Avis juridique important
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61985C0424
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 26 mars 1987. - Coöperatieve Melkproducentenbedrijven Noord-Nederland BA ("Frico") et autres contre Voedselvoorzienings In- en Verkoopbureau. - Demandes de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. - Validité d'un régime de différenciation des taux d'intérêt dans le cadre de l'aide au stockage privé de beurre. - Affaires jointes 424/85 et 425/85.
Recueil de jurisprudence 1987 page 02755
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le College van Beroep voor het Bedrijfsleven demande à la Cour si l' article 24, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n°*685/69 de la Commission ( 1 ), tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n°*1746/84 ( 2 ), est dépourvu de validité dans la mesure où il prévoit que, pour le beurre stocké en République fédérale d' Allemagne et aux Pays-Bas, le taux d' intérêt annuel retenu en vue du calcul de l' aide au stockage privé est fixé à 7 % et pour le beurre stocké au Royaume-Uni à 9,5 %, alors
que, pour le beurre stocké dans les autres États membres, ce taux est de 10,5 %.
2 . La juridiction néerlandaise voudrait savoir, en particulier, s' il y a violation :
a ) de l' article 10, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n°*985/68 du Conseil ( 3 ), du 15 juillet 1968, établissant les règles générales régissant les mesures d' intervention sur le marché du beurre et de la crème de lait et/ou
b ) de l' article 40, paragraphe 3, du traité CEE et/ou
c ) de l' article 30 du traité CEE et/ou
d ) des principes de l' unité de marché et de l' uniformité des prix, qui sont à la base de l' organisation commune des marchés dans le secteur des produits laitiers, et/ou
e ) de l' article 190 du traité CEE pour cause d' insuffisance ou d' absence de bien-fondé des motifs et/ou
f ) des principes de la sécurité juridique et/ou
g ) d' une ou de plusieurs dispositions du traité CEE ou d' un ou de plusieurs des principes servant de base au traité .
3 . Je vous propose d' examiner les arguments tirés des principes de l' unité de marché et de l' uniformité des prix (( question d ) )) ensemble avec les autres arguments auxquels ils se rattachent (( questions a ) et c ) )) et de traiter le problème de la motivation (( point e ) )) en second lieu .
1 . Examen de la validité de la disposition incriminée au regard de l' article 10, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n°*985/68 du Conseil et du principe d' uniformité des prix
4 . Avant d' examiner ce grief des requérantes, il importe de rappeler brièvement la raison d' être de l' aide au stockage privé du beurre .
a)*Raison d' être de l' aide au stockage privé du beurre
5 . La Cour a déjà eu l' occasion de constater que "le système d' aides au stockage privé du beurre, prévu par l' article 6, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n°*804/68 du Conseil, du 27 juin 1968 ( 4 ), s' inscrit parmi les mesures d' intervention instituées par ce règlement pour atteindre les objectifs de la politique agricole commune visés à l' article*39 ."
6 . Elle a ensuite rappelé que, aux termes du sixième et du dernier considérant du règlement ( CEE ) n°*985/68 du Conseil, précité, "ces mesures doivent être telles qu' elles permettent de suivre l' évolution de la situation du marché" et, en ce qui concerne notamment le stockage privé, de "contribuer à la réalisation de l' équilibre du marché" ( 5 ).
7 . C' est sans doute en vue d' atteindre ces buts qu' il a été prévu que les opérations d' entrée en stock ne peuvent avoir lieu qu' au cours des mois de forte production laitière, à savoir entre le 1er avril et le 15 septembre de la même année . Le déstockage doit se faire au cours de l' automne et de l' hiver . L' aide au stockage privé vise donc essentiellement à compenser les fluctuations saisonnières de la production et des prix et à permettre un retrait temporaire du marché d' une partie du
beurre excédentaire .
8 . Dans l' exposé des motifs du règlement ( CEE ) n°*985/68, il est en outre précisé que la politique d' intervention "doit permettre un stockage aussi rationnel que possible" ( troisième considérant ) et qu' il "convient de prévoir des dispositions communautaires permettant d' assurer la régularité du fonctionnement" du stockage privé ( dernier considérant du règlement ).
9 . D' après l' article 10, alinéa 2, du règlement ( CEE ) n°*985/68, "dans le cas où, lors du déstockage, le marché a évolué dans des conditions défavorables qui n' étaient pas prévisibles, le montant de l' aide peut être majoré ."
10 . Aux termes du paragraphe 2 de cet article, "si la situation du marché l' exige, le montant de l' aide peut être modifié pour les contrats à conclure ."
11 . A travers l' article 29 de son règlement ( CEE ) n°*685/69, relatif aux modalités d' application des interventions sur le marché du beurre et de la crème de lait, tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n°*704/83 ( 6 ), la Commission a concrétisé encore plus le caractère complémentaire ou interdépendant du stockage public et du stockage privé au point d' instituer entre ces deux systèmes un mécanisme qui fait penser à celui des "vases communicants ".
12 . Cet article prévoit, en effet, que l' aide au stockage privé est majorée ou diminuée dans le cas où une modification du prix d' achat du beurre par les organismes d' intervention intervient pendant que le beurre se trouve en stock .
13 . La Cour a reconnu la validité de telles modifications intervenant au cours de la période de stockage, car "la correspondance, voulue par le règlement de base ( CEE ) n°*804/68, entre le montant de l' aide octroyée et le niveau des prix effectifs à la fin de la période de stockage" ne serait pas atteinte "si une modification du prix d' achat devait se traduire, pour l' opérateur procédant au déstockage, par un désavantage ou, inversement, par un bénéfice injustifié par rapport, notamment, aux
opérateurs ayant, pour la même campagne de commercialisation, recouru au régime d' achat par les organismes d' intervention ." ( 7 )
14 . Nous pouvons donc déjà conclure :
a ) que tout le mécanisme du stockage privé est conçu de manière à tenir compte, de la façon la plus étroite possible, de l' évolution du marché, et
b ) qu' il ne doit pas conduire à des bénéfices injustifiés dans le chef des opérateurs économiques .
