Avis juridique important
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61985C0304
Conclusions de l'avocat général Sir Gordon Slynn présentées le 27 novembre 1986. - Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck contre Commission des Communautés européennes. - Règles communautaires pour les aides à la sidérurgie. - Affaire 304/85.
Recueil de jurisprudence 1987 page 00871
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Dans le présent recours, la société Acciaierie e Ferriere Lombarde Falck SpA (" Falck "), producteur sidérurgique italien du secteur privé, demande à la Cour d' annuler, en vertu de l' article 33, paragraphe 2, du traité CECA, une décision de la Commission datée du 1er août 1985, autorisant le gouvernement italien à accorder certaines aides nationales aux producteurs sidérurgiques . Cette décision était censée être prise sur la base de la décision n°*2320/81/CECA de la Commission ( le "deuxième code
des aides ") ( JO 1981, L*228, p.*14 ), telle que modifiée par la décision n°*1018/85/CECA ( JO 1985, L*11O, p.*5 ), et qui, remplaçant la décision n°*257/80/CECA ( JO 1980, L*29, p.*5 ), a institué des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie compte tenu de la crise sérieuse et prolongée que connaît cette industrie .
Aux termes de l' article 2 du deuxième code des aides, de telles aides peuvent être considérées comme compatibles avec le bon fonctionnement du marché commun à condition que l' entreprise bénéficiaire soit engagée dans "l' exécution d' un programme de restructuration cohérent et précis portant sur les différents éléments de restructuration ( modernisation, réduction de capacité et, le cas échéant, restructuration financière ), programme apte à rétablir sa compétitivité et à la rendre financièrement
viable sans aide dans des conditions de marché normales"; "que le programme de restructuration en question ait pour résultat de réduire la capacité globale de production de l' entreprise *... bénéficiaire" et "que les aides n' entraînent pas de distorsions de concurrence et n' altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l' intérêt commun ".
"2 . Lors de l' examen du montant et de l' intensité des projets d' aides, la Commission peut tenir compte, dans la mesure où cela est compatible avec les objectifs de la présente décision, de toutes les autres aides qui auraient été accordées antérieurement à l' entreprise concernée et de toutes les mesures de restructuration qui auraient été entreprises par celle-ci ."
Différents critères ont été établis pour différents types d' aides, les aides aux investissements, à la fermeture, au fonctionnement, à la recherche et au développement et les aides d' urgence .
En vertu de l' article 8, paragraphe 1, les projets tendant à octroyer des aides devaient être notifiés le 30 septembre 1982 au plus tard et, en vertu de l' article 2 ( sauf dans certains cas réglés par des dispositions spéciales ), les projets devaient être approuvés le 1er juillet 1983 au plus tard et ne devaient donner lieu à aucun paiement postérieur au 31 décembre 1985 .
Il est dit dans les considérants de la décision n°*1018/85, du 19 avril 1985, que les résultats acquis font apparaître que les objectifs ( d' une meilleure adaptation de la capacité de production communautaire à la demande et d' une amélioration des structures des entreprises susceptibles de les rendre financièrement viables sans aide*à partir de 1986 dans des conditions de marché assainies)seront atteints . L' évolution du marché avait cependant entraîné une détérioration de la situation financière
des entreprises, d' autant plus sérieuse que leurs structures étaient moins compétitives . Des aides supplémentaires s' imposaient, bien que "des aides supplémentaires ne pourront être autorisées par la Commission qu' en vue d' une restructuration financière destinée à ramener les charges financières au niveau supporté par les entreprises qui étaient rentables en 1984, ou en vue de couvrir les coûts occasionnés par les réductions de capacité ". Il était donc prévu que les projets d' aides devaient
être notifiés le 31 mai 1985 au plus tard ( au lieu du 30 septembre 1982 ) et autorisés au plus tard le 1er août 1985 ( au lieu du 1er juillet 1983 ). De telles aides devaient encore ne donner lieu à aucun paiement postérieur au 31 décembre 1985 .
