CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN-PIERRE WARNER
PRÉSENTÉES LE 15 JANVIER 1981 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente affaire a été déférée à la Cour par une demande de décision à titre préjudiciel présentée par le tribunal du travail de Mons.
La partie demanderesse devant le tribunal est M. Pietro Fanara, un ressortissant italien résidant en Belgique. La défenderesse est l'Institut national d'assurance maladie-invalidité («INAMI») de Belgique.
En résumé, la question litigieuse dans cette procédure est de savoir si l'INAMI a le droit de retenir la totalité ou seulement une partie d'un versement qui lui a été fait par l'Istituto nazionale della previdenza sociale («INPS») d'Italie, au titre d'une pension d'invalidité italienne à laquelle M. Fanara a droit. Le versement a été effectué en application de l'article 111, paragraphe 1, du règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil, qui dispose, pour autant qu'il nous intéresse ici:
«Si, lors de la liquidation ou de la révision de prestations d'invalidité ... l'institution d'un État membre a versé à un bénéficiaire de prestations une somme qui excède celle à laquelle il a droit, cette institution peut demander à l'institution de tout autre État membre débitrice de prestations correspondantes en faveur de ce bénéficiaire, de retenir le montant payé en trop sur les rappels des arrérages que celle-ci verse audit bénéficiaire. Cette dernière institution transfère le montant retenu
à l'institution créancière.»
Les faits sont les suivants.
M. Fanara, né le 14 septembre 1930, a travaillé en Italie pendant trois ans, en Allemagne pendant six mois et en Belgique pendant douze ans. En octobre 1975, il a été atteint d'une incapacité de travail pour cause de maladie. En conséquence, il a eu droit, au titre de la seule législation belge, à une pension d'invalidité à compter du 1er novembre 1976. A partir de cette date jusqu'au 28 février 1979, cette pension lui a été versée intégralement à titre provisionnel en application de l'article 45,
paragraphe 1, du règlement n° 574/72, qui stipule:
«Si l'institution d'instruction constate que le requérant a droit à prestations au titre de la législation qu'elle applique sans qu'il soit nécessaire de tenir compte des périodes d'assurance ou de résidence accomplies sous la législation d'autres États membres, elle verse immédiatement ces prestations à titre provisionnel.»
En application de l'article 41, paragraphe 2, du règlement n° 574/72, 1'INAMI avait entre-temps entrepris des démarches pour déterminer les droits de M. Fanara en Allemagne et en Italie. L'institution allemande compétente a répondu que l'intéressé ne pouvait bénéficier d'aucune prestation en Allemagne, étant donné qu'il y avait travaillé moins d'un an. L'INPS, en revanche, a alloué à M. Fanara, sur la base de la totalisation et de la proratisation effectuées en application de l'article 46,
paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 du Conseil, une pension d'invalidité à partir du 1er novembre 1976.
A la date d'ouverture, soit le 1er novembre 1976 dans les deux cas, la pension belge de M. Fanara s'élevait à 242823,36 francs belges par an, alors que sa pension italienne s'élevait à 166170 lires par an. Cependant, au cours de la période entre cette date et le 28 février 1979, le montant des deux pensions a augmenté. Les pensions belges sont liées à l'indice du coût de la vie et sont dès lors adaptées périodiquement. L'avocat de l'INAMI nous a appris à l'audience qu'elles ont augmenté d'environ 20
% entre ces deux dates. Les pensions italiennes font l'objet d'adaptations annuelles, et l'avocat de l'INAMI nous a indiqué que, d'après les données récemment fournies par l'INPS à l'INAMI, elles ont plus que décuplé au cours de cette période. Il a ajouté que l'INAMI doutait que cette augmentation reflétât une simple indexation; elle semblerait refléter un changement plus fondamental.
Toujours selon l'avocat de l'INAMI, la lire s'est dépréciée, au cours de la même période, d'environ 20 % par rapport au franc belge.
Le 27 décembre 1978, l'INPS a fait à l'INAMI le versement en question. Il s'agissait d'une somme de 846865 lires représentant le montant de la pension italienne de M. Fanara pour la période du 1er novembre 1976 au 31 décembre 1978. Elle a été convertie en francs belges au taux de change de l'époque, c'est-à-dire de 0,0348 franc belge pour la lire, et elle a atteint 29538 francs belges.
