CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 29 JANVIER 1981 ( *1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Dans la présente affaire, il s'agit de l'adaptation des rémunérations des fonctionnaires et autres agents des Communautés. Le règlement du Conseil mis en cause ici par la voie d'un recours direct l'est également par la voie de l'exception d'illégalité de l'article 184 du traité, dans le cadre de recours introduits sur la base de l'article 179 du traité, par des fonctionnaires de chaque institution et organe de la Communauté (Conseil, Commission, Parlement, Cour de justice, Cour des comptes, Comité
économique et social).
I —
Pour bien comprendre l'origine et la portée du présent recours en annulation du règlement no 160/80 du Conseil, du 21 janvier 1980, modifiant le statut des fonctionnaires des Communautés européennes, ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (JO L 20 du 26. 1. 1980, p. 1), il nous a semblé utile d'étudier quelque peu longuement, pour commencer, les faits, complexes, qui ont conduit à son adoption.
A —
Par un acte non dénommé et non publié au Journal officiel, le Conseil a, le 29 juin 1976, adopté une nouvelle méthode d'adaptation des rémunérations des fonctionnaires et autres agents des Communautés. Parmi les changements que cette nouvelle méthode apportait figurait l'incorporation, dans les barèmes des traitements de base, du coefficient correcteur en vigueur à l'époque pour la Belgique et le Luxembourg, qui atteignait le chiffre élevé de 148,7. Cette incorporation devait être faite en évitant,
pour chaque fonctionnaire, une perte de sa rémunération nette. Le risque d'une telle perte venait de ce que l'incorporation du coefficient correcteur dans le traitement de base, lequel sert d'assiette à l'impôt en vertu de l'article 3, paragraphe 1, du règlement no 260/68 du Conseil du 29 février 1968 (JO L 56 du 4. 3. 1968, p. 8) — et aux autres retenues obligatoires (pension, assurance maladie, assurance accident), augmentait évidemment, en augmentant le traitement de base, l'assiette de ceux-ci
et donc leur montant — ce qui ne pouvait qu'entraîner une diminution des rémunération nettes.
Pour éviter ce résultat, deux méthodes, outre la baisse du taux de l'impôt et des autres retenues, étaient envisageables. La première, préconisée par les représentants du personnel, aurait consisté à réduire proportionnellement l'incidence de l'impôt en indexant les tranches d'impôt sur les coefficients correcteurs (aide-mémoire de la réunion du 29. 3. 1976 faite dans le cadre de la procédure de dialogue entre le Conseil et les représentants du personnel, annexe 4 à la requête, p. 2). Elle avait
l'inconvénient d'être difficilement acceptable par certains États membres qui y étaient opposés par principe, surtout en période d'inflation.
Le Conseil choisit, dès lors, d'augmenter le barème des traitements de base d'un montant qui neutralise l'augmentation de l'impôt et des autes retenues, de façon à garantir le maintien des rémunérations nettes. Cette méthode avait cependant le désavantage de provoquer des distorsions entre les rémunérations de fonctionnaires de mêmes grade et échelon.
Ces distorsions naissaient de la façon suivante: pour garantir le maintien de toutes les rémunérations nettes, y compris de celles des fonctionnaires les plus lourdement imposés, il a été prévu que, «pour cette conversion des montants nets en montants bruts, il est tenu compte de la situation d'un fonctionnaire célibataire ne bénéficiant pas des indemnités diverses» (section II, paragraphe 6 c), troisième tiret, de l'acte du 29. 6. 1976). Mais, pour les fonctionnaires ayant un impôt moins lourd du
fait de l'abattement fiscal pour enfant à charge ou ayant des éléments de leur rémunération non soumis à l'impôt, principalement l'indemnité de dépaysement, cette méthode entraînait nécessairement une augmentation de leur rémunération nette.
Dans ces conditions, le Conseil prit la précaution d'insérer, dans l'acte du 29 juin 1976, une clause de révision qui fait l'objet de sa section V et est ainsi libellée:
«Sur proposition de la Commission, le Conseil examine les résultats de l'application de la méthode décrite ci-dessus, en vue notamment de déterminer d'éventuelles améliorations ultérieures et de corriger d'éventuelles distorsions».
