Avis juridique important
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61985C0015
Conclusions de l'avocat général Mischo présentées le 11 décembre 1986. - Consorzio Cooperative d'Abruzzo contre Commission des Communautés européennes. - FEOGA, section "orientation" - Annulation d'une décision d'octroi de concours. - Affaire 15/85.
Recueil de jurisprudence 1987 page 01005
édition spéciale suédoise page 00029
édition spéciale finnoise page 00029
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Permettez-moi de vous rappeler, en quelques mots, les faits qui sont à la base du présent litige .
Le 22 décembre 1978, la Commission, statuant dans le cadre du règlement n°*355/77 du Conseil ( 1 ), a accordé le concours du FE0GA, section "orientation", au projet intitulé "réalisation d' un centre régional pour le traitement des moûts et l' embouteillage des vins dans la commune de Frisa ( Chieti )" présenté par le Consorzio Cooperative d' Abbruzzo ( ci-après le "Consorzio "). Le montant maximal du concours du Fonds était fixé à 4*446*450*444 LIT .
Le Consorzio ayant par la suite réduit l' envergure du projet, la Commission a, par décision en date du 7 avril 1982, modifié la décision susmentionnée et réduit le niveau du concours maximal à 4*298*543*500 LIT .
Par décision du 31 octobre 1984, elle a, une nouvelle fois, modifié la décision de 1978 en réduisant le concours maximal du FEOGA à 3*343*181*208 LIT, et cela sans mentionner en aucune façon la décision du 7 avril 1982 . La décision de 1984 se distingue de celle de 1982 uniquement en ce qui concerne le montant du concours octroyé .
Au centre du litige se trouve dès lors la question de savoir laquelle de ces deux décisions doit finalement prévaloir .
Selon la partie requérante, la décision de 1984 devrait être annulée pour défaut sinon insuffisance de motivation, détournement de pouvoir et violation des principes de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime . La décision de 1982 aurait créé des droits acquis dans le chef du Consorzio et l' aurait amené à contracter à l' égard de tiers des engagements dont il n' aurait plus la possibilité de se libérer .
La Commission, par contre, estime que la décision de 1982, adoptée à la suite d' erreurs de sa part, serait viciée au point de devoir être considérée comme inexistante en droit ou, à titre subsidiaire, comme retirée ab initio . Par ailleurs, la Commission fait valoir que le Consorzio aurait connu dès l' origine l' illégalité de la décision de 1982 et ne pourrait donc prétendre en tirer des droits acquis .
Bien que portant formellement sur l' annulation de la décision de 1984, le litige pose surtout le problème de l' existence et des effets de la décision de 1982 :
- cette décision était-elle entachée d' illégalité?
- si oui, l' était-elle au point qu' on puisse la considérer comme inexistante?
- au cas où elle n' était pas inexistante, a-t-elle pu être retirée légalement par la décision de 1984?
Voilà les trois questions que je voudrais examiner successivement .
A - La question de la légalité de la décision de 1982
Selon la Commission, les deux vices qui affecteraient la légalité de la décision de 1982 seraient, d' une part, l' application incorrecte des règles internes concernant la détermination du concours maximal possible du FEOGA et, d' autre part, l' adoption et la notification formelles d' un texte différent de celui qui avait été utilisé pour toute la procédure interne d' élaboration et qui avait été soumis pour avis aux comités compétents .
1 . La violation des règles internes du FEOGA
Ces règles sont contenues dans un "document de travail" de la direction générale de l' agriculture de la Commission . Avant d' examiner si une erreur de calcul a effectivement été faite, il y a lieu, d' abord, de se prononcer sur la nature desdites règles, et notamment sur leur caractère contraignant .
La Commission estime que de telles règles, fondées sur son pouvoir d' auto-organisation, lieraient ses services et même ne lui laisseraient plus aucun pouvoir discrétionnaire en ce qui concerne le montant des concours qu' elle décide d' attribuer . La partie demanderesse dénie à ces règles toute valeur juridique contraignante .
Or, il résulte d' une jurisprudence constante de la Cour que "si une directive interne ne saurait être qualifiée de règle de droit à l' observation de laquelle l' administration serait en tout cas tenue, elle énonce toutefois une règle de conduite indicative de la pratique à suivre, dont l' administration ne peut s' écarter sans donner les raisons qui l' y ont amenée, sous peine d' enfreindre les principes de l' égalité de traitement" ( 2 ).
Bien que cette jurisprudence ait été exclusivement établie dans le cadre de litiges de fonctionnaires, j' estime qu' elle peut également s' appliquer en l' occurrence . Il s' ensuit que, si, par pure hypothèse, la Commission avait voulu octroyer un concours d' un montant différent de celui qui aurait résulté de l' application correcte des règles qu' elle s' est imposées à elle-même, elle aurait dû faire état de raisons pertinentes justifiant une telle dérogation sous peine d' avantager ou de
désavantager le Consorzio par rapport à d' autres bénéficiaires du concours du FEOGA .
Tout comme le Consorzio aurait pu se prévaloir des règles internes au cas où une décision de la Commission lui aurait alloué une somme inférieure à celle découlant de ces règles, la Commission doit pouvoir s' en prévaloir dans l' hypothèse contraire, non pas dans le but de s' exonérer elle-même après coup des conséquences d' une erreur de sa part, mais dans le souci de ne point charger outre mesure le FEOGA et d' assurer l' égalité de traitement de tous les bénéficiaires du concours du Fonds .
J' en conclus qu' une méconnaissance par la Commission de ses règles internes concernant la détermination du concours maximal possible du FEOGA peut donc effectivement entacher d' illégalité une décision d' octroi d' un tel concours .
Dans le cas d' espèce, la Commission prétend que la décision de 1982 viole plus particulièrement les règles applicables en matière de révision de prix ( point II,1 ). En vertu de ces règles, des modifications apportées à un projet, pour autant qu' elles sont compatibles avec la conception structurelle initiale, sont en principe acceptables . Si elles impliquent une augmentation des coûts, ces modifications ne sont toutefois éligibles au concours du FEOGA qu' à raison de 5 % par an et fraction d'
année entre la date d' élaboration du devis et la date prévue de fin des travaux . Exemple à l' appui, la Commission démontre dans ses réponses aux questions de la Cour que la décision de 1982 s' était limitée à constater la compatibilité générale des modifications avec la conception structuelle du projet initial sans examiner leurs éléments spécifiques et, en particulier, l' éligibilité poste par poste des dépenses après modification, compte tenu de la règle précitée en matière de révision de prix
.
Selon le Consorzio, c' étaient plutôt les règles prévues pour les cas de dépassement des coûts éligibles du devis initial ( notamment point II, 2b ) qui auraient dû être appliquées par analogie étant donné que les modifications qu' il souhaitait apporter à son projet impliquaient en réalité une réduction de son coût . Il relève par ailleurs une apparente contradiction qui résulterait de ce que la fiche de calcul du concours maximal possible à octroyer à son projet modifié, que la Commission a jointe
en annexe à son mémoire en défense, et qui concluait à un concours d' un montant de 3*343*181*208 LIT finalement accordé en 1984, chiffre le dépassement des coûts initiaux éligibles à 1*910*724*583 LIT tout en ne retenant comme unique dépense à exclure du concours du FEOGA que celle relative à l' acquisition d' un terrain s' élevant à 68*913*000 LIT ( voir réplique, p.*3 ).
