséquent, se contenter de chiffres d' affaires, en négligeant le fait qu' une augmentation de la production s' accompagne aussi d' une augmentation des frais de production et que le coût de la vie a lui-même augmenté depuis la période de référence ( de 1983 à 1985 )
retenue par la Commission .
27 . Nous estimons que ces arguments supplémentaires doivent être considérés, au regard des principes qui régissent la procédure devant la Cour, comme présentés hors délai et, partant, comme irrecevables, étant donné qu' on ne saurait soutenir qu' il s' agit simplement là de précisions apportées aux moyens présentés par écrit, et que nous sommes, au contraire, en présence d' un moyen nouveau et autonome .
Nous souhaitons néanmoins formuler brièvement sur ce point les remarques suivantes .
28 . L' exactitude des chiffres figurant dans la note technique produite par la Commission n' est, semble-t-il, pas contestée . Il ressort de ces chiffres qu' il y a eu, dans le cas des producteurs de thon, une certaine augmentation de la production et, en conséquence, un certain accroissement des revenus (( même si cet accroissement - comme cela a été indiqué dans les considérants du règlement ( CEE ) n° 2470/86 - n' a pas été suffisamment important pour être qualifé d' "accroissement anormal ")).
29 . Dans la mesure où la requérante et la partie intervenante ont souligné la nécessité de tenir compte du revenu réel et des frais de production, on peut, d' une part, objecter à cela que la formule "garantie du niveau des revenus" laisse assurément une certaine marge pour une interprétation restrictive tendant à permettre de réaliser des économies ( politique qui est déjà recommandée depuis quelque temps à la Commission, d' une manière générale, dans le domaine de la politique agricole commune ).
La Commission a pu, d' autre part, faire valoir sans être contredite qu' elle n' a obtenu de la part des États membres que des indications sur les revenus globaux des producteurs de thon et qu' elle ne pouvait s' appuyer, par conséquent, que sur ceux-ci dans la note technique en question .
30 . En ce qui concerne, enfin, le fait que ce sont les revenus moyens des années 1983 à 1985 qui ont été choisis comme valeurs de référence, il faut certes reconnaître que, de cette façon, le niveau de revenus pris en compte pour l' année 1986 a été inférieur à celui de l' année 1985 . Toutefois, si l' on considère le régime dans son ensemble, on ne saurait contester le bien-fondé de cette méthode, étant donné que le règlement de base du Conseil portant organisation commune des marchés dans le
secteur des produits de la pêche (( le règlement ( CEE ) n° 3796/81 )) indique que l' élément de référence important que constitue le "prix à la production communautaire" est fixé sur la base de la moyenne des prix constatés au cours des trois campagnes de pêche précédant la fixation de ce prix . A la lumière de cette indication, il n' est donc guère possible de dire que la Commission a manifestement outrepassé les limites du pouvoir d' appréciation dont elle dispose dans ce contexte .
31 . 2 ) S' il n' existe, en fin de compte, aucune raison sérieuse de douter de la validité quant au fond des règlements de la Commission attaqués, il nous faut encore rechercher maintenant si ces règlements sont motivés d' une manière suffisamment complète pour satisfaire aux exigences de l' article 190 du traité CEE ou si la motivation qu' ils comportent - il est vrai, fort brève - amène à conclure qu' il y a eu violation de règles de forme fondamentales .
32 . Comme vous le savez, c' est à cette dernière conclusion que parvient la requérante . Elle fait remarquer que le règlement ( CEE ) n° 2469/86 omet d' indiquer quels sont les critères retenus pour la détermination du montant maximal et de préciser sur quelle disposition du règlement ( CEE ) n° 1196/76 du Conseil, lequel ne fait pas expressément mention de critères du type de ceux utilisés par la Commission, celle-ci s' est fondée pour établir son règlement . La requérante reconnaît que certains
éléments d' appréciation ressortent des considérants du règlement ( CEE ) n° 2470/86, mais ne considère pas - étant donné que ce règlement n' était en vigueur que pour un trimestre - qu' ils constituent une motivation adéquate pour le règlement de la Commission, qui a établi des modalités d' application au sens de l' article 7 du règlement ( CEE ) n° 1196/76 . La requérante estime, en outre, que les motifs du règlement ( CEE ) n° 2470/86 auraient dû également comporter des indications concrètes sur
le calcul du montant maximal, par exemple des explications sur la notion de "revenu", c' est-à-dire des éléments du type de ceux figurant dans la note technique, déjà mentionnée à plusieurs reprises, qui a été présentée au comité de gestion . Le gouvernement espagnol souscrit à cette thèse . Il estime lui aussi qu' une motivation complète aurait dû comporter également des explications sur le mode de calcul du montant maximal et des indications sur les éléments de calcul utilisés par la Commission (
revenus, prix, période de référence ).
