CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 29 OCTOBRE 1981 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Le recours, sur lequel nous allons nous prononcer maintenant, est dirigé contre ia fixation de quotas de production pour le premier trimestre de 1981 sur la base de la décision 2794/80/CECA de la Commission du 31 octobre 1980, instaurant un régime de quotas de production d'acier pour les entreprises de l'industrie sidérurgique (JO L 291 du 31. 10. 1981, p. 1) et de la décision 3381/80/CECA de la Commission du 23 décembre 1980 (JO L 355 du 30. 12. 1980, p. 37), qui fixe le taux d'abattement pour la
période en question. Comme le système des quotas de production est connu de la Cour, nous pouvons nous borner à rappeler les dispositions qui ont de l'importance pour la présente affaire.
L'article 4 de la décision no 2794/80 établit les méthodes de calcul de la production de référence à laquelle est appliqué le taux d'abattement. Tandis que les paragraphes 1 et 2 de cette disposition déterminent la production de référence réelle au cours de la période de comparaison, les paragraphes 3, 4 et 5 définissent les circonstances qui autorisent une adaptation de cette production de référence réelle. C'est ainsi que le paragraphe 3 dispose:
«Toutefois, si, pendant la période allant de juillet 1977 à juin 1980, le taux moyen d'utilisation des possibilités de production d'une entreprise se situe à 10 points de pourcentage ou plus en dessous du taux moyen d'utilisation des mêmes installations des autres entreprises de la Communauté pendant les années 1977, 1978 et 1979, la Commission augmentera les productions de référence pour cette entreprise jusqu'à un niveau correspondant à un taux d'utilisation de 5 points de pourcentage en dessous
dudit taux moyen des autres entreprises:
— si l'entreprise a participé de juillet 1977 à juin 1980 aux programmes de livraison établis par la Commission, et
— si la fixation du programme pour cette entreprise était basée sur l'année 1974, et
— si pendant cette dernière année les installations de l'entreprise n'étaient pas ou n'étaient que partiellement mises en service.»
A côté de cette possibilité d'adaptation générale, l'article 14 de la décision 2794 prévoit une possibilité d'ajustement dans un cas d'espèce.
L'alinéa 1 de cet article déclare:
«Si les restrictions de production ou de livraison imposées par la présente décision et ses mesures d'application entraînent pour une entreprise des difficultés exceptionnelles, elle peut en saisir la Commission, toutes pièces à l'appui.»
Le 5 janvier 1981, la requérante Alpha Steel Ltd., qui produit et transforme de l'acier, a reçu une communication au sens de l'article 3, paragraphe 2, de la décision, qui était datée du 19 décembre 1980. Cette communication indiquait comme production de référence pour les coils et les feuillards laminés à chaud sur trains spécialisés au sens du groupe I de l'article 2 de la décision, une quantité de 102993 tonnes, ce qui donnait, après déduction de l'abattement de 27,73 %, un quota de production de
74433 tonnes pour ces produits. Pour l'acier brut, la production de référence indiquée s'élevait à 87500 tonnes, ce qui donnait, après application du même taux d'abattement de 27,73 %, un quota de production de 63236 tonnes pour le premier trimestre de 1981. La communication mentionnait expressément, tout comme la communication précédente relative au dernier trimestre de l'année 1980, que les productions de référence avaient été ajustées conformément à l'article 4 de la décision.
Dans un télex du 12 décembre 1980, c'est-à-dire antérieur à la fixation des quotas à examiner ici, la Commission avait toutefois signalé à la requérante que l'article 4, paragraphe 3, de la décision avait été appliqué par erreur, puisque le programme de livraison établi pour la requérante n'avait pas été déterminé sur la base de l'année 1974, et que l'ajustement des productions de référence avait dès lors été fondé sur l'article 14 de la décision.
Comme la requérante n'était pas non plus d'accord avec la fixation des quotas pour le premier trimestre de 1981, elle a adressé à la Commission une lettre datée du 19 janvier 1981, demandant que les quotas soient réexaminés et fixés sur la base de la capacité totale de son entreprise. Cette mesure se justifiait par le fait, disait-elle, qu'elle est une entreprise jeune, qui a seulement commencé à produire durant la période de référence considérée par la Commission et qui a, de plus, été gênée dans
son expansion par les prix minimaux prescrits à l'époque.
Avant même qu'une décision intervienne sur cette demande, la requérante a saisi la Cour, le 29 janvier 1981, d'un recours au titre de l'article 33, alinéa 2, du traité CECA, en concluant à l'annulation de la décision du 19 décembre 1980. Elle a fait valoir comme moyens une motivation défectueuse de la décision individuelle, l'illégalité de la décision de base 2794/80, ainsi que la non-application de l'article 4, paragraphe 3, et de l'article 14 de cette dernière.