Le 16 mars 1979, 1'INAMI a écrit à M. Fanara pour l'informer du résultat de son calcul définitif des prestations auxquelles il avait droit.
Le point de départ de ce calcul était une erreur qui a été reconnue devant nous à l'audience au nom de 1'INAMI. L'erreur était due aux termes des décisions de la Cour dans l'affaire 22/77, Mura I (Recueil 1977, p. 1699) et dans l'affaire 37/77, Greco (ibid., p. 1711). Vous vous rappelez, Messieurs, que les arrêts dans ces affaires ont été rendus le 13 octobre 1977. LINAMI a apparemment perdu de vue que l'effet de ces décisions a été corrigé par la Cour dans l'affaire 98/77, Schaap (Recueil 1978, p.
707) et dans l'affaire 105/77, Boerboom-Kersjes (ibid., p. 717), par des arrêts qui ont été rendus le 14 mars 1978. La portée de cette correction n'a, semble-t-il, été réalisée par 1'INAMI que lorsque la Cour a rendu son arrêt dans l'affaire 236/78, Mura II (Recueil 1979, p. 1819), le 16 mai 1979.
A la suite de cette erreur, au lieu de comparer la pension à laquelle M. Fanara avait droit au titre de la seule législation belge avec la pension qui lui était reconnue en application de l'article 46 du règlement n° 1408/71 et l'ensemble de ses dispositions connexes, l'INAMI l'a comparée avec la pension qu'il percevrait en Belgique au titre du paragraphe 2 de l'article 46, si les procédés de totalisation et de proratisation y étaient appliqués.
Partant, l'INAMI a conclu que M. Fanara serait mieux servi sur la base de la seule législation belge. Sur cette base, le montant de la pension italienne de M. Fanara était déductible du montant de sa pension belge en vertu de l'article 70, paragraphe 2, de la loi belge du 9 août 1963 sur l'assurance invalidité, une disposition que vous connaissez, Messieurs, grâce à des affaires antérieures, y compris l'affaire 98/80, Romano/INAMI, actuellement en délibéré.
L'INAMI était d'avis que les prestations dues à M. Fanara au titre de ses droits à pension devaient être calculées au moment de leur date d'ouverture, soit le 1er novembre 1976. Elle estimait également qu'en vertu du paragraphe 1 de la décision 101 de la commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants — décision dont nous avons conclu, dans l'affaire Romano, qu'elle ne pouvait produire aucun effet juridique — le montant de la pension italienne de M. Fanara devait, pour
les besoins du calcul, être converti en francs belges au taux prescrit pour le dernier trimestre de 1976 par l'article 107 du règlement (CEE) n° 574/72, tel qu'il a été modifié par le règlement (CEE) n° 2639/74 du Conseil. Ce taux était de 0,04744 franc belge pour la lire. Afin de déterminer la somme qui était déductible de la pension belge e M. Fanara pour la période du 1er novembre 1976 au 28 février 1979, l'INAMI a, en conséquence, converti à ce taux en francs belges le montant de sa pension
italienne pour cette période à son taux initial de 166170 lires par an. L'INAMI a établi un résultat de 19627 francs. Il a été déclaré au nom de M. Fanara que l'INAMI avait, en fait, mal calculé le chiffre qui aurait dû s'élever à 18422 francs. Toutefois, la Cour n'est évidemment pas compétente pour résoudre des questions de ce genre entre les parties. Pour simplifier, nous nous référerons au montant en question comme étant de 19627 francs, qui est le chiffre mentionné dans l'ordonnance de renvoi.
Vous vous souvenez, Messieurs, que le montant versé par l'INPS à ľlNAMI s'élevait à 29538 francs. La différence entre ce montant et 19627 francs, soit 9911 francs, est la somme litigieuse dans l'instance devant le tribunal du travail. Cette différence résulte des augmentations du montant de la pension italienne de M. Fanara pour la période du 1er novembre 1976 au 31 décembre 1978, augmentations qui ont été compensées dans une certaine mesure par la dépréciation de la lire au cours de la même
période.