Par lettre datée du 28 mai 1985 ( c' est-à-dire dans le délai prescrit ), le ministre italien responsable a notifié à la Commission, conformément à la décision n°*1018/85, les propositions financières du gouvernement italien, nécessaires à la restructuration de l' industrie sidérurgique italienne en vue d' assurer sa viabilité après 1985, qui étaient des projets d' aides supplémentaires par rapport à celles autorisées ( sous réserve de réductions de capacité déterminées dans les secteurs tant public
que privé ) par les décisions de la Commission des 14 et 29 juillet 1983 . La lettre en question précisait les ajustements proposés - un supplément de 150 milliards de LIT destinées à certaines fermetures dans le secteur privé et un montant supplémentaire de 2*985 milliards de LIT pour Finsider, producteur sidérurgique à participation d' État . Il ajoutait ensuite que, au cas où se dessinerait clairement la nécessité de nouvelles réductions de capacités, le gouvernement italien souhaiterait s'
entretenir avec la Commission d' une rationalisation plus complète et plus radicale du secteur . Compte tenu de ces éléments et de la circonstance que le code des aides ne serait pas prorogé après le 31 décembre 1985, il suggérait qu' il y aurait peut-être lieu d' envisager la définition d' "importantes synergies" entre les différents producteurs italiens, en tenant compte aussi de l' objectif d' une systématisation définitive des problèmes relatifs aux unités stratégiques importantes . Il concluait
qu' une telle orientation, même si elle n' est encore ni précise ni définitive quant à sa quantification globale, devrait se fonder sur une décision de fermeture d' autres installations impliquant une exigence de caractère financier non inférieure à 550 milliards de LIT .
Les "importantes synergies" visées dans la lettre du 28 mai 1985 comprenaient la répartition des réductions de capacités et autres efforts de restructuration entre les entreprises des secteurs public et privé et la coopération commerciale en vue d' atteindre cet objectif . Une des propositions examinées était que Falck, le seul producteur de produits plats à l' exception de Finsider, ferme son train à coils et à feuillards de Sesto San Giovanni d' une capacité de production de 730*000 tonnes par an
et transfère ses quotas de production à Finsider, qui ouvrirait alors son second four moderne, démantelé sur l' insistance de la Commission, sur son train à larges bandes à chaud de Bagnoli . Cette opération devait augmenter la production de Bagnoli de 800*000 tonnes par an, ce qui serait compensé par la fermeture à Bagnoli d' une installation à feuillards vétuste d' une capacité de 400*000 tonnes par an .
Falck avait déjà, au cours de 1984 et 1985, signalé au ministre et à la Commission les problèmes auxquels elle se trouvait confrontée, l' aide dont elle avait besoin et ce qu' elle considérait comme un traitement discriminatoire, au bénéfice de Finsider et à son détriment, à l' égard tant des aides antérieures que des réductions de capacités qu' elle accusait d' entraîner une distorsion de concurrence . Elle a demandé au gouvernement italien de proposer à la Commission une aide de 300 milliards de
LIT destinée à sa restructuration financière .
Après un échange de télex entre le gouvernement et la Commission au début de juillet, le gouvernement, par télex du 22 juillet 1985, a proposé à la Commission d' approuver deux plans alternatifs : a)*si la synergie en discussion connaissait une issue positive, il serait demandé à la Commission d' autoriser, outre les 50 milliards de LIT pour le secteur privé et les 2*985 milliards de LIT pour Finsider, un supplément de 550 milliards de LIT nécessaires non seulement pour favoriser ladite synergie par
des primes aux fermetures dans le secteur des produits plats, mais aussi pour d' éventuelles fermetures supplémentaires dans le secteur des produits longs ainsi que pour des opérations de restructuration financière dans le secteur privé, conformément à la décision n°*1018/85; b)*si la synergie ne se réalisait pas, le montant de 550 milliards de LIT serait amputé de la partie relative aux fermetures dans le secteur des produits plats qui devrait s' élever à environ la moitié de ces 550 milliards de
LIT .