33 . Le défaut de motivation, qui constitue un moyen assez fréquemment invoqué, a déjà donné lieu à une jurisprudence considérable dont on peut tirer, également en l' espèce, de précieuses indications . La Cour a ainsi souligné récemment ( dans les affaires jointes 142 et 156/84 ) ( 13 ), d' une manière générale, que la portée de l' obligation de motiver dépend du contexte dans lequel une décision a été adoptée ( ce qui pourrait être important, compte tenu du fait que la séance du comité de gestion,
et aussi - comme on nous l' a expliqué - la préparation de cette séance, ont donné lieu à la distribution de notes techniques détaillées sur le calcul de l' indemnité compensatoire, notes qui ont nécessairement informé de manière précise les États membres participant de cette façon à la procédure ). Ce qui est également important, selon la jurisprudence, c' est qu' il n' est pas nécessaire de donner des explications sur tous les détails d' une mesure, dès lors que ceux-ci rentrent dans le cadre
systématique de l' ensemble, mais qu' il suffit d' en expliquer l' essentiel ( 14 ), et que les motifs - comme l' indique l' arrêt dans l' affaire 108/81 ( 15 ), dans son attendu 21 - doivent faire ressortir l' essentiel de l' objectif poursuivi . La Cour a également souligné qu' il n' est pas nécessaire de préciser les faits concrets, mais qu' il suffit d' indiquer d' une façon générale les éléments fondamentaux qui ont constitué le cadre de l' évaluation des faits, ainsi que la procédure suivie
pour cette évaluation ( 16 ); elle a enfin fait remarquer ( dans l' arrêt dans l' affaire 230/78 ( 17 )), que les motifs d' un règlement d' application peuvent se référer à une situation de fait dont les particularités sont évoquées dans le règlement de base .
34 . Si on examine, à la lumière de ce qui précède, l' ensemble de règles visé en l' espèce, il paraît tout d' abord important de noter que les considérants du règlement ( CEE ) n° 2469/86 mentionnent la nécessité de maintenir le niveau des revenus des producteurs de thon et qu' il résulte directement de l' article 2 de ce règlement qu' il s' agit là des revenus provenant de la commercialisation de l' ensemble des quantités produites ( que ce soit sur le marché de la Communauté ou sur celui des pays
tiers ). Cette idée se retrouve dans les considérants du règlement ( CEE ) n° 2470/86, et il apparaît clairement, là aussi, que l' évolution des revenus ( au sens indiqué ci-dessus ) est prise en compte pour une période représentative .
35 . Ce qui est important, ensuite, ce sont les relations existant avec le règlement de base ( CEE ) n° 3796/81 . Ses considérants font apparaître notamment l' objectif essentiel du régime de compensation, à savoir la garantie du niveau des revenus des producteurs de thon, et il ressort de son article 17, paragraphe 4, qu' on se fonde, pour établir le prix à la production communautaire ( et donc pour établir un élément de référence important pour le niveau des revenus ), sur les prix des trois
campagnes précédant la fixation de ce prix . Il ne faut pas oublier, en outre - et cela fait également partie du cadre systématique de l' ensemble -, que l' article 4 des règles fondamentales édictées par le Conseil dans le règlement ( CEE ) n° 1196/76 montre qu' il est essentiel pour le régime compensatoire que la compensation de pertes de revenus soit obtenue en raison d' une baisse des prix et non d' une augmentation des quantités produites .