Par lettre du 25 avril 1979, 1'INAMI a fait savoir à M. Fanara qu'elle était en droit de retenir les 9911 francs. En invoquant ce droit, 1'INAMI s'est fondée et se fonde toujours sur le paragraphe 2 de l'article 241 ter de l'arrêté royal belge du 4 novembre 1963, tel qu'il a été modifié par l'arrêté royal du 14 décembre 1978. Les paragraphes 1 et 2 de cet article stipulent:
«1. Lorsque les arrérages reçus d'un organisme étranger, convertis en monnaie belge, ne couvrent pas le montant des avances ou des indemnités payées à titre provisionnel, la différence n'est pas récupérée lorsque cette différence est due soit à la différence des taux de change respectifs appliqués pour le calcul du montant des sommes dues par l'organisme étranger et pour la réalisation de la valeur exprimée en monnaie étrangère, soit à l'adaptation conjoncturelle des indemnités.
2. Lorsque les arrérages reçus d'un organisme étranger, convertis en monnaie belge, sont supérieurs au montant des avances ou des indemnités payées à titre provisionnel, le solde n'est pas versé lorsque la différence est due soit à la différence des taux de change respectifs appliqués pour le calcul du montant des sommes dues par l'organisme étranger et pour la réalisation de la valeur exprimée en monnaie étrangère, soit à l'adaptation conjoncturelle des indemnités.»
M. Fanara a engagé la procédure au principal pour revendiquer la somme en question, en déposant une requête en ate du 7 mai 1979 devant le tribunal du travail. Il soutient que le paragraphe 2 de l'article 241 ter de l'arrêté royal est incompatible avec les articles 46 et 51 du règlement n° 1408/71. L'article 46, Messieurs, vous est familier. L'article 51 prévoit ce qui suit:
«1. Si, en raison de l'augmentation du coût de la vie, de la variation du niveau des salaires ou d'autres causes d'adaptation, les prestations des Etats concernés sont modifiées d'un pourcentage ou montant déterminé, ce pourcentage ou montant doit être appliqué directement aux prestations établies conformément aux dispositions de l'article 46 sans qu'il y ait lieu de procéder à un nouveau calcul selon les dispositions dudit article.
2. Par contre, en cas de modifications du mode d'établissement ou des règles de calcul des prestations, un nouveau calcul est effectué conformément aux dispositions de l'article 46.»
Telles sont les circonstances dans lesquelles le tribunal du travail a déféré à la Cour la question suivante :
«Les dispositions de droit communautaire, spécialement l'article 51 du traité de Rome, les articles 46 et 51 du règlement n° 1408/71, les articles 107 et 111 du règlement n° 574/72, laissent-elles et, si oui, dans quelle mesure, subsister un pouvoir pour les États membres de décider, par voie de normes internes, de ne pas verser, en la matière de l'espèce, le solde résultant de ce que les arrérages reçus d'un organisme étranger, convertis en monnaie nationale, sont supérieurs au montant des avances
ou des indemnités payées à titre provisionnel, lorsque la différence est due soit à la différence des taux de change respectifs appliqués pour le calcul des sommes dues par l'organisme étranger et pour la réalisation de la valeur exprimée en monnaie étrangère, soit à l'adaptation conjoncturelle des indemnités?»
La discussion de cette question devant la Cour nous a semblé, s'il nous est permis de nous exprimer ainsi, fondée dans une certaine mesure sur une base erronée.
Le principe établi dans les affaires Schaap, Boerboom-Kersjes et Mura II est qu'une personne, qui se trouve dans la situation de M. Fanara, a droit, dans un État membre, à la plus élevée des prestations suivantes:
(i) les prestations qu'elle peut exiger en vertu de la seule législation de cet État membre, prise globalement, y compris toute règle anticumul qu'elle prévoit éventuellement, et
(ii) les prestations qu'elle peut exiger au titre de l'article 46 du règlement n° 1408/71 et des dispositions connexes de droit communautaire dans leur ensemble.
Pour simplifier, nous appellerons les premières «prestations de droit national» et les secondes «prestations de droit communautaire». Les raisons pour lesquelles une telle personne a droit à la prestation la plus élevée sont au nombre de deux. D'une part, l'article 51 du traité n'autorise pas le Conseil à légiférer de sorte de priver les travailleurs migrants de droits qui leur sont reconnus par le droit national et, d'autre part, la législation nationale ne peut pas les priver de droits qui leur
sont reconnus par le droit communautaire.