Par lettre adressée au gouvernement italien en date du 1er août 1985, la Commission a communiqué sa décision . Dans l' hypothèse où la synergie se réaliserait, la Commission autorisait les aides de 3*141,9 milliards de LIT en faveur de Finsider et 600 milliards de LIT en faveur du secteur privé, à condition que soient opérées des réductions de capacités fixées à 400*000 tonnes pour Finsider, à 600*000 tonnes de produits laminés pour le secteur privé et à 330*000 tonnes résultant des opérations de
synergie . Dans l' hypothèse où la synergie ne se réaliserait pas, Finsider recevrait le même montant d' aides à condition de réduire sa capacité de 800*000 tonnes . La Commission autorisait des aides pour un montant de 50 milliards de LIT, majoré de 275 milliards de LIT correspondant à la moitié de l' aide destinée à financer les fermetures dans l' hypothèse de la synergie, en se fondant sur le fait qu' on prévoyait d' autres réductions que celles résultant de la synergie . Toutefois, l'
autorisation de ces 275 milliards de LIT était subordonnée à la condition que le gouvernement italien donne à la Commission l' assurance que la somme devait être correctement affectée et que des réductions de capacités de 350*000 tonnes auraient été réalisées dans le secteur privé . Aucune réduction précise de capacité n' était spécifiée pour Falck si la synergie ne se réalisait pas, malgré les craintes de Falck que des réductions supplémentaires lui soient imposées . La Commission a considéré que
le projet soumis dans le télex du 22 juillet 1985, d' utiliser en tout ou en partie les 275 milliards de LIT pour des opérations de restructuration financière, ne pouvait pas être admis au motif qu' une telle demande n' avait pas été formulée dans la lettre du 28 mai 1985 et qu' elle était tardive .
En l' espèce, Falck n' a pas accepté la proposition que lui faisait le gouvernement italien et, ses contre-propositions visant à obtenir une subvention plus élevée et une contrepartie pour le transfert des quotas de Sesto San Giovanni ayant été rejetées, aucun accord n' a été conclu . Falck avait déjà, par lettre du 1er juillet 1985, informé la Commission que sa viabilité dépendait d' aides appropriées et que, à défaut d' octroi desdites aides, l' affaire serait portée devant la Cour . N' étant pas
satisfaite de la décision de la Commission, Falck a donc introduit le présent recours .
Son premier argument est que la décision du 1er août 1985 devrait être annulée parce qu' elle équivaudrait à une application discriminatoire du deuxième code des aides tel qu' il a été modifié . D' une part, la Commission aurait refusé de prendre en considération la notification d' un projet d' aides pour des opérations de restructuration financière, contenu dans le télex du 22 juillet 1985, au motif que cette demande lui avait été communiquée tardivement, le 31 mai étant la date limite pour une
telle notification; d' autre part, elle aurait considéré comme notifié dans les délais un projet d' octroi de 275 milliards d' aides, contenu dans le même télex, pour des fermetures dans le secteur privé, projet qui n' était pas lui-même contenu dans la lettre du 28 mai 1985 .
La première question qui se pose est dès lors celle de savoir si ces deux demandes étaient tardives . Selon notre interprétation, le projet d' octroi d' aides dans le secteur privé, esquissé dans la lettre du 28 mai 1985, est limité à l' aide nécessaire pour les fermetures d' installations . Il ne couvre absolument pas les opérations de restructuration financière . Il a été question de cette dernière demande pour la première fois dans le télex du 22 juillet 1985 et elle a été notifiée en dehors des
délais . Il ressort clairement de la lettre qu' on envisageait d' accorder des aides à la fermeture d' installations mais en se fondant sur le fait qu' une telle orientation résulterait d' une synergie entre différents producteurs . Le télex envisage deux possibilités . L' une était un projet d' aides pour des réductions de capacités en cas de synergie et l' autre, en cas d' absence de synergie . C' est ce dernier projet qui a été mis en oeuvre .
Si on adopte un point de vue formaliste, on peut évidemment dire que cette seconde possibilité n' était pas expressément mentionnée dans la lettre .
Il nous semble toutefois que l' arrêt rendu par la Cour dans l' affaire 214/83, Allemagne/Commission ( arrêt du 3 octobre 1985, Rec . p.*3053 ), montre qu' il ne convient pas d' adopter un point de vue formaliste . Il s' agissait en l' espèce du deuxième code des aides, mais la position sur ce point doit être identique à l' égard du deuxième code des aides, tel que modifié . La Cour a considéré que : "Les 'projets' qui devaient être notifiés à la Commission avant le 30 septembre 1982 sont les
programmes qui comportent, dans le cadre d' un plan de restructuration, l' identification du type, du but et de l' affectation envisagée de l' aide sans qu' il soit indispensable que le montant exact à autoriser ait déjà été fixé . S' il est vrai que la compatibilité, avec le marché commun, d' une aide ne peut être établie par la Commission sans que celle-ci soit renseignée sur l' ordre de grandeur des montants d' aide envisagés, une connaissance des chiffres exacts n' est cependant pas nécessaire
au premier stade de l' examen des projets d' aides; ces chiffres pouvaient donc être précisés ultérieurement .