15 . Il découle de ces principes que le taux d' intérêt prévu à l' article 24, paragraphe 3, sous d ), du règlement ( CEE ) n°*685/69 de la Commission doit être périodiquement adapté à la situation qui prévaut sur les marchés financiers . Cela n' est pas contesté par les requérantes au principal, qui réclament l' application en leur faveur du taux "normal" de 10,5 %, fixé par le règlement litigieux ( CEE ) n°*1746/84, modifiant l' article 24 du règlement ( CEE ) n°*685/69, et non pas celle des taux
de 11 ou même de 13 % qui étaient en vigueur auparavant .
16 . Reste à savoir si le principe consistant à suivre la réalité économique aussi étroitement que possible peut aussi conduire à une différenciation des taux d' intérêt selon les États membres, ce que les requérantes contestent .
17 . A priori, il semblerait que, si la Commission a le devoir d' adapter le montant de l' aide à l' évolution de la situation du marché du beurre et des frais de stockage, et de le modifier en fonction des variations du prix d' intervention, alors elle a aussi le devoir de fixer le montant de cette aide en fonction des frais de stockage réels qu' un opérateur économique doit exposer suivant qu' il effectue le stockage dans tel ou tel pays, lorsque ces frais de stockage réels varient dans une mesure
appréciable .
18 . A l' encontre de cette idée, les requérantes font cependant valoir un certain nombre d' objections qu' il s' agit maintenant d' examiner .
b)*Les arguments invoqués
19 . Les requérantes au principal invoquent tout d' abord le libellé de l' article 10, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n°*985/68, aux termes duquel "le montant de l' aide au stockage privé est fixé pour la
Communauté compte tenu des frais de stockage et de l' évolution prévisible des prix du beurre frais et du beurre de stock ."
20 . Reconnaissons que l' utilisation du singulier "le montant de l' aide" et de la formule "est fixé pour la Communauté" peut donner à penser que le Conseil a eu à l' esprit un montant unique valable pour tous les États membres . C' est d' ailleurs ce qui a été pratiqué pendant plusieurs années ( voir, par exemple, l' article 24 du règlement ( CEE ) n°*685/69 dans sa version initiale ).
21 . Mais, alors que le troisième considérant du règlement ( CEE ) n°*804/68 du Conseil prévoit un "système comportant un prix indicatif unique pour le lait, un prix de seuil unique pour chacun des produits pilotes et un prix d' intervention unique pour le beurre", il n' est question d' un montant unique de l' aide au stockage privé ni dans le règlement ( CEE ) n°*804/68 ni dans le règlement ( CEE ) n°*985/68 .
22 . Au neuvième considérant de ce règlement, nous lisons ce qui suit :
"considérant qu' il est nécessaire que les aides au stockage privé du beurre et de la crème prévues à l' article 6, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n°*804/68 soient accordées selon des dispositions communautaires déterminant notamment les conditions précises d' attribution; que, pour assurer l' uniformité du système dans la Communauté, il est nécessaire de prévoir un contrat de stockage établi selon des dispositions communautaires et un calcul uniforme du montant des aides en fonction des frais
de stockage et de l' évolution du marché ."
23 . Ce considérant met incontestablement l' accent sur l' uniformité du système et sur le mode de calcul uniforme du montant des aides sans qu' on soit obligé d' en déduire que le résultat de ce calcul doive être uniforme pour tout le territoire communautaire . Cela d' autant moins qu' il est fait référence expressément aux frais de stockage, ce par quoi il n' est pas interdit de comprendre les frais effectifs .
24 . Par ailleurs, il est intéressant de noter que la prise en considération des taux d' intérêt a été introduite dans le système en 1973 ( 8 ), à l' occasion du premier élargissement de la Communauté . La Commission constatait à l' époque que, "étant donné les niveaux différents des prix d' achat du beurre appliqués par les organismes d' intervention des nouveaux États membres, les frais de financement du beurre stocké sont différents selon le niveau de prix appliqué; qu' il convient, en
conséquence, de distinguer les frais d' entreposage proprement dits, applicables à toute la Communauté, des frais de financement dont le montant est calculé en fonction du prix d' achat du beurre appliqué dans l' État membre concerné ".
25 . Historiquement, les frais de financement ont donc d' abord varié en fonction des niveaux différents des prix d' intervention dans les nouveaux États membres . Plus tard, seulement, ils ont varié en raison des niveaux différents des taux d' intérêt .
26 . Nous trouvons dans le considérant précité la confirmation du principe selon lequel les frais de financement doivent être remboursés en prenant en considération leur niveau réel .
27 . De plus, si le libellé de l' article 10, paragraphe 1, constituait un obstacle absolu à toute différenciation du montant de l' aide selon les États membres, il aurait déjà dû empêcher, en 1973, qu' on tienne compte, comme on l' a fait, du rapprochement progressif des prix d' intervention pratiqués dans les États adhérents vers ceux en vigueur dans les États membres originaires .
28 . Les requérants font cependant valoir que, à partir du moment où il existe dans la Communauté un prix indicatif unique et un prix d' intervention unique, il faut aussi fixer un montant unique pour l' aide au stockage privé, car "aussi bien l' intervention publique que le stockage privé servent, en effet, dans une mesure égale à atteindre le prix indicatif ".
29 . A cet égard, les remarques suivantes doivent être faites :
a ) nous avons déjà relevé qu' il n' est nulle part question, dans les règlements pertinents, d' un montant unique de l' aide au stockage privé, mais seulement d' un système uniforme et d' un calcul uniforme du montant des aides en fonction des frais de stockage et de l' évolution du marché;
b ) le prix d' intervention unique est de toute façon pris comme base pour le calcul des frais de stockage du beurre sous la forme du "prix d' achat exprimé en monnaie nationale, du beurre appliqué par l' organisme d' intervention de l' État membre concerné ." ( 9 )
Le prix d' intervention peut donc pleinement jouer son rôle de prix plancher également dans le cas du stockage privé;
c ) le prix indicatif constitue un prix objectif dont on ne peut jamais être sûr qu' il puisse être atteint, car sa réalisation dépend d' un grand nombre de facteurs variables dans le temps et dans l' espace ( production dans une région, offre sur le marché/stockage, demande, importations, par exemple ). C' est la diminution de l' offre de beurre soit à travers les achats d' intervention, soit à travers le stockage privé, qui doit permettre au prix du marché de remonter en direction du prix
indicatif . Le montant de l' aide au stockage privé n' exerce aucun effet direct sur le prix indicatif .