36 . L' ensemble formé par la réunion de tous ces éléments ne constitue certes pas l' exposé des motifs idéal pour les dispositions de la Commission sur lesquelles il nous faut maintenant nous prononcer et auxquelles on aurait sans doute pu adjoindre certains éléments tirés de la note technique mentionnée sans alourdir exagérément le texte du règlement . Il ne paraît guère possible, toutefois, de reconnaître comme fondés les arguments relatifs au défaut de motivation invoqués par les États membres (
lesquels ont participé à l' élaboration du régime ), et il ne saurait, en particulier, être question ici d' une violation de l' obligation de motiver suffisamment grave pour justifier l' annulation du règlement pour ce motif .
C - Conclusion
37 . Sans qu' il soit besoin, selon nous, d' examiner un argument supplémentaire invoqué par le gouvernement espagnol au cours de la procédure orale (( argument que celui-ci estimait pouvoir tirer d' un projet de la Commission relatif à une modification du règlement ( CEE ) n° 3796/81 )), nous proposons donc de rejeter le recours comme non fondé et de condamner solidairement la requérante et la partie intervenante aux dépens .
(*) Traduit de l' allemand .
( 1 ) JO 1981, L 379, p . 1 .
( 2 ) Voir le règlement ( CEE ) n° 293/86 de la Commission, du 10 février 1986 ( JO 1986, L 35, p . 7 ), prorogeant le règlement ( CEE ) n° 3150/85 de la Commission .
( 3 ) JO 1985, L 344, p . 11 .
( 4 ) JO 1976, L 133, p . 1 et suiv .
( 5 ) JO 1986, L 211, p . 19 et suiv .
( 6 ) JO 1986, L 211, p . 22 .
( 7 ) Arrêt du 17 décembre 1970 dans l' affaire 25/70, Einfuhr - und Vorratsstelle foer Getreide und Futtermittel/Koester, Berodt & Co ., Rec . p . 1161 .
( 8 ) Arrêt du 14 mars 1973 dans l' affaire 57/72, Westzucker GmbH/Einfuhr - und Vorratsstelle foer Zucker, Rec . p . 321 .
( 9 ) Arrêt du 30 octobre 1975 dans l' affaire 23/75, Rey Soda/Cassa Conguaglio Zucchero, Rec . p . 1301 et 1302, attendus 10 à 14 .
( 10 ) Arrêt du 11 mars 1987 dans l' affaire 27/85, Société Vandemoortele NV/Commission, Rec . p . 1129 .
( 11 ) Il n' est pas fait mention de ces "règles générales" dans la version allemande du règlement ( voir JO 1981, L 379, p . 10 ).
( 12 ) Règlement ( CEE ) n° 3117/85 du Conseil, du 4 novembre 1985, établissant les règles générales relatives à l' octroi d' indemnités compensatoires pour les sardines ( JO 1985, L 297, p . 1 .
( 13 ) Arrêt du 17 novembre 1987 dans les affaires jointes 142 et 156/84, British American Tobacco Company Ltd et R . J . Reynolds Industries Inc./Commission, soutenue par Philip Morris Inc . et Rembrandt Group Ltd, Rec . p . 0000 .
( 14 ) Arrêt du 29 février 1984 dans l' affaire 37/83, Rewe-Zentrale AG/Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland, Rec . p . 1229 .
( 15 ) Arrêt du 30 septembre 1982 dans l' affaire 108/81, G . R . Amylum/Conseil, Rec . p . 3135, attendu 21 .
( 16 ) Arrêt du 15 mars 1984 dans l' affaire 64/82, Tradax Graanhandel BV/Commission, Rec . p . 1359 .
( 17 ) Arrêt du 27 septembre 1979 dans l' affaire 230/78, SpA Eridania-Zuccherifici nazionale et SpA Società italiana per l' industria degli zuccheri/Ministère de l' Agriculture et des Forêts, ministère de l' Industrie, du Commerce et de l' Artisanat et SpA Zuccherifici meridionali, Rec . p . 2749 .
