CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,
PRÉSENTÉES LE 23 SEPTEMBRE 1982
Monsieur le Président,
Messieurs ies Juges,
L'affaire 273/81, Société laitière de Gacé — que nous désignerons désormais le plus souvent par ses initiales, SLG — est, comme nous l'avons dit dans nos conclusions dans l'affaire 272/81 (RU-MI) largement similaire à cette dernière, mais, pour les raisons exposées dans les mêmes conclusions, elle doit être traitée séparément.
Comme vous le savez, le tribunal administratif de Paris vous a saisis dans cette affaire d'une demande de décision préjudicielle concernant la validité des règlements no 987/68 du Conseil, du 15 juillet 1968, établissant les règles générales relatives à l'octroi d'une aide pour le lait écrémé transformé en caséine et en caséinates, et no 756/70 de la Commission, du 24 avril 1970, relatif à l'octroi des aides au lait écrémé transformé en vue de la fabrication de caséine et de caséinates.
I — Cette question vous est adressée dans le cadre d'un litige opposant la SLG (aujourd'hui absorbée par les établissements Maurice Lanquetot & Fils — Deschamps SA), requérante, au FORMA, défendeur, concernant la légalité du refus par ce dernier de verser une somme de 1326117,29 FF.
1. Ce chiffre correspond à l'aide à la transformation de lait écrémé en caséinates, à laquelle la SLG estime avoir droit pour les 85625 kg de caséinates qu'elle a produits dans la première quinzaine de juin 1979 dans son usine de Fontaine-Simon (Eure-et-Loir). Les caséinates sont «les sels alcalins ou alcalinoterreux de la caséine, solubles à 95 % ou plus dans l'eau distillée» ( 1 ). Par caséine, on entend «la matière protéique contenue dans le lait en quantité la plus importante, lavée et séchée,
insoluble dans l'eau, obtenue à partir de lait écrémé, généralement par coagulation au moyen d'enzymes de présure ou d'autres enzymes coagulant le lait» ( 2 ). On nous a appris que les caséinates sont des produits assez élaborés qui ont des usages très diversifiés. Il s'agit en premier lieu d'usages alimentaires, les caséinates étant par exemple utilisés comme émulsifiants dans la charcuterie ou comme texture dans les aliments pour bébés; ils servent également à des fins industrielles, notamment
dans la fabrication de pavements et de colles.
Une aide communautaire à la transformation du lait écrémé en caséinates a été établie par le règlement du Conseil no 987/68 et organisée de manière détaillée par le règlement de la Commission no 756/70. L'article 2, paragraphe 2, dernier alinéa, de ce règlement stipulait, dans la version en vigueur en juin 1979, que, pour pouvoir bénéficier de l'aide prévue, les «caséine et caséinates ... doivent répondre aux prescriptions fixées aux annexes concernées». Ces annexes prévoient toutes, depuis la
mise en application du règlement no 756/70 — et même avant ( 3 ) — une teneur maximale en eau de 6 % pour tous les types de caséinates.
Or, suivant les contrôles effectués par le Bureau des produits laitiers du service vétérinaire d'hygiène alimentaire du ministère de l'agriculture, communiqués à la SLG le 13 août 1979, le taux d'humidité des caséinates litigieuses était de 6,6%. Dès lors, le FORMA n'a pu subventionner leur fabrication, ce qu'il a fait savoir à la SLG par courrier du 14 août 1979.
Étant donné les modes de calcul et de versement de l'aide, la perte qui en est résultée a atteint le chiffre élevé indiqué. L'article 2, paragraphe 2, du règlement no 987/68 prévoit en effet que «les fabricants de caséine ou de caséinates incorporent l'aide dans le prix d'achat versé aux fournisseurs de lait écrémé, ...». Or, nous a-t-on dit, la SLG a acheté 3339375 litres de lait écrémé à ses fournisseurs, qui sont des agriculteurs, à un prix, comprenant l'aide, d'environ 2 millions de francs
français et a vendu les caséinates qu'ils ont servi à produire sur le marché mondial au prix du marché, soit pour 753500 francs. La différence entre ces deux prix est à peu près égale au montant de l'aide communautaire refusée, celle-ci étant calculée précisément en fonction de la différence entre le prix communautaire et le prix mondial.