Par conséquent, la circonstance que le montant des aides finalement autorisées par la Commission est supérieur à celui déjà notifié le 30 septembre 1982 ne constitue pas en elle-même une violation de l' article 8, paragraphe 1, du deuxième code des aides, sauf si l' augmentation intervenue après cette date a eu pour résultat que la nature de l' aide envisagée en est affectée et que, partant, le projet mis en oeuvre n' est pas le même que celui qui avait été notifié ." ( cinquantième et cinquante et
unième points des motifs de l' arrêt ).
On peut dire que l' affaire qui nous occupe ici se présente comme l' inverse de l' affaire dans laquelle l' Allemagne a introduit un recours . En l' espèce, un chiffre d' environ 550 milliards de LIT a été communiqué dans la lettre et la Commission a admis, à la lumière du projet décrit dans le télex, que, en cas de synergie, une aide de 550 milliards de LIT pourrait être autorisée et que, en l' absence de synergie, le montant de l' aide atteindrait approximativement la moitié de cette somme . On
peut dire également que la lettre du 28 mai ne comportait pas, dans le cadre d' un plan de restructuration, l' identification du type, du but et de l' affectation envisagée de l' aide . Par contre, elle "spécifiait" effectivement que l' aide était envisagée pour des réductions de capacités résultant de fermetures d' installations . On s' attendait à ce que la synergie réalise cette réduction, mais l' objectif essentiel était la réduction de capacité à partir de fermetures d' installations . Lorsque
les propositions ont été présentées dans le télex, les réductions de capacités ont été traitées sur des bases alternatives et la Commission les a acceptées en ce sens . Les producteurs concernés n' ayant pu se mettre d' accord, l' aide a été octroyée pour des réductions de capacités en dehors du cadre de la synergie . Il est regrettable que la synergie n' ait pas pu aboutir mais, quant à nous, nous ne considérons pas que ce qui s' est passé après le 31 mai, même s' il y a eu une modification au
projet originaire quant à la façon de la réaliser, a eu pour résultat d' affecter la nature de l' aide envisagée et que, partant, "le projet mis en oeuvre n' est pas le même que celui qui avait été notifié ". L' essentiel de la question était que des aides devraient être accordées pour des réductions de capacités à partir de fermetures d' installations . Par conséquent, nous n' admettons pas qu' il y ait lieu de considérer le programme d' aides aux fermetures d' installations comme étant introduit
tardivement, même dans l' hypothèse où la synergie n' a pas pu se réaliser .
Dès lors, nous ne pensons pas qu' il y a eu discrimination au détriment de Falck dans la façon d' appliquer les délais .
Si nous avions abouti à la conclusion contraire, il s' ensuivrait vraisemblablement que l' autorisation d' accorder une aide de 275 milliards de LIT devrait être annulée; si la décision, selon laquelle l' aide envisagée pour la restructuration financière de Falck a été demandée tardivement, est annulée, il est trop tard à présent pour que l' aide soit autorisée ou payée conformément aux conditions stipulées par le deuxième code des aides, tel qu' il a été modifié . La restructuration financière n'
est pas une catégorie d' aide autorisée aux termes de la décision n°*3484/85/CECA de la Commission ( JO 1985, L*340 p.*1 ) instituant des règles communautaires pour les aides à la sidérurgie pour la période allant du 1er janvier 1986 au 31 décembre 1988 .
En tout état de cause, nous n' admettons pas l' argument d' incohérence dans la décision de la Commission en ce sens que l' aide approuvée dans l' hypothèse de la synergie comprendrait un montant destiné à des opérations de restructuration financière . Les 550 milliards de LIT demandés initialement et autorisés étaient destinés uniquement à des réductions de capacités, même si le télex du 22 juillet doit être interprété comme envisageant l' affectation d' une partie de ce montant à des opérations de
restructuration financière .
