CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 2 OCTOBRE 1980
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
La présente affaire nous amènera à préciser les conditions de recevabilité en matière de litige de personnel et la notion d'enfant à charge, spécialement au regard de la couverture des risques de maladie.
I —
Le fait d'avoir un enfant légitime, naturel ou adoptif, qu'il entretient effectivement, entraîne pour le fonctionnaire le droit à différents avantages:
1) il a droit d'office à une «allocation pour enfant à charge» lorsque cet enfant n'a pas atteint l'âge de 18 ans.
Cet âge est reporté à 26 ans lorsque l'enfant reçoit une formation scolaire ou professionnelle; cette limitation est supprimée si l'enfant se trouve atteint d'une maladie grave ou d'une infirmité qui l'empêche de subvenir à ses besoins (article 2, paragraphes 2, 3 et 5, de l'annexe VII du statut, relative à la rémunération et aux remboursements de frais, sous la section «allocations familiales»);
2) il a droit, pour cet enfant, à une «allocation scolaire» dans les conditions prévues à l'article 3 de cette annexe VII, ce droit expirant au plus tard à la fin du mois au cours duquel l'enfant atteint l'âge de 26 ans;
3) il bénéficie d'un abattement fiscal équivalant au double du montant de l'allocation pour enfant à charge (article 3, paragraphe 4, alinéa 2, du règlement no 260/68 du Conseil du 29. 2. 1968, portant fixation des conditions et de la procédure d'application de l'impôt établi au profit des Communautés européennes);
4) en vertu de l'article 72, paragraphe 1, du chapitre «sécurité sociale» du statut, «dans la limite de 80 % des frais exposés et sur la base d'une réglementation établie d'un commun accord par les institutions des Communautés après avis du comité du statut, le fonctionnaire, son conjoint, ses enfants et les autres personnes à sa charge, au sens des dispositions de l'article 2 de l'annexe VII, sont couverts contre les risques de maladie ...».
Le texte des dispositions de cette réglementation commune relatives aux «assurés du chef des affiliés» a varié selon les époques.
A compter du 1er février 1967, l'article 5 de la réglementation, sous l'intitulé «bénéficiaires», portait:
«Les prestations prévues par la présente réglementation sont accordées pour les personnes énumérées ci-après:
c) les enfants à charge de l'affilié, au sens des articles 2 des annexes VII des statuts (assurés) ...»
A partir du 1er janvier 1974 et à l'époque des faits de la cause, l'article 3 de la réglementation disposait, sous la rubrique «assurés du chef des affiliés» :
«Les personnes assurées du chef de l'affilié sont:
...
2. les enfants à charge de l'affilié, conformément à l'article 2, paragraphe 2, de l'annexe VII du statut»
Enfin, le 1er février 1980, avec effet rétroactif au 1er juillet 1979, on est revenu à la version primitive et le paragraphe 2 de l'article 3 dispose:
«les enfants à charge de l'affilié, au sens de l'article 2 de l'annexe VII du statut».
II —
Le requérant est fonctionnaire à la Commission des Communautés européennes depuis 1967; il est classé au grade A 6; il est père de deux enfants, dont un fils né le 18 décembre 1951.
Le 15 novembre 1977, peu avant que son fils n'atteignît l'âge de 26 ans, le requérant sollicita la prolongation du bénéfice de l'abattement d'impôt pour enfant à charge (le texte de sa demande ne figure pas au dossier).
Le 23 novembre 1977, le chef de la division «droits individuels, privilèges» lui fit savoir en réponse que le maintien du bénéfice, de cet abattement lui était accordé à partir du 1er janvier 1978, en lui précisant qu'au cas où il cesserait d'entretenir effectivement son fils il était tenu de l'en informer sans délai et par écrit.
Le 15 novembre 1978 encore, le requérant produisit, aux fins de justification de l'abattement d'impôt, un certificat d'inscription de son fils à l'Université de l'État à Liège, daté du 7 novembre 1978, pour les cours de l'année 1978-1979 (2 octobre 1978 — 29 septembre 1979). Le requérant a donc continué de bénéficier de cet abattement jusqu'au moment où, le 11 juillet 1979, il fit savoir à la direction du personnel que son fils «ayant été déclaré apte au service militaire et appelé à la levée de
1979 avait décidé d'arrêter ses études universitaires et ne serait plus à sa charge à partir de la date de son incorporation à l'armée».