Cette méthode fut mise en œuvre pour la première fois par le règlement no 3177/76 du Conseil, du 21 décembre 1976, portant adaptation des rémunérations et des pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes, ainsi que des coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions (JO L 359 du 30. 12. 1976, p. 1). L'application de ce règlement révéla non seulement les gains prévisibles que nous venons d'évoquer, mais aussi des pertes de rémunération nette au
détriment, d'une part, de titulaires de pension de retraite et de bénéficiaires d'indemnité de départ et, d'autre part, de fonctionnaires des catégories C et D bénéficiaires d'émoluments accessoires (indemnité de secrétariat, rémunération d'heures supplémentaires).
B —
1) Devant cette situation, le Conseil réagit d'abord en suspendant l'application du règlement no 3177/76 pour les personnes ayant subi des pertes de rémunération (rapport du groupe «statut» au COREPER en date du 24. 6. 1977, p. 2, annexe 1 au mémoire en défense).
Ensuite, lors de l'examen annuel de 1977 des rémunérations, la Commission proposa, pour neutraliser à l'avenir l'effet des incorporations des coefficients correcteurs, l'indexation des tranches de l'impôt établi au profit des Communautés. Cette proposition ne fut que partiellement suivie par le Conseil qui ne prit cette mesure qu'à titre provisoire, pour la période du 1er juillet 1977 au 30 juin 1978, par l'article 9 du règlement no 2859/77, du 19 décembre 1977, portant adaptation des
rémunérations et des pensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes, ainsi que des coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions (JO L 330 du 23. 12. 1977, p. 1).
2) En mai 1978, dans sa proposition de règlement du Conseil portant adaptation des coefficients correcteurs, la Commission suggéra d'adopter de manière définitive la formule d'incorporation par indexation des tranches l'impôt, acceptée l'année précédente à titre provisoire. Pour tenir compte de cette modification dans la méthode d'adaptation des rémunérations, elle proposa également d'ajouter un nouveau d) au point II, 6, de l'acte du 29 juin 1976.
Le Conseil accepta ces modifications: le 26 juin suivant fut complété, dans le sens souhaité par la Commission, l'acte du 29 juin 1976 et fut adopté le règlement no 1461/78 portant adaptation des coefficients correcteurs (JO L 176 du 30. 6. 1978, p. 1), dont l'article 2 affecte, sans limitation de durée, les tranches de l'impôt d'un coefficient correcteur pour la Belgique et le Luxembourg.
Le règlement no 3084/78 du Conseil, du 21 décembre 1978, portant adaptation annuelle des rémunérations et adaptation des coefficients correcteurs (JO L 369 du 29. 12. 1978, p. 1), contient de même un article 9 semblable à l'article 9 du règlement no 2859/77.
3) Le 30 mai 1979, la Commission présenta au Conseil la proposition de règlement qui deviendra, après seulement quelques aménagements rédactionnels, le règlement no 160/80.
A la suite de discussions qui semblent avoir été difficiles, sur cette proposition et sur celle concernant l'adaptation annuelle des rémunérations, une orientation commune se dégagea finalement parmi les États membres en faveur de l'adoption simultanée de ces deux propositions. Ceci permettait que les nouveaux barèmes de traitements (barèmes «nettoyés») puissent servir de base aux adaptations salariales à décider avec effet au 1er juillet 1979 suite à l'examen annuel du niveau des rémunérations
(rapport du président du comité des représentants permanents au Conseil du 17. 12. 1979, annexe 6 au mémoire en défense).
Cet objectif fut atteint par l'adoption, le 21 janvier 1980, des règlements nos 160 et 161/80.
C —
1) Le règlement no 160/80 du Conseil, du 21 janvier 1980 (JO L 20 du 26. 1. 1980, p. 1 et 2), a pour objet de modifier le statut des fonctionnaires des Communautés européennes, ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés. Il fut pris sur la base de l'article 24, paragraphe 1, alinéa 2, du traité instituant un Conseil unique et une Commission unique des Communautés européennes du 8 avril 1965.
Son article 1 opère le réajustement des tableaux des traitements de base, éliminant les distorsions résultant du règlement no 3177/76. Les montants des tableaux réajustés sont donc moins élevés que ceux inclus dans le règlement no 3084/78. Ils doivent servir de base de calcul pour les adaptations des rémunérations à venir.