Le second moyen invoqué par Falck est tiré de la circonstance que les aides approuvées par la Commission ont entraîné la violation du principe de l' égalité de traitement inscrit dans l' article 4, sous b ), du traité CECA et des règles concernant la concurrence déloyale . Falck renvoie notamment au huitième considérant du deuxième code des aides qui dispose que dans l' appréciation des aides "aucune discrimination ne doit être opérée entre les entreprises, publiques ou privées, notamment en
fonction de leur régime de propriété ". Falck soutient que, en l' espèce, le secteur public s' est vu octroyer des sommes considérables alors qu' elle-même n' a rien obtenu . Étant donné notamment qu' elle est la seule concurrente de Finsider dans le secteur des produits plats, la décision en cause aura pour effet d' affecter si sérieusement sa compétitivité que sa viabilité même sera mise en danger .
La Commission rétorque apparemment qu' elle ne peut qu' autoriser plutôt que proposer des programmes d' aide et que, s' il y a discrimination, la faute en incombe à l' État membre établissant le programme . A notre avis, un tel argument ne saurait constituer une réponse complète . Les interventions au moyen d' aides peuvent favoriser une entreprise et défavoriser une autre, mais, dans l' hypothèse d' une discrimination manifeste entre les secteurs public et privé, nous estimons que la Commission ne
devrait pas autoriser les aides, pas plus qu' elle ne le devrait s' il est prouvé que les aides entraînent des distorsions de concurrence et altèrent les conditions des échanges dans une mesure contraire à l' intérêt commun . Tel est notamment le cas dans une affaire comme celle-ci, dans laquelle le gouvernement italien a proposé une aide au profit de Falck, que la synergie se réalise ou non, même si dans la dernière hypothèse, c' était sur une base comprenant une aide destinée à des opérations de
restructuration financière .
Falck a exposé en détail sa capacité de production ( pour montrer qu' elle représente quelque 10 % de la dimension Finsider ), les réductions qu' elle a dû opérer avant la présente décision ( 75 % de celles faites par Finsider ) et les aides reçues ( 1 % des aides accordées à Finsider ). Elle déplore également que la Commission ait pris en considération les réductions opérées antérieurement par Finsider et non celles de Falck .
Dans l' affaire Allemagne/Commission ( mentionnée plus haut ), la Cour a admis qu' il n' y a pas de règle empirique uniforme applicable par la Commission lorsqu' elle décide si une aide doit être accordée et quel doit en être le montant .
"... les facteurs de nature à influencer, dans la mise en oeuvre du deuxième code des aides, les montants exacts des aides à autoriser ne consistent pas seulement en nombre de tonnes de capacité de production à éliminer mais comprennent également d' autres éléments, qui varient d' une région de la Communauté à l' autre, tels que l' effort de restructuration accompli avant 1980, les problèmes régionaux et sociaux provoqués par la crise de l' industrie sidérurgique, l' évolution technique et l'
adaptation des entreprises aux exigences du marché ."
Il nous semble qu' on ne saurait dire simplement, comme le fait apparemment Falck, qu' elle devrait recevoir un montant proportionnellement équivalent à celui accordé à Finsider, ou que l' équité implique qu' elle reçoive une proportion appropriée de l' aide accordée à Finsider dans le cadre d' opérations de restructuration financière, même si la demande en question a été notifiée tardivement pour ce qui concerne Falck .
Bien que l' explication de la Commission quant à la raison pour laquelle il n' y avait pas lieu de tenir compte des réductions effectuées antérieurement par Falck ne nous ait pas convaincus, nous n' estimons pas que cela suffit pour constituer une violation des deux principes invoqués à l' égard de la présente décision . La situation doit être envisagée comme un tout . La Commission a, selon nous, avancé des raisons justifiant à première vue la décision prise . Il est clair que, dans l' hypothèse où
Falck aurait été en mesure d' accepter les propositions de synergie, elle aurait reçu une aide substantielle . Tel n' étant pas le cas, pour des raisons peut-être parfaitement valables, elle n' a reçu aucune aide mais elle n' a pas non plus été obligée ( à la différence de Finsider ) de procéder à des réductions de capacités .