30 . Nous pouvons donc conclure que ni le principe de l' unicité des prix ni l' article 10, paragraphe 1, du règlement ( CEE ) n°*985/68, auquel il y a lieu de donner une interprétation téléologique, ne s' opposent à une différenciation de la bonification des taux d' intérêt . Celle-ci correspond entièrement à la logique du système .
31 . Il reste cependant à examiner si, en l' occurrence, une telle différenciation était justifiée, c' est-à-dire si le règlement ( CEE ) n°*1746/84 de la Commission était suffisamment et correctement motivé .
2 . Le règlement ( CEE ) n°*1746/84 est-il suffisamment et correctement motivé?
32 . Dans les considérants du règlement ( CEE ) n°*1746/84, la Commission invoque les motifs suivants :
a ) "Du fait de l' augmentation de la production et des stocks de beurre, il ne convient pas de créer une incitation supplémentaire à stocker . L' évolution constatée des taux réels pratiqués dans les États membres où les quantités revêtent une importance significative est caractérisée par une baisse de ces taux d' intérêt ."
Ce raisonnement s' applique tant à la baisse linéaire qu' à la baisse différenciée des taux d' intérêt pris en compte .
b ) "Dans certains États membres, les taux réels sont nettement inférieurs aux taux pratiqués dans le reste de la Communauté . Il convient de fixer, en conséquence, pour la participation communautaire au stockage dans ces États membres, des taux sensiblement plus bas afin d' éviter :
- un enrichissement sans cause des opérateurs,
- des déplacements artificiels et spéculatifs des produits provenant de régions dans lesquelles un écoulement sur le marché serait possible, vers les États membres qui connaissent les taux d' intérêt les plus bas ."
33 . Notons, tout d' abord, qu' aucun de ces motifs n' est contraire aux principes suivant lesquels le stockage doit être aussi rationnel que possible ( troisième considérant du règlement ( CEE ) n°*985/68 ) pour contribuer à la réalisation de l' équilibre du marché ( dixième considérant du règlement ( CEE ) n°*985/68 ). L' exigence du fonctionnement régulier du stockage privé ( neuvième considérant du règlement ( CEE ) n°*985/68 ) exclut toute idée d' opérations spéculatives entraînant des
enrichissements sans cause . La fixation du montant de l' aide en fonction des frais de stockage du beurre et l' évolution prévisible des prix ( article 10 du même règlement ) implique que des éléments aussi importants que la variation du volume de production et de stockage du beurre et celle des taux d' intérêt réels du marché financier soient pris en considération .
34 . Les parties s' accordent d' ailleurs pour dire qu' il y a eu une augmentation générale de la production et des stockages du beurre ( voir point 13 des mémoires des parties requérantes; points 26 et 27 du mémoire de la Commission ).
35 . Les parties requérantes au principal ne contestent pas non plus que les taux réels aient baissé d' une façon générale dans la Communauté, car elles ne mettent pas en cause la baisse linéaire arrêtée par la Commission .
36 . Elles admettent aussi que les taux réels soient plus bas aux Pays-Bas que dans d' autres États membres ( voir point 43 de leurs observations écrites ).
37 . Par contre, les sociétés requérantes ne sont pas d' accord sur le fait que :
- les mesures adoptées par la Commission soient de nature à réduire l' incitation à stocker;
- il puisse être question d' enrichissement sans cause;
- il y ait eu des déplacements spéculatifs de beurre .
38 . a)*Elles font valoir, tout d' abord, que ce serait abusivement que la Commission serait partie du principe qu' une bonification d' intérêt uniforme stimulerait le stockage dans certains États membres ( point 62 de leurs observations écrites ).
39 . Or il ne me semble pas contestable que, si le stockage privé permet d' accéder au versement d' intérêts supérieurs aux taux du marché, l' opérateur économique puisse être incité à stocker uniquement pour bénéficier de l' avantage financier que cette différence est de nature à lui procurer et qu' il ne saurait obtenir ni par la vente sur le marché ni par la vente à l' organisme d' intervention .
40 . L' incitation artificielle à stocker sera particulièrement élevée dans ceux des États membres où l' écart est le plus grand .
41 . Les tableaux statistiques transmis par la Commission en réponse aux questions de la Cour sont de nature à confirmer l' exactitude de ce raisonnement . Ces tableaux permettent, en effet, de constater que, en 1983, 34,8 % du beurre stocké à titre privé dans la Communauté se trouvaient aux Pays-Bas et seulement 15,7 % en France, ce qui est quand même très étonnant . En 1984, ces chiffres étaient de 30,9 % pour les Pays-Bas contre 13,6 % pour la France . En 1986 ( 10 mois ), la part des Pays-Bas
était retombée à 13,2 % et celle de la France était remontée à 16,9 *%.
42 . Reconnaissons qu' il n' y a pas eu de diminution correspondante du stockage privé en Allemagne ou au Royaume-Uni, ce qui tend à indiquer soit que des facteurs autres que le taux d' intérêt ont joué un rôle important, soit que les taux d' intérêt retenus par la Commission pour ces pays étaient encore trop élevés .
43 . b)*Il n' est par ailleurs nullement déraisonnable de considérer que la surcompensation des frais financiers est de nature à entraîner un enrichissement sans cause ou un "bénéfice injuste" au sens de l' arrêt précité de la Cour du 23 février 1978, dans le chef des opérateurs qui ont recours au stockage privé, puisqu' ils seraient indemnisés au-delà des frais réels encourus par eux . Cet avantage, ils pourraient soit le "mettre dans leur poche", soit en profiter pour réduire le prix de vente de
leur beurre; dans ce cas, ils se procureraient un avantage concurrentiel aux frais de la collectivité, ce qui ne saurait pas non plus être admis .