Son article 2 concerne les seules personnes ayant bénéficié des distorsions. Il prévoit qu'aucune répétition n'est opérée sur les droits pécuniaires perçus entre le 1er juillet 1979, date d'effet du règlement, et le 27 janvier 1980, date de son entrée en vigueur (paragraphe 1 a)).
Il prévoit surtout (paragraphe 1 b) et c)) des mesures transitoires dont l'objet est de résorber progressivement les distorsions, sans provoquer, chez les personnes «dont les droits pécuniaires sont réduits par suite de l'application de l'article 1, une diminution des montants effectivement perçus. En d'autres termes, pour ces personnes, les traitements b) et les prestations visées au c), qui sont les prestations du régime d'assurance accident, l'indemnité d'installation et l'indemnité de
réinstallation (déclaration de la Commission au groupe «statut», rapport du groupe «statut» du 20. 11. 1979 au COREPER, p. 4, annexe 5 au mémoire en défense) sont liquidés conformément à la rémunération payée au 30 juin 1979. Non seulement le maintien de leur rémunération antérieure est ainsi assuré, mais elle augmente même quelque peu (lettre b in fine).
Ces règles de liquidation cessent d'être applicables lorsque les rémunérations et les prestations calculées sur la base des tableaux exempts de distorsions atteignent le niveau des rémunérations et des prestations calculées sur la base des tableaux en vigueur au 30 juin 1979 (rémunérations: paragraphe 2; prestations: paragraphe 1 c) in fine) et, au plus tard, en ce qui concerne les rémunérations, dans un délai de six ans.
En fait, selon la Commission, pour environ 95 % des personnes concernées, elles n'ont jamais été appliquées (déclaration du représentant de la Commission, mentionnée dans le rapport du président du comité des représentants permanents au Conseil du 17. 12. 1979, annexe 6 au mémoire en défense, p. 6).
L'article 3 du règlement, enfin, précise ses dates d'entrée en vigueur (le jour suivant celui de sa publication au Journal officiel, soit le 27. 1. 1980) et d'effet (le 1. 7. 1979).
2) Si l'article 2 que nous venons de décrire s'est appliqué seulement à un petit nombre de personnes, c'est parce que, immédiatement après l'adoption du règlement no 160/80, le Conseil a pris, sur la base, en particulier, des articles 64, 65 et 82 du statut, le règlement no 161/80 (JO L 20 du 26. 1. 1980, p. 5), adaptant les rémunérations et les pensions résultant des tableaux («nettoyés») visés par l'article 1 du règlement no 160/80 en fonction, d'une part, de la hausse du coût de la vie et,
d'autre part, de l'augmentation des revenus réels nets des fonctionnaires nationaux pendant la période de référence du 1er juillet 1978 au 30 juin 1979, ainsi que les coefficients correcteurs dont les rémunérations sont affectées. En même temps, l'article 13 de ce texte abrogeait, en plus des règlements no 3084/78 et no 1793/79 du Conseil — ce dernier ayant adapté, en août 1979, les coefficients correcteurs —, le règlement no 160/80, à l'exception de son article 2.
De la sorte, malgré la réduction de leur traitement de base du fait du «nettoyage de la grille», l'immense majorité des personnes visées par les règlement nos 160 et 161/80 ont bénéficié d'une augmentation de leur rémunération nette.
II —
1) Aux termes de l'alinéa 2 de l'article 173 du traité, le recours en annulation prévu par cette disposition n'est recevable, s'il est introduit par des requérants autres que les États membres, le Conseil ou la Commission, que contre les décisions dont ces requérants sont les destinataires ou contre celles qui, bien que prises sous l'apparence d'un règlement ou d'une décision adressée à une autre personne, les concernent directement et individuellement.
La recevabilité du recours introduit par MM. Giuffrida et Campogrande contre le règlement no 160/80 dépend donc du point de savoir si cet acte est bien un règlement ou, en réalité, une décision au sens que l'article 189 du traité donne à ces notions.
En vertu du deuxième alinéa de cette disposition, le critère de la distinction entre le règlement et la décision doit être recherché dans la portée générale ou non de l'acte en question (arrêt du 20. 11. 1979, Hans-Otto Wagner/Commission, affaire 162/78, Recueil 1979, p. 3487, attendu no 17):
2) Le règlement no 160/80 comporte trois articles.