Il incombe à Falck de prouver que le principe d' égalité de traitement et les règles de concurrence loyale ont été violés . Sur la base des éléments dont la Cour dispose, nous ne sommes pas persuadés que cette preuve a été apportée . L' octroi d' aides est susceptible d' affecter la concurrence; il n' a pas été prouvé qu' il existait une telle distorsion contraire à l' intérêt commun .
En troisième lieu, Falck argue de l' absence de programme de restructuration cohérent et précis et, conséquemment, du défaut de motivation de la décision attaquée . La Commission a exigé d' être informée de l' issue des propositions de synergie du gouvernement italien pour le 30 octobre au plus tard . Partant, elle ignorait si les conditions requises par le deuxième code des aides étaient remplies à l' époque où elle a arrêté sa décision, d' autant plus que Finsider devait obtenir la même somme, que
la synergie se réalise ou non .
Ainsi, dans sa requête, Falck n' attaque pas tant le contenu de la lettre du 28 mai ( en disant qu' il ne s' agissait nullement d' une notification de projets d' aide au sens de l' article 8, paragraphe 1, de sorte que toute la procédure était nulle ) que les termes de la décision finale, fondés sur l' information disponible à ce stade .
Bien que le point n' ait pas été soulevé, nous ne sommes pas, quant à nous, convaincus qu' un défaut de motivation fonde nécessairement un recours au titre de l' article 33, paragraphe 2, du traité CECA . Cependant, il reste à examiner s' il y avait un programme susceptible d' être approuvé par la Commission .
Sans aucun doute, la lettre du 28 mai constituait, sauf en ce qui concerne la proposition au profit de Finsider, une ébauche manquant de précisions . Toutefois, elle indique effectivement que le gouvernement estimait nécessaire une réduction de capacité au moyen de fermetures d' installations dont le coût s' élevait à 550 milliards de LIT, même si les fermetures précises devaient s' effectuer au moyen d' une synergie . A l' époque où elle a arrêté sa décision, la Commission disposait de détails
supplémentaires sur les programmes alternatifs sur la base desquels elle pouvait agir . Selon nous, la synergie faisant encore l' objet de discussions et étant souhaitable dans l' hypothèse où elle pourrait se réaliser, la Commission était fondée à approuver le programme sous sa forme alternative et à subordonner son approbation à l' obtention de précisions définitives résultant des opérations de la synergie susvisée pour le 31 octobre 1985 au plus tard .
La décision précise en détail les changements auxquels il convient de procéder si la synergie est réalisée et elle explique, à la lumière des réductions et aides antérieures, ses effets sur Finsider . Nous estimons toutefois inutile d' examiner en détail si les conditions précises de l' autorisation dans l' "hypothèse de la synergie" étaient suffisantes puisque cette hypothèse ne s' est pas réalisée .
Plus important est le point de savoir si le programme adopté en définitive, sans la synergie, était suffisant .
La décision précise la réduction de capacité exigée et le montant de l' aide à octroyer, sous réserve que la Commission obtienne l' assurance, à temps pour que le paiement des aides s' effectue dans les délais prescrits, que les règles du deuxième code des aides seront observées . La décision ne précise pas comment de telles réductions doivent s' opérer ou comment les aides doivent être réparties . Il aurait été bien plus satisfaisant que les projets aient été énoncés en détail dès le début .
Néanmoins, le programme global dans les secteurs public et privé, le type d' aide, le but et l' affectation envisagée de l' aide ( des réductions de capacités ) sont déterminés . Bien qu' il s' agisse là d' un cas limite de l' application du code, nous sommes enclins à admettre que, à la lumière des décisions arrêtées antérieurement par la Commission en 1983 ainsi que des réductions de capacité et de l' aide accordée par la suite, la Commission était fondée à autoriser la réduction supplémentaire de
350*000 tonnes et les 275 milliards de LIT, plus 50 milliards de LIT dans le secteur privé, sous réserve d' obtenir l' assurance, pour le 31 octobre au plus tard, que l' application détaillée serait conforme au code . Nous n' estimons pas que la décision doit être annulée sur la base du troisième moyen invoqué .
En tout état de cause, nous sommes d' avis que le recours doit être rejeté et que Falck doit être condamnée au paiement des frais de la Commission .
(*) Traduit de l' anglais .
