CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. MARCO DARMON
présentées le 20 juin 1985
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par ordonnance du 9 octobre 1984, le Pretore de Turin vous demande, en vertu de l'article 177 du traité, de dire
« si la directive 67/548/CEE, modifiée en dernier lieu par la directive 79/831/CEE, impose que soient étiquetées — ‘conformément aux articles 15 à 18, ainsi qu'aux critères visés à l'annexe VI, et en fonction des résultats des tests prévus à l'article 6, et sauf prescriptions contraires relatives aux préparations dangereuses, prévues dans des directives particulières’ — non seulement les substances en tant que telles, mais également les substances sous forme de préparations ».
La directive du Conseil 67/548 du 27 juin 1967 (JO L 196 du 16.8.1967, p. 1), modifiée déjà six fois, concerne le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses.
Il s'agit donc de dire si, en l'état des textes communautaires en vigueur, une obligation d'étiquetage s'impose non seulement pour les substances dangereuses, mais aussi pour les préparations contenant de telles substances.
2. Les faits soumis au juge a quo sont assez simples. La SpA Fina italiana, dont le représentant légal est M. Caldana, fabrique et distribue des carburants et lubrifiants. Des agents du service italien de protection de l'environnement ont prélevé, au cours d'un contrôle, des récipients d'huile minérale pour véhicules commercialisée par l'entreprise Fina italiana. Une analyse de l'huile a permis de constater qu'y étaient contenus des polychlorobiphényles (ci-après PCB), selon des pourcentages ne
dépassant pas les maxima réglementaires pour leur mise sur le marché.
Toutefois, il a été reproché à M. Caldana de ne pas avoir apposé sur les récipients, conformément aux dispositions d'un décret du ministère italien de la Santé du 21 mai 1981, des étiquettes indiquant l'incorporation de PCB dans l'huile. M. Caldana a été poursuivi en justice en vertu de l'article 10 de la loi italienne no 256 du 29 mai 1974, selon lequel:
« Le producteur, l'importateur, le distributeur qui met sur le marché des substances ou des préparations dangereuses non conformes aux dispositions de la présente loi est puni ... d'une amende ...
Dans les cas les plus graves, une peine d'emprisonnement d'une durée pouvant aller jusqu'à six mois est appliquée. »
3. Le juge a quo a constaté qu'en Italie les pratiques administratives et judiciaires divergent en la matière.
Par circulaires no 77 du 18 août 1978 et no 23 du 19 avril 1982, le ministère italien de la Santé a indiqué que la réglementation prescrivant un étiquetage
« n'est applicable qu'aux substances et aux préparations particulières expressément indiquées dans l'annexe I du décret ministériel du 17 décembre 1977 (remplacé ultérieurement par le décret ministériel du 25 mai 1981)»,
ces décrets ayant été pris en exécution de la loi-cadre no 256 du 29 mai 1974, elle-même promulguée en application de la directive 67/548.
A l'opposé de cette interprétation restrictive de l'administration, les juridictions pénales estiment en général que la réglementation susvisée s'applique non seulement aux substances et préparations expressément visées par les textes (annexe I du décret du 21 mai 1981), mais également aux préparations comportant de telles substances.
Selon la Commission, les lois et décrets d'application italiens en cette matière représentent une exacte application des dispositions communautaires. Dans ce cas, de la réponse que vous donnerez dépendra l'issue du procès pénal en Italie.
4. M. Caldana, la Commission et le gouvernement italien ont présenté des observations, qui aboutissent à la même conclusion.
La directive 67/548, telle que modifiée, ne réglementerait la classification, l'emballage et l'étiquetage que pour les substances dangereuses mises sur le marché en tant que telles. Elle ne concernerait les préparations que par exception, et seulement lorsqu'une directive concernant une catégorie particulière de préparations — il en existe actuellement trois — y renvoie explicitement. En son état actuel, la législation communautaire n'imposerait pas, pour les préparations autres que celles
visées aux directives particulières, d'étiquetage obligatoire des emballages.
