CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 7 OCTOBRE 1980
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
I —
Dans le cadre de l'article 5, paragraphe 2, b), du règlement n° 729/70 du Conseil du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune, l'apurement des comptes présentés par les États membres au titre des dépenses de l'exercice 1973 financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», a donné lieu à l'adoption par la Commission, le 12 octobre 1979, de décisions destinées à chacun des États membres.
Les décisions adressées respectivement à la république fédérale d'Allemagne, à la République italienne et au royaume de Belgique ont toutes été attaquées par leur destinataire, mais pour des motifs différents.
Le présent litige concerne le recours en annulation formé par le royaume de Belgique contre la décision 79/893/CEE, prise par la Commission en application de l'article 8 de son règlement n° 1723/72 du 26 juillet 1972, relatif à l'apurement des comptes concernant le FEOGA, section «garantie», décision qui lui a été notifiée le 18 octobre 1979, en tant que celle-ci n'a pas retenu à la charge du FEOGA une somme de 29008562 BFR concernant le paiement des restitutions différenciées à l'exportation de
lait et de produits laitiers.
Cette somme représente la différence entre le montant de la restitution préfixée différenciée visée à l'article 17, paragraphe 2, du règlement n° 804/68 du Conseil du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers et le montant — inférieur — de la restitution calculée en fonction du taux le plus bas applicable le jour de l'accomplissement des formalités douanières d'exportation.
En vertu de l'article 6, paragraphe 2, du règlement n° 876/68 du Conseil du 28 juin 1968, établissant dans le secteur du lait et des produits laitiers les règles générales relatives à l'octroi des restitutions à l'exportation et aux critères de fixation de leur montant, la partie supplémentaire relative à la restitution différenciée n'est payée qu'«à condition que la preuve soit apportée que le produit a atteint la destination pour laquelle a été fixée la restitution».
Le requérant prétend qu'il a exécuté ce paiement en conformité avec l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67 de la Commission du 21 décembre 1967, portant modalités d'application des restitutions à l'exportation dans le secteur des produits soumis à un régime de prix unique; il invoque la méconnaissance de cette disposition par la Commission et, en second lieu, un manque de diligence de celle-ci ou la violation de la confiance légitime.
II —
Avant de procéder à l'examen de ces deux moyens, il convient d'exposer en quoi consistait le régime des preuves institué pour obtenir le bénéfice de la restitution à l'exportation vers les pays tiers.
La restitution pouvait être différenciée suivant la destination lorsque «la situation dans le commerce international ou les exigences spécifiques de certains marchés le rendaient nécessaire» (article 4 du règlement n° 876/68). Dans cette hypothèse, la restitution était payée lorsque la preuve était apportée que les produits avaient été exportés hors de la Communauté, qu'ils étaient d'origine communautaire (sauf en cas d'application des dispositions de l'article 7 du règlement n° 876/68), et qu'ils
avaient atteint la destination pour laquelle la restitution avait été fixée (article 6, paragraphe 2, du règlement n° 876/68).
Cette exigence supplémentaire était du reste également prévue par l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67 pour la restitution de base:
«Dans certains cas, compte tenu du taux de la restitution par rapport à celui du prélèvement, des caractéristiques des produits exportés, ou des marchés d'exportation, les États membres peuvent exiger, comme condition de paiement de la restitution, en sus de la preuve que le produit a quitté le territoire géographique de la Communauté, la preuve que le produit en cause a été importé dans un pays tiers et, le cas échéant, la preuve des conditions dans lesquelles il a été importé».
L'administration de la preuve que le produit avait atteint la destination pour laquelle la restitution avait été fixée était régie par l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67, tel que modifié par l'article 4 du règlement n° 499/69 de la Commission du 17 mars 1969:
«Aux fins de l'application ... de l'article 6, paragraphe 2, alinéa 1, du règlement n° 876/68 ..., l'intéressé est tenu de présenter une copie du document de transport et, au choix des services nationaux compétents, l'un ou plusieurs des documents suivants: copie du document douanier ou portuaire établi dans le pays de destination, attestation délivrée par les services officiels d'un des États membres établis dans ce pays, attestation établie par des sociétés spécialisées sur le plan international
en matière de contrôle et de surveillance, certifiant l'arrivée dans ce pays, ou pour la destination en cause. Les services nationaux compétents peuvent reconnaître d'autres documents comme équivalents et exiger des modes de preuve complémentaires. Ils en informent aussitôt la Commission qui en fait part sans délai aux autres États membres».