Je ne partage pas l' opinion de la Commission que ce dernier moyen, qui reviendrait à mettre en cause le contenu même de la décision de 1984, serait irrecevable parce que soulevé pour la première fois dans la réplique . Je considère, en effet, que ce moyen ne constitue pas un moyen nouveau mais plutôt une réponse de la partie requérante, aux moyens dont la Commission fait état dans sa défense pour alléguer une erreur dans l' application desdites règles . Aux yeux de la partie requérante, ce moyen
sert surtout à démontrer que la différence entre les décisions de 1982 et 1984 ne serait pas le fruit d' une erreur matérielle mais plutôt d' une divergence d' interprétation .
Cela dit, je crois que, quant au fond, c' est la thèse de la Commission qui est la bonne . D' une part, la règle mentionnée par la partie requérante ne semble pas applicable à l' hypothèse ici en cause . D' autre part, si les modifications apportées par le Consorzio à son projet initial prévoyaient bien une diminution considérable de certains investissements qui devait se répercuter normalement par une réduction des coûts totaux, elles comportaient en même temps une augmentation sensible des coûts
unitaires qui faisait que le coût total des actions et des travaux prévus n' a dû être évalué que de façon relativement modérée à la baisse ( 9*856*319*000 LIT contre 8*666*000*000 LIT ). Or, afin d' éviter que des bénéficiaires ne puissent compenser des hausses de coût dues soit à une préparation inadéquate du dossier, soit à la réalisation tardive des projets, par une diminution de la taille de leur projet, le concours maximal possible d' un projet modifié doit être calculé sur la base des coûts
unitaires initiaux qui peuvent être augmentés de 5 % par an au titre de révision de prix pour les travaux prévus initialement et maintenus dans le projet modifié ainsi que sur la base des coûts totaux pour les travaux non prévus initialement .
Il résulte de ce qui précède que la méthode de calcul qui a été à la base de la décision de 1982 n' est pas conforme aux règles prescrites . Comme la Commission n' a évidemment fait valoir aucune raison particulière justifiant qu' elle s' écarte dans le cas d' espèce des règles de conduite qu' elle s' est imposées à elle-même dans le souci notamment d' assurer l' égalité de traitement des intéressés, je suis amené à conclure que la Commission a raison lorsqu' elle affirme que la décision de 1982 est
illégale ( ou, comme la Commission le formule au point 5 de sa duplique, viciée pour excès de pouvoir ).
2 . Le vice de procédure
En vertu de l' article 14, paragraphe 1, du règlement n°*355/77, "la Commission décide de l' octroi du concours du Fonds selon la procédure de l' article 22, après avoir consulté le comité du Fonds sur les aspects financiers ".
La référence à la procédure de l' article*22 vise l' avis à donner par le comité permanent des structures agricoles selon les règles classiques des comités de gestion . J' y reviendrai plus loin .
En décembre 1981, la Commission avait saisi les deux comités d' un projet de décision modifiant la décision de 1978 en réduisant le concours maximal possible du FEOGA de 4*446*450*440 LIT à 3*343*181*208 LIT . Le fait que le montant finalement inscrit dans la décision du 7 avril 1982 était différent et s' élevait à 4*298*543*500 LIT est-il de nature à affecter la légalité de cette décision?
Dans ce contexte, une question préalable se pose : la consultation des deux comités ne porte-t-elle que sur la décision de principe d' octroi d' un concours ou porte-t-elle également sur le montant du concours à octroyer ( qui est le seul élément sur lequel la décision de 1982 se distingue du projet soumis pour avis aux comités compétents )?
Force est de constater qu' à cet égard le raisonnement développé par la Commission semble contradictoire . D' une part, elle affirme que le fait que la décision arrêtée en 1982 n' était pas conforme au projet soumis aux comités ( et ayant recueilli leur avis favorable ) constitue un vice de procédure entraînant son illégalité . D' autre part, elle prétend que seule la décision d' octroi du concours est soumise à l' avis des comités, le montant du concours découlant automatiquement des règles
internes de calcul ( voir duplique, point 6 ). Or, si la consultation ne portait pas sur le montant du concours, je ne vois pas comment une divergence quant au seul montant pourrait vicier la procédure d' élaboration de la décision au point de la rendre illégale . Le principe de l' octroi du concours était de toute façon acquis depuis la décision de 1978 .
J' estime, au contraire, que la consultation porte par la force des choses et en vertu du règlement n°*355/77 lui-même également sur le montant des concours octroyés .
D' une part, le comité du Fonds est expressément consulté sur les aspects financiers ( voir article 14, précité, du règlement n°*355/77 ). D' ailleurs, les décisions mentionnent toutes que le comité du FEOGA a été consulté "tout particulièrement sur l' importance des moyens financiers disponibles ". Or, une telle consultation ne peut effectivement se faire qu' en rapport avec le montant qu' il est proposé d' accorder à chaque projet individuel .
D' autre part, toutes les décisions prévoient que "compte tenu des dépenses susceptibles d' être prises en considération par le Fonds, il paraît opportun d' octroyer pour la réalisation du projet en question un concours du FEOGA d' un montant maximal de *... LIT ". Elles font ainsi référence au fait qu' en vertu de l' article 17 du règlement n°*355/77 ( 3 la subvention accordée par le Fonds ne peut pas dépasser un certain plafond exprimé en pourcentage par rapport à l' investissement réalisé . Il n'
est donc que logique que la consultation porte également sur la question de savoir si ce maximal doit être atteint ou non pour tel ou tel projet .
Enfin, comme nous l' avons vu, il n' est pas exclu, sur le plan juridique, que la Commission puisse déroger, pour des raisons exceptionnelles dûment motivées, à ses propres règles internes de calcul du concours maximal possible . Dans le cas où la Commission fait usage de cette possibilité, les comités compétents doivent naturellement se prononcer sur cette dérogation ainsi que sur ses modalités .
Finalement, les décisions de 1982 et 1984 précisent expressément que "les mesures prévues par la présente décision sont conformes à l' avis du comité permanent des structures agricoles ". Or, la fixation du montant du concours fait partie desdites mesures .
Cela étant, la non-conformité de la décision adoptée par la Commission au projet approuvé par les comités compétents est-elle de nature à entraîner son illégalité?
Il résulte d' une combinaison de l' article 14 du règlement n°*355/77 et de l' article 14 du règlement n°*729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune ( 4 ), par opposition à l' article 13 du même règlement ( qui organise une procédure dite du comité de gestion qui doit être appliquée dans le cas où il y est expressément fait référence ), qu' en la matière le comité du Fonds fonctionne comme simple comité consultatif dont les avis ne lient pas . La
Commission peut donc s' en écarter lors de l' adoption de sa décision .
On peut donc considérer que la consultation de ce comité a valablement eu lieu, même si le montant du concours accordé par la Commission est finalement plus élevé que celui qui figurait dans le projet de décision soumis audit comité .