M. Caldana et le gouvernement de la République italienne considèrent que la réglementation, en ce qui concerne l'étiquetage des préparations dangereuses, a un caractère purement programmatique. La Commission, quant à elle, qualifie cette réglementation d'exceptionnelle. Elle estime qu'en l'absence d'une directive énumérant de façon exhaustive les préparations dangereuses, les États membres ont une liberté limitée quant aux exigence d'étiquetage. Toute autre attitude risquerait d'engendrer des
divergences de législations nationales contraires à l'harmonisation recherchée par le traité, voire une incohérence due à un étiquetage insuffisant ou, à l'inverse, faisant état de risques inexistants.
5. La réglementation communautaire a été rappelée de façon très complète par la Commission. Me référant à ses observations, j'en rappellerai schématiquement les grandes lignes.
1) La mise sur le marché et Y emploi de certaines substances et préparations dangereuses sont réglementés par la directive du Conseil 76/769 du 27 juillet 1976 (JO L 262 du 27.9.1976, p. 201), concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses. Elle a été modifiée trois fois, en dernier lieu par la directive 82/828 du 3
décembre 1982 (JO L 350 du 10.12.1982, p. 34). L'annexe de cette directive établit une liste de substances et préparations dangereuses et les conditions dans lesquelles elles peuvent être mises en vente et utilisées. Selon cette annexe (première colonne, point 1, 3e tiret), les préparations contenant des PCB ne peuvent être mises sur le marché que si elles ne contiennent ces produits que dans une proportion n'excédant pas 0,1 % de leur poids ou, si ce pourcentage est dépassé, dans les
conditions exceptionnelles et limitatives visées dans la rubrique « conditions de limitation » de l'annexe.
2) Les conditions de classification, d'emballage et ď étiquetage sont régies par un autre ensemble de directives, qui concernent le mode et non plus les conditions de mise sur le marché des substances.
La directive du Conseil 67/548 précitée a été presque entièrement remaniée par celle portant le numéro 79/831 du 18 septembre 1979 (JO L 259 du 15.10.1979, p. 10). J'évoquerai ultérieurement les articles de ce texte présentant une importance pour la solution de la présente affaire. Elle ne vise dans son titre que la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses.
La directive 79/831 comprend par ailleurs neuf annexes. La première établit une liste des substances dangereuses et la sixième les critères généraux de classification et d'étiquetage de ces substances. Les autres annexes donnent des indications de nature technique et méthodologique.
Les articles 20 et 21 de la directive 79/831 instituent un comité pour l'adaptation au progrès technique des directives visant à l'élimination des entraves techniques aux échanges dans le secteur des substances et préparations dangereuses, ainsi qu'une procédure ad hoc permettant à la Commission d'arrêter les mesures d'adaptation.
En ce qui concerne les préparations, le troisième considérant de la directive du Conseil 73/173 du 4 juin 1973 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres, relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage des préparations dangereuses (solvants), indique très clairement que cette question ne peut être réglée que progressivement, par catégorie de préparations, « en raison de l'étendue de ce domaine et des nombreuses
mesures détaillées qui seront nécessaires pour réaliser le rapprochement de l'ensemble des dispositions relatives aux préparations dangereuses... ».
Actuellement, selon les indications non contestées de la Commission, existent trois directives particulières concernant certaines préparations considérées comme dangereuses: les solvants (directive précitée du Conseil 73/173, JO L 189 du 11.7.1973, p. 7), les peintures, vernis, encres d'imprimerie, colles et produits connexes (directive du Conseil 77/728 du 7. 11. 1977, JO L 303 du 28.11.1977, p. 23), les pesticides (directive du Conseil 78/631 du 26. 6. 1978, JO L 206 du 29.7.1978, p. 13).
3) La Commission indique, en outre, qu'une directive est actuellement en cours d'élaboration concernant les préparations dangereuses. Il s'agira également d'une directive-cadre, de même portée que celle concernant les substances dangereuses, destinée à remplacer les trois directives précitées concernant certaines préparations, et s'étendant à d'autres préparations n'ayant pas encore fait l'objet d'une réglementation.