L'article 3 est hors de cause: il prévoit les dates d'effet et d'entrée en vigueur du règlement.
L'article 1 a un contenu sans conteste normatif: il porte remplacement des tableaux des traitements mensuels de base des fonctionnaires et autres agents fixés par le règlement no 3084/78 par ceux figurant à l'annexe au règlement. Il s'applique donc «à des situations déterminées objectivement et comporte des effets juridiques à l'égard de catégories de personnes envisagées de manières générale et abstraite» (arrêt du 5. 5. 1977, Koninklijke Scholten Honig NV/Conseil et Commission, affaire 101/76,
Recueil 1977, p. 807, attendu no 21). Il doit en être d'autant plus ainsi que les tableaux «nettoyés» figurant à l'annexe du règlement no 160/80 ont servi de base de calcul pour ceux du règlement no 161/80 et avaient donc également effet à l'avenir pour tous les fonctionnaires et autres agents des Communautés.
Dès lors, il nous paraît inutile de rechercher si cette disposition concerne directement et individuellement les requérants.
3) Quant à l'article 2, indépendamment du point de savoir si cette disposition a un contenu normatif et si elle concerne individuellement et directement les personnes auxquelles il s'applique, l'irrecevabilité d'un recours contre lui résulte pour nous d'une autre raison. Elle découle de ce que son annulation, à supposer que cette disposition ait été ou soit encore appliquée aux requérants, n'améliorerait pas leur situation puisque le blocage partiel de l'augmentation des rémunérations ne résulte pas
de cette disposition, mais de l'article 1 du règlement.
Au contraire, les personnes visées par les règlements nos 160 et 161/80, auxquelles, par l'effet combiné de ces deux actes, elle a été appliquée, auraient subi — si on ne l'avait pas prévue — une perte de leur rémunération nette. Il s'agit donc d'une disposition avantageuse dont les requérants n'ont pas d'intérêt et sont, partant, irrecevables à demander l'annulation.
Il résulte de l'ensemble de ces considérations qu'aucune des dispositions du règlement no 160/80 ne peut faire l'objet d'un recours direct en annulation par des personnes autres que les requérants privilégiés visés au premier alinéa de l'article 173 du traité. Par suite, il ne peut en être autrement du règlement pris dans son ensemble.
C'est pourquoi nous n'envisagerons le fond de l'affaire qu'à titre subsidiaire.
III —
Au fond, les requérants invoquent cinq moyens, le dernier d'entre eux comprenant de surcroît trois branches, que nous examinerons tour à tour.
A —
Le premier moyen est tiré de l'erreur de motivation du règlement no 160/80, dont le deuxième considérant de l'exposé des motifs porte que, «à la suite de l'incorporation du coefficient correcteur 157,8 dans les tableaux des traitements de base, décidée en décembre 1976, avec effet au 1er janvier 1977, conformément à la méthode d'adaptation des rémunérations arrêtée le 29 juin 1976, il a été constaté que la manière dont cette incorporation a été réalisée donnait lieu à des majorations non voulues des
droits pécuniaires». Ce sont les termes «non voulues» que les requérants estiment inexacts.
1) Leur raisonnement s'articule ainsi: pour eux, au moment où il a pris l'acte de juin 1976 et son règlement d'application no 3177/76, le Conseil ne pouvait ignorer que l'incorporation en cause donnerait lieu à distorsions dans les rémunérations nettes, ne serait-ce que parce que les expériences passées avaient provoqué, quoique dans une proportion bien moindre, des effets identiques (ces expériences: incorporation d'un coefficient correcteur de 122 pour Bruxelles en 1969, réponse des requérants à
la première question de la Cour, p. 2, paragraphe 1; incorporation d'un coefficient correcteur de l'ordre de 128 en 1972, réplique, p. 11, deuxième paragraphe).