Après l'introduction du recours, la Commission a informé la requérante, par une lettre datée du 24 février 1981, qu'elle avait invoqué l'article 4, paragraphe 3, en question par erreur. Elle lui a fait savoir que la production de référence en vue de la fixation des quotas devait être chiffrée correctement à 63537 tonnes pour les produits laminés et à 40153 tonnes pour l'acier brut, mais qu'en application de l'article 14 de la décision générale, le taux d'abattement pour les deux produits était
réduit à 0, de sorte que les quotas correspondaient à la production de référence. Cette décision était censée annuler et remplacer la décision antérieure du 19 décembre 1980.
Dans son mémoire en réplique, la requérante a alors modifié ses conclusions; elle demande à présent l'annulation de la communication de la défenderesse du 19 décembre 1980, dans la version du 24 février 1981, et la condamnation de la défenderesse aux dépens.
La Commission conclut à ce qu'il plaise à la Cour déclarer qu'il n'y a plus lieu à statuer et régler les dépens librement, conformément à l'article 69, paragraphe 5, du règlement de procédure.
Sur ces demandes, nous prenons position comme suit.
I — Sur le non-lieu à statuer
De l'avis de la Commission, le retrait de la décision individuelle du 19 décembre 1980 a rendu le recours sans objet, de sorte qu'il n'y a plus lieu de statuer au fond. Comme cette décision était incorrecte à tout point de vue, déclare-t-elle, elle devait être retirée après une évaluation des intérêts de la requérante par rapport à ceux des autres entreprises touchées par le régime des quotas. Les intérêts de la requérante n'auraient pas été affectés, ou ils ne l'auraient en tout cas été que d'une
manière non substantielle, puisque le retrait a été opéré dans un délai raisonnable et parce que la requérante n'avait de toute manière épuisé ses quotas, à l'époque, qu'à concurrence de 10 %.
Comme spécialement l'article 4 de la décision ne pouvait pas être appliqué à la requérante et comme la fixation même de la production de référence en application de cette disposition était erronée, il aurait été indispensable, ajoute la Commission, de remplacer la décision initiale par une décision totalement nouvelle, se distinguant de la première tant pour ce qui est de sa motivation qu'en ce qui concerne les dispositions appliquées, la production de référence prise comme base et le régime des
quotas. Constatant que la décision du 24 février 1981 n'a pas fait l'objet d'un recours distinct et que la première décision a été retirée, la Commission prétend, en se référant à la jurisprudence de la Cour, qu'il n'y a plus lieu à statuer.
La requérante, par contre, analyse la décision du 24 février 1981 comme une simple rectification de la décision initiale, ayant ajouté la motivation manquante et conduit ainsi à un nouveau calcul des quotas. Le télégramme du 12 décembre 1981, qui se serait effectivement rapporté au dernier trimestre de l'année écoulée, aurait indiqué clairement qu'il fallait appliquer à la requérante, non pas l'article 4, mais l'article 14. La lettre du24 février 1981 n'aurait fait que confirmer cette constatation,
qui s'appliquait aussi, logiquement, au premier trimestre de 1981. En revanche, le moyen principal, ainsi que l'illégalité de la décision 2794/80, invoquée incidemment, le refus d'appliquer à la requérante l'article 4 de cette décision et l'application erronée de son article 14 auraient été maintenus. Compte tenu de la jurisprudence de quelques États membres, il serait de plus extrêmement douteux qu'une autorité puisse retirer une décision incorrecte après l'introduction d'un recours et l'expiration
du délai pour former celui-ci, et la remplacer par une décision moins favorable.
Pour l'examen de la question de savoir si la communication de la Commission du 24 février 1981 a rendu le recours sans objet, ce n'est finalement pas, selon nous, l'appréciation de cet acte juridique qui importe. Un non-lieu à statuer ne doit en effet être admis que si l'acte faisant grief, contre lequel le recours est dirigé, a disparu. Or, si, à l'instar de la requérante, on n'analyse pas la lettre du 24 février comme une décision autonome, mais seulement comme une rectification du régime des
quotas pour le premier trimestre de 1981, il reste en tout cas les moyens relatifs à la légalité de la décision générale 2794/80, à la non-application de l'article 4, paragraphe 3, de cette décision, ainsi qu'à l'application incorrecte de son article 14.
Si l'on suit, au contraire, l'opinion de la défenderesse et si l'on voit dans la communication du 24 février une décision nouvelle, ayant remplacé la première, alors la demande modifiée que la requérante a présentée dans la réplique doit être analysée comme une modification du recours qui, en raison du lien juridique et matériel étroit qui existe avec l'objet initial du litige, doit, pour des raisons d'économie de procédure, être considérée comme judicieuse et, partant, comme licite.