Le maintien de ce bénéfice au-delà de l'âge de 26 ans paraît remonter à une circulaire no 6/65 du 23 mars 1965 de la direction générale administration et personnel, qui «attirait l'attention des fonctionnaires sur le fait que les personnes qui pourraient prétendre à l'allocation pour enfant à charge, conformément au statut, si l'enfant n'avait pas encore dépassé les limites d'âge prévues à l'article 2, paragraphe 3, de l'annexe VII du statut, peuvent bénéficier de l'abattement pour enfant à charge
prévu aux dispositions du règlement relatif à l'impôt communautaire (article 3, paragraphe 4, alinéa 2, du règlement relatif à l'impôt communautaire). Un tel abattement (équivalant au double du montant de l'allocation pour enfant à charge) est accordé sur demande motivée de l'agent, pour l'enfant âgé de plus de 25 ans qui reçoit une formation scolaire ou professionnelle et qui est effectivement entretenu par l'intéressé».
Si cette pratique n'est pas directement en cause, il convient néanmoins d'en relever l'existence, car elle est, selon nous, dans une large mesure à l'origine du litige.
Il est également important de noter que, le 21 juin 1978, le bureau liquidateur de Bruxelles du régime commun d'assurance maladie a remboursé au requérant des frais médicaux exposés pour son fils et se rapportant à des prestations effectuées le 28 janvier 1978, alors donc que ce fils avait 26 ans révolus.
Cette pratique s'expliquerait, ici encore, par une tolérance de l'administration, qui maintient le bénéfice du remboursement pour frais médicaux pendant les six mois qui suivent l'âge de 26 ans en vue de permettre aux enfants de fonctionnaires continuant des études universitaires de «faire le pont» avec le remboursement des mutuelles nationales étudiants, celles-ci (en tout cas la mutuelle belge) exigeant une période de stage de six mois.
Le 7 février 1979, le requérant introduisit auprès du bureau liquidateur de Bruxelles une demande de remboursement de frais médicaux exposés pour son fils d'avril à décembre 1978.
Le 20 février 1979, les factures envoyées par le requérant lui furent retournées par le bureau liquidateur accompagnées d'un formulaire portant que «la liquidation des factures ci-annexées ne peut se faire». Aucune des cases explicitant la raison de ce refus n'était remplie, mais une mention manuscrite du «fonctionnaire tarificateur» signataire de ce formulaire indiquait: «Selon la fiche de renseignements personnels, votre fils ... n'est plus considéré comme enfant à charge à partir du 1er janvier
1978».
Le lendemain, 21 février 1979, se référant aux entretiens qu'il avait eus la veille, le requérant adressa une longue note à la division IX B 1 (assurance maladie), en la priant d'effectuer sans délai le remboursement de frais médicaux pour son fils.
Dès le jour suivant, à titre conservatoire, le fils du requérant s'affilia auprès de l'Office régional d'assurance maladieinvalidité de Liège au régime général en qualité d'étudiant. Il semble donc qu'en Belgique, au moins à l'époque considérée, il n'existait pas pour les étudiants de régime obligatoire d'assurance contre les risques de maladie.
Le 7 mars 1979, le chef de division répondit au requérant en le renvoyant à une note de service du mois d'août 1975 et en lui indiquant qu'il pouvait, s'il le désirait, «demander la continuation du bénéfice de son fils (au régime commun d'assurance maladie des Communautés européennes) pour la période de six mois qui suit la cessation de l'allocation pour enfant à charge, pour autant qu'il ne puisse bénéficier d'un autre régime public d'assurance maladie pendant la même période».
Le 8 mai 1979, le requérant introduisit une réclamation au titre de l'article 90 contre la «décision» du «régime commun d'assurance maladie» du 20 février 1979. En fait, cette réclamation était constituée par le formulaire administratif d'usage, sur lequel l'intéressé s'était borné à préciser l'objet de sa réclamation et auquel il avait joint en annexe une copie de la note du bureau liquidateur du 20 février précédent, de sa note du 21 février à l'attention de la division IX B 1 et de la note du
chef de division du 7 mars 1979.