Les requérants citent encore deux documents datant de la période postérieure à l'entrée en vigueur du règlement no 3177/76 — pendant laquelle le Conseil cherchait à éliminer les distorsions — qui feraient apparaître que le Conseil était bien conscient de ce que la méthode choisie entraînerait des avantages au profit de certains fonctionnaires: l'exposé des motifs de la proposition de la Commission à la modification du règlement no 3177/76 du 18 juillet 1977 (annexe 1 à la réplique) et la note de
la direction générale du personnel et de l'administration de la Commission, du 8 novembre 1977, contenant le compte rendu de la réunion de concertation, du 28 octobre 1977, sur le rapport 1977 pour l'examen annuel des rémunérations (annexe 2 à la réplique).
Les requérants en concluent que le Conseil, en adoptant l'acte du 29 juin 1976 et le règlement no 3177/76, a entendu faire un choix de politique des rémunérations consistant à favoriser les chefs de famille et les titulaires d'indemnité de dépaysement. Ils ajoutent que ce choix n'avait rien d'inattendu, le Conseil rappelant à l'occasion de chaque décision portant adaptation des rémunérations son souci de favoriser ces catégories de fonctionnaires.
2) En réponse, le Conseil indique qu'il prévoyait l'éventualité de difficultés de la nature de celles qui se sont produites. C'est d'ailleurs pourquoi il a inclu une clause de révision dans l'acte du 29 juin 1976. Mais, à son sens, cette prévision ne saurait pour autant signifier que les distorsions qui se sont produites ont été voulues.
3) A l'audience, nous avons appris, par la bouche de l'avocat du Conseil, que ce dernier aurait préféré adopter, dès 1976, la méthode préconisée à cette date par les représentants du personnel et qu'il fit sienne l'année suivante, mais que cela n'avait pas été possible en raison de l'opposition de certains États membres.
Pour nous, la préférence du Conseil pour l'indexation des tranches d'imposition et sa prudence, manifestée par l'inclusion de la clause de révision, sont le signe de ce qu'il était conscient des dangers du système qu'il adoptait. Sans doute savait-il qu'inévitablement, par un effet en quelque sorte mécanique, des distorsions allaient naître. Mais il a été surpris, d'une part, par leur importance et, d'autre part, par les pertes enregistrées par certains.
Il ne nous semble donc pas démontré que, en adoptant l'acte du 29 juin 1976 et son règlement d'application du 21 décembre 1976, le Conseil a accepté, dans toute leur ampleur et en toute connaissance de cause, les gains qui se sont produits. Ceux-ci n'ont pu être clairement mis en lumière qu'une fois liquidés et payés les émoluments servis postérieurement à l'adoption du règlement no 3177/76.
B —
Par leur deuxième moyen, les requérants invoquent un principe général de droit consistant en l'obligation pour toute administration de faire preuve de prudence dans l'exercice de son pouvoir réglementaire.
Sans même avoir à se prononcer au préalable sur l'existence de ce principe en droit de la fonction publique communautaire, il suffit d'observer que, à le supposer admissible, le moyen tiré de sa violation est clairement en contradiction avec le fondement même du recours. Celui-ci n'est recevable que si l'on considère que le règlement no 160/80 constitue en fait un faisceau de décisions individuelles et non un véritable règlement. Une fois cette conception admise, il n'est plus possible d'avancer
contre cet acte un moyen qui suppose son caractère réglementaire.
C —
Le troisème moyen avancé par les requérants est tiré de la violation du principe de confiance légitime. Il est, comme on le verra, lié au premier.
1) Puisqu'il avait été prévenu de ce que l'incorporation des coefficients correcteurs dans les tableaux de traitements de base par augmentation de ceux-ci sans indexation des tranches l'impôt ne pouvait qu'entraîner des distorsions, le Conseil ne saurait prétendre que le choix de cette méthode d'incorporation — avec les effets négatifs qu'il a entraînés — était le résultat d'une erreur d'appréciation de sa part. Les requérants estiment que, dans ces conditions, le choix opéré ne pouvait que relever
d'une politique délibérée, consistant à favoriser les fonctionnaires supportant des charges familiales et les titulaires d'une indemnité de dépaysement. Ils en concluent que les bénéficiaires de la méthode choisie pouvaient avoir légitimement confiance en son maintien. Cette confiance était à leur sens d'autant plus légitime que le Conseil n'est revenu sur cette méthode, ni dans le délai de deux mois prescrit par l'article 173, alinéa 3, du traité, ni même dans le délai d'un an prévu à l'article
65 du statut pour la révision du niveau des rémunérations.