Sous ce rapport, il n'est pas non plus nécessaire d'examiner si la décision initiale pouvait être retirée, et remplacée par une décision encore plus désavantageuse, durant la procédure et après l'expiration des délais de recours. Le seul point décisif à cet égard est que la lettre du 24 février 1981 produit des effets juridiques. Comme la décision représente dans cette mesure un acte faisant grief à la requérante, le litige au fond n'est pas terminé.
De ce point de vue, les arrêts de la Cour, que la défenderesse invoque, du 11 février 1955 dans l'affaire 4/54, Industrie Siderurgiche Associate (ISA)/Haute Autorité de la CECA (Recueil 1954-55, p. 177) et du 1er juin 1961 dans les affaires jointes 5, 7 et 8/60, Meroni & Co. e. a./Haute Autorité de la CECA (Recueil 1961, p. 201), où la Cour a déclaré que les recours en question étaient devenus sans objet pour absence d'acte faisant grief, ne sont pas pertinents non plus.
II — Sur le fond
Après que la requérante a déclaré expressément, au cours de la procédure orale, ne plus maintenir son premier moyen, à savoir celui tiré de la violation du traité et de formes substantielles pour défaut de motivation ou contrariété de motifs de la décision individuelle, nous pouvons aborder immédiatement l'examen du deuxième moyen, par lequel la requérante conteste la légalité de la décision générale 2794/80. Sous cet angle, la requérante fait valoir une violation de formes substantielles, une
violation du traité et un détournement de pouvoir.
1. Sur la prétendue insuffisance de motivation et la violation des articles 58, paragraphe 1, et 74, du traité CECA
La requérante reproche à la Commission d'avoir enfreint les dispositions précitées en n'examinant pas, dans le cadre de l'instauration de quotas de production, la nécessité de prendre des mesures d'accompagnement de politique commerciale au sens de l'article 74 du traité CECA. Lorsque les conditions qu'il cite sont réunies, l'article 58 du traité CECA obligerait en effet d'instaurer un régime de quotas de production «accompagné, en tant que de besoin, des mesures prévues à l'article 74». Les deux
dispositions seraient étroitement liées en tant qu'instruments à utiliser en cas de crise et le caractère impératif de l'article 58 du traité CECA impliquerait nécessairement que celui-ci ne peut pas être appliqué lorsque la nécessité de prendre des mesures du genre de celles visées à l'article 74 du traité CECA n'a pas été examinée. Or, une telle nécessité aurait existé en l'espèce. A supposer que la Commission ait effectué un tel examen, elle aurait enfreint en tout cas l'obligation, découlant de
l'article 15 du traité CECA, de motiver les actes juridiques adoptés par elle, puisqu'elle n'en a pas fait mention. Notamment dans l'intérêt de la possibilité d'un contrôle judiciaire, l'obligation de motivation serait d'autant plus stricte que le pouvoir d'appréciation attribué est grand.
La Commission, qui ne se prononce sur le fond qu'à titre subsidiaire, souligne, pour sa part, que l'instauration des quotas de production a été décidée dans un contexte déjà suffisant de mesures d'accompagnement de politique commerciale, y compris de mesures au sens de l'article 74 du traité CECA. La justesse de cette appréciation aurait notamment été confirmée par le net recul des importations de produits laminés en 1980.
Quant au reproche de motivation défectueuse, la Commission le rejette en disant qu'il n'existait aucune raison de citer l'article 74 dans les motifs de la décision générale 2794/80 fondée sur l'article 58. Sur la question du rapport existant entre l'article 58 et l'article 74, nous nous sommes déjà prononcé en détail au point II.3 de nos conclusions d'aujourd'hui dans l'affaire 258/80, Rumi, auxquelles nous nous permettons de renvoyer pour éviter des répétitions.
Au surplus, la requérante n'a pas avancé d'arguments précis, ni à propos de la question du détournement de pouvoir, ni au sujet de la question de la méconnaissance manifeste de certaines dispositions du traité.
Le contenu de l'obligation de motivation serait forcé si l'on exigeait, dans le présent cas, que les motifs exposent le processus compliqué d'appréciation, tandis qu'à l'inverse, le seul fait de déclarer que la nécessité de prendre des mesures au titre de l'article 74 a été examinée ne serait d'aucune utilité sous l'angle de la possibilité d'un contrôle de la fixation des quotas.
Les arrêts de la Cour, que la requérante allègue, du 20 mars 1959 dans l'affaire 18/57, Firma I. Noid KG/Haute Autorité de la CECA (Recueil 1958-59, p. 89) et du 15 juillet 1960 dans les affaires jointes 36, 37, 38 et 40/59, Präsident e. a./Haute Autorité de la CECA (Recueil 1960, p. 857) ne sont pas pertinents pour la présente espèce dans la mesure où la Cour devait statuer alors sur la régularité d'autorisations à accorder en application de l'article 65, paragraphe 2, du traité CECA, lesquelles ne
peuvent être octroyées que si les conditions citées dans cette disposition sont réunies.
