CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
SIR GORDON SLYNN
présentées le 4 mars 1986 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les deux derniers paragraphes de l'article L 412 du code de la santé publique français, tel que modifié et complété par l'article 10 de la loi n° 76-1288 du 31 décembre 1976, disposent:
« Un médecin ne peut être inscrit que sur un seul tableau, qui est celui du département où se trouve sa résidence professionnelle, sauf dérogation prévue par le code de déontologie.
Un médecin inscrit ou enregistré en qualité de médecin dans un État étranger ne peut être inscrit à un tableau de l'ordre des médecins. »
En vertu de l'article L 441 de ce même code, cette disposition s'applique également aux praticiens de l'art dentaire.
L'article 1er, paragraphe 6, du décret n° 77-456, du 28 avril 1977, relatif au fonctionnement des conseils de l'ordre des médecins, des chirurgiens-dentistes et des sages-femmes, dispose que la demande d'inscription au tableau de l'ordre d'un médecin ou d'un chirurgien-dentiste doit être accompagnée, entre autres, « d'un certificat de radiation d'inscription ou d'enregistrement délivré par l'autorité auprès de laquelle le demandeur était antérieurement inscrit ou enregistré ou, à défaut, une
déclaration sur l'honneur du demandeur certifiant qu'il n'a jamais été inscrit ou enregistré ».
Par lettre datée du 22 décembre 1983, la Commission a informé le gouvernement français qu'elle considérait que ces dispositions, qui s'appliquaient tant aux salariés qu'aux indépendants, étaient discriminatoires, qu'elles enfreignaient les articles 52 et 59 du traité et entravaient le bon fonctionnement des directives 75/362/CEE du Conseil du 16 juin 1975 (JO 1975, L 167, p. 1), et 78/686/CEE du Conseil du 25 juillet 1978 (JO 1978, L 233, p. 10), visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes et
comportant des mesures destinées à faciliter l'exercice effectif du droit d'établissement et de libre prestation de services, respectivement des médecins et des praticiens de l'art dentaire. N'ayant reçu aucune réponse à cette lettre, la Commission a adressé, le 7 juin 1984, au gouvernement français un avis motivé au titre de l'article 169 du traité CEE, mais cet avis est également resté sans réponse. En conséquence, la Commission a introduit le présent recours tendant à ce que la Cour déclare qu'en
maintenant les dispositions précitées la République française avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité, et notamment de celles que contiennent les articles 48, 52 et 59 du traité.
La lettre datée du 22 décembre 1983 ne mentionne pas explicitement l'article 48 du traité comme, à notre avis, elle aurait dû le faire si la Commission entendait l'invoquer, puisque cette lettre a pour objet d'informer clairement un État membre de ce qui est allégué et de lui donner l'occasion d'y répondre. Il n'est ni satisfaisant ni suffisant pour la Commission d'attendre le stade de l'avis motivé pour exposer précisément les moyens qu'elle invoque. En s'abstenant d'indiquer les articles
pertinents du traité qui sont invoqués, elle prend le risque de voir son recours considéré comme irrecevable. En revanche, il est clair, dans cette affaire, que la lettre de mise en demeure concerne les médecins et les praticiens de l'art dentaire salariés et la référence dans la lettre à la discrimination se fonde sur l'article 48 du traité. C'est pourquoi nous considérons le moyen tiré de l'article 48 comme recevable.
Le gouvernement français cherche à justifier ces restrictions en soutenant qu'un médecin et un chirurgien-dentiste doivent être aisément accessibles aux patients — les soins médicaux doivent être continus, particulièrement en ce qui concerne certaines maladies au cours desquelles des complications peuvent apparaître. De tels cas peuvent exiger des soins réguliers fréquents. Il attire l'attention sur les dispositions du code de déontologie médicale qui obligent les médecins et les
chirurgiens-dentistes à assurer la continuité des soins aux malades (article 39 du code de déontologie médicale, décret n° 79-506, et article 28 du code de déontologie des chirurgiens-dentistes, décret n° 67-671). En conséquence, il fait valoir que ces restrictions sont justifiées par des raisons de santé publique au sens de l'article 48, paragraphe 3, du traité, en ce qui concerne les salariés et de l'article 56, paragraphe 1, pour ce qui est du libre établissement et de la libre prestation de
services.
