CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN MISCHO
présentées le 25 juin 1986
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I — Le cadre de la question préjudicielle
La présente question préjudicielle a été posée par l'Amtsgericht Breisach am Rhein dans le cadre d'une procédure pénale que le ministère public de Fribourg a intentée, le 9 février 1984, au titre des dispositions pénales du Weingesetz allemand à ľencontre de M. Franz Keller, producteur de vin, pour infraction, notamment, à la réglementation communautaire sur l'étiquetage des vins de table.
Il s'agit plus précisément de l'article 2, paragraphe 2, sous h), du règlement no 355/79 du Conseil, du 5 février 1979, établissant les règles générales pour la désignation et la présentation des vins et des moûts de raisins (JO L 54, p. 99), et de l'article 13, paragraphe 6, du règlement no 997/81 de la Commission, du 26 mars 1981, en portant modalités d'application (JO L 106, p. 1).
Après avoir précisé, en son paragraphe 1, les indications devant obligatoirement figurer sur l'étiquetage des vins de table, l'article 2 du règlement no 355/79 définit, en son paragraphe 2, un ensemble d'indications susceptibles d'être ajoutées facultativement sur leur étiquetage, parmi lesquelles notamment, selon la lettre h):
« des précisions concernant:
— le type du produit,
— une couleur particulière du vin de table,
pour autant que ces indications soient réglées par des modalités d'application ou, à défaut, par l'État membre concerné...».
C'est l'article 13, paragraphe 6, du règlement no 997/81 ( 1 ) qui énumère les indications facultatives destinées à préciser le type du produit. Il dispose que:
« En application de l'article 2, paragraphe 2, sous h), de l'article 12, paragraphe 2, sous k), et de l'article 28, paragraphe 2, sous k), du règlement (CEE) no 355/79, peuvent être indiqués, selon le cas, les termes:
— ‘demi-sec’, ‘halbtrocken’...,
— ‘moelleux’, ‘lieblich’...,
— ‘doux’, ‘süß’...
Les termes ‘sec’, ‘trocken’, ‘secco’ ... ne peuvent être indiqués qu'à condition que le vin en question ait une teneur en sucre résiduel:
— de 4 grammes par litre au maximum
ou
— de 9 grammes par litre au maximum lorsque le titre d'acidité total en grammes par litre exprimé en acide tartrique n'est pas inférieur de plus de 2 grammes par litre à la teneur en sucre résiduel. »
Le ministère public de Fribourg reproche à M. Keller d'avoir fait figurer sur l'étiquette apposée sur des bouteilles de vin produit par lui la mention « durchgegoren » (complètement fermenté), alors que celle-ci ne fait pas partie des indications énumérées ci-dessus. En l'occurrence, M. Keller aurait dû utiliser la mention « trocken » (sec) pour indiquer la faible teneur en sucre résiduel du vin en question.
A la demande de M. Keller et estimant, avec le prévenu, que les dispositions précitées, en tant qu'elles imposent aux producteurs de définir le type de leurs vins par les termes y mentionnés, sont incompatibles avec l'article 12 de la loi fondamentale allemande qui garantit le droit au libre choix et au libre exercice de l'activité professionnelle, l'Amts-gericht Breisach am Rhein, par ordonnance du 2 juillet 1985, a demandé à la Cour de statuer, à titre préjudiciel, sur leur validité au regard du
droit communautaire.
Notons que, dans son ordonnance, le tribunal de renvoi indique qu'il envisage de saisir également le Bundesverfassungsgericht en vue d'obtenir une décision sur la constitutionnalité des mêmes dispositions.
II — Appréciation en droit
1. Pour bien situer le problème, rappelons tout d'abord que la Cour de justice des Communautés européennes
— ne peut être appelée à statuer que sur la validité et l'interprétation de dispositions de droit communautaire;
— qu'elle fait cet examen au regard du seul droit communautaire, et non en fonction d'une disposition de droit national quelle qu'elle soit, fût-elle de nature constitutionnelle;
— que la question relative à une atteinte éventuelle aux droits fondamentaux par un acte institutionnel des Communautés ne peut pas être appréciée autrement que dans le cadre du droit communautaire lui-même.
Ce dernier principe a été établi par la Cour, notamment dans ses arrêts Internationale Handelsgesellschaft ( 2 ) et Hauer ( 3 ).