L'on se reportera judicieusement, en revanche, à l'arrêt déjà cité dans l'affaire ISA et à l'arrêt du 20 mars 1957 dans l'affaire 2/56, Geitling/Haute Autorité de la CECA (Recueil 1957, p. 9), dont il découle clairement que doivent seulement être indiqués les motifs qui ont incité la Commission à prendre l'acte juridique en cause. Comme aucune prescription de la décision 2794/80 n'a été fondée sur l'article 74 du traité CECA, il ne fallait donc pas mentionner cette disposition.
La prétendue violation du traité et de formes substantielles doit par conséquent être rejetée comme non fondée.
2. Sur le moyen tiré de la violation de l'article 58, paragraphe 2, du traité CECA
a) De l'avis de la requérante, la décision générale 2794/80 n'est pas non plus compatible avec l'article 58, paragraphe 2, du traité CECA, selon lequel la Haute Autorité établit les quotas «sur une base équitable». L'instauration des quotas de production ne se serait pas faite sur une base équitable, au sens de cette disposition, parce que la Commission s'est référée à la production au cours de la période de référence allant de juillet 1977 à 1980. Ce critère aurait désavantagé les entreprises qui
ont seulement commencé à produire durant la période en question ou dont la capacité a seulement été utilisée en partie pendant ce temps. Par contre, le système avantagerait de manière injustifiée les entreprises qui, en dehors de toute considération de rentabilité, par exemple pour des motifs de politique de l'emploi, ont produit de l'acier en quantité démesurée et ont finalement provoqué ainsi la crise dans ce secteur. Plus la production d'une entreprise aurait donc été excessive, plus celle-ci
aurait été récompensée par les quotas fixés sur la base de cette production. Un tel résultat aurait toutefois pu être évité, selon la requérante, en fixant les quotas par référence à la capacité de production actuelle de l'entreprise.
La Commission observe, quant à elle, que seul un régime comme celui qui a été établi répond de manière appropriée, compte tenu des principes énoncés aux articles 2, 3 et 4, au but et à la finalité de l'instauration de quotas de production, à savoir le rétablissement de l'équilibre entre l'offre et la demande dans le secteur de l'acier à l'intérieur du marché commun. Une réduction linéaire de la production pourrait être obtenue le mieux en se reportant à la production antérieure des entreprises,
et non pas à leurs, capacités. La notion, difficile à définir, de capacité, qui, contrairement à la production réelle, repose sur des estimations, n'aurait jamais été prise en considération que lorsque des chiffres concrets n'existaient pas ou n'étaient pas disponibles.
A l'instar de la Commission, nous sommes d'avis que les méthodes de calcul de la production de référence, qui sont prescrites à l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la décision 2794/80, ne sont pas critiquables.
Il faut rappeler d'abord à ce sujet que l'article 58 du traité CECA règle seulement les conditions dans lesquelles un système de quotas de production peut être instauré. L'établissement de règles détaillées est en revanche laissé à la Commission, qui dispose pour ce faire, comme pour tous les actes normatifs du droit dérivé, d'un large pouvoir d'appréciation. Ce pouvoir doit être exercé par la Commission judicieusement, dans les limites fixées par le traité, c'est-à-dire qu'elle doit s'inspirer
surtout de la finalité de son habilitation.
Le pouvoir conféré à l'article 58 du traité CECA a pour but de réagir à une crise qui se manifeste par une chute brutale de la demande dans le secteur de l'acier et de rétablir un équilibre entre la demande et l'offre sur le marché. Ce but peut être atteint principalement par une réduction de la production excédentaire de départ, en imposant aux diverses aciéries des quotas de production. Les quotas doivent être établis, d'après les termes mêmes du traité, «sur une base équitable», en tenant
compte des principes définis aux articles 2, 3 et 4, lesquels comprennent aussi, en particulier, l'interdiction de discrimination.
Or, en tant que le régime actuellement en cause a été conçu en partant d'une certaine production de référence des entreprises concernées, il répond parfaitement à un tel souci. Si l'on veut diminuer la production effective, il ne peut être que judicieux de s'appuyer, pour la réduction à opérer, sur ces critères. L'application de taux d'abattement a en outre comme conséquence que les mesures de réduction touchent toutes les entreprises de manière identique et uniforme par rapport à leur production
antérieure, ce qui a à son tour pour résultat que la baisse de production par entreprise et par région est uniforme et qu'on évite ainsi un déséquilibre entre les entreprises et les régions du point de vue économique et social.