2) Cette argumentation ne nous paraît pas pouvoir être retenue. Nous avons vu, d'une part, en examinant le premier moyen, qu'il était exagéré de dire que le Conseil avait voulu créer des distorsions. L'exposé des faits qui ont conduit au présent recours a, d'autre part, montré que, dès qu'il s'était rendu compte des pertes que subissaient certains et, plus généralement, de l'ampleur des distorsions, le Conseil avait essayé de corriger celles-ci.
Les requérants ne sauraient en particulier soutenir qu'ils pouvaient avoir confiance dans le maintien de la méthode d'incorporation des coefficients correcteurs choisie en 1976 puisque, dès 1977, la méthode qu'ils préconisaient l'année précédente était adoptée.
D'ailleurs, si nous les avons bien compris, ils s'insurgent moins contre une modification du système en tant que tel que contre son caractère rétroactif et la açon, à leur avis irrégulière, dont elle s'est produite.
D —
Par leur quatrième moyen, les requérants invoquent en effet la violation, par le règlement no 160/80, des droits qu'ils pensent avoir acquis au maintien des conséquences de l'application du système, défini par l'acte du 29 juin 1976, d'incorporation des coefficients correcteurs, application réalisée par le règlement no 3177/76 et les règlements ultérieurs portant adaptation des rémunérations pour la période s'étendant jusqu'au 30 juin 1979.
Il est clair qu'ils n'ont aucun droit acquis au maintien de la méthode d'adaptation, fixée le 29 juin 1976 par un acte à portée générale que son auteur a compétence pour réformer, pourvu que ce soit légalement.
1) A notre sens, il ne pouvait y avoir, en l'espèce, violation de droits acquis ou de droits subjectifs que dans deux hypothèses. On aurait pu parler de violation flagrante des droits acquis par les intéressés à leur rémunération sous l'empire du règlement no 3177/76 et des règlements ultérieurs, si les sommes payées aux bénéficiaires de ces textes avaient été récupérées. Mais cette hypothèse ne semble avoir jamais été envisagée.
La seconde hypothèse de violation des droits acquis aurait consisté en la modification rétroactive de la méthode décrite dans l'acte du 29 juin 1976, avec les conséquences négatives qui en seraient découlées sur les rémunérations nettes des fonctionnaires, par l'intermédiaire de règlements d'application de la méthode amendée, règlements modifiant les tableaux des traitements de base.
2) Cette hypothèse ne s'est pas davantage réalisée que la première. En particulier, le règlement incriminé n'a pas eu pour objet de modifier la méthode d'adaptation des rémunérations arrêtée en 1976. Cette modification, opérée de façon à éliminer les distorsions naissant de l'incorporation de nouveaux coefficients correcteurs, a été effectuée, comme on l'a vu, en 1978. L'objet du règlement no 160/80 était seulement d'éliminer la cause originaire des distorsions, c'est-à-dire l'incorporation dans le
règlement no 3117/76 du coefficient correcteur de 148,7.
De surcroît, même en faisant abstraction de ce qui précède, le système adopté le 21 janvier 1980 n'a, pensons-nous, aucune portée rétroactive. Certes, les traitements de base des tableaux annexés au règlement entrepris, entré en vigueur le 27 janvier 1980 — inférieurs à ceux qui étaient en vigueur le 30 juin 1979 — ont été appliqués avec effet au 1er juillet 1979. Mais on ne peut, à notre sens, faire abstraction de ce que l'article 1 du règlement no 160/80, qui renvoie à ces tableaux, a été
abrogé le jour même de son entrée en vigueur et remplacé par l'article 1 du règlement no 161/80. Cette dernière disposition a, comme on l'a vu, dans 95 % des cas, des effets plus favorables que le règlement no 3084/78 en vigueur jusqu'au 30 juin 1979; quand ce n'est pas le cas, l'article 2 du règlement no 160/80 garantit le maintien des avantages pécuniaires perçus le 30 juin 1979.