La situation est toute différente en ce qui concerne la consultation du comité permanent des structures agricoles qui est un véritable comité de gestion . A cet égard, la décision de 1982 comporte une affirmation inexacte lorsqu' il est dit, dans le dernier considérant, que "les mesures prévues par la présente décision sont conformes à l' avis du comité permanent des structures agricoles ". Nous savons, en effet, que ce comité avait été consulté sur un montant différent . D' autre part, au cas où la
Commission aurait voulu adopter des mesures non conformes à l' avis de ce comité, elle aurait dû, en vertu de l' article 22, paragraphe 3, du règlement n°*355/77, communiquer sans délai sa décision au Conseil qui aurait pu prendre une décision différente dans un délai d' un mois . Une telle communication n' a pas eu lieu . Pour l' une ou pour l' autre de ces raisons, la décision de 1982 est donc entachée d' illégalité pour violation de formes substantielles, plus particulièrement pour vice de
procédure .
A l' issue de cet examen de la légalité intrinsèque de la décision de 1982, force est donc de conclure à l' illégalité de cet acte pour violation des règles internes du FEOGA et des formes substantielles relatives à son adoption .
B - La question de l' inexistence de la décision de 1982
La Commission va cependant plus loin : elle tire argument des vices décrits ci-dessus pour dénier tout effet juridique à la décision de 1982 . L' illégalité dont celle-ci a été entachée dès l' origine ferait qu' elle doive être considérée comme inexistante en droit .
La Commission demande donc à la Cour d' appliquer au présent cas la théorie dite de l' acte inexistant qui est connue dans le droit administratif de la plupart des États membres .
Il résulte effectivement d' une étude comparative que la plupart de ces droits connaissent des hypothèses dans lesquelles l' acte irrégulier, du fait de la gravité du vice dont il est entaché, est réputé ne sortir aucun effet juridique même provisoire, de sorte que ni son destinataire ni son auteur ne sont tenus de le respecter, même sans qu' une intervention préalable du juge ne soit nécessaire . Pour certains droits, de tels actes sont inexistants, pour d' autres, ils sont nuls de plein droit .
Comme tous ces droits adhèrent cependant au principe selon lequel un acte administratif jouit normalement d' une présomption de légalité, de sorte que même l' acte irrégulier est censé sortir les effets juridiques recherchés à moins qu' il ne soit retiré ou annulé, ils ont réservé l' hypothèse de l' inexistence pure et simple d' un tel acte à des cas exceptionnels d' une irrégularité tellement grossière et évidente que les vices dont il est entaché sauteraient immédiatement aux yeux . Une telle
irrégularité flagrante semble essentiellement donnée dans des cas extrêmes, comme l' usurpation manifeste de pouvoirs ou de fonctions, l' absence de toute signature, le caractère irréel, incertain ou illicite de l' objet de l' acte, qui dépassent de loin l' irrégularité normale provenant d' une appréciation erronée des faits ou d' une méconnaissance de la loi .
Dès 1957 d' ailleurs, la Cour s' était exprimée dans le même sens . Dans son arrêt Algera du 12 juillet 1957 ( 5 ), elle a constaté que "l' illégalité d' un acte administratif individuel n' entraine sa nullité absolue que dans certains cas ..." et que "abstraction faite de ces cas exceptionnels, la doctrine et la jurisprudence des États membres n' admettent qu' une annulabilité et révocabilité ". Elle a ajouté que "l' intervention d' un acte administratif crée la présomption de sa validité .
Celle-ci ne peut être infirmée que par annulation ou par retrait, pour autant que ces mesures sont admises" ( Rec . 1957, p.*122 ).
Quelques mois plus tard, dans son arrêt du 10 décembre 1957 ( 6 ), elle a reconnu à la motivation la qualité d' "élément essentiel, voire constitutif" d' un "avis motivé" au sens de l' article 54, alinéa 4, du traité CECA de sorte que, contrairement à d' autres formalités qui ne sauraient affecter la nature ou l' existence de l' acte, "l' absence de motivation entraîne l' inexistence de l' acte ". Elle en a conclu qu' un recours dirigé contre un tel acte légalement inexistant est irrecevable faute
d' objet ( Rec . 1957,p.*220 ).
Partant des mêmes constatations de droit comparé, M . l' avocat général Trabucchi, dans ses conclusions du 13 décembre 1973 dans les affaires jointes Kortner-Schots et autres/Conseil, Commission et Parlement ( 7 ), avait estimé que "dans un système comme celui de notre droit communautaire, on ne voit aucune raison pour s' écarter du critère suivi dans les différents droits nationaux, selon lequel un acte normatif susceptible d' être appliqué et qui répond aux conditions essentielles de procédure, de
forme et de compétence, quant à sa fonction et sa publication, est un acte dont une incompatibilité éventuelle de contenu avec des règles ou des principes supérieurs permet de contester la validité, mais jamais de faire désavouer l' existence" ( Rec . 1974, p.*197 ). La Cour devait suivre cet avis en refusant, dans son arrêt du 21 février 1974 dans les mêmes affaires ( 8 ), de qualifier d' "inexistante" une disposition, émanant de l' autorité compétente et prise dans le respect des conditions de
procédure et de forme fixées par les traités, même si elle a constaté son illégalité en raison d' autres vices ( voir, notamment, points 33 et suiv ., Rec . 1974, p.*191 ).
Il est vrai qu' en l' occurrence était en cause une disposition réglementaire, ayant donc valeur normative, et dont la Cour n' a pas prononcé l' annulation, mais simplement constaté l' inapplicabilité au sens de l' article 184 du traité CEE . Il n' en reste pas moins qu' il me semble qu' on puisse en déduire la confirmation qu' en matière d' inexistence d' un acte public une extrême circonspection est de rigueur, des exigences de sécurité juridique s' opposant généralement à une remise en cause d'
un tel acte ab initio, indépendamment des délais et procédures de recours prévus . ( D' ailleurs, même en cas d' annulation d' une disposition réglementaire, la Cour peut en limiter l' effet dans le passé en vertu de l' article 174, alinéa 2, du traité CEE ).
Dans le cas d' espèce, il n' est pas contesté ni contestable que la décision de 1982 présente, vue sous ses aspects extérieurs, toutes les caractéristiques d' une décision adoptée dans les formes et conditions prescrites par le règlement n°*355/77 . Après avoir été signée, le 7 avril 1982, par le membre compétent de la Commission, elle a été notifiée à ses destinataires, en l' occurrence le gouvernement italien et le Consorzio, par lettres recommandées du 27 avril 1982 et a donc, en principe, pris
effet, en vertu de l' article 191 du traité CEE, par cette notification . En application des principes qui précèdent, elle doit donc être présumée comme valide à partir de cette notification, sauf cas exceptionnel .
Or, il me semble excessif de considérer que les vices entachant la décision de 1982 soient graves et manifestes au point que même sa validité provisoire ne puisse être tolérée par l' ordre juridique communautaire en attendant qu' elle soit éventuellement annulée ou retirée .
