CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 11 juin 1986 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Vous êtes appelés à statuer sur un recours en annulation déposé au greffe le 18 septembre 1985. L'organisme français qui l'a introduit — appelé officiellement « Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement » (CDPTH), mais connu également sous le sigle DEFI — attaque la décision 85/380, du 5 juin 1985, par laquelle la Commission des Communautés européennes a déclaré incompatibles avec le marché commun deux régimes d'aides en faveur d'initiatives individuelles dans le
secteur du textile et de l'habillement prévus par les décrets nos 82-1242 et 82-1243 tels qu'ils ont été modifiés par les décrets nos 84-389 et 84-390 (respectivement au JORF 1983, p. 301, et 1984, p. 1651).
Ces mesures avaient autorisé la prorogation jusqu'au 31 décembre 1985 de la perception de deux taxes parafiscales prélevées selon les mêmes modalités que la TVA (taxe sur la valeur ajoutée) sur les ventes en France des produits textiles et de l'habillement (à l'exclusion des ventes ou des cessions des produits originaires d'autres États membres ou mis en libre pratique dans ces États) et instituées pour promouvoir dans le secteur de l'industrie textile et de l'habillement tant la recherche que
la modernisation et la rénovation des structures industrielles et commerciales. Créé à son tour par le décret n° 84-388, du 22 mai 1984, sur la base de la loi 78-654, du 22 juin 1978, relative aux comités professionnels de développement économique (JORF respectivement 1984, p. 1650, et 1978, p. 2463), le DEFI bénéficie du produit de ces taxes et le répartit entre les aides aux entreprises, les activités collectives de promotion et les centres techniques de l'industrie textile, de l'industrie de
l'habillement et de la maille.
Par note du 18 avril 1985 et en vertu de l'article 93, paragraphe 3, du traité, le gouvernement français a communiqué à la Commission le projet d'aides et lui a demandé, en particulier, de se prononcer sur les modalités d'intervention du DEFI, qui consistent à verser des contributions sous forme d'intérêts sur des prêts bancaires destinés à financer des investissements dans les secteurs industriels précités (décrets nos 84-388, 84-389 et 84-390, et décision du conseil d'administration du DEFI du
20 mars 1985). Il résulte de cette note que le DEFI entendait destiner un crédit unique de 150 millions de francs à une contribution sous forme de compte d'intérêts de 6 % sur les prêts accordés en 1985 par le système bancaire pour certains investissements. Toutefois, ie gouvernement lui a fait savoir qu'une décision attribuant des prêts assortis de certaines facilités de crédit n'aurait son approbation que si le Comité lui transmettait un projet conforme au droit communautaire.
Comme nous l'avons dit, la Commission a estimé que les aides projetées étaient incompatibles avec le marché commun en vertu de l'article 92, paragraphe 1, et qu'elles ne satisfaisaient pas aux conditions requises pour bénéficier de l'une des dérogations prévues par le paragraphe 3 de la même disposition. Elle a donc décidé d'entamer la procédure visée à l'article 93 et, par lettre du 30 juillet 1984, elle a invité le gouvernement français à présenter ses observations. Le 5 juillet suivant, elle
a adressé à ce même gouvernement la décision 85/380 citée, dans laquelle, après avoir rappelé l'incompatibilité des deux régimes, elle enjoignait à la France de « s'abstenir d'exécuter le projet ».
Le gouvernement de Paris a intenté un recours en annulation contre la décision le 20 août 1985 (affaire 259/85) et le DEFI a fait de même un peu moins d'un mois plus tard. Par une demande incidente, enregistrée le 23 octobre 1985, la Commission a toutefois excipé de l'irrecevabilité du second recours en demandant à la Cour, sur la base de l'article 91 du règlement de procédure, de statuer sur ce point sans aborder la discussion sur le fond.
2. L'exception de la Commission se fonde sur deux moyens relatifs, l'un et l'autre, aux conditions du recours: le défaut de capacité pour agir et l'absence d'intérêt au recours.