Au départ, nous avions quelques doutes quant à la question de savoir si les exceptions justifiées par des raisons de santé publique couvrent réellement ce type de situation. L'article 48 vise des limitations justifiées par des raisons de santé publique et l'article 56 se réfère à des dispositions « prévoyant un régime spécial pour les ressortissants étrangers, et justifiées par des raisons... de santé publique ». Elles semblent viser principalement les personnes qui peuvent être exclues parce
qu'elles souffrent d'une maladie contagieuse ou peuvent exercer des activités ou créer une entreprise susceptible de menacer la santé publique, par exemple en permettant l'émission de substances nocives. Finalement, nous ne pensons pas que les termes de ces dispositions doivent être interprétés dans ce sens restrictif. Un médecin qui exerce d'une manière qui expose son patient à un risque peut voir son activité réduite au même titre qu'une personne qui cherche à exercer une activité menaçant la
sécurité publique ou l'ordre public. C'est pourquoi il importe d'examiner si les règles adoptées sont justifiées dans l'intérêt de la protection des malades.
Toutefois, en dépit de l'insistance du gouvernement français sur l'exigence de soins médicaux continus, il y a lieu de relever que le code de déontologie des médecins français n'exige pas, en termes absolus, qu'un médecin ne dispose que d'un seul cabinet ou qu'il consacre la totalité de son temps à ce cabinet. Un cabinet unique constitue la règle générale, mais, en vertu de l'article 63 du code de déontologie médicale, un médecin peut bénéficier d'une dérogation à la règle générale et être autorisé
à titre personnel à créer un cabinet secondaire. L'autorisation est limitée à une période de trois années, mais elle est renouvelable bien qu'elle doive être retirée lorsque l'installation d'un autre médecin de même discipline est de nature à satisfaire les besoins des malades dans la zone du cabinet secondaire. Un chirurgien-dentiste, dans des conditions similaires, peut avoir plusieurs cabinets secondaires lorsque l'intérêt des malades le justifie, compte tenu des conditions géographiques et
démographiques particulières existantes (articles 63 à 65 du code de déontologie des chirurgiens-dentistes).
En outre, il n'existe aucune disposition en vertu de laquelle un médecin doit résider à proximité de son cabinet et il peut, compte tenu de son âge, de son état de santé ou de sa spécialisation, être dispensé de l'obligation de participer aux services de garde de jour et de nuit que prévoit l'article 41 du code de déontologie médicale. Il peut exercer une deuxième profession à la seule condition que cela ne lui permette pas d'accroître ses revenus en tant que médecin et que cela ne soit pas
incompatible avec la dignité de la profession médicale (articles 27 et 33 du code de déontologie médicale; les articles 3 et 23 du code de déontologie des chirurgiens-dentistes vont largement dans le même sens, sauf qu'un chirurgien-dentiste n'est en aucune manière tenu de participer aux services de garde). Le médecin peut remplir un mandat électif ou une fonction administrative tant qu'il n'en use pas pour accroître sa clientèle (article 29 du code de déontologie médicale; il en est de même pour
les chirurgiens-dentistes en vertu de l'article 24 du code de déontologie des chirurgiens-dentistes).
Il a été indiqué à la Cour qu'il existait en France 86000 cabinets principaux et 756 cabinets secondaires de médecins dont 69 sont des généralistes et 687 des spécialistes; les chirurgiens-dentistes disposent de 28560 cabinets principaux et de 1000 cabinets secondaires. Aucun chiffre n'a été fourni quant au nombre de demandes présentées et refusées.
En admettant même que a) des dérogations concernant certains cabinets ne peuvent être accordées que si les deux cabinets sont proches l'un de l'autre et que ces dérogations sont soumises au contrôle des organisations professionnelles, et b) le médecin ou le chirurgien-dentiste qui exerce une autre activité ou remplit un mandat électif doit toujours satisfaire à son devoir envers ses malades, il est évident que les règles sont intrinsèquement moins absolues que les dispositions de l'article 412 du
code de la santé publique qui imposent des restrictions à l'exercice de la profession en tant que salarié et à l'établissement d'un cabinet médical en France par ceux qui sont enregistrés en qualité de médecins ou de praticiens de l'art dentaire dans d'autres États membres.
En ce qui concerne l'établissement, la Commission invoque l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 107/83, Ordre des avocats de Paris/Klopp (Rec. 1984, p. 2971), où la Cour a estimé que « les articles 52 et suivants du traité s'opposent à ce que les autorités compétentes d'un État membre refusent, conformément à leur législation nationale et aux règles de déontologie qui y sont en vigueur, à un ressortissant d'un autre État membre le droit d'accéder à la profession d'avocat et d'exercer celle-ci du
seul fait qu'il maintient en même temps un domicile professionnel d'avocat dans un autre État membre ». Le gouvernement français rétorque que cet arrêt n'entre pas en ligne de compte en l'espèce parce qu'il part de l'idée que « les moyens actuels de transport et de télécommunication offrent la possibilité d'assurer de manière appropriée le contact avec les autorités judiciaires et les clients ».