D' une part, la méconnaissance des règles internes de calcul du FEOGA ne constitue pas la violation d' une règle de droit obligatoire en toute hypothèse . La Commission pourrait y déroger à certaines conditions .
D' autre part, lesdites irrégularités sont loin d' être manifestes . Les règles internes du FEOGA n' ont pas été publiées ni portées d' une autre manière à la connaissance des justiciables qui ont donc parfaitement pu ne pas déceler l' erreur . Par ailleurs, la consultation des comités compétents ayant effectivement eu lieu, la divergence entre le projet qui leur a été soumis et la décision adoptée aurait pu être le résultat de la prise en compte de leur avis .
Finalement, il ne me semble pas non plus possible d' accueillir l' argument de la Commission suivant lequel l' acte serait inexistant parce qu' elle n' avait pas eu la volonté d' adopter l' acte sous cette forme, ce qui serait prouvé par le fait qu' il y aurait eu erreur matérielle quant au document soumis à la signature du commissaire responsable .
A cet égard, je voudrais rappeler ce que disait M . l' avocat général Roemer dans ses conclusions du 11 mars 1965 dans l' affaire 36/64 ( Sorema/Haute Autorité, Rec . p.*445 ):
"En droit civil, ( la ) discordance entre la volonté réelle et sa manifestation tombe sous le coup de la déclaration de nullité pour cause d' erreur (' Irrtumsanfechtung' ), qui permet une rectification ultérieure avec des conséquences juridiques déterminées . En droit public, dans l' opinion unanime, cette institution est inconnue ."
Force est donc de conclure que la décision de 1982, bien qu' irrégulière, a bel et bien existé et a pu sortir les effets juridiques qui étaient les siens aussi longtemps qu' une décision d' annulation par voie judiciaire ou de retrait ou d' abrogation par voie administrative n' a pas été prise .
Me voilà donc contraint à examiner le moyen de défense que la Commission a développé à titre subsidiaire, à savoir que, si la décision de 1982 devait être considérée comme ayant existé, celle de 1984 en opérerait le retrait .
C - La question du retrait de la décision de 1982
C' est dans le cadre de ce chapitre que je vais examiner plus particulièrement les griefs soulevés par la partie requérante à l' encontre de la décision de 1984 en vue de prouver que la Commission n' a pas valablement retiré la décision de 1982 .
1 . Le défaut de motivation
Pour justifier l' absence de motivation du retrait de la décision de 1982 dans la décision de 1984, la Commission fait valoir qu' une telle motivation n' était pas nécessaire à ses yeux puisque l' ancienne décision devait être considérée comme inexistante .
Il me semble cependant difficile pour la Cour d' accepter ce raisonnement et de prendre en considération la conviction subjective d' une des parties . Si la Cour parvient elle-même à la conclusion, comme je le lui propose, que la décision de 1982 n' est pas inexistante, alors elle ne peut faire autre chose que de fonder son appréciation sur les données objectives figurant dans son dossier .
Il s' agit en l' occurrence des deux décisions et de la lettre des services de la Commission du 24 octobre 1984 .
En ce qui concerne, tout d' abord, les deux décisions, on est amené à constater qu' elles ont toutes les deux pour objet, selon leur titre, de modifier la décision du 22 décembre 1978 relative à l' octroi du concours du FEOGA, section "orientation", au projet en question .
Par ailleurs, le contenu des deux décisions est mot pour mot identique, sauf, bien entendu, pour ce qui est du montant du concours octroyé ( et la part du financement du projet restant à charge du Consorzio qui augmente proportionnellement à la réduction du concours ). La Commission, dans la "copie" de 1984, a été fidèle à l' "original" de 1982 au point d' oublier d' adapter le second visa aux différentes modifications qu' avait subies le règlement n°*355/77 entre le 27 avril 1982 et le 31 octobre
1984 et de reproduire au dispositif ( article 1er ) la même erreur de date ( 22 décembre 1981 au lieu de 22 décembre 1978 ). La décision de 1984 prévoit elle aussi que "les travaux débuteront en septembre 1981 et auront une durée de 24 mois"!
Il n' est donc indiqué nulle part, dans la deuxième décision, que celle-ci abroge et remplace la première . Il ne résulte pas non plus implicitement d' une comparaison des textes des deux décisions que celle de 1984 a été prise parce qu' il y avait eu, en 1982, substitution d' un document à un autre ou erreur de calcul .
Or, la Commission aurait très bien pu s' inspirer de la technique qu' elle avait suivie peu de temps auparavant dans son règlement n°*440/82, du 25 février 1982, rectifiant le règlement ( CEE ) n°*2901/81 fixant les montants compensatoires monétaires ( JO L*55, p.*49 ).
Dans le dernier considérant de ce règlement, nous lisons en effet : "considérant *... qu' une vérification a fait apparaître que l' annexe I de ce règlement ne correspond pas à celle présentée à l' avis du comité de gestion; qu' il importe dès lors de rectifier le règlement en cause ".
Reste à savoir si la motivation insuffisante de la décision de 1984 est "rachetée" par les explications données par la Commission dans la lettre recommandée qu' elle a adressée au gouvernement italien et au Consorzio le 24 octobre 1984, quelques jours avant la notification de la nouvelle décision .
Dans cette lettre, la Commission rappelle son télex du 6 novembre 1981 dans lequel elle avait précisé que le concours serait diminué et passerait de 4*446 millions à 3*343 millions de LIT . La Commission rappelle aussi les informations données oralement à des représentants du Consorzio à l' occasion de leur visite à Bruxelles, le 3 novembre 1981, et le fait que les deux comités avaient été consultés sur un projet de décision comportant le montant de 3*343 millions de LIT .
La lettre explique que c' est à la suite d' une erreur purement matérielle qu' un texte comportant un autre montant a été signé et notifié et elle annonce la correction de l' erreur .
Il me semble cependant que dans le cas d' espèce nous ne nous trouvons pas dans une des situations à propos desquelles la Cour a admis qu' une motivation sommaire et laconique pouvait être suffisante parce que le destinataire de la décision avait été associé plus ou moins étroitement à son élaboration et mis au courant du raisonnement qui la sous-tend ( 9 .
Nous ne sommes, en effet, pas en présence d' une motivation sommaire et laconique, mais de deux motivations identiques aboutissant à des conclusions différentes et incompatibles entre elles . Le principe logique de non-contradiction se trouve ainsi violé .
Même si les destinataires pouvaient, grâce à la lettre d' explication des services de la Commission, comprendre ce qui était arrivé, nous devons cependant nous rappeler que l' exigence de la motivation n' a pas seulement été instituée dans l' intérêt des particuliers directement concernés par une décision .
Selon la jurisprudence de la Cour, l' article 190 exige que les règlements, directives et décisions "contiennent un exposé des raisons qui ont amené l' institution à les arrêter de sorte que la Cour puisse exercer son contrôle et que tant les États membres que les ressortissants intéressés connaissent les conditions dans lesquelles les institutions communautaires ont fait application du traité" ( 10 ).
J' interprète ce texte en ce sens que tout acte d' une institution doit inclure, même si c' est sous une forme succincte, les raisons déterminantes qui ont conduit à son adoption .