Pour la détermination des prestations de droit national, des dispositions comme celles de l'article 70, paragraphe 2, de la loi du 9 août 1963 et de l'article 241 ter, paragraphe 2, de l'arrêté royal du 4 novembre 1963, tel qu'il a été modifié, peuvent jouer librement; aucune question ne se pose quant à leur compatibilité avec le droit communautaire. Cependant, pour la détermination des prestations de droit communautaire, l'application de telles dispositions est exclue; elle est exclue par la
deuxième phrase de l'article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71. La seule disposition anticumul qui puisse s'appliquer à la détermination es prestations de droit communautaire est le paragraphe 3 de l'article 46 lui-même.
La Cour ne saurait indiquer à la juridiction nationale, sur la base de l'article 177 du traité, comment déterminer ou comment ne pas déterminer les prestations de droit national. Sur une telle base, la Cour peut seulement indiquer comment déterminer les prestations de droit communautaire. Il appartient à la juridiction nationale de comparer entre elles les prestations de droit national et les prestations de droit communautaire pour déterminer lesquelles sont les plus élevées.
Strictement parlant, cela suffit pour répondre à la question que le tribunal du travail a déférée à la Cour dans cette affaire. Compte tenu cependant de la manière dont l'affaire a été présentée au tribunal du travail et des arguments qui ont été développés devant nous, nous craignons que, si nous en restions là, un grand nombre d'autres questions de droit communautaire que cette affaire soulève ne seraient pas résolues pour le tribunal. Nous estimons dès lors qu'il est juste d'examiner ces
questions.
Après une certaine hésitation, nous sommes arrivé à la conclusion que les parties et la Commission ont eu raison d'aborder l'affaire en partant de l'idée que le calcul définitif des prestations pour M. Fanara devrait se faire sur la base de ses droits établis au 1er novembre 1976. On voit difficilement comment le mécanisme de coopération entre les institutions de sécurité sociale de divers États membres, institué par le règlement n° 574/72, pourrait fonctionner en pratique, si, dans le cas où des
prestations ont été versées au cours d'une période à titre provisionnel en vertu de l'article 45, paragraphe 1, de ce règlement, le calcul définitif devait se faire sur la base des droits du bénéficiaire au cours de cette période ou à la fin de celle-ci.
Le point de départ du calcul de 1'INAMI des prestations de droit communautaire pour M. Fanara aurait dû être, conformément à l'article 46, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71, et comme l'INAMI semble l'accepter maintenant, le montant total de sa pension belge. Ayant été informé par l'INPS des droits de M. Fanara en Italie, l'INAMI devait alors appliquer l'article 46, paragraphe 3, du règlement. A cet effet, elle devait déterminer laquelle des prestations, belge ou italienne, comportait le «montant
théorique» de prestations le plus élevé. Nous savons que le «montant théorique» belge était le montant total de la pension belge, soit 242823,36 francs par an. Nous ne connaissons pas le «montant théorique» italien. Comme M. Fanara avait travaillé en Italie pendant trois ans sur les quinze années entrant en ligne de compte, il est possible que ce montant représentait cinq fois le montant de sa pension italienne initiale ou, disons, environ 830000 lires par an. En tout cas, pour faire la comparaison,
l'INAMI devait appliquer un taux de conversion de la lire en francs belges. La décision 101 a indiqué le taux prescrit pour le dernier trimestre de 1976 par l'article 107 du règlement n° 574/72 dans sa version modifiée. Comme vous le savez, Messieurs, cette décision n'a pas, à notre avis, d'effet juridique, mais il ne s'ensuit pas que l'article 107 (modifié) lui-même est dépourvu d'effet, dans la mesure où il prévoit des taux de conversion pour des périodes particulières, et l'on voit difficilement
quel taux autre que celui qui est ainsi prescrit pourrait logiquement être utilisé aux fins présentes. Si en appliquant ce taux, l'INAMI avait constaté, ce qui est en fait le plus probable, que le «montant théorique» le plus élevé était le montant belge, l'article 46, paragraphe 3, aurait pour effet de rendre le montant initial de la pension italienne de M. Fanara déductible du montant initial de sa pension belge. Si l'on avait constaté, ce qui est plus improbable, que le «montant théorique» italien
était le plus élevé, la déduction serait plus réduite. Dans les deux cas, l'article 51 du règlement n° 1408/71 était applicable en ce qui concerne des modifications subséquentes de l'une ou de l'autre des pensions. Des modifications du montant de la pension belge dues à ce que cet article appelle «une augmentation du coût de la vie, des variations du niveau des salaires ou d'autres causes d'adaptation» devaient être appliquées au solde de cette pension après la déduction autorisée par l'article 46,
paragraphe 3. Des modifications similaires du montant de la pension italienne n'auraient pas affecté le montant de la déduction. D'autre part, des modifications «du mode d'établissement ou des règles de calcul des prestations» auraient nécessité un nouveau calcul de celle-ci.
