CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. MARCO DARMON,
PRÉSENTÉES LE 12 AVRIL 1984
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Le 14 janvier 1983, la Commission des Communautés européennes a arrêté deux décisions relatives à l'apurement des comptes présentés par le grand-duché de Luxembourg au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) pour les exercices financiers 1976 et 1977.
Par ces deux décisions ( 1 ), la Commission refuse la prise en charge des dépenses déclarées au titre de l'aide au stockage privé en vin de table à concurrence de francs luxembourgeois:
— 9639938 pour l'exercice 1976,
— 5149799 pour l'exercice 1977.
Tout en admettant que ces décisions sont partiellement fondées dans la mesure où elles refusent de rconnaître un montant de 937837 LFR pour 1976 et 496591 LFR pour 1977, en raison de la conclusion de contrats de stockage à titre rétroactif ( 2 ), le grand-duché de Luxembourg vous demande par le présent recours de censurer le refus de prise en charge d'un montant de
— 8702101 LFR pour l'exercice 1976,
— 4653208 FR pour l'exercice 1977,
soit un total de 13335309 LFR.
Cette somme représente le montant de l'aide accordée pour des vins de table pour lesquels des contrats de stockage ont été conclus et qui, à cette occasion, avaient été présentés comme des vins de table, mais qui, à l'expiration de la période de stockage, ont été, pour une partie non déterminée, admis à la marque nationale, c'est-à-dire reconnus comme vins de qualité produits dans des régions déterminées (v.q.p.r.d.) au sens du règlement n° 817/70 du Conseil du 28 avril 1970 ( 3 ).
2. Le régime communautaire applicable en la matière a fait l'objet de nombreux textes dont il convient de rappeler les suivants, qui concernent plus spécialement le présent recours.
Le règlement n° 816/70 du Conseil du 28 avril 1970 ( 4 ) tend à compléter l'organisation commune dans le secteur vitivinicole. Prenant notamment en compte «la nécessité de stabiliser les marchés et d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole intéressée», il organise «la possibilité de prendre des mesures d'intervention sous forme d'aides au stockage privé ... des vins de table». L'article 6, paragraphe 1, de ce règlement prévoit que :
«dès le déclenchement des mesures d'aide au stockage privé, les organismes d'intervention désignés par les États membres concluent avec les producteurs qui le demandent des contrats de stockage pour les vins concernés par ces mesures.»
Les modalités de cette intervention ont été successivement régies par les règlements nos 1437/70 et 2015/76 de la Commission 1.
Selon l'article 3, paragraphe 1, alinéa 1, du premier de ces règlements, «les organismes d'intervention ne concluent de contrats que pour des vins de table». Le deuxième alinéa de l'article 1 du second règlement prévoit que les contrats de stockage pourront être conclus non seulement pour les vins de table, mais aussi pour «les moûts de raisin et les moûts de raisin concentrés».
Le règlement n° 2015/76 est modifié dans plusieurs de ses dispositions par le règlement n° 2206/77 de la Commission du 5 octobre 1977 ( 5 ) qui, notamment, refond son article 6 dont le paragraphe 7 est ainsi libellé:
«Un vin de table ayant fait l'objet d'un contrat de stockage ne peut pas, par la suit, être reconnu comme v.q.p.r.d.»,
étant précisé, au troisième considérant, que:
«il apparaît nécessaire, afin d'éviter les abus, de confirmer qu'un vin de table ayant fait l'objet d'un contrat de stockage ne peut pas être reconnu comme v.q.p.r.d.»
En substance, le présent litige traduit l'opposition existant entre le grand-duché de Luxembourg et la Commission en ce qui concerne le régime des vins de qualité et l'interprétation des textes applicables en cette matière.
3. Pour reprendre les termes de la note établie le 3 mars 1983 par le ministère luxembourgeois de l'Agriculture, de la Viticulture et des Eaux et Forêts, dans le système luxembourgeois
«tout vin est à l'origine un vin de table et tout vin peut, à la suite de sa présentation à la commission de la marque nationale» (sous réserve de satisfaire à certaines conditions), «devenir un v.q.p.r.d.»
Selon l'État requérant, ni le règlement de base n° 816/70, ni les règlements d'application nos 1437/70 et 2015/76 n'interdisent qu'un vin de table objet d'un contrat de stockage soit, à l'expiration de la durée du contrat, présenté avec succès à la marque nationale.
Cette interdiction résulte du règlement n° 2206/77 du 5 octobre 1977 et plus particulièrement du paragraphe 7 précité qui, loin de «confirmer», modifie sur ce point la réglementation antérieure.
Dès lors, les contrats de stockage conclus sous l'empire de cette réglementation antérieure ne sauraient faire obstacle au maintien du bénéfice de l'aide aux producteurs dont le vin, après l'expiration de la durée du contrat, s'est vu attribuer la marque nationale, étant au surplus observé
— que la finalité du système a été préservée puisque tout vin stocké a été, pendant la période du stockage, retenu à l'écart du marché;
— que les mesures nécessaires ont été prises par l'État requérant à la suite du règlement n° 2206/77, afin que les vins de table stockés soient définitivement classés comme tels, interdiction étant faite à leurs producteurs de les présenter ultérieurement à la marque nationale.