Nous objectera-t-on que ce raisonnement ne vaut que parce que nous envisageons ensemble les règlements nos 160 et 161/80? Nous répondrons qu'on ne peut effectivement les considérer l'un sans l'autre. Il est constant qu'on a voulu profiter de l'adaptation annuelle des rémunérations de 1979 pour opérer le «nettoyage de la grille». Cette simultanéité permettait de compenser, et même au-delà dans l'immense majorité des cas, les effets négatifs du «nettoyage» des traitements, opéré par le règlement no
160/80, par les effets positifs de leur adaptation, due au règlement no 161/80.
Il en résulte que, puisqu'il n'y a eu ni récupération de sommes déjà payées ni baisse des rémunérations nettes, on ne saurait parler d'atteinte à des droits acquis.
E —
Les requérants invoquent enfin le non-respect par le Conseil de trois procédures qui constituent à leurs yeux autant de formalités substantielles, au sens de l'article 173 du traité.
1) En sa première branche, le moyen consiste en l'absence de prise en considération de l'avis du Parlement européen, du 18 janvier 1980, par le Conseil lors de l'adoption, le 21 janvier, du règlement no160/80.
Pour l'adoption de ce texte, comme de tout règlement modifiant le statut, la consultation du Parlement en tant qu'institution était obligatoire en vertu de l'article 24, paragraphe 1, alinéa 2, du traité de fusion des exécutifs, du 8 avril 1965.
a) Au cours de la discussion sur ce point, les parties ont l'une et l'autre fait référence à vos arrêts, du 29 octobre 1980, rendus dans les affaires d'isoglucose (Roquette/Conseil, affaire 138/79, Maizena/Conseil, affaire 139/79, non encore publiées). Par ces arrêts, vous avez annulé un règlement du Conseil pour violation des formes susbtantielles parce que le Conseil l'avait adopté sans que le Parlement ait rendu son avis (paragraphes 33 à 38 de l'arrêt).
b) Mais les circonstances de ces affaires étaient à plusieurs égards différentes du cas présent.
Les délais accordés au Parlement pour rendre son avis furent beaucoup plus courts qu'en l'espèce (trois mois et trois jours au lieu de sept mois entre la réception par le Parlement de la lettre de saisine pour avis et l'adoption du règlement par le Conseil). La procédure d'urgence ne fut pas demandée par le Conseil (paragraphe 37 des arrêts), contrairement à ce qui s'est passé ici (demande du 23 août rappelée le 29 octobre et le 27 novembre).
Surtout, dans les affaires d'isoglucose, l'avis du Parlement faisait défaut, alors que, dans la présente affaire, il parvint au Conseil le vendredi 18 janvier.
Ainsi, quand il a adopté, le lundi 21 janvier, le règlement no 160/80, le Conseil disposait de l'avis du Parlement et avait eu à ce moment le temps d'en prendre connaissance, même en tenant compte de ce qu'il a pris sa décision le premier jour ouvrable suivant celui où il l'a reçu, d'une part, et par la voie de la procédure écrite, d'autre part.
C'est pourquoi on ne saurait, à nos yeux, parler de violation des formes substantielles pour défaut de prise en considération de l'avis du Parlement européen.
2) Par la deuxième branche de ce moyen, les requérants invoquent le non-respect par le Conseil de la déclaration commune de l'Assemblée, du Conseil et de la Commission, faite à Bruxelles le 4 mars 1975 (publiée au JO C 89 du 22. 4. 1975, p. 1 et 2).
a) Faite à la suite de l'accroissement des pouvoirs budgétaires de l'Assemblée, à partir du 1er janvier 1975, cete déclaration a pour objet d'instituer une procédure de concertation entre l'Assemblée et le Conseil avec le concours actif de la Commission (point 1), dans le but de faire participer efficacement l'Assemblée au processus d'élaboration et d'adoption des décisions qui engendrent des dépenses ou des recettes importantes à la charge ou au bénéfice du budget des Communautés.
Cette procédure est (point 2) «susceptible de s'appliquer pour les actes communautaires de portée générale qui ont des implications financières notables et dont l'adoption n'est pas imposée par des actes préexistants».
«La procédure s'ouvre si les critères prévus au paragraphe 2 sont réunis et si le Conseil entend s'écarter de l'avis adopté par l'Assemblée» (point 4).
b) Avant même d'examiner les faits qui, pour les requérants, sont constitutifs de sa violation, il est nécessaire de se prononcer sur le point de savoir si cette déclaration doit être considérée comme un acte juridiquement obligatoire, dont le respect s'imposerait aux institutions qui l'ont signée.
