CONCLUSIONS DE MME L'AVOCAT GÉNÉRAL SIMONE ROZÈS,
PRÉSENTÉES LE 11 MARS 1982
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Vous êtes saisis par le Finanzgericht de Berlin d'une demande de décision préjudicielle sur l'interprétation de l'article 27 du règlement no 1430/79 du Conseil, relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation.
Les faits sont les suivants:
I —
La société Otto Reichelt GmbH, de Berlin, exploite une chaîne de magasins de détails d'alimentation. Elle importe du café non torréfié qu'elle stocke dans l'entrepôt douanier public («offenes Zollager») qui lui a été accordé et le met en libre pratique en fonction des besoins de ses magasins. Conformément à la réglementation allemande applicable ( 1 ), elle déclare tous les mois aux autorités douanières les quantités qu'elle a retirées de l'entrepôt, calcule elle-même les droits à l'importation
correspondants et acquitte le montant entre les mains du Hauptzollamt de Berlin Sud, défendeur au principal, pour autant que ce dernier ne constate pas un montant différent.
Pendant deux ans, entre le 1er janvier 1977 et le 31 décembre 1978, la société Reichelt a calculé et acquitté le montant desdits droits au taux de 7 %, alors qu'à l'époque, le taux n'était que de 5 %. En janvier 1979 seulement, les autorités douanières ont réalisé qu'elles percevaient une somme supérieure à la somme réellement due et en ont informé la société. Celle-ci, le 9 février 1979, a formulé une demande de remboursement qui portait au total sur 255027,73 DM. Cette demande a été satisfaite à
concurrence d'un montant de 103240,54 DM. Pour les montants déclarés et acquittés pour la période de février 1977 à janvier 1978, soit 151792,30 DM, le remboursement fut refusé en raison des dispositions de droit national applicables, d'après lesquelles les demandes introduites plus d'un an après le retrait de l'entrepôt sont irrecevables parce que tardives (articles 164, paragraphe 2, 169, paragraphe 1, et 170 de l'«Abgabenordnung»).
Le 28 mars 1979, la société a introduit une nouvelle demande de remboursement, fondée sur l'équité par application de l'article 227 de l'«Abgabenordnung». Cette demande a été rejetée par le Hauptzollamt, le 6 avril 1979, motif pris de votre arrêt du 28 juin 1977 dans l'affaire 118/76, Balkan/Hauptzollamt Berlin-Packhof (Recueil, p. 1177).
La société Reichelt, considérant que l'arrêt Balkan n'avait pas été invoqué à bon escient à son endroit, forma un recours devant le Finanzgericht de Berlin. Ce dernier, comme il l'indique dans les motifs de son ordonnance de renvoi, estime également que les principes dégagés dans votre arrêt ne pouvaient être appliqués tels quels. Mais il se demande si l'application éventuelle d'une disposition nationale prévoyant une remise pour cause d'équité est encore possible, eu égard à l'entrée en vigueur,
entre le fait générateur du droit de douane et le prononcé de son jugement, d'un texte de droit communautaire qui régit désormais la matière, le règlement no 1430/79 du Conseil, du 2 juillet 1979, relatif au remboursement ou à la remise des droits à l'importation ou à l'exportation.
C'est pourquoi il vous demande si le droit communautaire, en particulier l'article 27 du règlement no 1430/79, interdit le remboursement, conformément au droit fiscal national, de droits perçus en trop, alors que cette perception n'a pas été contestée dans les délais légaux en ce qui concerne les montants pris en compte avant le 1er juillet 1980.
Le règlement no 1430/79, dans son article 27, prévoit l'entrée en vigueur du règlement le 1er juillet 1980. Par ailleurs, la disposition de ce texte la plus proche de la règle allemande en matière d'équité, autrement dit de l'article 227 de 1'Abgabenordnung, est son article 13 qui a fait l'objet du règlement d'application de la Commission, no 1575/80, du 20 juin 1980. Dans ces conditions, pour donner une réponse utile au juge de renvoi, il nous paraît utile d'examiner successivement les deux point
suivants :
— les règlements no 1430/79 et 1575/80, considérés ensemble, doivent-ils être interprétés comme comportant un effet rétroactif qui les rendrait applicables aux faits litigieux?
— dans la négative, existe-t-il des principes généraux de droit communautaire qui s'opposent à l'application d'une règle nationale d'équité au remboursement d'un montant objectivement indu selon le droit communautaire?
Observons que le présent recours s'inscrit dans le cadre de votre jurisprudence relative aux difficultés que pose l'adoption d'une réglementation communautaire dans un domaine où, jusque là, les législations des divers États membres intervenaient nécessairement à titre subsidiaire.
Il pose la question de la portée rétroactive ou non de la réglementation communautaire nouvelle et, dans la négative, les limites de l'application des législations nationales.