4. Sur tous ces points, la Commission marque son total désaccord.
Selon elle, l'organisation commune des marchés dans le secteur vitivinicole repose sur une distinction fondamentale entre
— les vins de table, d'une part,
— les v.q.p.r.d., reconnus comme tels ou susceptibles de le devenir, d'autre part.
Un vin de table reste tel tout au long de sa «carrière», jusqu'à la consommation. En revanche, un vin qui obtient la marque nationale n'a jamais été un vin de table. Il est exclu du bénéfice du contrat de stockage réservé au vin de table.
Cette distinction fonde la réglementation communautaire et, notamment, les objectifs respectifs des règlements
— n° 816/70, qui a prévu, pour les seuls vins de table, un système de prix et d'interventions ouvrant bénéfice à des mesures de soutien de nature économique telles que l'aide au stockage;
— n° 817/70, relatif aux v.q.p.r.d., qui prône une «politique de qualité», condition de «l'amélioration des conditions du marché et, par là même» de «l'accroissement des débouchés».
La disposition introduite expressément pour la première fois dans un texte réglementaire (règlement n° 2206/77) n'institue pas une norme nouvelle. Il s'agit d'une «disposition à caractère déclara-toire» qui se borne à clarifier la norme déjà fixée par le législateur communautaire par les deux règlements nos 816 et 817/70.
Toute autre interprétation détournerait cette réglementation de sa finalité, car
— l'aide au stockage privé des vins de table tend à prévenir l'effondrement des prix sur le marché des vins de cette catégorie, les contrats conclus à ce titre permettant de retarder la commercialisation de ce vin jusqu'à un moment plus favorable: cela n'a de sens que si on remet sur le marché un vin de même catégorie que le vin stocké, c'est-à-dire un vin de table;
— un même producteur ne saurait, pour un même vin, cumuler deux bénéfices: l'aide au stockage lorsqu'on le considère comme vin de table, un meilleur prix de vente lors de sa commercialisation comme vin de qualité; le bénéfice d'un double avantage de cette nature mettrait en cause l'égalité de traitement des opérateurs économiques et fausserait dès lors la concurrence à l'intérieur du marché commun.
5. Vous avez donc, Messieurs, à choisir entre deux conceptions de la réglementation communautaire en matière d'organisation du marché vitivinicole :
— la conception «évolutive» de l'État requérant,
— la conception «alternative» de la Commission.
Disons-le sans détours, cette seconde conception nous paraît devoir avoir votre préférence.
Il a certes fallu attendre le règlement n° 2206/77 du 5 octobre 1977 pour voir exclure formellement la possibilité, pour un vin de table ayant fait l'objet d'un contrat de stockage, d'être par la suite reconnu comme v.q.p.r.d.
Une telle exclusion, même non formulée par les règlements nos 1437/70 et 2015/76 dans sa rédaction initiale, résultait cependant de la nature même de l'organisation commune du marché vitivinicole, telle qu'elle est définie par les règlements nos 816 et 817/70.
En effet, dès lors qu'une aide est accordée au titre de la réglementation communautaire, elle ne saurait l'être, au prétexte que les législations nationales comportent des différences faisant ressortir certaines «particularités», d'une manière telle qu'elle crée des avantages au profit exclusif des opérateurs économiques d'un État membres.
Vous avez d'ailleurs déjà jugé que
«la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d'égalité entre les opérateurs économiques des États membres s'oppose à ce que les autorités nationales d'un État membre, par le biais d'une interprétation large d'une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux des autres États membres où une interprétation plus stricte est maintenue» ( 6 ).
Le souci de préserver le jeu normal de la concurrence à l'intérieur du marché commun, sans créer de situation préférentielle au profit des producteurs luxembourgeois, devrait donc vous conduire à faire vôtre la conception de la Commission, donc à rejeter la demande principale du grand-duché de Luxembourg.
6. L'État requérant a présenté, en effet, à titre subsidiaire, une demande tendant à ce qu'une partie de l'aide au stockage qu'il sollicite lui soit allouée.
Il fait valoir que la plus grande partie du vin stocké a dû être écoulée comme simple vin de table, qu'il convient donc, dans une proportion que les statistiques devraient permettre d'apprécier approximativement, de lui allouer un prorata du montant réclamé à titre principal. Il soutient à cet égard qu'il appartient à la Commission de justifier le montant des dépenses dont la prise en charge est refusée, ce refus s'analysant comme une exception mettant la preuve à la charge de celui qui
l'oppose, et ce d'autant plus que la difficulté de preuve incombe au législateur communautaire dont les prescriptions en matière de registre et de comptabilité se sont avérées insuffisantes pour «retracer la destinée ultérieure de chaque vin stocké».