L'argument invoqué à l'appui du premier moyen est simple: le DEFI — diton — n'est ni un État membre, ni une entreprise, ni une association d'entrepreneurs ou de consommateurs; c'est une articulation de l'État français et, comme telle, il ne possède pas — ou tout au moins ne possède pas en matière d'aides — ce minimum d'autonomie et de responsabilité qui est nécessaire pour que, selon votre jurisprudence, il soit possible de lui reconnaître la capacité d'agir [ordonnances du 14 novembre 1963,
affaire 15/63, Lassalle/Parlement (Rec. 1964, p. 97), et du 11 décembre 1973, Générale Sucrière/Commission (Rec. 1973, p. 1465), et arrêt du 8 octobre 1974, affaire 18/74, Syndicat général du personnel/Commission (Rec. 1974, p. 933)]. Il n'est pas non plus possible d'invoquer en sens contraire la capacité d'agir que le DEFI possède selon le droit français. En réalité, le concept de «personne morale» admis par l'article 173, alinéa 2, peut ne pas coïncider avec celui adopté par l'un ou par
l'autre ordre juridique national [arrêts du 8 octobre 1974, affaire 175/73, Union syndicale, Massa et Kortner/Conseil (Rec. 1974, p. 917), et du 28 octobre 1982, Groupement des agences de voyage/Commission (Rec. 1982, p. 3799)].
Cette thèse est inadmissible. Pour s'en rendre compte, il n'est pas nécessaire de procéder à une recherche sur le concept de personne morale au sens de l'article 173. Il suffit d'observer que: a) comme la Commission elle-même le reconnaît, le DEFI est un « établissement d'utilité publique, doté de personnalité civile » (loi 78-654 citée, article premier); b) les décisions rappelées ne sont pas pertinentes soit parce qu'elles concernent des cas différents, soit parce qu'elles se rapportent au
problème différent des conditions relatives à l'intervention dans la procédure; c) le défaut d'autonomie et de responsabilité en matière d'aides doit être apprécié non pas dans le contexte de la capacité d'agir, mais dans celui de l'intérêt à intenter un recours.
3. Le second moyen s'appuie sur deux arguments: a) l'intérêt du DEFI à l'annulation de la décision se confond avec celui de l'État français ou est absorbé par celui-ci; b) le DEFI n'est pas concerné individuellement et directement par la décision.
Sous a), la Commission affirme que le DEFI est un simple « relais » de l'administration française dont celle-ci se sert pour répartir les aides dans le secteur de quo. Sa constitution, ses tâches et ses moyens sont, en effet, définis par la loi; ses ressources consistent en taxes parafiscales et sont contrôlées par l'État; ses décisions ne sont que des propositions dont l'efficacité est soumise à l'expiration des délais établis pour permettre à l'autorité de tutelle d'intervenir. En définitive,
même si les règles relatives à la composition du Comité prévoient la participation majoritaire des bénéficiaires des aides qu'il gère, il est impossible d'apercevoir un intérêt du DEFI distinct de celui de l'État français.
Sous b), la Commission et le Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland (Gesamttextil), intervenu pour la soutenir, nient que les conditions visées à l'article 173, alinéa 2, soient remplies en l'espèce. En effet, la décision litigieuse ne concerne pas le DEFI individuellement parce qu'elle ne lui porte pas préjudice en raison de qualités qui lui sont particulières ou d'une situation de fait qui le caractérise par rapport à toute autre personne et, par conséquent,
l'identifie comme son destinataire. En réalité, le DEFI est tout à fait étranger à la mesure, l'effet dommageable que celle-ci a eu à son égard devant être considéré comme secondaire ou indirect.