Dans ce dernier arrêt, la Cour a motivé ce principe en déclarant que « l'introduction de critères d'appréciation particuliers, relevant de la législation ou de l'ordre constitutionnel d'un État membre déterminé, du fait qu'elle porterait atteinte à l'unité matérielle et à l'efficacité du droit communautaire, aurait inéluctablement pour effet de rompre l'unité du marché commun et de mettre en péril la cohésion de la Communauté ».
Dans le même arrêt (point 15), la Cour a également précisé, en rappelant l'arrêt Internationale Handelsgesellschaft (point 4) et l'arrêt Nold du 14 mai 1974 ( 4 ), «que les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont elle assure le respect » et « que, en assurant la sauvegarde de ces droits, elle est tenue de s'inspirer des traditions constitutionnelles communes aux États membres, de manière que ne sauraient être admises dans la Communauté des mesures
incompatibles avec les droits fondamentaux reconnus par les Constitutions de ces États ».
Elle a encore ajouté « que les instruments internationaux concernant la protection des droits de l'homme, auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré, peuvent également fournir des indications dont il convient de tenir compte dans le cadre du droit communautaire ».
Quant au droit fondamental au libre exercice des activités professionnelles, il a bien été reconnu explicitement par la Cour dans les arrêts Nold (point 14, p. 507) et Hauer (point 32, p. 3750). Constatant que ce droit est garanti dans l'ordre constitutionnel de plusieurs États membres, mais qu'il est toutefois loin d'apparaître comme une prérogative absolue et que certaines limitations peuvent y être apportées en fonction de l'intérêt public et en vue de la fonction sociale des activités
protégées, la Cour en a conclu « que, dans l'ordre juridique communautaire, il apparaît de même légitime de réserver à l'égard de (ce droit) l'application de certaines limites justifiées par les objectifs d'intérêt général poursuivis par la Communauté, dès lors qu'il n'est pas porté atteinte à (la) substance de (ce droit) ».
2. Il convient donc d'examiner les objectifs de la réglementation contestée et d'apprécier s'il existe un rapport raisonnable entre les mesures qu'elle comporte et les objectifs qu'elle poursuit.
A cette fin, les dispositions incriminées doivent d'abord être envisagées dans le contexte général de l'organisation commune du marché vitivinicole, telle qu'elle est établie par le règlement no 337/79 du Conseil, du 5 février 1979 (JO L 54, p. 1). Comme il résulte du trente-neuvième considérant de ce règlement, cette organisation commune vise à réaliser un marché unique dans le secteur vitivinicole, notamment par la suppression de tous les obstacles mis à la libre circulation des marchandises
considérées aux frontières intérieures de la Communauté. Sont susceptibles de constituer de tels obstacles des réglementations divergentes en ce qui concerne la désignation et la présentation des produits vinicoles dans les différents États membres ( 5 ). L'Amtsgericht Breisach am Rhein trouvera en effet, dans la jurisprudence de la Cour, toute une série de cas où des États membres ont tiré prétexte de leurs réglementations nationales en matière d'étiquetage des produits pour refuser la
commercialisation, sur leur territoire, de marchandises produites dans d'autres États membres. Aussi l'article 54, paragraphe 1, du règlement no 337/79 prévoit-il l'adoption, par le Conseil, de règles générales communes en la matière.
Comme la Commission le souligne à juste titre dans ses observations écrites (paragraphe 4, p. 6), seule une réglementation uniforme en matière de désignation est susceptible de garantir aux producteurs et aux négociants l'écoulement sans entraves de leurs produits dans tous les États membres.
Par ailleurs, la réglementation contestée poursuit deux objectifs qui lui sont propres et que l'on peut bien aussi qualifier « d'intérêt général » : il s'agit de fixer des règles en matière de désignation et de présentation susceptibles « de fournir des informations aussi exactes et aussi précises qu'il est nécessaire pour l'appréciation des produits concernés par l'acheteur éventuel et par les organismes publics chargés de la gestion et du contrôle du commerce de ces produits » (deuxième
considérant du règlement no 355/79).
Il est évident qu'une « information optimale » (troisième considérant du règlement no 355/79), « aussi claire et complète qu'il est possible de donner dans le cadre de l'étiquetage » (quatrième considérant du règlement no 997/81) sert à la fois la protection du consommateur et l'efficacité du contrôle.
Il est clair aussi que plus les indications autorisées à figurer sur l'étiquette sont limitées et uniformes, plus le risque de confusion chez le consommateur sera réduit et plus le contrôle sera facilité, comme l'affirment respectivement le Conseil et la Commission dans leurs observations écrites.