Comme en l' occurrence la Commission n' a pas indiqué les raisons qui l' ont amenée à arrêter une décision différente de celle de 1982, je vous propose de retenir que la décision de 1984 est insuffisamment motivée .
Reste à savoir si la Commission était en droit, en 1984 et étant donné les circonstances de l' espèce tenant à la fois à son propre comportement et à celui du Consorzio, ainsi que les intérêts en cause de part et d' autre, de retirer la décision de 1982 . Le requérant conteste ce pouvoir de la Commission au moyen des deux autres griefs qu' il a développés à l' appui de son recours, à savoir le détournement de pouvoir dont se serait rendue coupable la Commission en modifiant arbitrairement et sans
motivation une décision sur la base de laquelle il avait conclu des contrats avec des tiers qui constitueraient pour lui des engagements irrévocables, ainsi que la violation des principes fondamentaux du traité que sont les principes de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime, qui s' opposeraient à ce qu' une mesure régulièrement approuvée et entrée en vigueur selon les principes applicables dans l' ordre communautaire soit modifiée une fois qu' elle a produit les effets
pour lesquels elle avait été adoptée et en tout cas d' une façon imprévisible plus de deux ans après que son destinataire en avait tiré des droits qu' il faudrait tenir pour acquis .
La décision de 1984 n' est manifestement pas entachée de détournement de pouvoir, au sens où cette notion a été itérativement définie par la Cour . En effet, "une décision n' est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d' indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise pour atteindre des fins autres que celles excipées" ( arrêt du 21 juin 1984, 69/83, Rec . p.*2447, point 30 ). Je ne vois pas quelles seraient ces "fins autres que celles excipées ". La
Commission n' a certainement pas eu l' intention de mettre en cause des engagements contractés par le Consorzio envers des tiers, mais simplement de rectifier l' usage incorrect qu' elle jugeait avoir initialement fait de ses compétences et pouvoirs en matière d' octroi de concours du FEOGA . S' il devait s' avérer que lesdits engagements du Consorzio auraient dû l' empêcher de procéder à une telle rectification, la décision de 1984 devrait être annulée non pour détournement de pouvoir, mais parce
qu' opérant le retrait illégal d' une décision antérieure . Je considère donc que ce grief se confond avec celui de la violation des principes fondamentaux précités et, ensemble avec ceux-ci, tend à conforter la thèse de l' illégalité du retrait de la décision de 1982 .
2 . L' illégalité du retrait
La jurisprudence de la Cour en matière de retrait d' un acte administratif est bien établie depuis les fameux arrêts Algera du 12 juillet 1957 , SNUPAT du 22 mars 1961 ( 11 ) et Hoogovens du 12 juillet 1962 ( 12 ). Dans des arrêts plus récents, la Cour a d' ailleurs rappelé en les résumant les principes de cette jurisprudence .
D' abord, "le retrait à titre rétroactif d' un acte légal qui a conféré des droits subjectifs ou des avantages similaires est contraire aux principes généraux du droit" ( 13 ).
Ensuite, le retrait pour motif d' illégalité, s' il entraîne toujours un effet d' annulation ex nunc, ne peut pas comporter dans tous les cas, en raison des droits acquis, un effet ex tunc ( 14 ).
En vue de protéger ces droits acquis, le retrait rétroactif d' une décision administrative fautive ou erronée est soumis à des conditions très strictes ( 15 ).
Une de ces conditions est que le retrait de l' acte illégal doit intervenir dans un délai raisonnable ( voir arrêt Algera, précité : "la Cour admet le principe de la révocabilité des actes illégaux au moins pendant un délai raisonnable ". Rec . 1957, p.*116 ).
Ce critère du "délai raisonnable" revêt une importance considérable lorsqu' il s' agit, comme dans le cas d' espèce, d' une décision constitutive de droits subjectifs, catégorie qui mérite une protection juridique très forte .
Il ne s' agit cependant pas d' un critère susceptible d' être appliqué d' une manière pour ainsi dire automatique, sans égard aux autres circonstances de l' affaire .
Au moment de prendre une décision de retrait, il incombe en effet à l' auteur de l' acte illégal de procéder, sous le contrôle de la Cour ( 16 ), à une évaluation générale de tous les intérêts en présence . Cette véritable confrontation de l' intérêt public avec les intérêts privés fera, en fin de compte, pencher la balance soit du côté du principe de la légalité - ce qui entraînera un retrait ( rétroactif ) -, soit du côté du principe de la sécurité juridique - ce qui ne permettra qu' une
abrogation ( pour l' avenir ) ( 17 ). Lors de cet exercice, il s' agit d' opposer concrètement l' intérêt du particulier au maintien d' une situation qu' il pouvait tenir pour acquise, à l' intérêt de la Communauté à voir respecter les règles dans le domaine en cause et à voir rétablir la légalité .
C' est dans ce contexte qu' il y a également lieu de tenir compte des comportements respectifs de l' auteur ainsi que du destinataire de l' acte illégal .
Dans un arrêt relativement récent ( Alpha Steel ) ( 18 ), la Cour a ramené cette confrontation entre sécurité juridique et légalité à la formule suivante : "le retrait d' un acte illégal est permis s' il intervient dans un délai raisonnable et si la Commission a suffisamment tenu compte de la mesure dans laquelle la requérante a éventuellement pu se fier à la légalité de l' acte ". Constatant qu' en l' occurrence Alpha Steel ne s' était pas fiée ni ne pouvait légitimement se fier à la légalité de la
décision retirée et que le délai écoulé était explicable et ne lui avait pas fait grief, elle a conclu que le retrait était intervenu dans un délai raisonnable et l' a jugé légal ( points 11 et 12 ). La sécurité juridique n' avait donc pas été affectée parce que le retrait était intervenu dans un délai acceptable et la légalité pouvait être restaurée d' autant plus facilement que l' illégalité de la décision retirée était évidente et connue du destinataire .
Quelle est la situation à cet égard dans le présent cas?
a)*Le délai dans lequel la Commission a retiré l' acte a-t-il été raisonnable?
Il n' y a pas de doute, je viens de le constater à d' autres endroits de ces conclusions, que nous sommes en présence d' un retrait ( rétroactif ) d' une décision illégale .
Cette décision a été constitutive de droits subjectifs . Les intéressés ne trouvent dans le règlement de base n°*355/77 aucun droit automatique à un concours du FEOGA pour leurs projets d' investissement : ce n' est que la décision d' octroi du concours qui fait naître leurs droits . A cet égard, la Commission dispose d' un large pouvoir d' appréciation qui s' étend également à la fixation du montant du concours alloué . Or, le règlement n°*355/77 ne définit que le pourcentage maximal du coût total
de chaque projet, que le concours du FEOGA ne peut pas dépasser . Je rappelle, par ailleurs, que pour des raisons particulières la Commission peut s' écarter occasionnellement de ses propres règles internes de calcul; elle pourrait à la rigueur même les modifier du jour au lendemain . Comme c' est la décision d' octroi du concours qui est créatrice des droits dont elle fixe elle-même l' étendue et la portée, une importance considérable, même si pas nécessairement décisive, revient donc au délai dans
lequel la décision de 1982 a pu être légalement retirée . Or, force est de constater que plus de deux ans et demi se sont écoulés entre les décisions du 7 avril 1982 et du 31 octobre 1984 .