Il nous semble qu'à cet égard le médecin et le praticien de l'art dentaire ne doivent pas être considérés comme se trouvant exactement dans la même situation qu'un avocat. Le malade peut avoir besoin de son médecin plus rapidement et d'une manière plus continue que le client n'a besoin de son avocat, et il est clair que la communication téléphonique peut souvent être insuffisante.
Force est cependant de reconnaître également que des médecins appartiennent de plus en plus à des cabinets de groupe et qu'un malade peut ne pas toujours consulter le même généraliste. Il peut donc être parfaitement compatible avec les soins qu'assure un cabinet de groupe aux malades qu'un médecin effectue pendant une certaine période un remplacement en position de salarié ailleurs dans la Communauté.
En outre, les médecins ne se trouvent pas tous dans la même situation. Une liste des malades ou des consultations dans les hôpitaux dans différentes villes d'un pays peut être parfaitement compatible avec le devoir du chirurgien d'assurer les soins. Si un chirurgien spécialiste peut, en fait, opérer dans un hôpital à Paris et à Bordeaux, il n'existe aucune raison pour laquelle il ne devrait pas le faire à Paris et à Bruxelles ou à Bonn. D'autres spécialisations peuvent encore moins requérir la
proximité continue du médecin d'un malade qui effectue une consultation unique. Un exemple frappant cité à l'audience a été celui du radiologue. Il existe d'autres exemples tels que celui du dermatologue, où la proximité géographique continue peut ne pas être indispensable, ou celui du spécialiste en médecine préventive qui souhaite exercer en tant que salarié ou ouvrir une clinique un jour par semaine dans une autre ville.
En conséquence, et bien que l'on puisse considérer comme nécessaires des règles déontologiques garantissant que le généraliste et le spécialiste exercent leur profession de manière à assurer des soins médicaux appropriés à leurs malades (tant qu'elles ne pratiquent pas de discrimination fondée sur la nationalité à l'encontre de praticiens d'autres États membres), l'interdiction générale imposée à l'ensemble des médecins et des praticiens de l'art dentaire d'être enregistrés dans un autre État membre
et d'y maintenir un cabinet tout en ayant un cabinet en France nous paraît indûment restrictive et il n'a pas été démontré qu'elle s'imposait dans l'intérêt des malades.
Cette conclusion n'est pas infirmée par le fait qu'en vertu de conventions conclues en 1879 et 1910, des praticiens luxembourgeois et belges dans certaines communes frontières de la France sont autorisés respectivement à exercer dans certaines communes françaises frontières du Luxembourg et de la Belgique. Au contraire, ce fait souligne la possibilité offerte aux médecins ayant la nationalité d'autres États membres d'exercer en France à partir de leurs propres cabinets établis dans d'autres États
membres. Il n'a pas été démontré pour quelles raisons des médecins allemands ou italiens dans des communes voisines ne devaient pas être en mesure également d'exercer dans des communes françaises contiguës.
Les restrictions sont néanmoins injustifiées pour les raisons plus larges que nous avons évoquées.
Cette conclusion n'achoppe pas non plus à l'argument du gouvernement français selon lequel, si des médecins ou des praticiens de l'art dentaire pouvaient exercer en France et dans d'autres États membres, le médecin d'un autre État membre pourrait méconnaître les règles de déontologie médicale ou, en tout cas, être moins aisément soumis aux règles disciplinaires que le médecin qui est enregistré exclusivement en France. Comme la Cour l'a affirmé dans l'affaire Klopp, « l'existence d'un deuxième
domicile professionnel dans un autre État membre ne fait pas obstacle à l'application des règles de déontologie dans l'État membre d'accueil ». Nous ne percevons pas de raison valable pour laquelle la même règle ne devrait pas s'appliquer aux médecins et aux praticiens de l'art dentaire.
Le fait de soutenir, comme le fait le gouver- nement français, que la directive 78/686 du Conseil concernant les praticiens de l'art dentaire et la directive 75/363 du Conseil (JO 1975, L 167, p. 14) ne visent qu'à une harmonisation partielle des législations nationales et que la libéralisation doit intervenir progressivement, ne répond pas au grief de la Commission. Il suffit que ce qui est fait soit contraire aux dispositions du traité. En outre, la question de savoir si les médecins français sont
(comme l'affirme la Commission) ou non (comme rétorque la France) en mesure, en ce qui concerne la législation française, d'exercer en tant que salarié ou d'ouvrir des cabinets secondaires dans d'autres États membres importe peu en définitive.