Si l'on suivait la proposition de la requérante et si l'on fixait les quotas par référence à la capacité de production d'une entreprise, un pareil résultat ne serait pas garanti avec certitude. En dehors du fait qu'une telle valeur repose naturellement, bien plus que la production effective, sur des suppositions et des impondérables, une diminution des capacités de production des diverses entreprises ne provoque pas nécessairement, en raison de leurs taux d'utilisation divergents, la baisse
souhaitée de la production. C'est pourquoi un régime de quotas fixés d'après la capacité désavantagerait les entreprises, qui fonctionnent à un taux d'utilisation élevé, davantage que celles qui, pour quelque motif que ce soit, exploitent leurs possibilités de production seulement en partie. Une telle mesure entraînerait une modification des parts de marché de certaines entreprises et représenterait, de ce fait, une intervention dans le jeu des forces du marché, avec comme autre conséquence que,
contrairement au but défini à l'article 3, sous e), des licenciements de travailleurs ne pourraient pas être exclus.
Enfin, le régime des quotas, qui devait être établi assez rapidement, ne pouvait pas non plus avoir pour rôle de résoudre les problèmes délicats et complexes de la compétitivité de certaines entreprises privées plus petites par rapport à de grandes entreprises étatiques. Comme nous l'avons déjà indiqué dans nos conclusions dans l'affaire Rumi, pour arriver à maîtriser la question de l'octroi de subventions à l'industrie de l'acier, que la requérante a soulevée sans toutefois l'approfondir, il
faut prendre des mesures de nature différente, qui n'ont aucun rapport direct pertinent avec le régime des quotas. Quoi qu'il en soit, l'absence de telles mesures n'est pas susceptible d'entraîner l'illégalité du régime des quotas à établir en application de l'article 58 du traité CECA.
De même, il n'y a pas lieu de critiquer le fait que la décision a pris comme période de référence les mois du trimestre en question au cours desquels la production a été la plus élevée entre juillet 1977 et juin 1980. Comme les considérants de la décision le soulignent pertinemment, cette période, d'une part, ne devait pas être trop éloignée, afin qu'elle reflète les structures actuelles, et elle devait, d'autre part, être suffisamment longue, pour permettre de retenir des mois non affectés par
des accidents techniques ou des grèves. Le fait même que la disposition a pour but de permettre une détermination aussi exacte que possible de la production réelle a pour conséquence qu'elle ne peut pas être fautive parce que certaines entreprises, qui ont seulement commencé à produire durant cette période, ne peuvent pas se baser, pour la détermination de leur production de référence, sur la totalité de la période.
Pour le cas où l'application de cette décision, qui contient, comme tout autre texte normatif, des règles de caractère abstrait et général, entraîne pour certaines entreprises, dont la production n'a pas encore commencé pleinement durant la période en question, des difficultés exceptionnelles, la clause d'équité de l'article 14 de la décision prévoit une procédure qui permet d'opérer un ajustement en tenant compte des circonstances spécifiques. Comme cette clause, conférant un pouvoir
discrétionnaire, permet de déroger au régime général, il était adéquat de subordonner son application à l'existence de difficultés exceptionnelles causées par le régime des quotas. En revanche, le traitement différent réservé aux entreprises qui ne peuvent pas démontrer de telles difficultés est justifié objectivement et n'est donc pas non plus critiquable, contrairement à l'opinion soutenue par la requérante, sous l'angle de l'interdiction de discrimination.
b) Comme il est donc établi que le régime des quotas en cause, qui prend comme valeur de référence la production réelle, n'est pas contraire en soi au traité, il nous reste à vérifier si le rattachement du régime des quotas à la production de référence fictive, à calculer conformément à l'article 4, paragraphe 3, est compatible avec les règles de base du traité.
De l'avis de la requérante, les conditions qui sont citées dans ce paragraphe ont été arrêtées en songeant à un petit groupe bien déterminé d'aciéries, lesquelles se trouvent ainsi avantagées par rapport aux entreprises qui, comme la requérante, ont également participé volontairement à des programmes de livraison, mais qui ne peuvent pas remplir les conditions fixées parce que le début de leur production se situe après 1974. C'est pourquoi la disposition serait seulement compatible avec
l'interdiction de discrimination énoncée dans le traité si, contrairement à ses termes, elle était appliquée aussi aux entreprises citées en dernier lieu. Cette règle, qui permet de tenir compte, du taux d'utilisation des capacités de production d'une entreprise, devrait en tout cas être appliquée par le biais de l'article 14 lorsque le taux d'utilisation, déjà peu élevé en raison de la participation volontaire à des programmes de livraison durant la période de référence, baisse encore par suite
du rattachement du régime des quotas à la production réelle durant le période en question.