L'étape suivante consiste à déterminer, sur cette base, quel montant 1'INAMI était en droit de retenir sur les 846865 lires reçues de l'INPS. Pour simplifier, nous nous proposons, en examinant comment cela devrait se faire, de partir de la supposition a) que le «montant théorique» le plus élevé était le montant belge et b) qu'aucune des modifications du montant de la pension italienne de M. Fanara après le 1er novembre 1976 n'était du genre de celles qui entraînent un nouveau calcul en application
de l'article 51, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71.
Il nous semble, en premier lieu, que 1'INAMI n'était en droit de retenir quoi que ce soit au titre des mensualités de la pension italienne de M. Fanara dues pour janvier et février 1979. Les termes de l'article 111 nous paraissent autoriser seulement la déduction, des arrérages d'une pension due dans un État membre, de montants payés en trop dans le passé dans un autre État membre. Ils ne semblent pas autoriser la déduction de tels arrérages du montant des trop-perçus futurs. Sur la base des
suppositions que nous venons de faire, nous estimons donc que ce que l'INAMI était en droit de retenir comprenait deux éléments:
(i) un montant, que l'INAMI pouvait rapidement déterminer bien qu'il nous soit inconnu, représentant les trop-perçus par M. Fanara au cours de la période du 1er novembre 1976 au 31 décembre 1978 dus au fait que les adaptations au coût de la vie des pensions belges ont été appliquées au montant intégral de sa pension belge au lieu d'être appliquées à son montant réduit en vertu de l'article 46, paragraphe 3; et
(ii) le montant de la pension italienne de M. Fanara pour la période du 1er novembre 1976 au 31 décembre 1978 à son taux initial de 166170 lires par an. Nous ne connaissons pas non plus ce montant, bien qu'il puisse s'élever simplement aux 25/12 de 166170 lires, soit 346190 lires, si notre calcul est juste.
Le premier de ces éléments ne pose aucun problème de conversion des monnaies. Il s'agit d'un montant à déterminer dès le départ en francs belges. Le second élément, cependant, doit être converti en francs belges et nous ne voyons aucune raison pour laquelle il devrait être converti à un taux autre que celui auquel les 846865 lires reçues de l'INPS ont effectivement été converties en francs belges. La question ici est proche de celle dans l'affaire Romano quoiqu'il convienne d'observer que l'article
107 (modifié) du règlement n° 574/72 n'est pas libellé pour s'appliquer aux fins de l'article 111 cle ce règlement.
Si vous partagez notre de vue, Messieurs, il incombera au tribunal du travail de déterminer si sa mise en œuvre a ou n'a pas pour résultat de permettre à l'INAMI de retenir la totalité du paiement des 846865 lires et, en cas de réponse négative, combien elle peut retenir en fonction de ce résultat.
Il ne nous semble pas approprié, Messieurs, de chercher à résumer ce qui précède dans une décision formelle en réponse à la question limitée que le tribunal du travail a déférée à la Cour. En conséquence, nous vous suggérons de répondre formellement à cette question simplement comme suit:
(1) Dans un cas comme celui de l'espèce présente, un travailleur a droit aux prestations les plus élevées parmi, d'une part, celles qu'il peut exiger en vertu de la seule législation de l'État membre concerné, prise globalement, et, d'autre part, celles qu'il peut exiger en vertu de l'article 46 du règlement n° 1408/71 et des dispositions connexes de droit communautaire, prises globalement.
(2) Aucune disposition de droit communautaire n'exclut l'application, pour la détermination des prestations auxquelles le travailleur peut prétendre au titre de la seule législation de l'État membre concerné, d'une disposition de cette législation relative au traitement des arrérages reçus d'une institution étrangère. L'application d'une telle disposition est toutefois exclue pour la détermination des droits dus au travailleur au titre du droit communautaire.
(3) Il appartient à la juridiction nationale compétente de comparer entre eux les droits dus au travailleur au titre de la seule législation nationale et les droits que lui ouvre le droit communautaire et de donner effet à ceux qui lui sont les plus favorables.
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