44 . c)*Quant à la question des déplacements spéculatifs, il résulte de la réponse des parties requérantes au principal qu' elles admettent la réalité de tels déplacements sans pour autant leur reconnaître une nature "spéculative ". Selon elles, l' augmentation des quantités de beurre en stockage privé dans les États membres à taux d' intérêt relativement bas ( Pays-Bas, République fédérale d' Allemagne, Royaume-Uni ) est le résultat d' un choix délibéré de l' opérateur économique après qu' il ait
évalué les éléments suivants :
- le nombre d' entrepôts frigorifiques,
- la distance à parcourir jusqu' à ces entrepôts et les frais de transport,
- le prix du beurre au moment de la mise en stock,
- les frais de stockage et de déstockage,
- les transactions de vente liées au stockage,
- les primes d' assurance,
- les frais de financement pendant le stockage,
- le risque d' une diminution de qualité,
- la monnaie dans laquelle l' opération de stockage sera financée,
- les bonifications à recevoir de la CEE, lesquelles réduisent le prix de revient .
45 . Les frais de financement ne constitueraient dès lors qu' un des éléments pris en compte par l' opérateur . Ce facteur ne serait pas déterminant .
46 . Il est incontestable que tous ces éléments jouent un rôle important .
47 . Il ne me semble cependant certain que, dans une situation où les avantages et les inconvénients du stockage privé du beurre dans un pays déterminé se tiennent en équilibre et, a fortiori, lorsque la plupart des facteurs sont favorables à un stockage dans ce pays, un écart net entre le taux d' intérêt pris en compte par la Communauté et le taux pratiqué sur le marché dans le pays en question doit être de nature à faire pencher la balance en faveur du stockage dans ce pays .
48 . Les parties requérantes le reconnaissent d' ailleurs indirectement elles-mêmes, lorsqu' elles déclarent dans leur réponse à une question de la Cour qu' il "est évident que, là où la mesure communautaire a pour effet de diminuer le taux d' intérêt pour le stockage privé dans un État membre déterminé en comparaison du taux applicable dans d' autres États membres, il devient moins attrayant de stocker dans le premier État ."
49 . Que l' on qualifie une décision fondée en grande partie sur la différence entre les taux d' intérêt de "spéculative" ou non est sans importance pour la validité du raisonnement .
50 . Notons enfin que l' argument tiré par les sociétés requérantes de la rédaction de la première phrase du deuxième considérant du règlement ( CEE ) n°*1746/84 s' explique uniquement par une mauvaise rédaction du texte néerlandais . Alors que ce texte fait croire que ce sont les États membres qui prennent à leur charge les frais financiers du stockage privé, les frais financiers sont, en réalité, à la charge de l' entreprise concernée, ce qui est indiqué correctement dans les autres versions
linguistiques . ( Le texte néerlandais devrait se lire "... een bijdrage in de in elke Lid-Staat gemaakte financieringskosten" au lieu de "door elke Lid-Staat ").
51 . En résumé, on peut donc dire que la motivation du règlement ( CEE ) n°*1746/84 de la Commission a fait "apparaître d' une façon claire et non équivoque le raisonnement de l' autorité communautaire, auteur de l' acte incriminé, de façon à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d' exercer son contrôle" ( 10 ) et que ce raisonnement n' apparaît pas comme erroné .
3 . La différenciation des taux d' intérêt est-elle compatible avec l' article 40, paragraphe 3, du traité*CEE?
52 . En vertu de l' article 40, paragraphe 3, du traité, qui n' est qu' une expression spécifique du principe général d' égalité faisant partie des principes fondamentaux du droit communautaire, les organisations communes de marché doivent "exclure toute discrimination entre producteurs et consommateurs de la Communauté ".
53 . A ce propos, les parties requérantes au principal rappellent, à juste titre, la jurisprudence constante de la Cour suivant laquelle il y a discrimination lorsque des situations comparables sont traitées de manière différente ou lorsque des situations différentes sont traitées de manière égale .
54 . La Cour a réaffirmé ce principe en particulier dans son arrêt du 13 décembre 1984 ( 11 ), où nous lisons ce qui suit :
"Il convient d' abord d' observer que le principe de non-discrimination entre producteurs ou consommateurs de la Communauté consacré à l' article 40, paragraphe 3, alinéa 2, qui comprend l' interdiction de discrimination exercée en raison de la nationalité visée à l' article 7, paragraphe 1, du traité, veut que des situations comparables ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière égale à moins qu' un tel traitement soit
objectivement justifié . Les divers éléments d' organisation commune des marchés, mesures de protection, subventions, aides et autres ne sauraient donc être différenciés selon les régions et autres conditions de production ou de consommation qu' en fonction de critères de nature objective qui assurent une répartition proportionnée des avantages et désavantages pour les intéressés, sans distinguer entre les territoires des États membres ."
55 . Notons, tout d' abord, qu' en l' occurrence nous nous trouvons bien en présence d' une différenciation selon un critère objectif, puisque la Commission est partie des taux d' intérêt effectifs pratiqués sur les marchés financiers des divers États membres .
56 . Il ne saurait par ailleurs s' agir d' une discrimination exercée en raison de la nationalité, car le taux d' intérêt constitue dans chaque cas "une circonstance spécifique à l' ensemble du marché national en cause" au sens de l' arrêt de la Cour du 2 juillet 1974 ( 12 ). Nous sommes en présence, en réalité, d' une différenciation en fonction des devises et non pas d' une différenciation en fonction des États membres .
57 . a)*Les sociétés requérantes au principal affirment, cependant, qu' on serait en présence d' une discrimination, parce qu' il n' y aurait en réalité aucune différence de situation entre des opérateurs stockant le beurre dans les pays à bas taux d' intérêt et les autres . Les sociétés qui effectuent le stockage privé du beurre dans des pays caractérisés par un taux d' intérêt élevé auraient en effet le libre choix de la monnaie . Elles n' auraient aucune difficulté à emprunter de l' argent dans
une devise pour laquelle se pratique un taux d' intérêt relativement bas tout en obtenant le remboursement de leurs frais financiers sur la base du taux élevé en vigueur dans le pays où s' effectue le stockage .