Quant à la Commission, elle observe que les termes mêmes de la disposition litigieuse s'opposent à ce qu'elle soit appliquée à la requérante. La prescription aurait pour but de compenser certains désavantages acceptés volontairement par les entreprises qui remplissent les trois conditions. Il ne pourrait donc pas être parlé d'un régime défavorisant d'autres entreprises qui ne répondent pas à ces conditions.
Sur ce point aussi, c'est la Commission, nous semble-t-il, qui peut se prévaloir des meilleurs arguments. A cet égard non plus, il ne faut pas perdre de vue qu'il ne peut pas être question d'une discrimination lorsqu'un traitement différent est susceptible d'être justifié objectivement, notamment par les buts du régime incriminé.
Or, la production de référence fictive, à calculer conformément à l'article 4, paragraphes 3 à 5, répond manifestement au souci de corriger les distorsions qui ne manqueraient pas d'apparaître si on se référait à la production de référence réelle de certaines entreprises. Certains comportements d'une entreprise, qui ont un effet positif sur les buts généraux de la politique dans le secteur de l'acier, ne doivent pas désavantager ces entreprises lors de la fixation des quotas.
Pour bien comprendre les trois conditions, qui doivent être remplies simultanément pour qu'une entreprise puisse bénéficier de la règle de l'article 4, paragraphe 3, de la décision, il faut savoir que pour toutes les entreprises qui ont commencé à produire après 1974, on a tenu compte, dès le début, des capacités pour les programmes de livraison, puisqu'on ne pouvait pas se reporter sous cet angle à une production réelle. Toute différente était par contre la situation des entreprises qui
existaient déjà au cours de cette année, laquelle fut la dernière année normale et qui a dès lors été prise comme période de référence. Pour elles, on s'est basé sur des livraisons effectives, sans tenir compte non plus des installations existantes qui n'étaient pas encore mises en service. L'article 4, paragraphe 3, de la décision a maintenant pour but d'éliminer les désavantages que ces entreprises auraient subis en rapport avec le régime des quotas, parce qu'elles ont accepté volontairement
des programmes de livraison dont elles savaient que leur nouvelle capacité n'était pas encore prise en considération.
Il découle par conséquent du but et de la finalité de la disposition qu'il est objectivement justifié d'ajuster la production de référence seulement pour les entreprises qui remplissent les trois conditions fixées et qui de ce fait, en cas de rattachement du régime des quotas à la production réelle, subiraient un préjudice que d'autres entreprises ne doivent pas supporter.
Enfin, il n'est pas non plus possible de reprocher à la Commission d'avoir enfreint l'interdiction de discrimination en prévoyant, dans la décision, un ajustement de la production de référence seulement dans les cas qui y sont cités, et non dans la situation qui est décrite par la requérante. A ce sujet, nous observerons d'une manière tout à fait générale qu'il ne faudrait pas qu'un avantage trop important accordé dans certaines situations mette en péril le but de la décision, qui est d'adapter
la production à la baisse de la demande. C'est pourquoi il faut aussi considérer comme suffisant le fait que la Commission a prévu, dans une forme abstraite et générale, une compensation des désavantages qui, de manière prévisible pour elle, se seraient manifestés, en quelque sorte comme conséquence inhérente au système, dans un grand nombre de cas. Pour les imperfections très diverses qui peuvent apparaître dans un cas d'espèce, il doit suffire qu'une clause de sauvegarde contre toute rigueur
excessive permette de tenir compte des circonstances spécifiques.
3. Sur le moyen tiré de la violation de l'article 14 du traité CECA et d'autres griefs
De l'avis de la requérante, d'autres aspects encore permettent toutefois de douter de la conformité de l'article 4, paragraphe 3, de la décision au traité. L'augmentation de la production de référence serait réservée aux entreprises qui ont participé aux programmes de livraision volontaire cités dans la disposition, tandis que d'autres entreprises, qui n'ont pas participé à de tels programmes ou qui n'étaient pas en mesure de le faire, ne bénéficient pas du régime. Une telle règle enfreindrait le
principe «nulla. poena sine lege», ne tiendrait pas compte du caractère non contraignant des programmes, tel qu'il découle de l'article 14 du traité CECA, et contreviendrait en outre au principe de la protection de la confiance légitime. L'article 14 du traité serait du reste violé aussi par l'article 4, paragraphe 4, de la décision, en ce que celui-ci rattache des effets juridiques aux avis négatifs, qui seraient également non contraignants.