A notre avis, l'interdiction contenue dans les articles 412 et 441 du code de la santé publique français ainsi que dans l'article 1er, alinéa 6, du décret n° 77-456, constitue une restriction à la libre circulation des travailleurs au sens de l'article 48 et au libre établissement au sens de l'article 52 du traité. Elle empêche clairement tous les médecins et praticiens de l'art dentaire d'exercer sous une forme quelconque en tant que salariés en France s'ils sont enregistrés dans leur propre pays
et elle empêche, en général, l'ouverture de cabinets en France par des médecins inscrits ou enregistrés dans d'autres États membres. Elle constitue en pratique également une discrimination fondée sur la nationalité dans la mesure où elle impose effectivement aux médecins d'autres États membres qui sont ressortissants de ces États, des restrictions plus importantes que celles qui sont imposées aux médecins inscrits en France. Il n'a pas été démontré que ces règles, dans les termes larges dans
lesquels elles ont été adoptées, étaient justifiées par des raisons de santé publique.
Jusqu'à l'audience, il semblait que les médecins et les praticiens de l'art dentaire fournissant des services en France conformément à l'article 59 étaient tenus d'y être inscrits. Ce n'est qu'à l'audience qu'il est apparu qu'en fait ce n'était pas toujours le cas. L'agent du gouvernement français a informé la Cour pour la première fois de l'existence de l'article L 356-1 du code de la santé publique qui a été inséré dans ce code par la loi n° 76-1288 du 31 décembre 1976. Selon cette disposition, un
médecin fournissant des services en France au sens de l'article 59 n'est pas tenu d'être inscrit. Au lieu de cela, il doit faire une déclaration dont les modalités devaient être fixées par décret. L'article L 356-1 dispose également que cette déclaration est accompagnée d'une attestation de l'autorité compétente de l'État membre du médecin certifiant que l'intéressé possède les diplômes, certificats ou autres titres requis et qu'il exerce légalement les activités de médecin dans l'État membre où il
est établi. En outre, il est tenu de déclarer sur l'honneur qu'aucune instance pouvant entraîner l'interdiction temporaire ou définitive de l'exercice de la médecine n'est en cours à son encontre.
Le décret n° 77-637 du 21 juin 1977 a appliqué restrictivement l'article L 356-1 dans la mesure où, en vertu de l'article 4 de ce décret, la déclaration prévue par l'article L 356-1 peut seulement couvrir le traitement d'un seul patient au cours d'un séjour en France du médecin concerné n'excédant pas deux jours.
Après l'audience dans cette procédure, le gouvernement français a adressé à la Cour une copie du décret n° 86-112 qui abroge et remplace le décret n° 77-637. Le nouveau décret a été lui-même adopté après l'audience, le 23 janvier 1986. A tout le moins dans la mesure où il nous intéresse ici, ce décret reprend le décret antérieur tout en l'étendant en même temps aux praticiens de l'art dentaire. Ainsi, en vertu de l'article 4 du nouveau décret, la déclaration visée à l'article L 356-1 ne peut couvrir
que le traitement d'un seul malade au cours d'un séjour en France du médecin ou du praticien de l'art dentaire n'excédant pas deux jours.
Il est regrettable que ces informations aient été fournies à la Cour par bribes et tardivement.
Toutefois, ces dispositions n'empêchent pas, à notre avis, qu'il y ait en tout cas violation de l'article 59 du traité. Elles confèrent un droit très limité. La prestation de tout autre service médical est subordonnée à l'enregistrement exclusif en France des ressortissants d'autres États membres. Cela constitue clairement une restriction à la libre prestation de services. Pour les raisons déjà exposées, les règles invoquées ne sont pas justifiées par des raisons de santé publique, que ce soit au
titre des articles 48, 52 ou 59 du traité. Elles vont au-delà de ce qui peut être nécessaire pour la protection des malades.
La Commission s'est référée à l'article 16, paragraphe 1, de la directive 75/362 du Conseil (JO 1975, L 167, p. 1) et à l'article 15 de la directive 78/686 du Conseil (JO 1978, L 233, p. 1), relatives aux mesures destinées à faciliter l'exercice du droit d'établissement respectivement des médecins et des praticiens de l'art dentaire. Le premier a été modifié par l'article 7 de la directive 82/76 du Conseil (JO 1982, L 43, p. 21). Puisque la Commission n'a pas demandé à la Cour de se prononcer au
regard de ces directives, nous ne les évoquerons pas en particulier.
A la lumière des considérations qui précèdent, nous estimons qu'en imposant aux médecins et aux praticiens de l'art dentaire établis dans un autre État membre la radiation d'inscription ou d'enregistrement dans cet État membre comme condition pour pouvoir exercer en tant que salarié ou indépendant sur son territoire, la République française a enfreint les articles 48 et 52 du traité. Sous réserve des circonstances limitées prévues dans le décret n° 86-112, la France a également enfreint l'article 59
du traité en raison des mêmes restrictions.
Il y a lieu, à notre avis, de condamner la République française aux dépens.
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( *1 ) Traduit de l'anglais.