Ce délai me semble excessif pour deux raisons . Tout d' abord, les services compétents de la Commission ont certainement reçu une copie certifiée conforme de la décision notifiée au Consorzio . Ils étaient donc en mesure de constater, dès les premiers jours qui ont suivi l' envoi de cette décision, qu' elle ne correspondait pas au dernier état du texte .
D' autre part, en vertu de l' article 19, paragraphe 2, alinéa 1, du règlement n°*355/77, la Commission peut à tout moment demander que lui soient communiqués "toutes pièces justificatives et tous documents de nature à établir que les conditions financières ou autres imposées pour chaque projet sont remplies ". Elle peut même, dans certaines circonstances, aller jusqu' à suspendre, réduire ou supprimer le concours du Fonds .
Afin d' assurer que la Commission soit informée que la réalisation des projets se déroule dans les conditions et délais prévus par la décision, l' article 2 du règlement n°*1685/78 de la Commission, du 11 juillet 1978 ( 19 ), pris sur la base du paragraphe 5 de ce même article 19, prévoit qu' "à l' expiration du délai de deux années à compter de la notification de la décision octroyant un concours, l' autorité ou l' organisme transmet à la Commission un document décrivant l' état d' avancement des
projets non achevés ".
Or, dans le cas d' espèce, et selon les termes mêmes de la décision de 1982, les travaux pour la réalisation du projet du Consorzio auraient dû commencer dès septembre 1981 et ne durer que vingt-quatre mois .
Il résulte de ce qui précède que, si la Commission avait usé de ses pouvoirs de contrôle et d' investigation dans les délais expressément prévus, elle n' aurait dû attendre ni la présentation d' une demande de paiement du Consorzio ( voir défense, point 5 ) ni le premier état d' avancement des travaux ( voir lettre du 24 octobre 1984, annexe VIII à la défense ) pour s' apercevoir des erreurs commises en 1982 . Le retrait aurait ainsi pu intervenir à une date plus rapprochée et l' impact qu' il
aurait eu sur les engagements déjà contractés par le Consorzio aurait certainement été moindre .
A cet égard, je conçois, avec la Commission, que ces engagements constituent pour elle des "res inter alios acta" et qu' ils ne sont pas invalidés par la réduction du montant du concours . Mais le principe de la sécurité juridique dont fait état la partie requérante sert d' abord à protéger la situation juridique propre du bénéficiaire d' un acte administratif . Or, il est fort possible que le Consorzio aurait éventuellement renoncé à certains des engagements susmentionnés s' il avait su dès le
début ou appris plus tôt que le montant du concours du FEOGA devait être réduit . Le retard de la Commission pour corriger ses erreurs a donc parfaitement pu porter préjudice au Consorzio .
La constatation que le Consorzio s' était de toute façon engagé à participer avec ses propres fonds aux dépenses non couvertes par le concours du FEOGA et par celui du gouvernement italien n' est pas susceptible de mettre en cause la validité de cette observation . Une telle participation aux dépenses non subventionnées n' est que conforme à la nature des choses et est prévue expressément par l' article 17, paragraphe 2, du règlement n°*355/77 qui fixe un plancher pour la participation financière du
bénéficiaire du concours . Mais ce dernier ne doit pas être confronté du jour au lendemain à la nécessité de participer aux dépenses dans une mesure qu' il n' avait pas prévue .
C' est dans ce contexte qu' il faut, à mon sens, situer l' observation de la partie requérante, faite à la fin de sa réplique et concernant la responsabilité de la Commission qui serait engagée, du fait des fautes commises par ses fonctionnaires, pour le préjudice qu' elle subirait à la suite du retrait de la décision de 1982 l' empêchant d' honorer certains engagements contractés envers des tiers . Dans le cadre de la présente procédure, la Commission a eu raison d' opposer une exception d'
irrecevabilité à l' encontre de toute demande de dommages et intérêts étant donné qu' il n' a été fait allusion à cette question pour la première fois qu' au stade de la réplique . Qu' il me soit toutefois permis d' ajouter qu' une telle demande, a priori, ne me semblerait pas dépourvue de tout fondement et qu' il aurait été prudent de l' introduire dès la requête à titre subsidiaire, pour le cas où la décision de 1984 ne serait pas annulée .
Cette parenthèse fermée, je conclus que le délai écoulé, en dépit des moyens de contrôle dont disposait la Commission, a donc certainement pu affecter les intérêts du Consorzio et la décision de 1984 doit, en conséquence, être considérée comme étant intervenue après un délai excessif, cela d' autant plus qu' en principe la réalisation du projet aurait déjà dû être achevée à la date de la décision de retrait . La partie requérante, pour des raisons tenant à la sécurité juridique et à la protection de
sa confiance légitime, me semble donc devoir être admise à se prévaloir des droits qu' elle a acquis sur la base de la décision de 1982, à moins, bien naturellement, qu' elle ait su ou dû savoir que cette décision était illégale .
b)*La partie requérante a-t-elle légitimement pu se fier à la légalité de l' acte?
Pour prouver la mauvaise foi du Consorzio, la Commission a produit un certain nombre de documents dont il résulterait que le Consorzio aurait su que la décision de 1982 était le résultat d' une erreur et qu' elle était, par conséquent, illégale .
Or, le fait est que tous ces documents datent de la fin octobre et du début novembre 1981, et précèdent donc la notification de la décision du 7 avril 1982 de près de six mois .
Il est certain que leur contenu laisse prévoir une réduction du montant du concours du FEOGA suite aux modifications du projet en cause . Un télex envoyé le 6 novembre 1981 au Consorzio ( annexe IV au mémoire en défense ) indique même que le montant devrait passer de 4*446 à 3*343 millions de LIT .
Néanmoins, la bonne foi devant être présumée jusqu' à preuve du contraire, je ne considère pas que ces documents soient suffisants pour établir cette preuve contraire .
La note interne de la Commission relative à la conversation téléphonique du 30 octobre 1981 ( annexe II à la défense ) ne parle que d' une "éventuelle baisse" du concours .
L' engagement pris par le Consorzio par télex du 3 novembre 1981 ( annexe III à la défense ) suivant lequel "en ce qui concerne le projet selon variante I/159/78 il participera avec ses fonds propres aux dépenses non couvertes par le concours du FEOGA et de l' État membre" ne porte pas explicitement sur une baisse de participation du FEOGA d' un montant déterminé ( comme la Commission veut le faire croire au point*4 de sa défense ) et n' est que la confirmation d' un engagement indispensable à tout
octroi d' un concours du FEOGA .
Quant au télex de la Commission du 6 novembre 1981 qui comporte le chiffre de 3*343 millions de LIT, il n' est pas dépourvu de toute ambiguïté puisqu' on peut y lire que "le présent accord de principe est subordonné à l' avis ( du ) comité ( permanent des structures agricoles ) ainsi qu' à la décision définitive de la Commission ".