On ne saurait donc considérer le principe même d'une réglementation communautaire en matière de désignation et d'étiquetage du vin comme une atteinte au droit fondamental au libre exercice de la profession de viticulteur.
Loin d'être l'expression « d'un dirigisme administratif déterminé par les intérêts de la bureaucratie » (p. 9 des observations de M. Keller), cette réglementation a été adoptée principalement dans l'intérêt des viticulteurs et des consommateurs.
Cela vaut aussi en ce qui concerne l'article 2, paragraphe 2, sous h), du règlement no 355/79 du Conseil, qui ne permet des précisions facultatives concernant le type de produit que pour autant que ces indications soient réglées par des modalités d'application arrêtées par la Commission ou, à défaut, par l'État membre concerné.
3. Mais le véritable noeud de la question consiste à savoir si la limitation et l'uniformisation auxquelles la Commission a procédé à l'article 13, paragraphe 6, de son règlement no 997/81 satisfont pleinement aux objectifs d'un marché unique, de la protection du consommateur et de l'efficacité du contrôle. En d'autres termes, il s'agit de savoir si l'exclusion de la notion de « durchgegoren » ne met pas en cause la réalisation des objectifs d'intérêt général poursuivis par la réglementation en
question, et, de ce fait, constituerait une restriction injustifiée au libre exercice de la profession de producteur de vin.
Le prévenu estime, en effet, que les notions « trocken » et « durchgegoren » sont substantiellement différentes, de sorte que désigner un vin complètement fermenté par le terme « sec », qui correspond à une teneur du vin en sucre résiduel pouvant varier à l'intérieur de la fourchette indiquée dans la disposition incriminée, serait loin de donner une information complète et précise au consommateur et, partant, de servir sa protection. Par ailleurs, une diversification dans la désignation d'une
catégorie de produits, pour autant qu'elle soit conforme à la réalité, serait propre à accroître leur compétitivité et, d'une façon générale, à préserver la stabilité et la rentabilité du secteur en cause.
On peut cependant opposer à cette thèse les arguments suivants:
a) Il s'avère, tout d'abord, que le terme « durchgegoren » n'est réellement compréhensible qu'en Allemagne et que les termes dans lesquels on peut traduire cette notion dans les autres langues ne sont pas du tout usuels. Or, je constate que même si le législateur communautaire a délibérément voulu tenir compte, lors de la fixation des règles en matière de désignation et de présentation des vins et moûts de raisins, des traditions et usages différents des États membres, voire des régions viticoles
de la Communauté, il ne l'a fait que « dans la mesure compatible avec l'idée d'un marché unique » (troisième considérant du règlement no 997/81). Aussi peut-on considérer comme légitime qu'il n'ait pas retenu une notion qui n'est utilisée que dans un seul État membre pour ne retenir que des désignations connues dans tous les États membres.
Il est d'ailleurs apparu, lors de la procédure orale, que l'expression « durchgegoren » n'était pas utilisée couramment sur les étiquettes, en Allemagne, avant l'entrée en vigueur de la réglementation communautaire.
b) L'autorisation de la mention en question n'aurait pas non plus été de nature à contribuer à une information plus précise du consommateur, bien au contraire.
Elle crée, en effet, l'impression que le vin en question ne comporte plus de sucre résiduel, alors que tel n'est pas le cas.
Le contenu en sucre résiduel d'un tel vin peut, en effet, varier selon les années; il semble se situer en règle générale entre 1 et 2 grammes par litre. Il n'est pas possible, sur le plan technique, de produire un vin totalement fermenté.
c) L'argument tiré de la largeur de la « gamme » (Bandbreite) couverte par la notion de vin « sec » n'est pas non plus convaincant. Celle-ci vise les vins ayant une teneur en sucre résiduel allant de 0 gramme par litre (hypothèse tout à fait théorique, nous l'avons vu) à 4 grammes par litre. La catégorie «demi-sec» s'étend de 4 à 12 grammes par litre, la catégorie « moelleux » de 12 à 45 grammes par litre et la catégorie « doux » couvre tous les vins ayant une teneur en sucre résiduel supérieure
à 45 grammes par litre [voir le règlement (CEE) no 1011/84 de la Commission, du 10 avril 1984, cité à la première note en bas de page].
La « gamme » des vins « secs » est donc considérablement plus étroite que les autres « gammes ».