6. Les huiles minérales sont incontestablement des préparations au sens de l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 67/548 telle que modifiée par la directive 79/831 (article 1er), en ce qu'elles sont « des mélanges ou solutions qui sont composés de deux substances ou plus ». Il n'est pas contesté que leur teneur en PCB ne dépasse pas 0,1 %, et qu'en conséquence, conformément à l'annexe de la directive du Conseil 76/769, elles peuvent être mises sur le marché. Reste à déterminer selon
quel mode elles peuvent l'être, en d'autres termes si les PCB qu'elles contiennent doivent être mentionnés sur l'étiquette des récipients dans lesquels elles sont commercialisées.
Même si les huiles pouvaient être qualifiées de préparations dangereuses, il n'apparaît pas que de telles préparations entrent dans le champ d'application de la directive 67/548 modifiée.
En effet,
a) le titre de celle-ci ne vise que la « classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses ». Selon le quatrième considérant du texte de 1967,
« il est nécessaire de réserver, en raison de travaux préparatoires qui doivent encore être effectués, à des directives ultérieures le rapprochement des dispositions relatives aux préparations dangereuses et de limiter, dès lors, la présente directive au rapprochement des dispositions relatives aux substances dangereuses ».
Seul le dernier considérant de la directive 79/831 fait état des substances et préparations, toxiques, nocives, corrosives et irritantes, mais il ne concerne que leur classement, par définitions générales.
b) L'article 1er, paragraphe 1, de la directive 67/548 modifiée, en définit le champ d'application. Il ne vise que les substances. Le paragraphe 1 est ainsi libellé:
« 1. La présente directive vise au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant:
a) la notification des substances;
b) la classification, l'emballage et l'étiquetage des substances dangereuses pour l'homme et l'environnement,
lorsque celles-ci sont mises sur le marché dans les États membres. »
Les trois autres paragraphes de l'article 1er ne font mention que des substances. C'est donc bien à celles-ci que paraît se limiter le champ d'application de la directive 67/548 modifiée.
c) Selon l'article 4, paragraphe 2,
« les substances dangereuses énumérées à l'annexe I sont, le cas échéant, caractérisées par un indice qui permet l'évaluation du danger des préparations à l'égard de la santé. Cet indice sera établi selon les critères définis dans une directive du Conseil ultérieure ».
Ce texte mentionne l'existence des préparations contenant des substances dangereuses, mais il renvoie expressément, pour la définition des critères d'évaluation du danger qu'elles peuvent présenter, à une directive ultérieure. Cette disposition exclut donc, en principe, les préparations dangereuses du champ d'application de la directive à interpréter.
7. Cependant, comme l'a relevé le juge a quo, certains articles de cette directive font état de substances et préparations.
L'article 2, paragraphe 1, sous b), définit les préparations. Le paragraphe 2 du même article donne une définition des critères de danger présentés par les substances et préparations.
L'article 3 énonce que:
« Les principes généraux de classification et d'étiquetage des substances et préparations sont appliqués selon les critères prévus à l'annexe VI, sauf prescriptions contraires relatives aux préparations dangereuses, prévues dans des directives particulières. » (C'est nous qui soulignons.)
Enfin, l'article 5, paragraphe 1, de la directive 67/548, modifiée, dispose que:
« 1. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour que les substances en leur état ou en préparation, sans préjudice de l'article 8, ne puissent être mises sur le marché que si ces substances sont:
— notifiées à l'autorité compétente d'un des États membres conformément à la présente directive;
— emballées et étiquetées conformément aux articles 15 à 18 et aux critères de l'annexe VI et en fonction des résultats des tests prévus à l'article 6. » (C'est nous qui soulignons.)
Pour les raisons ci-après développées, il apparaît que ces textes n'élargissent pas de façon générale aux préparations le champ d'application de la directive.
a) L'article 5, paragraphe 1, texte spécialement visé par le juge a quo, ne peut concerner que les substances nouvelles, non encore mises sur le marché au moment de l'entrée en vigueur de la directive.
Outre la mention dans le texte même de la mise sur le marché, il y a lieu aussi de se référer au troisième considérant de la directive, qui vise expressément les « substances nouvelles » et la notification qui doit être faite aux autorités compétentes de leur introduction sur le marché.