Comme la requérante, si nous avons bien compris son exposé, attache à son dernier argument relatif à l'article 4, paragraphe 4, de la décision seulement la valeur d'un exemple, ce moyen ne doit pas être examiné plus avant. De toute manière, il devrait être rejeté comme tardif, puisqu'il a été invoqué pour la première fois dans le mémoire en réplique. En outre, ce moyen devrait également être déclaré irrecevable parce que ni la communication du 19 décembre 1980, ni celle du 24 février 1981 ne
reposent sur la disposition critiquée et ne représentent donc un cas d'application de cette règle générale.
En rapport avec la prétendue incompatibilité de l'article 4, paragraphe 3, de la décision avec l'article 14 du traité et divers autres principes juridiques, nous remarquerons toutefois que la réponse découle déjà de ce que nous avons dit tout à l'heure au sujet du but et de la finalité de cette prescription. Dans cette mesure, nous sommes d'accord avec la Commission lorsqu'elle déclare que la compensation du désavantage que les entreprises entrant dans le champ d'application de cette disposition
devaient supporter, et que le régime des quotas aurait perpétué, ne saurait être considérée comme une sanction à l'égard d'autres entreprises qui n'ont pas consenti à un sacrifice similaire. C'est du reste pourquoi il est inapproprié de parler d'une violation du principe emprunté au droit pénal: «nulla poena sine lege».
En ce qui concerne l'infraction prétendument commise, selon la requérante, au système communautaire des actes des institutions, tel qu'il s'exprime en particulier à l'article 14 du traité, il faut lui concéder que, par l'établissement desdits programmes, la Commission exerce des tâches d'orientation et qu'elle laisse en principe les entreprises libres de suivre ces programmes ou non. Ce caractère non contraignant n'est pas mis en cause par la règle de l'ajustement qui est inscrite à l'article 4,
paragraphe 3, de la décision. Cette disposition attache en effet des conséquences uniquement à l'existence concrète du préjudice que le fait de suivre ces programmes a causé. C'est pourquoi il ne peut pas non plus être question d'une violation du principe de la protection de la confiance légitime, puisque les entreprises qui n'ont pas participé aux programmes visés, et qui n'ont donc pas subi de préjudice, peuvent difficilement s'attendre à être favorisées par rapport à celles qui ont accepté ces
désavantages.
4. Sur le moyen tiré de la violation de la décision 2794/80
a) En dehors des moyens de recours que nous avons examinés jusqu'à présent et qui se rapportent à la légalité de la décision générale, la requérante doute que les deux communications, qui lui ont été adressées, soient compatibles avec la décision générale sur laquelle elles se fondaient. Elle prétend que la Commission aurait également dû appliquer l'article 4, paragraphe 3, de cette décision à son cas, en s'inspirant de son esprit, parce que la requérante aussi a participé, durant la période de
référence en question, à des programmes de livraison de la Commission avec ses nouvelles installations. L'année 1974 ne pourrait toutefois pas être déterminante dans son cas spécifique. Pratiquement, on se serait du reste reporté à la capacité, puisque durant cette année la production aurait dû être assimilée à la capacité des entreprises.
Comme nous l'avons toutefois déjà vu, l'opinion de la requérante ne s'accorde ni avec les termes ni avec le but et la finalité de la disposition en cause. Nous pouvons nous borner à observer ici que les programmes visés dans la disposition litigieuse ne se réfèrent ni à la production ni à la capacité des entreprises, mais à la livraison. De plus, comme la Commission l'a souligné pertinemment, la requérante ne remplit même pas la première condition, puisqu'elle a participé à des programmes de
livraison, non pas durant la période de référence qui est citée, mais seulement depuis le troisième trimestre de 1978.
b) C'est du reste pourquoi la Commission a rectifié le fondement juridique mentionné dans sa communication du 19 décembre 1980. Cette rectification du 24 février 1981 doit matériellement être considérée, à notre avis, comme un retrait de la décision fautive du 19 décembre 1980 et l'adoption d'une nouvelle décision individuelle discrétionnaire, fondée sur l'article 14 de la décision. En faveur de cette analyse plaide entre autres le fait que, contrairement à une décision discrétionnaire basée sur
l'article 14, l'augmentation de la production de référence en application de l'article 4, paragraphe 3, de la décision ne suppose pas l'exercice d'un pouvoir d'appréciation par la Commission, mais consiste dans une application pure et simple des critères qui sont cités dans l'article. Un tel acte, qui repose sur une simple application d'un texte normatif, ne peut pas être modifié dans sa substance par un exposé complémentaire de motifs.
Or, comme la Cour l'a déjà déclaré dans son arrêt du 12 juillet 1957 dans les affaires jointes 7/56 et 3 à 7/57, Dineké Algera et quatre autres requérants contre l'Assemblée commune de la CECA (Recueil 1957, p. 81), le retrait d'un acte administratif erroné, qui est générateur de droits subjectifs, est licite d'après le droit de tous les États membres, et donc aussi d'après le droit communautaire, parce que «l'absence d'une base légale objective de l'acte affecte le droit subjectif de l'intéressé
...».