2. Il est constant que la non-conformité constatée est liée à un déréglage de ľétuve, dû à un thermostat déficient, qui a conduit à maintenir dans le produit fini un taux d'humidité supérieur à celui fixé par le règlement communautaire. La SLG a en outre précisé qu'elle a constaté la dérive et pu en déterminer l'origine le 3 juillet 1979, à la réception du résultat des contrôles effectués sur la production de la deuxième quinzaine de mai. Elle a aussitôt procédé «à la rectification en fabrication,
ce qui explique que la production effectuée lors de la première quinzaine de juillet s'est trouvée en conformité avec les exigences de la réglementation communautaire en matière de critères de qualité».
Après que la SLG se soit mise en contact avec ses services, le directeur de la qualité du ministère de l'agriculture — dont dépend le service vétérinaire d'hygiène alimentaire — reconnaissait expressément, dans une lettre du 24 octobre 1979 adressée au directeur du FORMA., la bonne foi de la requérante au principal, le fonctionnement défectueux d'un appareil de laboratoire étant parfois difficile à détecter rapidement. Il indiquait qu'à son sens «dans le cas présent, la conséquence financière du
déréglage de l'étuve affectée au contrôle de la teneur en eau des caséinates est une pénalité hors de proportion avec la perte de qualité qui en a découlé».
La SLG a estimé qu'elle avait ainsi satisfait à l'objet principal de la réglementation communautaire, celui de la transformation en caséinates, et manqué seulement à son objet secondaire consistant à inciter à la frabrication de caséinates de haute qualité. Le 20 mai 1980, elle a donc adressé au directeur du FORMA une requête gracieuse à l'effet d'obtenir une aide proportionnelle à la quantité du lait écrémé qu'elle a effectivement transformé. Par lettre du 9 juin 1980, le directeur du FORMA
rejeta cette requête, précisant notamment que le FORMA n'était pas «chargé d'interpréter le droit communautaire en jugeant que les objets fixés par le règlement (CEE) no 987/68 ont bien été remplis par (les entreprises), mais (appliquait) cette réglementation qui prévoit la perte intégrale de l'aide en cas de non-conformité des caséinates fabriqués».
Un échange de correspondance entre l'avocat de la SLG et les services de la Commission demeura tout aussi infructueux, le directeur général de l'agriculture rappelant, dans une lettre du 24 septembre 1980, que «la décision sur une demande d'aide relève de la seule responsabilité de l'organisme compétent de l'Eut membre en cause» et soulignant par ailleurs que «la fabrication de caséinates correspondant à la qualité minimale définie par la réglementation communautaire constitue une condition
principale» pour l'octroi de l'aide communautaire. Dans une autre lettre du même jour, adressée au FORMA, le directeur général de l'agriculture indiquait encore qu'il n'avait aucune observation à formuler quant au refus de verser l'aide pour la quantité déclassée de caséinates.
Entre-temps, la SLG avait introduit, le 21 juillet 1980, un recours devant le tribunal administratif de Paris tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 12 juin par laquelle le FORMA avait rejeté sa requête gracieuse et à la condamnation de l'État à lui verser 1326117,29 FF avec intérêts légaux. A l'appui de ces prétentions, elle fit valoir à nouveau que le refus par le FORMA d'accorder l'aide prévue par les règlements nos 987/68 et 756/70 était contraire au principe supérieur
de droit de proportionnalité, le but de ces règlements étant d'inciter les opérateurs à transformer le lait écrémé en caséinates, but atteint en l'espèce, alors que la non-conformité retenue par le FORMA ne constitue qu'une non-conformité mineure ne modifiant en rien la destination du produit. Dès lors, pour la SLG, on ne saurait la priver totalement de l'aide, comme on le fait pour un opérateur qui n'a pas procédé à la transformation qu'il s'était engagé à réaliser.