Les paragraphes 2 et 3 dispensaient de la production de cette preuve si celle-ci ne pouvait être rapportée par suite d'un cas de force majeure (article 4, paragraphe 3, du règlement n° 1041/67) et dans le cas d'opération ayant fait l'objet d'une déclaration ouvrant droit à une restitution d'un montant inférieur ou égal à 200 unités de compte; même dans ce dernier cas, le document de transport était exigé et l'opération devait présenter des garanties suffisantes quant à l'arrivée à destination des
produits qui en faisaient l'objet.
III —
Le premier moyen du requérant consiste à affirmer que constitue un document équivalent, au sens de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67, une copie certifiée conforme à l'original d'un «connaissement caf, fret payé d'avance», établi par un agent maritime membre d'une association de navigation maritime reconnue par l'État belge (en l'espèce, la Fédération maritime d'Anvers, association sans but lucratif), agent qui se portait garant que les marchandises ne changeraient pas de destination
en cours de route; ce régime valait également en cas d'exportation via un autre État membre et pour les connaissements «mer-terre» indiquant la destination finale des marchandises.
Puisque le régime communautaire de la restitution différenciée viserait à couvrir les frais liés au transport et que, précisément, le connaissement, signé par un courtier reconnu par la Fédération maritime d'Anvers, garantirait que les frais de transport ont été réglés à l'avance, un tel titre serait parfaitement équivalant aux documents normalement requis. L'acquéreur, qui a payé le fret dès le départ et qui est, en principe, situé au lieu de estination, aurait tout intérêt à veiller à ce que la
marchandise arrive à bon port. Non seulement le connaissement garantirait le chargement «pour la destination en cause», mais il constituerait, le plus souvent, un titre de délivrance de la marchandise et cautionnerait dans la quasi-totalité des cas la bonne fin de l'opération.
La Commission répond que, même s'il indique le lieu de la destination et s'il comporte la mention «fret payé à l'avance», le connaissement constitue un simple document de transport, qui a pour objet et pour effet de décharger le vendeur des risques que peut courir la marchandise à partir du moment où elle a effectivement passé le bastingage du navire au port d'arrivée; même s'il fait foi entre toutes les parties intéressées au chargement, d'une part, et entre celles-ci et les assureurs, d'autre
part, en aucun cas il ne saurait avoir force probante pour l'autorité publique quant à l'arrivée à destination de la marchandise.
Devenu propriétaire de celle-ci, l'acheteur pourrait la revendre afin de profiter des fluctuations du marché; il pourrait avoir intérêt à faire dérouter la cargaison ou à la faire transborder pour la réexpédier vers un autre port que celui qui est mentionné sur le connaissement. L'intérêt présenté par une telle opération pourrait l'emporter sur le fait que le fret a été payé d'avance pour la totalité de la destination. L'intervention d'un courtier maritime, agréé par une association de droit privé,
aussi honorable soit-elle, se bornerait à renforcer la force probante du connaissement comme document de crédit, elle ne garantirait nullement que la marchandise a été acheminée vers sa destination.
Compte tenu de l'importance des fonds publics mis en jeu et des possibilités de fraude, nous pensons également que l'on ne saurait se contenter d'un système de preuves approximatives.
Le neuvième considérant du règlement n° 1041/67 contient déjà une indication en ce sens:
«Dans le cas où le taux de la restitution est différencié en fonction de la destination des produits exportés, la preuve doit être apportée que le produit a atteint la destination pour laquelle a été fixée la restitution».
Dès le 27 octobre 1971, vous avez jugé (arrêt Rheinmühlen, Recueil p. 837) que«l'exportation vers les pays tiers (au sens du règlement n° 19 du Conseil du 4 avril 1972 portant établissement graduel d'une organisation commune des marchés dans le secteur des céréales) supposait que la marchandise fût commercialisée sur le marché d'un État tiers, c'est-à-dire y ait été au moins mise en libre pratique» (attendu 7); «en ce qui concerne les moyens de preuve tendant à établir qu'il y avait exportation vers
un pays tiers, il appartenait aux États membres de les régler de manière autonome, sous réserve de ne pas se contenter d'indices insuffisants» (attendu 8).