Le DEFI réplique à ce premier grief qu'il est entièrement autonome par rapport à l'État français. L'article 6 du décret n° 84-388 dispose en effet qu'il détermine sa propre politique; le fait que sur les quinze membres de son conseil d'administration, quatorze représentent les catégories professionnelles intéressées n'est pas moins éloquent. Le quinzième membre est, certes, un commissaire du gouvernement, mais il ne participe pas au vote et se limite à exercer un contrôle qui se justifie par la
nature parafiscale des ressources mises à la disposition du Comité. Il est vrai également que l'administration possède, à l'égard des décisions du DEFI, un pouvoir de veto restreint; mais il est non moins vrai, toutefois, qu'elle n'en a jamais fait usage.
Quant au second grief, le DEFI se défend en observant que la décision le concerne individuellement dans la mesure où elle frappe les intérêts spécifiques d'une catégorie qu'il est chargé de protéger. En effet, c'est à lui qu'il appartient de statuer sur la répartition des aides à accorder aux différentes entreprises; il est donc impossible de ne pas lui reconnaître des qualités particulières de nature à l'identifier comme destinataire de la décision litigieuse. D'autre part, celle-ci le concerne
aussi directement précisément parce qu'elle l'empêche d'accomplir la tâche — répartir les aides — qui constitue sa mission.
Enfin, le requérant attire votre attention sur le fait que, outre qu'il ne peut pas attaquer la décision litigieuse devant les juridictions nationales, il ne peut pas se prévaloir de l'article 37 du statut de la Cour; il n'a donc aucun titre pour intervenir dans l'affaire introduite par la France. Admettre l'exception d'irrecevabilité équivaudrait donc à le priver de protection juridictionnelle.
4. Disons tout de suite que ces thèses ne nous persuadent pas. En premier lieu, l'examen de la réglementation qui régit la constitution du comité incite à estimer fondée l'opinion de la défenderesse selon laquelle le DEFI n'est qu'un « relais ». En effet, en dehors des éléments déjà vus, les faits suivants militent en faveur de cette thèse: a) la circonstance que les membres du conseil d'administration et son président sont nommés et peuvent être révoqués par le ministre compétent (articles 3 de la
loi 78-654 et 3-5 du décret n° 84-388); b) les modalités prévues pour l'adoption du règlement interne du conseil et de ses décisions. En particulier, l'octroi d'aides d'un montant supérieur à une certaine somme est subordonné à l'approbation du commissaire du gouvernement et, lorsque cela est nécessaire, du ministre (articles 6, 7 et 10 du décret n° 84-388); c) les pouvoirs de contrôle réservés à l'État qui les exerce par l'intermédiaire d'un inspecteur, en ce qui concerne les décisions de
caractère économique, et par l'intermédiaire des ministres de l'Industrie et du Budget agissant de concert, auxquels il appartient d'approuver l'état de prévision des recettes et dépenses (articles 8 et 9 du décret n° 84-388).
Passons aux questions soulevées par le second argument de la Commission. Le requérant affirme qu'il représente les intérêts des bénéficiaires potentiels des aides. Or, ainsi qu'il résulte de la note que le gouvernement français a envoyée à la Commission, l'aide est prévue sous forme d'intérêts sur les prêts bancaires destinés à financer certains projets de modernisation. Un nombre indéterminé d'opérateurs peut donc en bénéficier, et, comme cela est évident, il s'ensuit qu'aucun particulier ne
peut être considéré comme concerné individuellement et directement par la décision.
D'autre part, comme l'enseigne votre jurisprudence, il n'est pas possible « d'accepter le principe selon lequel une association serait concernée individuellement par un acte affectant les intérêts généraux de la ... catégorie » (c'est nous qui soulignons: arrêts du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et de légumes et autres/Conseil, affaires jointes 16 et 17/62, Rec. 1962, p. 901 et 918, et du 18 mars 1975, Union syndicale — Service public européen et
autres/Conseil, affaire 72/74, Rec. 1975, p. 401, attendu 17). Il n'est pas possible non plus d'admettre la conclusion que le DEFI tire de cette règle: à savoir que l'acte doit être considéré comme individuellement préjudiciable lorsque: a) il concerne les intérêts particuliers d'une catégorie de justiciables; b) l'organisme auquel il porte préjudice est constitué pour la défense de leurs intérêts collectifs.