II — Le tribunal administratif de Paris estimant que l'appréciation du bien-fondé de ce moyen exigeait celle de la validité des règlements cités a sursis à statuer et vous demande de vous prononcer sur la question préjudicielle de savoir si les règlements no 987/68 du Conseil et no 756/70 de la Commission «sont contraires ou non au principe de proportionnalité, et en conséquence valides ou non, en ce qu'ils ne prévoient pas de sanction distincte en cas de non-transformation du lait écrémé et en cas
de transformation effective en un produit légèrement non conforme à la formule prescrite par leurs dispositions».
1. Les termes de cette question appellent plusieurs remarques.
La première concerne la citation qui y est faite du règlement no 987/68 du Conseil, déjà cité. Celui-ci a été adopté en application de l'article 11, paragraphe 2, du règlement de base no 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, relatif au lait et aux produits laitiers. En vertu de cette disposition, c'est au Conseil qu'il incombait de déterminer les règles générales régissant l'aide au lait écrémé produit dans la Communauté et transformé en caséine. Le règlement no 987/68, dont l'exposé des motifs
justifie, eu égard aux conditions de production, l'assimilation aux fins de l'aide du caséinate à la caséine, se contente de donner une définition des caséinates et de prévoir que l'aide versée par la Communauté peut être différenciée en fonction du produit obtenu (caséine ou caséinates) et en fonction de la qualité de ces produits (article 3, paragraphe 1). En revanche, il n'énonce pas les normes de qualité exigées des caséine et caséinates pour bénéficier de cette aide:
Ces normes, y compris celles relatives à la teneur maximale en eau des caséinates, sont incluses dans le règlement no 756/70 de la Commission, adopté en application du paragraphe 3 de l'article 11 du règlement no 804/68, aux termes duquel c'est à la Commission qu'il appartient de déterminer les modalités d'application de l'aide.
Il en résulte que la validité du règlement du Conseil no 987/68 ne saurait être mise en cause dans le cadre du présent litige.
2. Comme dans l'affaire RU-MI, l'emploi du mot «sanction» nous paraît inapproprié, s'agissant du refus d'octroi d'une aide, autrement dit d'un avantage que les opérateurs économiques sont libres de chercher à obtenir ( 4 ) et non d'un cas où une réglementation communautaire impose des obligations aux intéressés ( 5 ).
Il apparaît également que la comparaison entre l'opérateur qui n'a pas du tout transformé le lait écrémé en caséinates et celui qui, bien qu'ayant fabriqué des caséinates, n'a pas respecté une prescription technique, est dénuée de pertinence, son premier terme paraissant théorique. L'aide étant versée après la fabrication, il semble en effet difficile à imaginer que des opérateurs achètent le lait à leurs fournisseurs au prix aide comprise et ne fabriquent pas ensuite de caséinates, se privant
ainsi de la possibilité d'être remboursés de la plus grande partie de leur dépense initiale.
Enfin, pour les raisons déjà exposées dans l'affaire RU-MI, il n'est pas possible de comprendre la question posée en termes d'écart excessif entre le manquement à cette réglementation et la conséquence qui s'ensuit. Nous estimons donc que la comparaison doit plutôt être faite entre les objectifs des règlements nos 987/68 et 756/70 et la prescription, non respectée, concernant la teneur maximale en eau des caséinates énoncée dans les annexes du dernier règlement cité.
Nous nous trouvons en présence d'une réglementation qui nécessite l'évaluation d'une situation économique complexe et implique donc l'octroi d'un large pouvoir d'appréciation aux institutions de la Communauté; il n'y aura donc, à notre sens, violation du principe supérieur de proportionnalité que si l'exigence d'une teneur maximale en eau des caséinates de 6 % est manifestement inutile pour réaliser les objectifs des règlements organisant l'octroi d'une aide à la fabrication de ces produits.