A propos de l'application des dispositions 2 et 3 du règlement n° 729/70, vous avez jugé, le 7 février 1979 (arrêt Allemagne/Commission, Recueil p. 384, attendu 8):
«que cette interprétation stricte des conditions de prise en charge des dépenses par le FEOGA s'impose, en outre, en raison de la finalité du règlement n° 729/70; qu'en effet la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d'égalité entre les opérateurs économiques des États membres s'oppose à ce que les autorités nationales d'un État membre, par le biais d'une interprétation large d'une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux des autres
États membres où une interprétation plus stricte est maintenue; que pareille distorsion de la concurrence entre États membres, si elle se produit malgré les instruments disponibles dans l'ensemble de la Communauté, ne saurait être financée par le FEOGA, mais doit, en tout état de cause, rester à la charge de l'État membre concerné».
Vous avez ajouté, le même jour, dans l'arrêt France/Commission (Recueil p. 339-340, attendu 28):
«la procédure d'apurement des comptes ... vise, dans l'état actuel du droit communautaire, à constater non seulement la réalité et la régularité des dépenses, mais aussi la répartition correcte, entre les États membres et la Communauté, des charges financières résultant de la politique agricole commune, la Communauté ne jouissant pas, à cet égard, d'un pouvoir d'appréciation lui permettant de déroger aux règles régissant cette répartition des charges».
L'interprétation de l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67, dans sa rédaction en vigueur en vigueur en 1971, et des articles 4 et 6, paragraphe 2, du règlement n° 876/68 a depuis lors été expressément fixée par votre arrêt du 2 juin 1976, Eier-Kontor (Recueil p. 784, attendu 6) :
«attendu que s'il suffisait pour que la restitution soit versée à un taux plus élevé que la marchandise soit simplement déchargée, la raison d'être du système de différenciation de la restitution (dont vous avez dit, attendu 5, qu'elle procédait de la volonté de tenir compte des caractéristiques propres à chaque marché d'importation sur lequel la Communauté veut jouer un rôle) serait méconnue, et des détournements ainsi rendus possibles au détriment des intérêts communautaires; qu'il est donc
nécessaire que la marchandise ait été dédouanée et mise en libre pratique sur le territoire de destination; que la question de savoir si la marchandise a atteint le marché du territoire de destination ne peut recevoir une réponse qu'en tenant compte de critères objectifs».
Le fret n'est pas le seul élément déterminant: les caractéristiques des produits exportés ou des marchés d'exportation interviennent dans la préfixation du taux de la restitution et il peut arriver que les frais de chargement soient inférieurs à la partie supplémentaire relative à la restitution différenciée.
Selon le texte même de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67, les documents dont la production est laissée au choix de l'intéressé, en dehors du document de transport proprement dit, doivent être établis non pas au départ, mais dans le pays de destination, ou doivent certifier l'arrivée dans ce pays, «ou pour la destination en cause», cette dernière expression se référant aux opérations visées à l'article 2 (avitaillement des bateaux et des aéronefs, livraison aux organisations
internationales et aux forces armées), pour lesquelles la preuve de l'accomplissement des formalités douanières peut se révéler délicate.
Si donc le connaissement «fret payé d'avance» peut constituer un indice que la marchandise est arrivée à destination, il n'en présente pas la garantie certaine. La réponse du requérant aux questions écrites que vous lui avez posées n'a nullement permis de préciser la portée de l'obligation de garantie qui pèserait sur un membre de la Fédération maritime d'Anvers ou sur cette association quant à l'arrivée à destination de la marchandise.
IV —
Au titre de son second moyen, le requérant fait valoir que, conformément à la dernière phrase du paragraphe 1 de l'article 8 du règlement n° 1041/67, il aurait dûment communiqué à la Commission, par lettre du 17 septembre 1968, confirmée par télex du 26 novembre 1971, que ses services admettaient comme document équivalent une copie certifiée conforme à l'original d'un «connaissement caf, fret payé d'avance», établi par un agent maritime, membre de la Fédération maritime d'Anvers.
Toujours conformément à l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67, la Commission aurait de son côté informé les autres États membres de ce régime par communication du 10 janvier 1969.
En outre, le 2 décembre 1975, à l'occasion de l'apurement des comptes pour les exercices 1971 et 1972, la Commission aurait accepté le régime belge; elle aurait agi de même, le 20 décembre 1977, en ce qui concerne les exercices 1967 à 1970. Cette attitude aurait suscité la «confiance légitime» du requérant quant à la validité de son régime de preuve. Dans ces conditions, la défenderesse ne saurait contester, plusieurs années plus tard, la valeur des documents admis en Belgique.