II —
Les règlements no 1430/79 et 1575/80 ne contiennent pas de disposition expresse sur leur application dans le temps, contrairement à d'autres réglementations communautaires, comme celles arrêtées dans le domaine de la sécurité sociale des travailleurs migrants. Il faut donc se référer aux règles générales, communes aux systèmes juridiques de tous les États membres, en matière d'application des normes dans le temps, telles qu'elles ont été appliquées par votre jurisprudence, en particulier par l'arrêt
de la troisième chambre, du 12 novembre 1981, dans les affaires jointes 212 à 217/80 (Amministrazione delle Finanze dello Stato/Salumi et autres).
1. En faveur de l'application rétroactive des textes en cause, on peut faire valoir que le règlement no 1575/80 est essentiellement un texte de procédure puisqu'il définit les modalités d'application de l'article 13 du règlement no 1430/79, lequel permet notamment le remboursement de droits à l'importation pour des motifs d'équité. Or, comme vous l'avez rappelé au motif 9 (première phrase) de votre arrêt Salumi de novembre dernier, «les règles de procédure sont généralement censées s'appliquer à
tous les litiges pendants au moment où elles entrent en vigueur».
En l'espèce, il est manifeste que le règlement no 1575/80 de la Commission ne peut être pris isolément; il faut au contraire le considérer conjointement avec le règlement no 1430/79 du Conseil, qu'il précise sur un point particulier. L'analyse du règlement no 1430/79 montre en effet qu'il comporte non seulement des règles en matière de délais (délai de trois ans pendant lequel une demande de remboursement peut être déposée pour détermination du montant d'une dette douanière à un niveau supérieur
à celui qui était légalement dû) ou de preuves (énoncées à l'article 4a)) pour pouvoir obtenir le remboursement ou la remise des droits à l'importation, mais aussi des règles matérielles comme la définition des faits dont l'existence permet d'envisager le remboursement ou la remise d'une dette fiscale ou douanière.
Les règles de procédure présentent un caractère accessoire par rapport aux règles de fond, comme il est dans la nature des choses et comme le confirme en l'espèce le fait que les règles de preuves et de délais sont adaptées aux diverses situations auxquelles elles s'appliquent. En cela le règlement no 1430/79 présente les mêmes caractères que le règlement no 1697/79 du Conseil, intervenu moins d'un mois après lui, soit le 24 juillet 1979, concernant le recouvrement «a posteriori» des droits à
l'exportation qui n'ont pas encore été exigés. Tous deux constituent des «réglementations mixtes», si bien que doit être écartée la présomption suivant laquelle les règles de procédure nouvelles sont meilleures que les anciennes, qui conduit à l'application immédiate des règles de procédure nouvelles à tous les faits n'ayant pas donné lieu à un jugement passé en force de chose jugée.
L'un et l'autre des règlements considérés ont pour objet de remplacer les règles nationales pertinentes, dont le contenu et les modalités étaient variables, par un régime communautaire destiné à assurer un traitement uniforme aux situations justifiant le remboursement ou la remise des droits à l'importation ou à l'exportation. Ceci est particulièrement vrai pour les dispositions du règlement no 1430/79, notamment les dispositions combinées de l'article 1, paragraphe 2, sous c), qui définit ce
qu'il faut entendre par «remboursement» («la restitution ... des droits à l'importation ... qui ont été acquittés») et de l'article 2, paragraphe 1, 2e tiret («Il est procédé au remboursement ... des droits à l'importation dans la mesure où il est établi, à la satisfaction des autorités compétentes, que le montant pris en compte de ces droits : ... est supérieur, pour un motif quelconque, à celui qui était légalement à percevoir»), qui auraient de toute façon été applicables si les faits
litigieux s'étaient déroulés après le 1er juillet 1980.
On peut donc transposer au cas du règlement no 1430/79, et par voie de conséquence à celui de son règlement d'application, la constatation que vous avez faite dans votre arrêt Salumi à propos du règlement no 1697/79: «remplaçant les réglementations nationales en la matière par une réglementation communautaire, ce texte comporte des règles, tant de procédure que de fond, qui forment un tout indissociable et dont les dispositions particulières ne peuvent être considérées isolément quant à leur
effet dans le temps» (motif 11).
2. Dès lors, comme pour le règlement no 1697/79, «un effet rétroactif ne saurait être reconnu aux dispositions» des règlements nos 1430/79 et 1575/80, «à moins que des indications suffisamment claires conduisent à une telle conclusion» (motif 12, première phrase). Or, toujours comme pour le règlement no 1697/79, «tant les termes que l'économie générale» du règlement no 1430/79, «loin d'indiquer un effet rétroactif, amènent au contraire à conclure que le règlement ne dispose que pour l'avenir» (motif
12, deuxième phrase).