III —
1. Il n'est pas contesté que ces objectifs sont au nombre de deux: la transformation du lait écrémé en caséinates, d'une part, la production des caséinates de haute qualité, d'autre part.
Contrairement à ce que la requérante au principal a longtemps soutenu, on ne peut raisonnablement défendre la thèse que l'objectif de qualité présente un caractère accessoire par rapport au but de production. La simple lecture de l'article 11, paragraphe 1, du règlement no 804/68 énonçant qu'une aide «est accordée pour le lait écrémé produit dans la Communauté et transformé en caséine si ce lait et la caséine fabriquée avec ce lait répondent à certaines conditions» suffit à écarter cette
interprétation. (Il va de soi, vu le règlement no 987/68, que cette exigence soit être étendue aux caséinates). En outre, la subordination de l'octroi de l'aide à des exigences de qualité a été entendue strictement par la Commission, soucieuse spécialement de renforcer la réputation des produits de la Communnauté sur le marché mondial, face à ses concurrents des pays tiers. Dès sa version orginaire, le règlement no 756/70 modulait l'aide en fonction de la qualité des caséinates produits ( 6 ). De
plus, les modifications successives qui lui ont été apportées ont toutes renforcé les exigences de qualité, notamment en supprimant, à compter du 1er janvier 1972, l'aide à la production des caséinates ne répondant pas aux prescriptions fixées à l'annexe, alors encore unique ( 7 ).
La disposition relative à la teneur en eau des caséinates étant destinée à assurer la qualité de ces produits, c'est par rapport au seul objectif de qualité qu'il faut déterminer si elle constitue une exigence manifestement inutile.
2. Pour la Commission, qui s'appuie notamment sur une note technique préparée aux fins de cette affaire par son expert en la matière, la teneur en eau constitue un élément essentiel de la qualité des caséinates. Elles garantit en effet les possibilités de stockage prolongé du produit sans altération, notamment du point de vue gustatif. De ce fait, elle préserve ses possibilités d'emploi alimentaire, l'apparition d'un arrière-goût de colle rendant les caséinates impropres à leur utilisation dans de
nombreuse formules alimentaires. Les normes communautaires, existantes ou prévues, concernant la teneur maximale en eau des caséinates — de 6 % pour pouvoir bénéficier d'une aide et de 8 % pour pouvoir être mis sur le marché communautaire ( 8 ) — sont d'ailleurs conformes à la norme internationale FIL-IDF 72: 1974 de la Fédération internationale de laiterie, adoptée pour publication en novembre 1974, qui prévoit un maximum de 6 % pour les caséinates de qualité extra et de 8 % pour celles de
première qualité. Elles sont même moins sévères que les normes néo-zélandaises, qui prescrivent respectivement des maxima de 4 % pour la qualité extra et de 6 % pour la première qualité.
3. Pour la SLG, au contraire, la teneur en eau est un élément tout à fait secondaire de la qualité des caséinates. Déjà avec la méthode de fabrication par séchage sur tour spray — à laquelle se réfère exclusivement la note technique de la Commission —, la question de la teneur en eau, si elle n'était pas négligeable ( 9 ), n'avait cependant pas le caractère essentiel que la Commission lui attribue. Mais cette méthode, qui était beaucoup utilisée à la fin des années 1960 et au début des années 1970,
a été très largement abandonnée, notamment dans un souci d'économie d'énergie, au profit du séchage du concentré à 70 % d'eau sur un rouleau sécheur. Dans cette technologie sur cylindre, utilisée maintenant par l'immense majorité des laiteries de la Communauté, la teneur en eau devient un critère tout à fait secondaire.