Plus subsidiairement encore, et se prévalant des dispositions de l'article 42, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour de justice, il offre de prouver les quantités de vin de table stockées, puis commercialisées comme tel, donc admissibles à l'aide du FEOGA.
7. La Commission réplique
— que l'article 5 du traité fait obligation à tout État membre de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer l'exécution des obligations communautaires;
— qu'en la matière il appartenait à l'État requérant d'appliquer les dispositions du règlement n° 1153/75 de la Commission du 30 avril 1975 ( 7 ) instituant un système sophistiqué qui permet de suivre un vin de la production à la consommation;
— qu'en toute hypothèse il appartient à l'État membre qui réclame un financement communautaire de fournir non pas une simple approximation statistique, mais la preuve du nombre d'opérations à financer et de leur conformité avec la réglementation communautaire, preuve que le grand-duché de Luxembourg a bien fournie en ce qui concerne l'apurement des comptes pour les contrats de stockage à long terme de la campagne 1977/1978;
— qu'enfin l'offre de preuve présentée sur le fondement de l'article 42, paragraphe 1, du règlement de procédure apparaît tardive et aléatoire.
8. Les sommes sollicitées par le grand-duché de Luxembourg le sont au titre du financement de la politique agricole commune.
L'article 3 du règlement n° 729/70 du Conseil du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune ( 8 ), dispose que «sont financées ... les interventions destinées à la régularisation du marché agricole, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles».
Il est dès lors évident que l'État demandeur au financement doit rapporter la preuve que les conditions requises pour l'obtenir sont bien réunies, et ce sous le contrôle de la Commission qui exerce cette prérogative dans le cadre, notamment, de la procédure d'apurement prévue à l'article 5, paragraphe b), du règlement précité.
Une illustration de cette obligation est donnée à l'article 9, paragraphe 2, du même règlement qui dispose que
«les agents mandatés par la Commission ... ont accès aux livres et à tous autres documents ayant trait aux dépenses financées par le Fonds. Ils peuvent notamment vérifier:
...
b) l'existence des pièces justificatives nécessaires et leur concordance avec les opérations financées par le Fonds.»
C'est assez dire que la preuve du bien-fondé de la dépense au titre de l'aide au stockage incombe non pas à la Commission, mais à l'État requérant.
Dans son mémoire en réplique, le grand-duché de Luxembourg avait offert «d'établir les quantités de vin de table stockées qui ont été aussi commercialisées comme tel et qui sont, en tout état de cause, admissibles à l'aide du FEOGA».
Par lettre du 24 novembre 1983, le greffe de la Cour a invité le représentant du Grand-Duché à vous transmettre tout document à l'appui de ses moyens. Le 19 janvier 1984, celui-ci a déclaré «certifier par écrit que le gouvernement luxembourgeois ne dispose pas de documents» à faire parvenir à la Cour.
À l'audience qui s'est tenue le 13 mars 1984, le représentant de l'État requérant a déclaré ne pas insister sur cette offre de preuve, présentée au surplus à titre tout à fait subsidiaire, ce qui revenait à y renoncer.
Pas plus que la demande principale, la demande subsidiaire présentée par le grand-duché de Luxembourg ne paraît donc pouvoir être retenue.
Nous concluons en conséquence au rejet du recours dont vous êtes saisis et à ce que les dépens soient mis à la charge de l'État requérant.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( 1 ) 83/38 (JO L 38 du 10. 2. 1983, p. 32), pour l'exercice 1976, et 83/49 (JO L 40 du 12. 2. 1983, p. 57), pour l'exercice 1977.
( 2 ) Article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1437/70 de la Commission du 20 juillet 1970 relatif aux contrats de stockage pour le vin de table (JO L 160 du 22. 7. 1970, p. 16 et suiv.), puis article 8 du règlement n° 2015/76 de la Commission du 13 août 1976 relatif aux contrats de stockage pour le vin de table, le moût de raisin et le moût de raisin concentré (JO L 221 du 14. 8. 1976, p. 20 et suiv.).
( 3 ) Règlement établissant des dispositions particulières relatives aux vins de qualité produits dans des régions déterminées (JO L 99 du 5. 5. 1970, p. 20 et suiv.).
( 4 ) Règlement ponant dispositions complémentaires en matière d'organisation commune du marché vitivinicole (JO L 99 du 5. 5. 1970, p. 1 et suiv.).
( 5 ) JO L 255 du 6. 10. 1977, p. 13 et suiv.
( 6 ) Arrêt du 7. 2. 1979, affaire 11/76, Pays-Bas/Commission, Recueil 1979, attendu 9, p. 279.
( 7 ) Règlement établissant les documents d'accompagnement et relatif aux obligations des producteurs et des commerçants autres que les détaillants dans le secteur vitivinicole (JO L 113 du 1. 5. 1975, p. 1 et suiv.).
( 8 ) JO L 94 du 28. 4. 1970, p. 13 et suiv.