Certes, on ne peut transposer ici le premier argument dont votre arrêt
Salumi fait état en ce sens, celui tiré du «libellé même des dispositions du règlement qui prévoient soit l'obligation, soit l'interdiction ‘d'engager’ des actions en recouvrement et qui ne sont, dès lors, pas de nature à concerner des actions déjà en cours à la date d'entrée en vigueur du règlement» (motif 13, première phrase). Le règlement no 1430/79 ne prévoit pas, en effet, de telles actions. Mais, comme l'a souligné l'agent de la Commission à l'audience de plaidoiries, le règlement no
1430/79 du 2 juillet 1979 est entré en vigueur le 1er juillet 1980, comme le règlement no 1697/79 du 24 juillet 1979; donc, pour lui aussi, ce délai «démontre que le Conseil ne jugeait pas urgent de mettre en oeuvre la réglementation communautaire» (motif 13, deuxième phrase).
Au surplus, l'application des règlements nos 1430/79 et 1575/80 à des droits fixés avant le 1er juillet 1980 engendrerait une insécurité juridique considérable. Comme on l'a vu dans le cas présent, le délai pour demander un remboursement des droits acquittés alors qu'ils n'étaient pas dus est fixé à trois ans (article 2, paragraphe 2, du règlement no 1430/79).
Or, dans certains États membres, les délais prévus par les législations nationales pour introduire les mêmes demandes pouvaient être soit plus courts, soit plus longs. Dès lors, l'application rétroactive de ces règlements conduirait aux conséquences suivantes:
— dans les États dont la législation était plus rigoureuse que la réglementation communautaire qui lui a succédé, il faudrait craindre une remise en cause des décisions rendues dans le cadre du droit national, mais non encore définitives;
— dans ceux dont la législation était, au contraire, plus libérale, les droits à remboursement que leurs titulaires, se fiant à la réglementation nationale, n'avaient pas fait valoir à la date de l'entrée en vigueur du règlement seraient rendus caducs.
On aboutirait, dès lors, «à une différence de traitement non justifiée à l'égard d'opérations effectuées dans des situations comparables», qui «serait incompatible avec les principes d'égalité et de justice» (motif 14).
Pour toutes ces raisons, nous pensons qu'il faut répondre en premier lieu au Finanzgericht de Berlin que les règlements nos 1430/79 et 1575/80 ne s'appliquent pas aux droits de douane perçus en trop avant le 1er juillet 1980.
III — Si donc le droit communautaire, en particulier le règlement no 1430/79, n'empêche pas l'application du droit national aux faits litigieux, il impose néanmoins certaines limites et conditions à cette application.
a) De manière générale, il résulte de votre jurisprudence que l'application de règles nationales à des situations présentant un élément communautaire est possible à titre subsidiaire, c'est-à-dire faute de règles de droit communautaire pertinentes. Dans votre arrêt du 12 juin 1980 (affaire 130/79, Express Dairy Foods, Recueil p. 1887), vous avez indiqué que le renvoi aux législations nationales était «nécessaire» en pareil cas, sans aucun doute pour éviter un déni de justice; vous aviez en effet
constaté qu'«en l'absence regrettable de dispositions communautaires d'harmonisation des procédures et des délais», il ne vous appartenait pas «d'édicter les règles générales de fond et de modalités procédurales que les institutions compétentes peuvent seules adopter». On se trouvait donc, comme dans la présente affaire et dans bien d'autres, en présence d'une lacune du droit communautaire que seul le renvoi aux droits des États membres permettait de combler. Les scrupules que laisse percevoir la
justification de votre solution s'expliquent par le fait que celle-ci «entraîne», en raison des disparités des droits nationaux applicables, «des différences de traitement à l'échelle de la Communauté» (motif 12, Recueil p. 1900).
b) C'est pourquoi vous avez insisté sur les limites à apporter aux droits nationaux, même en l'absence de réglementation communautaire spécifique, tirées des principes généraux du droit communautaire.
La première d'entre elles, qui a motivé le refus du Hauptzollamt de Berlin Sud de faire droit à la demande de la société Reichelt, relève du principe de l'application uniforme et intégrale du droit communautaire dans tous les États membres.
C'est ce que reflète le point 1 du dispositif de votre arrêt Balkan, où était en cause l'application de la disposition correspondant à l'article 227 actuel de l'Abgabenordnung :
«Une administration des douanes nationale n'a pas le droit d'appliquer à une demande de remise, pour des motifs d'équité, de redevances dues en vertu du droit communautaire — en l'occurrence de montants compensatoires monétaires — les prescriptions de son droit national dans toute la mesure où cette application affecterait l'effet des règles communautaires relatives à l'assiette, aux conditions d'imposition ou au montant de la redevance en cause.»