De l'avis de la Société laitière de Gacé, affirmer que la prescription d'une teneur en eau maximale de 6 % est indispensable pour garantir le stockage prolongé des caséinates et leur possibilité d'emploi alimentaire revient à méconnaître la réalité des conditions de commercialisation du produit. En effet, les caséinates alimentaires ne sont pas destinés à un long stockage, comme le prouvent ceux ayant donné lieu au litige, qui ont été vendus dans les jours suivant leur fabrication. Plutôt que la
teneur en eau, ce sont les qualités bactériologiques qui constituent l'élément déterminant de la qualité d'un caséinate. De surcroît, aussi paradoxal que cela puisse paraître, la capacité à retenir l'eau figure même parmi les critères de qualité plus secondaires de ce produit. Le fait que la teneur en eau ne joue aucun rôle dans son prix lorsqu'il est vendu sur le marché des pays tiers, comme ce fut le cas en l'espèce, tend encore à le confirmer. En résumé, pour la SLG, un caséinate peut être
d'excellente qualité avec une teneur en eau supérieure à 6 % et, réciproquement, respecter ce pourcentage et être de qualité médiocre.
Enfin, on ne saurait rien retenir de déterminant ni de la norme néo-zélandaise en raison de la technologie spécifique utilisée en Nouvelle-Zélande, ni de la norme FIL dont les chiffres sont ceux qui étaient retenus dans les règlements de la Commission applicables jusqu'en 1972, lesquels prévoyaient, comme vous le savez, non seulement une aide importante pour les caséinates comportant 6 % d'humidité, mais aussi une aide moindre pour celles en comportant 8 %. Pour la requérante au principal,
l'exigence d'une teneur maximale en eau de 6 % est donc tout à fait inutile pour atteindre l'objectif de qualité poursuivi par les règlements nos 987/68 et 756/70.
La thèse de la SLG nous paraît convaincante. Observons au surplus que la Commission n'a pas répondu à l'argument tiré de l'inutilité de la teneur en eau dans la technique de séchage sur cylindre.
C'est pourquoi nous concluons à ce que vous disiez pour droit que:
dès lors que toutes les autres conditions prescrites par le règlement no 756/70 de la Commission sont satisfaites, l'exigence — requise au moment des faits litigieux par l'annexe III-II-1 de ce règlement (modifié par le règlement no 2940/73) — que les caséinates aient une teneur maximale en eau de 6 % pour pouvoir bénéficier de l'aide communautaire est invalide comme contraire au principe de proportionnalité en ce qu'elle est manifestement inutile pour atteindre l'objectif de qualité recherché
par ce texte.
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( 1 ) Article 1. sous d), règlement no 987/68.
( 2 ) Annexe I — 1 de la proposition de directive du Conseil relative au rapprochement des legislations des Etats membres concernant les caséine et caséinates alimentaires — JO C 50 du 24. 2. 1979.
( 3 ) Voir l'annexe au règlement no 146/69 de la Commission, du 24 janvier 1969, portant fixation du montant des aides pour le lait ecreme transformé en vue de la fabrication de caseine et de caséinates.
( 4 ) Comme dans l'affaire 808/79. Pardini, Recueil 198C, p. 2103.
( 5 ) Comme par exemple dans l'affaire 122/78, Buitoni, Recueil 1979, p. 677.
( 6 ) Article 2, paragraphe 2, sous a) et d).
( 7 ) Règlement no 2814/71 du 23 décembre 1971; voir aussi les règlements no 455/73 du 31. 1. 1973, no 2940/73 du 29. 10. 1973, no 3061/73 du 12. 11. 1973 et no 660/74 du 25. 3. 1974.
( 8 ) Annexe II, II, a 1, de la proposition de directive du Conseil relative au rapprochement des législations des États membres concernant les caséine et caséinates alimentaires, déjà citée.
( 9 ) Cette méthode impose un certain taux d'humidité sous peine d'obtenir un collage du produit dans la tour.