58 . A cet égard, j' estime que, si la grande majorité des sociétés se livrant au stockage privé dans des pays à taux d' intérêt élevé empruntaient effectivement l' argent dans une devise caractérisée par un taux d' intérêt bas sans encourir pour autant des frais qui annuleraient la différence entre les taux d' intérêt, on serait bien en présence d' un traitement différent de situations analogues, et donc d' une discrimination .
59 . Mais il faudrait que ces faits soient établis d' une manière certaine et sans laisser de place au moindre doute .
60 . La simple faculté théorique d' emprunter dans une devise caractérisée par un taux d' intérêt bas ne suffit pas, à mon sens, pour établir la réalité d' une discrimination . Après tout, les producteurs néerlandais de beurre ont aussi la faculté de stocker la marchandise en Belgique par exemple et de bénéficier ainsi de la bonification au taux de 10,5 %, même s' ils ont contracté des emprunts aux Pays-Bas au taux de 7 %. Il ne dépend donc que d' eux-mêmes d' échapper à la discrimination qu' ils
allèguent .
61 . Notons aussi que la conclusion logique qui découle du raisonnement des sociétés requérantes au principal est que la Commission aurait dû étendre à toute la Communauté le taux d' intérêt plus bas, qui est de 7 *%. Or, devant la juridiction néerlandaise, les requérantes au principal ont demandé qu' on les fasse bénéficier de la bonification au taux de 10,5 %. Il y a donc sur ce point une contradiction dans leur raisonnement .
62 . Mais ce qui compte surtout dans ce contexte c' est que nous ne disposons d' aucune preuve que les sociétés qui stockent le beurre dans des pays dont la devise est marquée par des taux d' intérêt élevés empruntent effectivement l' argent dont ils ont besoin dans une devise à taux d' intérêt bas . Il existe, au contraire, une raison très plausible pour supposer que les choses ne se passent pas de cette façon . C' est le fait que le mark allemand et le florin néerlandais ont connu, au cours de la
dernière décennie, plusieurs réévaluations . Or, une telle réévaluation intervenant au cours d' un contrat d' emprunt serait susceptible d' annuler d' un seul coup l' avantage découlant d' un emprunt conclu dans une de ces devises par une société effectuant le stockage dans un État membre dont la monnaie est caractérisée par des taux d' intérêt plus élevés .
63 . Le même raisonnement ne saurait être fait en ce qui concerne la livre sterling, mais le taux d' intérêt retenu par la Commission en ce qui concerne cette devise ( 9,5 %) ne s' écarte que d' un point du taux "normal" ( 10,5 %), ce qui rendrait probablement l' opération moins intéressante .
64 . Tout compte fait, j' estime donc qu' il n' est pas possible de considérer comme un fait acquis que, d' une façon générale, les sociétés qui stockent dans des pays à taux d' intérêt élevés empruntent l' argent dans des devises à taux d' intérêt bas .
65 . On ne peut certes exclure totalement qu' il en soit ainsi dans certains cas individuels . Toutefois, même s' il devait s' avérer que l' article 24, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n°*685/69, tel qu' il a été modifié, n' écarte pas toutes les hypothèses possibles de surcompensation des frais financiers, il élimine certainement la plus grande partie d' entre elles . Il élimine en effet la discrimination incontestable qui existait sous l' empire de l' ancien système en faveur des opérateurs qui
stockaient le beurre sur le territoire d' un État membre dans lequel le crédit à court terme était relativement bon marché . C' est dès lors à juste titre que la Commission fait remarquer qu' avec l' entrée en vigueur du nouveau régime le principe d' égalité de traitement de tous les opérateurs économiques de la Communauté se trouve mieux respecté qu' auparavant .
66 . Reste à savoir si la Commission n' aurait pas dû mettre sur pied un mécanisme caractérisé par une approche cas par cas dans le cadre de laquelle elle pourrait retenir pour chaque contrat de stockage le taux d' intérêt effectivement payé par l' opérateur économique en question . Cette solution, théoriquement concevable, irait à l' encontre de la demande de forfaitarisation totale présentée par les sociétés requérantes . Elle entraînerait sans doute aussi, comme l' a fait valoir la Commission,
une charge administrative excessive . J' estime dès lors qu' on ne saurait faire grief à la Commission de ne pas l' avoir adopté .
67 . b)*Les sociétés requérantes au principal soutiennent aussi que le nouveau régime aurait introduit une distorsion de concurrence que l' ancien système permettait précisément d' éviter .
68 . Elles attirent l' attention sur le fait que le prix de marché du beurre a tendance à se fixer en fonction du prix d' intervention brut diminué des frais financiers relatifs au délai de paiement pratiqué par l' organisme d' intervention, calculés sur la base de l' intérêt réel applicable pour les crédits à court terme dans l' État membre intéressé . Ce délai de paiement se situait, à l' époque des faits qui font l' objet de la procédure au principal, entre 120 jours au moins et 140 jours au plus
après la prise en charge du beurre par l' organisme d' intervention .
69 . Les sociétés requérantes au principal font remarquer que le prix du marché qui résulte de ce calcul est moindre dans les pays dont le taux d' intérêt est élevé que dans les pays dont le taux d' intérêt est bas . Les sociétés requérantes considèrent cette différence de prix comme un avantage concurrentiel qui aurait été, auparavant neutralisé, en cas de stockage privé, par la pratique de la bonification d' intérêt uniforme .