La question de l'effet juridique des «déclarations communes», et notamment de la déclaration en cause, a, entre autres, fait l'objet d'une question écrite du 27 avril 1977 d'un parlementaire européen, M. Jens Maigaard, au Conseil (question no 169/77).
Dans sa réponse du 23 septembre 1977 (JO C 259 du 27 octobre 1977, p. 5), le Conseil a indiqué:
«Les déclarations communes évoquées par l'honorable parlementaire constituent des engagements de caractère politique. Il appartiendrait en dernier lieu à la Cour de justice d'en apprécier la portée juridique. Pour ce qui est plus spécialement de la déclaration commune instaurant la procédure de concertation, le Conseil considère que, par cette déclaration, les trois institutions signataires se sont engagées à appliquer cette procédure dès lors que toutes les conditions de son application sont
réunies, et selon les modalités qui y sont indiquées».
Nous souscrivons à cette dernière appréciation.
c) Pour les requérants, le non-respect de la déclaration résulterait de ce que, alors que, dans sa résolution du 18 janvier, le Parlement invitait expressément le Conseil à se concerter avec lui, dès lors qu'il entendrait s'écarter de sa position qui consistait à rejeter la proposition de la Commission et à demander à celle-ci de la retirer, le Conseil a, malgré cet avis contraire et cette demande formelle de concertation, adopté, le 21 janvier, le règlement no 160/80.
Le Conseil rétorque que, à supposer que la déclaration constitue un engagement de caractère juridique, ses conditions d'application n'étaient pas réunies.
Pour nous en tenir à cette seule condition, il ne nous semble pas, en effet, que la mesure en cause puisse être qualifiée d'acte ayant des implications financières notables. Nous avons déjà eu l'occasion de mentionner que son article 1, qui a corrigé les tableaux des traitements mensuels de base en éliminant les distorsions, et de ce fait a diminué ces traitements, a été abrogé le jour de son entrée en vigueur par le règlement no 161/80, et que son article 2, prévoyant les dispositions
transitoires en faveur des bénéficiaires des distorsions, ne devait s'appliquer qu'à environ 5 % du personnel concerné, dont les cas (sauf quelques rares exceptions) devaient ête réglés en 1980.
Nous concluons donc au rejet de cette branche du moyen.
3) Enfin, par la dernière branche de ce moyen, les requérants invoquent la violation par le Conseil de la procédure de dialogue entre les représentants du personnel et lui.
a) Cette procédure fut établie par un acte unilatéral du Conseil, non dénommé et non publié, du 11 décembre 1973, pris sur proposition de la Commission, ainsi qu'il ressort de son exposé des motifs.
Après une description de l'esprit et du but de la procédure qu'il institue, cet acte contient la description des trois phases qu'elle comporte:
première phase:
— analyse des données techniques;
deuxième phase:
— dialogue au cours des travaux du comité des représentants permanents;
troisième phase:
— dialogue au cours des travaux du Conseil.
Pour chacune de ces phases, il précise en détail la procédure à suivre, en particulier les moyens qu'ont les représentants du personnel de faire connaître leur point de vue.
b) Les requérants font grief au Conseil d'avoir considéré que la procédure de dialogue avait été régulièrement accomplie malgré le refus des représentants du personnel de l'engager avant que l'avis du Parlement ne soit rendu.
Cette conception nous semble erronée. Nous avouons d'abord éprouver quelque hésitation à accorder à cette procédure la valeur d'un acte juridique contraignant. Mais, même si on lui reconnaît cette valeur, nous ne voyons pas en quoi l'absence de l'avis du Parlement empêchait le déroulement normal de la procédure, d'autant plus que celle-ci prévoit que des représentants des autres institutions que le Conseil et la Commission sont invités à assister aux réunions prévues entre le Conseil et les
représentants du personnel pendant les première et deuxième phases.
Par l'ensemble de ces motifs, nous concluons à ce que vous déclariez:
— que le recours soit rejeté comme irrecevable,
— subsidiairement, que le recours soit rejeté comme non fondé,
— de toute façon, que les dépens soient répartis en application de l'article 70 du règlement de procédure.
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( *1 ) Traduit de l'allemand.