Il ne semble pas non plus possible de soutenir, comme le fait M. Keller, qu'un vin approchant les 4 grammes par litre soit déjà à considérer comme doux.
d) Enfin, il n'est pas contesté que les viticulteurs ont le droit de faire usage de l'expression « durchgegoren » (« fermentation totale ») ou d'indiquer la teneur exacte de leurs vins en sucre résiduel sur leurs listes de prix et dans leur publicité.
Ces arguments sont, à mon avis, convaincants.
La Cour a déclaré à plusieurs reprises ( 6 ) que, s'agissant de l'évaluation d'une situation économique complexe, la Commission et le comité de gestion jouissent d'un large pouvoir d'appréciation; qu'en contrôlant la légalité de l'exercice d'un tel pouvoir, le juge doit examiner si elle n'est pas entachée d'une erreur manifeste ou de détournement de pouvoir ou si l'autorité en question n'a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d'appréciation.
Il résulte des considérations qui précèdent que tel n'a pas été le cas en l'occurrence.
Le législateur communautaire, en prescrivant, pour désigner les différentes teneurs en sucre résiduel des vins produits dans la Communauté, le recours à des termes certes limités en nombre, mais assez larges pour couvrir les principales variétés et assez répandus pour être compréhensibles dans toute la Communauté, n'a pas limité le libre exercice de la profession de producteur de vin dans une mesure disproportionnée ou injustifiée par rapport aux objectifs d'intérêt général qui consistent à
assurer un niveau de vie équitable aux viticulteurs, notamment à travers la réalisation d'un marché unique, ainsi que la protection du consommateur et l'efficacité du contrôle.
Il n'est donc pas possible de soutenir, comme le fait le défendeur au principal au point ce de ses observations, que le législateur ait abusé de son pouvoir législatif à des fins étrangères aux objectifs poursuivis.
La mesure n'est pas non plus manifestement inadéquate à l'objectif que l'institution compétente cherche à poursuivre (voir arrêt du 21 février 1979, affaire 138/78, Stölting/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, point 7, Rec. 1979, p. 722).
Enfin, l'article 13, paragraphe 6, dans sa version en vigueur au moment de l'ouverture de la poursuite pénale contre M. Keller, ne peut pas être considéré comme invalidé par le fait que la Commission a, depuis lors, complété l'article 13, paragraphe 6, en permettant aux États membres d'admettre, pour les vins commercialisés sur leur territoire, que la teneur en sucre résiduel décrivant le type de vin soit indiquée par un chiffre ou un autre marquage dans le cadre d'une échelle graduée ( 7 ).
De même, si demain l'indication de la teneur précise en sucre résiduel était autorisée dans l'ensemble de la Communauté, cela ne pourrait pas être utilisé comme argument à l'encontre de la validité de l'article 13, paragraphe 6, dans son ancienne version.
Le fait que le législateur soit amené à apporter, à la lumière de l'expérience, des modifications aux règles existantes ne signifie pas que la réglementation antérieure ait été illégale.
Il est donc permis de conclure que l'examen de la question soulevée n'a fait apparaître aucun élément susceptible d'affecter la validité de l'article 2, paragraphe 2, sous h), du règlement (CEE) no 355/79 du Conseil, du 5 février 1979, ni celle de l'article 13, paragraphe 6, du règlement (CEE) no 997/81 de la Commission, du 26 mars 1981.
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( 1 ) A noter que cet article a été modifié par le règlement no 1011/84 de la Commission, du 10 avril 1984 (JO L 101, p. 17), qui n'est entré en vigueur que le 16 avril suivant et n'est donc pas applicable au litige au principal.
( 2 ) Arrêt du 17 décembre 1970, affaire 11/70, Rec. 1970, p. 1125, plus particulièrement point 3, p. 1135.
( 3 ) Arrêt du 13 décembre 1979, affaire 44/79, Rec. 1979, p. 3727, plus particulièrement point 14, p. 3744.
( 4 ) Affaire 4/73, Rec. 1974, p. 491, plus particulièrement point 13, p. 507.
( 5 ) Après avoir souligné, au trente-huitième considérant, qu'il convient de prévoir que les produits vinicoles circulant à l'intérieur de la Communauté soient pourvus d'un document d'accompagnement, le règlement no 337/79 ajoute, au même considérant, qu'il convient de même, pour ces firoduits, d'adapter les règles relatives à la désignation et à a présentation.
( 6 ) Voir, notamment, l'arrêt du 25 janvier 1979 dans l'affaire 98/78, A. Racke/Hauptzollamt Mainz, point 5, Rec. 1979, p. 69 et 81.
( 7 ) Règlement (CEE) no 1011/84 de la Commission (voir note 1).