70 . Ce raisonnement prouve, en tout cas, que les opérateurs économiques pouvaient avoir un intérêt à stocker le beurre uniquement dans le but de se procurer une espèce de subvention qui leur permettait d' abaisser le prix auquel ils offraient le beurre, lorsqu' ils l' exportaient sur le marché d' autres États membres . Or, tel n' est nullement le but poursuivi par la bonification d' intérêt instaurée par l' article 24, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n°*685/69 qui a uniquement pour objet de
compenser les frais financiers encourus par les opérateurs économiques et non pas de leur permettre d' améliorer leur compétitivité sur les marchés des autres États membres . Cet argument tend donc lui aussi à démontrer que l' ancien système comportait une incitation artificielle au stockage .
71 . c)*Les requérantes soutiennent enfin que la différenciation serait incompatible avec l' article 40, paragraphe 3, alinéa 2, du traité, parce qu' elle introduirait une discrimination entre les producteurs de beurre, d' une part, et les producteurs d' autres produits agricoles, d' autre part; une différenciation dans l' aide au stockage privé n' aurait en effet été introduite à ce jour dans aucun autre secteur .
72 . A cet égard, je voudrais faire observer que l' obligation d' assurer la stabilisation des marchés n' entraîne pas l' obligation d' instaurer des systèmes d' intervention uniformes pour tous les secteurs ni pour tous les produits . Elle suppose, bien au contraire, l' adaptation de ces mesures aux nécessités spécifiques de chaque secteur et de chaque produit .
73 . Ainsi, pour citer un exemple particulièrement frappant, il n' existe pratiquement aucune similitude entre le beurre et des fromages tels que les Kefalotyri et Kasseri qui ne sont produits que dans un seul État membre, qui ne font guère l' objet d' échanges transfrontaliers et qui doivent être maintenus, pendant la durée du stockage, "dans des locaux dont la température est de plus 16*°C au maximum" ( 13 ). Le stockage de tels produits n' entraîne donc absolument pas les mêmes frais financiers .
74 . Or, selon la jurisprudence déjà citée de la Cour, le fait de traiter différemment des situations différentes ne constitue pas une discrimination .
4 . Examen de la validité de la mesure au regard du principe de l' unité de marché et de l' article 30 du traité
75 . Les parties requérantes au principal rappellent, à juste titre, que le législateur communautaire est, lui aussi, tenu de respecter les articles 30 à 34 du traité CEE, ainsi que le principe de l' unité de marché .
76 . a)*Elles considèrent que la différenciation du taux d' intérêt violerait le principe de l' unité de marché parce qu' elle dérogerait à l' une des prémisses nécessaires à celle-ci, à savoir l' application d' un système de prix uniformes .
77 . Or, j' estime avoir démontré au point 1 que le fonctionnement du système des prix uniques ne se trouve, en l' occurrence, nullement mis en cause .
78 . b)*Les sociétés requérantes font valoir ensuite que la différenciation en question pourrait influencer le choix, par l' opérateur, du pays dans lequel il entrepose sa marchandise, et qu' elle pourrait susciter ainsi des échanges commerciaux artificiels qui devraient être considérés comme des distorsions du marché communautaire .
79 . Comme ce raisonnement des sociétés requérantes est fondé sur l' idée que les opérateurs qui stockent leur marchandise en Belgique ou en France, par exemple, peuvent toucher la bonification d' intérêt au taux de 10,5 % tout en empruntant l' argent en marks allemands ou en florins néerlandais au taux de 7 %, les requérantes confirment ainsi la thèse de la Commission selon laquelle, avant la différenciation des taux, de tels échanges commerciaux artificiels ont dû se créer en direction de l'
Allemagne, des Pays-Bas et, éventuellement, du Royaume-Uni, où l' on bénéficiait alors automatiquement d' une compensation au taux de 11 % pour des emprunts contractés à un taux inférieur .
80 . Comme je l' ai indiqué plus haut, il se peut que le problème n' ait pas été entièrement résolu par la différenciation des taux, même son envergure a certainement beaucoup diminué . Un producteur néerlandais pourrait effectivement être tenté de stocker son beurre en Belgique ou en France, car il n' aurait probablement pas de difficultés à obtenir un crédit en florins auprès de sa banque habituelle . Mais, en cas de réévaluation du florin par rapport à l' autre devise, la valeur de son stock,
exprimée en florins, diminuerait . Serait-il prêt à prendre ce risque? Nous nous heurtons ici à la même incertitude que dans le cas du producteur français stockant en France et contractant un emprunt en florins .
81 . Il est certain, en tout cas, que, pour rendre impossible des opérations de ce type, il faudrait retenir, pour toute la Communauté, le taux d' intérêt le plus bas existant dans l' un des États membres, ce qui est le contraire de ce que demandent les sociétés requérantes .
82 . c)*Les sociétés requérantes au principal affirment enfin que la différenciation des taux serait à considérer comme "une mesure d' effet équivalent interdite par l' article 30 du traité CEE, parce qu' elle entrave les importations ."
83 . J' avoue avoir les plus grandes difficultés à comprendre quelles importations pourraient, en l' occurrence, être entravées . Nous venons de voir que, selon la thèse même des requérantes, il se créerait des courants d' échanges artificiels en direction des pays à taux d' intérêt élevés, tels que la France . Or, voici que ces sociétés déclarent, au contraire, quelques lignes plus loin, que, "à défaut d' une compensation financière, un entrepreneur néerlandais ne peut écouler son beurre en France
et qu' il subit également un désavantage en dehors du marché français, parce que les entrepreneurs français peuvent commercialiser leur beurre dans d' autres pays à un prix plus bas ."
84 . Ici, les sociétés requérantes confondent manifestement prix de revient et prix du marché . Nous avons vu plus haut que le prix de marché est un peu plus bas dans les pays à taux d' intérêt élevé . Cela, tout d' abord, n' a rien à voir avec la différenciation des taux retenue par la Commission dans la disposition incriminée . En second lieu, il ne découle pas nécessairement de ce fait qu' un producteur néerlandais aurait plus de difficultés à écouler son beurre en France qu' un producteur
français . Cela dépend, au premier chef, du prix de revient de l' un et de l' autre .
85 . Rappelons aussi que le stockage privé et l' importation sont deux choses bien distinctes . De grandes quantités de beurre sont exportées d' un État membre vers un autre sans être, à aucun moment, soumises au stockage privé subventionné .