Dans la présente espèce, le retrait se justifiait tout spécialement parce que l'intérêt public à une révocation de l'acte erroné — faisant que l'entreprise de la requérante aurait été avantagée injustement au détriment du régime des quotas globaux — l'emportait sur l'intérêt, digne de protection de la requérante — qui durant le trimestre en question n'avait épuisé l'ensemble de ses quotas qu'à concurrence de 10 % — à ce que l'acte soit maintenu. Or, un motif de protéger la confiance de la
requérante n'existerait que si, et dans la mesure où, elle avait de bons motifs de penser que la communication du 19 décembre 1980 était légale, ce qui n'était pas le cas, puisque dès la réception du télex du 12 décembre 1980, elle pouvait supposer que cette communication était erronée, et est effectivement partie de cette idée, comme son comportement ultérieur le montre. De même, il n'existe aucun motif de reconnaître un droit de protection de la confiance légitime dans l'idée qu'il n'y aurait
pas de nouveaux actes administratifs faisant grief davantage.
En ce qui concerne les conditions de l'exercice du droit de retrait, la Cour s'est déjà prononcée sur l'admissibilité en principe de la révocation d'actes administratifs illégaux, «au moins pendant un délai raisonnable», dans l'affaire Algera, sur la base d'une analyse approfondie de droit comparé. Pour répondre à une objection formulée par la requérante, cet arrêt déclare expressément que le droit français exige «que le retrait de l'acte illégal soit prononcé avant l'expiration du délai de
recours contentieux et, si un recours a été formé, avant l'intervention de l'arrêt». Or, dans le présent cas, le retrait de la mesure du 19 décembre 1980 qui, en raison du recours, n'est pas devenue définitive, est intervenu au cours de la procédure, c'est-à-dire avant l'arrêt.
Comme, à cette époque, la requérante n'avait de toute manière épuisé ses quotas, aussi ceux dérivant de la nouvelle fixation, que pour une faible part, il n'est certes pas possible de nier que le délai était raisonnable.
c) De ce qui précède découle aussi, enfin, la réponse qui doit être donnée au dernier grief formulé par la requérante, lequel consiste à dire que la Commission a exercé fautivement le pouvoir discrétionnaire que l'article 14 de la décision lui reconnaît, en n'augmentant pas la production réelle conformément à l'article 4, paragraphe 3, de la décision. En accord avec la Commission, nous pouvons nous borner à remarquer à ce sujet que, contrairement aux autres règles, cette disposition n'a pas pour but
d'introduire comme valeur de référence, dans la décision générale, la capacité de production au lieu de la production réelle. La Commission doit plutôt exercer son pouvoir discrétionnaire objectivement, c'est-à-dire, d'une part, de manière à tenir compte du but de la décision générale, qui est d'arriver à une réduction de la production réelle, et, d'autre part, de manière à prendre en considération les difficultés qui en résultent dans un cas d'espèce. Le fait qu'à la suite de la constatation
qu'une application du taux d'abattement normal aurait conduit chez la requérante à un taux d'utilisation de 17,6 %, la Commission a reconnu l'existence de difficultés exceptionnelles et a dès lors renoncé à lui imposer un abattement quel qu'il soit, n'est certes pas critiquable. Mais d'un autre côté, en dehors de la question de savoir si l'article 14 permet un tel comportement, le faible degré d'utilisation des quotas antérieurs par la requérante faisait que la Commission n'avait aucun motif de
porter la production de référence à un chiffre supérieur à celui de la production réelle.
Nous pouvons donc partir de l'idée que, dans sa communication du 24 février 1981, la Commission a interprété l'article 14 de la décision correctement et qu'il ne peut pas lui être fait grief de ne pas avoir appliqué l'article 4, paragraphe 3.
III — Sur les dépens
Pour la décision sur les dépens, il faut par conséquent partir de la prémisse que le recours est non fondé. D'autre part, il faut cependant tenir compte aussi du fait que le recours dirigé contre la communication du 19 décembre 1980 aurait abouti, du moins pour ce qui est de la motivation fautive de cette communication. Sans que la modification des conclusions de la requérante exige de déclarer qu'il n'y a plus lieu de statuer au fond, il nous semble dès lors approprié de dire, dans la ligne de la
conception qui est à la base de l'article 69, paragraphe 5, du règlement de procédure, que malgré son succès la défenderesse supportera un tiers des dépens.
IV —
C'est pourquoi nous concluons à ce que le recours soit rejeté comme non fondé et à ce que la requérante et la défenderesse soient condamnées respectivement à deux tiers et à urt tiers des dépens.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( 1 ) Traduit de l'allemand.