Contrairement toutefois à ce qu'affirme l'agent du royaume de Belgique, l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1041/67 ne donnait nullement à l'époque à la Commission le pouvoir d'harmoniser les moyens de preuve utilisés par les États membres au titre de documents équivalents.
Ce n'est que par règlement n° 2110/74 de la Commission du 26 juillet 1974, modifiant son règlement n° 1041/67, que la possibilité de reconnaître des «documents équivalents» a été supprimée, l'expérience ayant démontré que les dispositions des articles 4 et 8 devaient être précisées et renforcées. Compte tenu des abus et des fraudes à la charge du FEOGA, le règlement exige désormais la preuve de l'importation et de la mise en libre circulation dans le pays de destination, et celle-ci ne peut être
rapportée que par la production du document douanier, sa copie ou la photocopie certifiées conformes par l'organisme compétent.
La production de «documents équivalents» n'est plus acceptée que lorsque, par suite de circonstances non imputables à l'opérateur ou compte tenu de la situation particulière dans le pays de destination, l'exemplaire de contrôle ne peut être produit, bien que la marchandise ait quitté le territoire géographique de la Communauté ou atteint sa destination.
Cependant, il ressort du dossier que le régime belge avait fait l'objet d'une discussion lors d'une réunion conjointe des experts en matière d'application du règlement n° 1041/67 dans le cadre du groupe «mécanisme des échanges», qui a eu lieu les 25 et 26 janvier 1972 à Bruxelles. Le point 2 de l'ordre du jour de cette réunion portait sur la modification de l'article 8 du règlement n° 1041/67 «afin d'éviter tout malentendu»: on ne peut donc imaginer cadre plus officiel.
Il résulte de l'enregistrement des propos échangés au cours de cette réunion que le président a indiqué avec quelque solennité à l'intention de la délégation belge que «le texte actuel de l'article 8 dispose de manière très claire que le paiment de la restitution en cas de différenciation exige la preuve de l'arrivée à destination et non pas une preuve potentielle». Il a également nié formellement que le FEOGA eût jamais donné son accord pour considérer qu'un connaissement «fret payé d'avance»
constituât la preuve de l'arrivée à destination et du déchargement.
La délégation belge a d'ailleurs reconnu que le président avait été parfaitement clair et a «admis que le connaissement ne fournissait pas la preuve que les marchandises fussent arrivées à destination».
Lors de la réunion du 4 octobre 1973 du comité de gestion du lait et des produits laitiers à Bruxelles — réunion à laquelle la Belgique était notamment représentée par un délégué qui avait assisté à la réunion d'experts des 25 et 26 janvier 1972 — la Commission a encore rappelé que, pour l'octroi des restitutions différenciées, les États membres devaient exiger des preuves établissant que la marchandise avait été mise en libre pratique dans le pays de destination.
Même si le compte rendu sommaire de la réunion des 25 et 26 janvier 1972 n'était pas aussi explicite à cet égard, il eût appartenu au gouvernement belge, ainsi que l'exposait M. l'avocat général Capotorti dans ses conclusions sous l'affaire Pays-Bas/Commission (Recueil 1979, p. 301), de solliciter une communication écrite de la Commission en relation avec le problème qui le préoccupait. En admettant même que les autorités belges se fussent basées de bonne foi sur une erreur d'interprétation du droit
communautaire, elles n'ont pas fait preuve de la diligence et de la prudence nécessaires dans l'application de cette réglementation, alors qu'elles avaient été clairement mises en garde par la Commission.
Dans ces conditions, il nous paraît exclu que l'on puisse parler de violation de la confiance légitime. Le paiement des restitutions avant l'exercice 1973 sur la base du connaissement «fret payé d'avance», à une époque où le FEOGA ne procédait qu'à des contrôles par sondage et non à des vérifications sur place et alors que le montant des restitutions différenciées dans le secteur des produits laitiers (à l'exception du fromage) était beaucoup moins important, n'a donc pu faire naître aucune
expectative légitime dans l'esprit du requérant, au plus tard à partir de la réunion du mois de janvier 1972.
Nous concluons au rejet du recours et à ce que les dépens soient mis à la charge du royaume de Belgique.