86 . Supposons maintenant que deux producteurs ou vendeurs de beurre soient en concurrence sur le marché français et que, dans les deux cas, le beurre soit passé par une phase de stockage privé subventionné . Le producteur néerlandais ayant stocké son beurre aux Pays-Bas avant de l' exporter en France aura bénéficié d' une aide un peu plus réduite que son concurrent français, mais il aura aussi payé un intérêt un peu plus bas . Par contre, si le producteur français a, lui aussi, emprunté en florins,
il aura bénéficié d' une surcompensation, et donc d' un avantage concurrentiel .
87 . Mais ce raisonnement se heurte à deux objections . Tout d' abord, il est loin d' être sûr que le producteur français ait pris le risque d' emprunter dans une devise souvent réévaluée dans le passé . En second lieu, on ne voit pas pourquoi le producteur néerlandais, si déjà il souhaite vendre son beurre en France, ne stockerait pas d' abord sa marchandise dans cet État membre pour encaisser le montant de l' aide en vigueur en France tout en finançant ce stockage en florins . Il ne souffrirait
ainsi d' aucun handicap ( par la suite, il pourrait, à titre d' alternative, réexporter le beurre aux Pays-Bas pour bénéficier du prix de marché plus élevé de ce pays ).
88 . Il découle de tout cela qu' il n' existe aucun élément tendant à prouver de manière convaincante que les exportations de beurre des États membres à bas taux d' intérêt vers les États membres à taux élevés soient entravées par la mesure adoptée par la Commission .
89 . Pour être complet, je voudrais cependant examiner aussi si la différenciation des taux d' intérêt constitue une mesure entravant les exportations à destination des pays à taux d' intérêt bas . Pour les raisons suivantes, tel ne saurait, à mon avis, être le cas .
90 . Le producteur français de beurre trouvera aux Pays-Bas un prix de marché plus élevé, ce qui devrait l' inciter à y exporter . S' il désire procéder au stockage privé, aux Pays-Bas, l' opération sera neutre pour lui : il paiera moins d' intérêts, mais touchera aussi une aide réduite en conséquence . S' il a opéré le stockage en France tout en le finançant en florins, il pourrait avoir un avantage concurrentiel aux Pays-Bas, analogue à celui de l' opérateur néerlandais stockant son beurre en
France . On ne voit en tout cas pas en quoi les importations de beurre aux Pays-Bas seraient entravées par la mesure adoptée par la Commission .
91 . Le fait que l' exportateur français ne puisse pas mettre son beurre à l' intervention publique aux Pays-Bas résulte de l' absence d' une marque de contrôle communautaire ( article 8, paragraphe 4, du règlement ( CEE ) n°*985/68 du Conseil ) et n' a, par conséquent, rien à voir avec la différenciation des taux d' intérêt .
92 . On peut se demander pourquoi le stockage privé dans un autre État membre, également défendu à l' origine ( 14 ), est désormais permis . Cette différence se justifie probablement par le fait que les produits ayant bénéficié du stockage privé ne sauraient être vendus à l' intervention, mais doivent être mis sur le marché . Dès lors, l' interdiction du stockage privé dans un autre État membre représenterait d' une certaine manière une entrave aux échanges .
93 . Quoi qu' il en soit, j' estime qu' il y a lieu de conclure de ce qui précède que le grief d' une violation du principe de l' unité du marché et de l' article 30 ne saurait être retenu .
5 . Examen du grief tiré de la violation des principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime
a)*Le problème du beurre déjà stocké
94 . Un problème ne pourrait se poser au regard du principe de la sécurité juridique et de la confiance légitime que si la Commission avait rendu les nouveaux taux applicables au beurre qui se trouvait déjà en stock . Or, tel n' est pas le cas, car le règlement ( CEE ) n°*1746/84 prévoit expressément en son article*2 qu' il n' est applicable qu' au beurre entré en stock à partir de l' entrée en vigueur de ce règlement .
95 . L' arrêt CNTA du 15 mai 1975, cité par les requérantes ( 15 ), ne saurait être considéré comme un précédent en la matière, car dans cette affaire les opérateurs économiques concernés étaient définitivement engagés dans la mesure où ils avaient déjà reçu des certificats d' exportation et constitué des cautions . Leur engagement vis-à-vis de l' organisme d' intervention était définitivement pris et ils n' auraient pu s' en défaire que sous la peine de perdre les cautions constituées . Dans la
présente affaire, certaines des requérantes au principal avaient, certes, conclu des contrats avec d' autres opérateurs en vue de la vente du beurre, mais elles n' avaient pas encore mis le beurre en stock ni, a fortiori, présenté une demande d' aide au stockage ni signé un contrat avec l' organisme d' intervention .
b)*Le problème des contrats de vente conclus antérieurement à la modification de la réglementation
96 . Comme je viens déjà de le rappeler, les sociétés requérantes dans l' affaire 425/85 ( An Board Bainne Ltd et J.*Wijffels BV ) avaient conclu des contrats concernant la vente de beurre, à prix ferme semble-t-il .
97 . Elles avaient l' intention de faire précéder la livraison de ce beurre d' une période de stockage aux Pays-Bas ( ce qu' elles ont d' ailleurs fait effectivement ). On peut supposer qu' au moment de la fixation du prix de vente, en mai 1984, elles ont pris en considération la surcompensation de leurs frais financiers qu' elles pouvaient escompter en raison de la différence existant alors entre le taux d' intérêt du marché financier néerlandais et le taux forfaitaire et uniforme pris en compte
par la réglementation communautaire .
98 . Leurs prévisions ont probablement été bouleversées par la publication du règlement ( CEE ) n°*1746/84 . Il se peut qu' elles auraient convenu d' un prix de vente différent si elles avaient su que le taux d' intérêt servant de base au calcul de l' aide au stockage privé allait être réduit à 7 %.