Or, comme je l' ai souligné plus haut, l' avis du comité permanent ne porte pas uniquement sur le principe d' octroi du concours ( d' ailleurs acquis depuis 1978 ), mais également sur le montant de ce dernier .
Il n' est donc pas impossible que ce télex ait pu faire croire au Consorzio que le montant pouvait éventuellement être révisé en hausse lors des discussions au sein du comité permanent .
Il se peut, certes, que le Consorzio se soit renseigné auprès des experts italiens, membres du comité permanent des structures agricoles, et qu' il ait appris que ce comité avait donné un avis favorable à un concours de 3*343 millions de LIT . Mais il n' est pas prouvé que le Consorzio se soit effectivement procuré ces renseignements .
Par ailleurs, le Consorzio a pu croire que le montant en question pouvait encore être modifié par la Commission elle-même . Un particulier n' est en effet pas censé savoir que des décisions de ce type sont prises, sur la base d' une délégation de pouvoir, par le commissaire responsable de l' agriculture ( qui se borne à entériner le projet de décision ayant fait l' objet d' un avis favorable du comité permanent ) et qu' elles ne font pas l' objet d' une discussion au sein du collège .
Enfin, la lettre du 12 novembre 1981 ( annexe I de la duplique ) explique, certes, que "le concours *... a dû être réduit, et ce, sur la base des règles que nous sommes tenus d' appliquer dans des cas de ce genre", mais le Consorzio n' aurait pas eu tort s' il avait supposé que la Commission peut, dans des cas exceptionnels, déroger à ces règles purement internes .
La même lettre confirme par ailleurs que les responsables du Consorzio, lors de leur visite auprès de la Commission le 3 novembre 1981, avaient exprimé leur insatisfaction devant la réduction projetée du concours . Ils avaient dès lors, à tort ou à raison, l' espoir que cette expression d' insatisfaction pouvait amener la Commission à revoir son point de vue et ils pouvaient voir une telle révision dans la décision qui leur a été, finalement, notifiée .
Si les documents cités confirment donc que ce n' est que par erreur que la Commission a adopté la décision de 1982, il me semble qu' aucun d' eux ne fournit la preuve irréfutable que le Consorzio savait et aurait dû savoir que le concours dont il pouvait bénéficier suite à la modification de son projet ne pouvait en aucun cas dépasser la somme de 3*343*181*208 LIT, et qu' une décision portant sur un montant supérieur ne pouvait qu' être entachée d' illégalité .
Le Consorzio devait bien sûr s' attendre à une réduction qui, finalement, a eu lieu : la décision de 1982 accorde un concours d' un montant inférieur de 147*906*944 LIT à celui prévu dans la décision de 1978 .
Il pouvait même éventuellement craindre que cette réduction ne soit substantielle . Mais je ne crois pas qu' il faille nécessairement considérer que le Consorzio ait fait preuve de mauvaise foi lorsque, près de six mois après ces différents contacts de tout genre, et constatant que la réduction n' était que modeste, il se soit abstenu de demander à la Commission si elle ne s' était pas trompée . Il me semble en effet qu' on ne puisse pas ériger en principe qu' un particulier qui se voit mieux traité
qu' on ne le lui laissait prévoir doive nécessairement vérifier auprès de l' autorité compétente si celle-ci ne s' était pas trompée .
Il me semble encore qu' à la réception de la décision du 7*avril*1982, irréprochable dans sa présentation extérieure, le Consorzio a pu se fier à la légalité de cette dernière . Je rappelle que les erreurs dont elle est entachée ne sont pas évidentes : d' une part, les règles de calcul du concours maximal possible du FEOGA sont des règles internes non publiées et, même si la partie requérante en avait connaissance, elle n' aurait pas nécessairement dû s' apercevoir de l' erreur commise; d' autre
part, il ne ressort pas de la décision que la consultation des comités compétents a eu lieu sur la base d' un texte différent de celui qui a finalement été adopté et, même si tel avait été le cas, la partie requérante aurait bien pu voir dans cette divergence le résultat de ladite consultation, cela d' autant plus qu' elle avait été informée, par le télex précité du 6 novembre 1981, que l' accord de principe était subordonné à cet avis ainsi qu' à la décision définitive de la Commission .
Dans ce contexte, je signale que, dans son arrêt du 19 septembre 1985 ( affaires jointes 194 à 206/83, Asteris et autres/Commission, Rec . p.*2815 ), la Cour n' a pas admis les requérantes à se prévaloir, pour contester la légalité d' un règlement de la Commission, d' une divergence entre les dispositions prises et les documents préparatoires, reflétant les propositions dont le comité de gestion était saisi, au motif qu' "on ne saurait, en effet, élever les indications contenues dans des documents
préparatoires au rang d' une règle de droit qui permettrait de censurer la décision prise, en fin de compte par la Commission en délibération avec le comité de gestion" ( point*17 ).
Enfin, si la certitude du Consorzio quant à la légalité de la décision de 1982 n' était éventuellement pas encore acquise à cent pour cent le jour de la notification de la décision, elle a certainement pu se raffermir au cours des trente mois qui se sont écoulés avant qu' il n' ait été, pour la première fois, informé des erreurs commises par la Commission .
Je conclus de ce qui précède que la partie requérante a pu se fier à la légalité de la décision de 1982 et qu' il n' a pas été démontré d' une façon suffisamment convaincante qu' elle ne s' y soit pas fiée effectivement .
Finalement, par acquis de conscience, et nonobstant les constatations qui viennent d' être faites, je voudrais encore une fois revenir sur la question de savoir si la confrontation de l' intérêt public avec les intérêts privés en cause, dont il est question dans l' arrêt déjà cité du 22 mars 1961 ( SNUPAT ), est ou non de nature à faire pencher la balance du côté du principe de la légalité plutôt que du côté des principes de la sécurité juridique et de la confiance légitime .
Il est vrai que, si la décision de retrait du 31 octobre 1984 est annulée, le requérant bénéficiera définitivement d' un avantage financier auquel il n' avait, en principe, pas droit . Il aura été favorisé par rapport à d' autres entreprises ou coopératives agricoles qui n' ont obtenu ou n' obtiendront, pour des projets analogues, qu' une subvention moindre de la part du FEOGA . Le budget de la Communauté aura assuré un financement en soi non justifié .
Mais si on accordait une importance décisive à l' existence d' un avantage indû, on devrait toujours retirer les actes illégaux car ils comportent en règle générale de tels avantages .
Dans le cas d' espèce, il me semble que les exigences qui découlent du principe de légalité ne sont pas de nature à justifier le retrait de ces avantages .
Je rappelle que les irrégularités commises ne sont pas d' une gravité intolérable .
D' une part, il n' a été violé qu' une règle interne, à laquelle la Commission aurait pu elle-même déroger à condition de justifier cette dérogation . L' intérêt public, celui de la Communauté comme celui des autres intéressés, à voir redresser cette irrégularité, ne saurait donc être de nature péremptoire .