En vertu de son article 1er, paragraphe 4, sous a), les articles 5, 6 et 7 de la directive ne sont pas applicables aux substances figurant dans un inventaire des substances existant sur le marché communautaire établi par la Commission en application de l'article 13. L'inventaire a été établi le 18 septembre 1981. Les PCB, déjà mentionnés dans la directive du Conseil 76/769 précitée (voir considérants 6, 7 et 8), ne peuvent être considérés comme des substances nouvelles. En conséquence, les
dispositions prévues à l'article 5, paragraphe 1, ne leur sont pas applicables.
b) L'article 2, paragraphe 1, permet seulement de distinguer substances et préparations. L'article 4, paragraphe 2, rappelons-le, a trait aux critères d'évaluation du danger présenté par les préparations contenant des substances dangereuses, et n'a en outre que valeur « programmatique ».
c) Reste l'article 3, paragraphe 3. Ce texte institue des critères généraux de classification et d'étiquetage des substances et préparations en renvoyant aux critères prévus à l'annexe VI de la directive, « sauf prescriptions contraires relatives aux préparations dangereuses, prévues dans les directives particulières ».
L'annexe VI, dont le titre mentionne uniquement les substances, a été en grande partie remaniée par la directive de la Commission 83/467 (JO L 257 du 15.9.1983) pour ses parties II, B, établissant la définition des critères de corrosion et d'irritation, et II, D, contenant « le guide d'étiquetage des substances dangereuses » (c'est nous qui soulignons).
Toutefois, les parties II, B, et II, D, donnent des critères généraux de classification et d'étiquetage à la fois pour les substances et pour les préparations, ce qu'a relevé le juge a quo.
Il y a lieu de préciser que les points 5.2, sous a) et c), de la partie II, D (annexe III de la directive 83/467), renvoient expressément aux directives particulières en matière de préparation.
Or, et la Commission l'a très bien démontré, il existe une interaction entre la directive 67/548 modifiée et les trois directives particulières qui reproduisent de nombreuses dispositions de la première.
On doit en conclure, compte tenu de la limitation aux seules substances dangereuses du champ d'application de la directive 67/548 pour ce qui concerne l'étiquetage, que les indications données par l'annexe VI en matière d'étiquetage des préparations dangereuses n'ont de valeur contraignante que lorsqu'une directive particulière a été mise en vigueur, mettant en application les principes généraux dégagés par la directive cadre « substances ».
S'il existait encore un doute à ce sujet, il suffirait de rappeler qu'une directive cadre « préparations » est en cours d'élaboration pour la classification, l'emballage et l'étiquetage, dont l'intérêt ne se justifie que si le domaine n'en a pas encore été réglementé.
d) En sus de ces arguments juridiques, la Commission a enfin évoqué un certain nombre d'arguments techniques pertinents. Le plus important paraît être qu'il n'y a pas nécessairement coïncidence entre les propriétés physicochimiques d'une substance dangereuse et celles d'une préparation la contenant, une telle substance pouvant, incorporée à une préparation, ne plus présenter de risque de danger. Si l'on faisait application à toutes les préparations contenant des substances dangereuses des
mesures d'étiquetage prévues par les articles 15 à 18 de la directive 67/548 modifiée, et ce en l'absence, en l'état, des critères visés à l'article 4, paragraphe 2, il y aurait lieu de mentionner la présence d'infimes impuretés, ce qui aboutirait à des résultats absurdes et contraires au but recherché.
8. La Commission s'est en outre interrogée sur la liberté qu'auraient les États membres, le fabricant ou l'importateur, de procéder, de leur propre initiative, à l'étiquetage des conditionnements contenant des préparations pouvant être dangereuses. Je ne traiterai pas de cette question, dans la mesure où, d'une part, il ressort du dossier que la législation italienne ne comporte pas de disposition de ce type, d'autre part, le juge a quo ne vous a pas interrogés à ce sujet.
9. En conséquence, je vous propose de répondre au Pretore de Turin de la manière suivante:
La directive 67/548/CEE, modifiée par la directive 79/831/CEE, n'impose pas que les préparations contenant une ou plusieurs substances dangereuses soient soumises à des conditions obligatoires d'étiquetage, sauf si ces préparations entrent dans le champ d'application des directives 73/173, 77/728 et 78/631/CEE, relatives à la classification, l'emballage et l'étiquetage de certaines catégories de préparations.