99 . Mais c' était pourtant là une perspective avec laquelle elles devaient compter, car, aux termes de l' article 10, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n°*985/68 du Conseil, "si la situation du marché l' exige, le montant de l' aide peut être modifié pour les contrats ( de stockage privé ) à conclure ."
100 . La circonstance qu' en l' occurrence la réduction du taux a été non seulement linéaire, mais aussi différenciée, ne change rien au fait qu' une réduction possible de ce taux figurait parmi les hypothèses avec lesquelles des commerçants avisés et prudents devaient compter .
101 . Il résulte, par ailleurs, de la jurisprudence de la Cour que
"le champ d' application du principe du respect de la confiance légitime ne saurait être étendu jusqu' à empêcher, de façon générale, une réglementation nouvelle de s' appliquer aux effets futurs de situations nées sous l' empire de la réglementation antérieure, et cela notamment dans un domaine comme celui des organisations communes des marchés, dont l' objet comporte précisément une constante adaptation en fonction des variations de la situation économique dans les différents secteurs agricoles ."
( 16 )
102 . A la lumière de cette jurisprudence, il n' est pas possible de concevoir qu' une réponse de la Commission à une question parlementaire, surtout lorsque cette réponse était antérieure de sept mois ( 17 ) à la publication de l' acte incriminé, puisse faire naître dans le chef d' un particulier des "espérances fondées" ( 18 ).
103 . Il faut aussi rappeler encore une fois que la Commission aurait pu prendre la même mesure en l' étendant à toute la Communauté . Dans ce cas, les intérêts économiques des requérants auraient été affectés de la même façon . Ce grief doit donc, lui aussi, être rejeté .
6 . Le règlement ( CEE ) n°*1746/84 est-il incompatible avec l' article 67, paragraphe 1, du traité*CEE?
104 . Il est incontestable que le règlement ( CEE ) n°*1746/84 est implicitement fondé sur l' idée que les opérateurs économiques, qui stockent du beurre dans un État membre donné, couvrent leurs frais financiers en empruntant dans la devise de cet État membre et au taux d' intérêt le plus favorable qui est appliqué dans cette monnaie pour ce type de transaction .
105 . Le règlement n' interdit cependant en aucune manière à un opérateur de contracter un emprunt dans une autre monnaie et à un autre taux d' intérêt .
106 . La libre circulation des capitaux n' est donc nullement mise en cause et le grief d' une violation de l' article 67, paragraphe 1, doit donc également être rejeté .
107 . Avant de conclure, je voudrais encore me permettre d' exprimer l' opinion que la prise en considération des taux d' intérêt différents, en vue du calcul d' une aide qui a pour objet de compenser les frais encourus par des opérateurs économiques, et qui participe à un mécanisme de régulation des marchés, n' est pas de nature à mettre en cause le mode de fixation des taux d' intérêt imposés par les institutions de la Communauté dans d' autres domaines ( intérêts de retard pour non-paiement d'
une amende notamment ).
Conclusion
108 . Pour toutes les raisons exposées ci-dessus, je conclus que l' examen des questions posées par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven n' a pas révélé d' éléments de nature à affecter la validité de l' article 24, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n°*685/69 de la Commission, tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n°*1746/84 .
( 1 ) Règlement ( CEE ) n°*685/69 de la Commission, du 14 avril 1969, relatif aux modalités d' application des interventions sur le marché du beurre et de la crème de lait, JO L*90 du 15.4.1969, p.*12 .
( 2 ) Règlement ( CEE ) n°*1746/84 de la Commission, du 21 juin 1984, modifiant le règlement ( CEE ) n°*685/69, JO L*164 du 22.6.1984, p.*32 .
( 3 ) JO L*169 du 18.7.1968, p.*1 .
( 4 ) Règlement ( CEE ) n°*804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers, JO L*148 du 28.6.1968, p.*13 .
( 5 ) Arrêt du 23 février 1978, affaire 92/77, An Board Bainne/Ministère de l' Agriculture, Rec . p.*497 et 512, points 16 et 17 .
( 6 ) Règlement ( CEE ) n° 704/83 de la Commission, du 28 mars 1983, JO L*82, p.*13 .
( 7 ) Arrêt du 23 février 1978, affaire 92/77, Rec . p.*497 et 513, points 21 et*22 .
( 8 ) Règlement ( CEE ) n°*982/73 de la Commission, du 9 avril 1973, modifiant le règlement ( CEE ) n°*685/69, JO L*97, p.*33, deuxième considérant .
( 9 ) Article 24, paragraphe 3, sous c ), du règlement ( CEE ) n°*685/69 de la Commission, du 14 avril 1969, tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n°*704/83 de la Commission du 28 mars 1983 .
( 10 ) Voir, notamment, l' arrêt du 22 janvier 1986, affaire 250/84, Eridania zuccherifici nazionali SpA/Cassa conguaglio zucchero, Rec . p.*117 et 134, points 37 et 38 .
( 11 ) Affaire 106/83, Sermide, Rec . 1984, p.*4209 .
( 12 ) Affaire 50/73, Holtz et Willemsen, Rec . 1974, p.*696, point*13 .
( 13 ) Article 2, sous d ), du règlement ( CEE ) n°*1328/84 de la Commission, du 14 mai 1984, instaurant une aide au stockage privé des fromages Kefalotyri et Kasseri; JO L*129 du 15.5.1984, p.*19 .
( 14 ) Article 8, paragraphe 4 du règlement ( CEE ) n°*985/68 .
( 15 ) Affaire 74/74, CNTA/Commission, Rec . 1975, p.*533 .
( 16 ) Arrêt du 14 janvier 1987, affaire 278/84, République fédérale d' Allemagne/Commission, Rec . p .*..., point 36; arrêt du 16 mai 1979, affaire 84/78, Tomadini, Rec . p.*1801 .
( 17 ) Réponse du 21 octobre 1983 à la question n°*731/83 de M . Pol Marck, JO C*335 du 12.12.1983, p.*6 .
( 18 ) Arrêt du 11 mars 1987, affaire 265/85, Van den Bergh en Jurgens et Van Dijk Food Products/CEE, Rec . p.*...,point 44 .