D' autre part, la Cour ne retient généralement un vice de procédure comme motif d' annulation d' une décision individuelle que pour autant qu' il a eu des conséquences préjudiciables pour le requérant ( 20 ) ou était susceptible d' affecter défavorablement la situation juridique du requérant ( 21 ). De même, dans son arrêt du 6 octobre 1982 ( 22 ), elle a fait état d' "un principe général en vertu duquel les vices de procédure qui ne sont pas imputables à la personne qui devrait normalement
bénéficier ( de certains droits ou avantages, en l' occurrence des montants compensatoires ), ne doivent pas produire des effets défavorables pour celle-ci" ( point 8 ). Le principe de légalité n' exige donc pas qu' une décision entachée d' un vice de procédure soit obligatoirement annulée . Il ne devrait pas non plus exiger que l' auteur retire une telle décision en toute hypothèse, notamment au cas où le vice n' est pas imputable au bénéficiaire .
En conclusion, je ne crois donc pas que dans la présente affaire le principe de légalité doive l' emporter sur les principes de sécurité juridique et de confiance légitime .
D - Conclusions
Arrivé à la fin de ces conclusions, assez longues, je me permets de résumer brièvement les constatations successives que je viens de faire :
1 ) la décision de 1982 est illégale;
2 ) cette illégalité n' est toutefois pas de nature à la rendre inexistante;
3 ) la décision de 1984 constitue une décision de retrait, qui n' est pas suffisamment motivée;
4 ) compte tenu de toutes les circonstances de l' espèce, tenant aux comportements et intérêts des uns et des autres, cette décision de retrait doit être considérée comme n' étant pas intervenue dans un délai raisonnable . Il résulte de cette constatation et des autres éléments du dossier que la partie requérante a légitimement pu se fier à la légalité de la décision retirée et en tirer des droits que les principes de sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime commandent de ne
pas lui retirer .
En conséquence, je propose à la Cour d' annuler la décision de la Commission, du 31 octobre 1984, modifiant la décision du 22 décembre 1978 relative à l' octroi du concours du FEOGA, section "orientation", au projet intitulé : "réalisation d' un centre régional pour le traitement des moûts et l' embouteillage des vins dans la commune de Frisa ( Chieti )".
Le requérant a encore formulé deux autres chefs de conclusion par lesquels il demande à la Cour :
- de déclarer valide et irrévocable la décision de la Commission du 7 avril 1982,
- d' enjoindre à la Commission de verser le concours dans la mesure établie par cette décision et selon le stade d' avancement des travaux adjugés par le Consorzio .
A ce propos, je voudrais simplement faire observer qu' il découle logiquement de l' annulation de la décision de 1984 que celle de 1982 subsiste, et que, dans le cadre d' un recours en annulation, il n' appartient pas à la Cour d' adresser des injonctions à la Commission . En vertu de l' article 176 du traité, celle-ci est tenue de prendre les mesures que comporte l' exécution de l' arrêt de la Cour .
Comme, à mon avis, la Commission a succombé en ses moyens, je vous propose de la condamner à supporter les dépens .
( 1 ) Règlement ( CEE ) n°*355/77 du Conseil, du 15 février 1977, concernant une action commune pour l' amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles ( JO L*51, p.*1 ).
( 2 ) Arrêts du 30 janvier 1974, Louwage/Commission, affaire 148/73, Rec . p.*81; du 1er décembre 1983, Michael/Commission, affaire 343/82, Rec . p.*4023; du 9 octobre 1984, Adam/Commission, affaires jointes 80 à 83/81 et 182 à 185/82, Rec . p.*3411; du 13 décembre 1984, Lux/Cour des Comptes, affaires jointes 129 et 274/82, Rec . p.*4127 .
( 3 ) Cet article a été modifié à plusieurs reprises . Le règlement n°*1361/78 du Conseil, du 19 juin 1978 ( JO L*166, p.*9 ), notamment a, par l' introduction de l' article*17*bis, porté la subvention maximale accordée par le Fonds pour des projets réalisés dans le Mezzogiorno à 50 %.
( 4 ) JO L*94, p.*13 .
( 5 ) Affaires jointes 7/56 et 3 à 7/57, Algera et autres/Assemblée commune de la CECA, Rec . 1957, p.*81 .
( 6 ) Affaires jointes 1 et 14/57, Société des usines à tubes de la Sarre/Haute Autorité, Rec . 1957, p.*201 .
( 7 ) Affaires jointes 15 à 33, 52, 53, 57 à 109, 116, 117, 123, 132 et 135 à 137/73, Rec . 1974, p.*193 .
( 8 ) Rec . 1974, p.*177 .
( 9 ) Voir, à titre d' exemples : arrêt 1252/79 du 11 décembre 1980, Lucchini/Commission, Rec . p.*3753, point 14; arrêt 819/79 du 14 janvier 1981, République fédérale d' Allemagne/Commission, Rec . p.*21, point 20; arrêt 9/83 du 16 mai 1984, Eisen und Metall Aktiengesellschaft/Commission, Rec . p.*2071, point 29 .
( 10 ) Arrêt du 7 juillet 1981, affaire 158/80, Rewe/Hauptzollamt Kiel, Rec . p.*1833, point*25 .
( 11 ) Affaires jointes 42 et 49/59, SNUPAT/Haute Autorité, Rec . 1961, p.*99 .
( 12 ) Affaire 14/61, Hoogovens/Haute Autorité, Rec . 1962, p.*485 .
( 13 ) Arrêt 159/82 du 22 septembre 1983, Veri-Wallace/Commission, Rec . p.*2711, point 8 .
( 14 ) Voir, à cet égard, arrêt 15/60 du 1er juin 1961, Gabriel Simon/Cour de justice, Rec . p.*223 : "le retrait pour motif d' illégalité, même s' il ne peut pas comporter, dans certains cas, en raison des droits acquis, un effet d' annulation ex tunc, entraîne toujours cet effet ex nunc" ( Rec . 1961, p.*242 ).
( 15 ) Arrêt 54/77 du 9 mars 1978, Herpels/Commission, Rec . p.*585, point*38 .
( 16 ) Arrêt 111/63 du 13 juillet 1965, Lemmerz Werke/Haute Autorité, Rec . p .* 835, plus particulièrement p.*853 .
( 17 ) Arrêt SNUPAT précité, Rec . 1961, p . 159 . Arrêt du 21 septembre 1983, affaires jointes 205 à 215/82, Deutsche Milchkontor/République fédérale d' Allemagne, Rec . p.*2633 .
( 18 ) Arrêt 14/81 du 3 mars 1982, Alpha Steel/Commission, Rec . p.*749, point*10 .
( 19 ) Règlement ( CEE ) n°*1685/78 de la Commission, du 11 juillet 1978, relatif aux modalités d' exécution des décisions de concours du Fonds européen d' orientation et de garantie agricole, section "orientation", pour des projets d' amélioration des conditions de transformation et commercialisation des produits agricoles ( JO L*197, p.*1 )
( 20 ) Voir, notamment, arrêt 41/69 du 15 juillet 1970, ACF Chemiefarma/Commission, Rec . p.*661, point 52 .
( 21 ) Voir, notamment, arrêt 26/85 du 23 octobre 1986, Vaysse/Commission, non encore publié, point*16 .
( 22 ) Affaire 302/81, Eggers/Hauptzollamt Kassel, Rec.*1982, p.*3443 .