En effet, comme la Commission l'a relevé, les arrêts cités caractérisent le concept « d'intérêts généraux » de la catégorie par opposition non pas aux intérêts de ses membres, mais aux intérêts propres et fonctionnels de l'association professionnelle créée dans son cadre. En d'autres termes, pour que la condition de l'article 173, alinéa 2, puisse être déclarée remplie, ce sont ces intérêts qui doivent être lésés et non pas la somme ou la synthèse des intérêts des opérateurs particuliers que
l'organisation représente. Or, dans notre cas, il est tout à fait évident qu'une telle lésion n'a pas existé.
Toutefois, pendant l'audience, le DEFI a modifié sa stratégie en soutenant qu'il représente précisément des intérêts propres, c'est-à-dire distincts tant de ceux de l'État français que de ceux des bénéficiaires potentiels des aides. Concrètement, l'aide n'aurait qu'un seul bénéficiaire: le DEFI, qui à son tour procéderait à sa répartition entre les industries du secteur textile et de l'habillement.
Toutefois, même ce changement d'orientation ne suffit pas à rendre plus convaincante la ligne de défense du requérant. En effet, en présentant sa tâche dans les termes précités, il échappe à la dernière objection de la Commission, mais ce n'est que pour confirmer l'exactitude de la première critique que celle-ci lui adresse: à savoir que cette mission caractéristique, au lieu d'être celle de l'association professionnelle, est celle d'un organisme qui exerce des pouvoirs publics, c'est-à-dire
d'une articulation de l'État, et qui est, comme tel, dépourvu d'un intérêt à intenter un recours. En somme, qu'on les présente comme l'on veut, il nous semble que dans le système des recours prévu par le traité, les intérêts dont le DEFI se déclare représentant ne sont pas susceptibles de protection. Le cas échéant, ils revêtiront de l'importance sur le plan interne. Le DEFI devra donc trouver le moyen de les défendre devant une juridiction nationale en faisant ressortir les aspects
communautaires par le mécanisme de l'article 177.
5. Deux mots sur la remarque du DEFI selon laquelle l'admission de l'exception d'irrecevabilité équivaudrait à lui imposer un déni de justice. Au cours de l'audience, la Commission a observé à bon droit qu'il n'est pas correct de placer sur le même plan une décision déclarant certaines aides compatibles avec le marché commun et une décision affirmant leur illégalité. Les sujets qui s'estiment lésés par la première mesure méritent pleinement la protection juridictionnelle, parce que le système du
traité les protège contre les aides qui faussent les conditions de concurrence. Il n'en est pas de même pour les sujets (entreprises ou associations professionnelles) qui se plaignent de la seconde, parce que le traité ne garantit pas, mais tout au plus tolère les aides accordées par les États.
En d'autres termes, l'aide a pour fondement non pas le traité, mais la volonté de l'État. Si la Commission la considère comme illégale, l'État peut ou peut ne pas attaquer sa décision. S'il l'attaque, comme cela s'est produit dans notre cas, les intérêts des bénéficiaires seront indirectement protégés par le recours ainsi introduit; s'il ne l'attaque pas, soit parce qu'il l'estime fondée, soit parce que la politique qu'il poursuit en matière d'aides est modifiée, nul ne pourra suppléer à sa «
volonté défaillante ».
6. Pour toutes les considérations exposées jusqu'ici, nous suggérons que la Cour déclare irrecevable le recours introduit le 18 septembre 1985 par le Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement/la Commission des Communautés européennes.
Sur la base du critère applicable en cas de perte du procès, le requérant doit être condamné aux dépens.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Traduit de l'italien.