Mais, comme le Finanzgericht, nous doutons que ce principe puisse être méconnu dans le cas d'espèce en raison des différences entre la situation qui a donné lieu à l'arrêt Balkan et celle de la société Reichelt. Dans l'affaire Balkan, en effet — comme auparavant dans l'affaire Granaria (arrêt du 30 novembre 1972, Recueil p. 1163) —, les taxes litigieuses étaient dues en vertu du droit communautaire. Dès lors, leur remise sur la base d'une règle nationale d'équité aurait constitué un empiétement
arbitraire affectant directement la portée du droit communautaire.
En revanche, il est constant que la société Reichelt a effectué des paiements indus qui n'auraient pas dû intervenir si le droit communautaire avait été correctement appliqué. Dans ces conditions, l'autonomie et la primauté du droit communautaire ne s'opposent pas à l'application d'une règle nationale d'équité permettant le remboursement de droits de douane objectivement excessifs, perçus avant le 1er juillet 1980.
c) Toutefois, la liberté des instances nationales se trouve limitée en vertu du principe fondé sur l'idée de non-discrimination, reconnu par votre jurisprudence dans de nombreux domaines. Dans le cas de prétentions fondées sur le droit communautaire, l'application de règles nationales ne doit pas se faire différemment selon que les prétentions sont fondées sur le droit communautaire ou sur le seul droit national. Dans l'arrêt Denkavit, du 27 mars 1980 (affaire 61/79, Recueil p. 1205), où était posée
la question de «l'existence et de la portée de l'obligation pour les États membres qui ont perçu des taxes ou redevances nationales, reconnues par la suite incompatibles avec le droit communautaire, de les restituer à la demande du contribuale» (motif 14, Recueil, p. 1220), vous avez répondu que les modalités procédurales des recours en justice intentés par les justiciables à l'effet d'obtenir le remboursement de ces taxes «ne peuvent être moins favorables que celles concernant des recours
similaires de nature interne» (motif 25, Recueil p. 1226). Il est évident que ce principe doit s'appliquer, mutatis mutandis, au remboursement de droits de douane également incompatibles avec le droit communautaire.
Mais on doit aussi éviter que les autorités nationales soient tentées de faire preuve de plus de rigueur à l'égard d'opérateurs économiques demandant le remboursement de droits de douane, ressources propres de la Communauté, que lorsqu'il s'agit de ressources nationales. L'égalité de traitement doit être complète: l'opérateur économique se prévalant du droit communautaire ne doit être traité ni d'une façon plus restrictive ni d'une manière plus libérale que celui qui se fonde sur le droit
national.
d) Le Finanzgericht de Berlin évoque le cas où le montant perçu alors qu'il n'était pas dû a été répercuté sur les clients du redevable, de sorte que celui-ci n'a personnellement subi aucun préjudice.
Nous nous bornerons à rappeler les solutions de vos arrêts Just du 27 février 1980 (affaire 68/79, Recueil p. 501) et Denkavit, du 27 mars 1980. Vous avez jugé, dans ces deux affaires, «que la protection des droits garantis en la matière par l'ordre juridique communautaire n'exige pas d'accorder une restitution de taxes indûment perçues dans des conditions qui entraîneraient un enrichissement injustifié ( 2 ) des ayants droit», de sorte que «rien ne s'oppose donc, du point de vue du droit
communautaire, à ce que les juridictions nationales tiennent compte, conformément à leur droit national, du fait que des taxes indûment perçues ont pu être incorporées dans le prix de l'entreprise redevable de la taxe et répercutées sur les acheteurs» (arrêt Just, motif 26, Recueil p. 523; arrêt Denkavit, motif 26, Recueil p. 1226).
Quant à l'application éventuelle de ce principe au cas de la société Reichelt, c'est une question de pur fait que, pour cette raison, le Finanzgericht peut seul trancher.
En conclusion, nous vous proposerons de répondre au Finanzgericht de Berlin dans le sens suivant:
1) Les règlements nos 1430/79 et 1575/80 ne s'appliquent pas aux droits de douane perçus en trop avant le 1er juillet 1980.
2) Le droit communautaire ne fait pas obstacle à l'application d'une règle nationale prévoyant la remise de taxes pour des motifs d'équité lorsqu'il s'agit de droits de douane fixés à un taux objectivement excessif et perçus avant le 1er juillet 1980. Toutefois, les conditions d'une remise pour motif d'équité ne peuvent être fixées de façon plus favorable que celles des demandes de remboursement comparables portant sur des taxes prévues par le droit national.
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( 1 ) (Article 168 de l'«Abgabenordnung», loi générale des impôts).
( 2 ) «Enrichissement injustifié» est le texte de l'arrêt Denkavit; celui de l'arrêt Just porte «enrichissement sans cause».