Par décision adoptée par voie de procédure écrite le 26 juillet 1979 et notifiée au requérant le 27 août suivant par le Commissaire responsable, la Commission «confirme que seuls les enfants à charge de l'affilié, âgés de moins de 26 ans, peuvent bénéficier de la couverture des risques de maladie par le régime commun d'assurance maladie, au titre de personne assurée du chef de l'affilié» et «confirme le bien-fondé de la position bureau liquidateur» en la motivant.
Le 8 octobre 1979, le requérant s'adressa au Commissaire responsable pour lui exprimer son désaccord au sujet de la décision prise en réponse à sa réclamation et pour lui annoncer, à défaut de recevoir satisfaction, son intention de former un recours contentieux avant le 28 novembre 1979.
Le 12 novembre 1979, il reçut une fin de non-recevoir signée cette fois par un autre commissaire: la Commission n'était pas disposée à revenir sur sa décision antérieure.
Le 23 novembre 1979, le requérant a déposé la présente requête par laquelle il vous demande «de dire pour droit que la décision de la Commission du 27 août 1979 est contraire aux dispositions de l'article 3 de la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes et à l'article 2, paragraphe 2, de l'annexe VII du statut»; il conclut en conséquence à ce que la Commission soit condamnée à lui rembourser, avec intérêts, les frais médicaux
exposés ainsi que la cotisation à la caisse mutuelle à laquelle son fils avait été contraint de s'affilier en raison du refus de la Commission.
III —
Contre cette requête, la Commission a soulevé par acte séparé une exception conformément à l'article 91 du règlement de procédure, en vous demandant de rejeter le recours comme irrecevable sans même ouvrir la procédure orale. En réponse, le requérant persiste dans le dispositif de sa requête et, pour autant que de besoin, le précise en demandant l'annulation des décisions du 20 février 1979 du bureau liquidateur et du 27 août 1979 de la Commission.
Par ordonnance du 31 janvier 1980, vous avez joint au fond l'exception soulevée par la Commission et la procédure écrite a repris son cours normal. Au cours des débats oraux qui ont essentiellement porté sur la recevabilité, les parties se sont référées, quant au fond, à leurs mémoires écrits.
Il nous faut donc examiner en premier lieu cette exception.
La requête a été présentée dans les délais, et la Commission n'a pas non plus pris ombrage de l'absence de réclamation en forme, mais elle reproche à la requête de n'être explicitement dirigée que contre la décision de rejet du 27 août 1979, alors qu'elle aurait dû nommément viser l'«acte faisant grief», c'est-à-dire la note du bureau liquidateur du 20 février 1979. La décision de rejet du 27 août 1979, attaquée par le requérant, était certes nécessaire pour lier le contentieux, mais, comme elle
n'aurait fait que confirmer l'acte initial ayant déclenché la réclamation, elle ne serait pas susceptible de recours. Et la Commission de citer une abondante jurisprudence pour estimer que le recours serait irrecevable.
Elle s'appuie en particulier sur l'arrêt Kuhner de la troisième chambre du 28 mai 1980, dont l'attendu 9 porte qu'«il y a d'ailleurs lieu d'observer que toute décision de rejet, qu'elle soit implicite ou explicite, ne fait, si elle est pure et simple, que confirmer l'acte ou l'abstention dont le requérant se plaint, et ne constitue pas, prise isolément, un acte attaquable. Ce n'est que lorsque cette décision fait, en tout ou en partie, droit à la réclamation de l'intéressé qu'elle constituera, le
cas échéant, par elle-même, un acte susceptible de faire l'objet d'un recours».
A propos de cet attendu, qui n'a que la valeur d'un «obiter dictum», nous nous permettrons de faire observer que nous ne voyons pas très bien comment une décision implicite pourrait ne pas être pure et simple, ni comment une décision faisant en totalité droit à une réclamation pourrait constituer, par elle-même, un acte susceptible de recours.
La jurisprudence citée par la Commission ne serait pertinente que si, au moment où est intervenue la réponse de la Commission du 12 novembre 1979, la réclamation du 8 mai devait être réputée implicitement rejetée. Or, cette réclamation avait été explicitement rejetée le 27 août précédent et ce rejet fait bien l'objet du recours. D'ailleurs, la décision du 27 août n'est pas pure et simple, puisqu'à la différence de la note du bureau liquidateur elle est amplement motivée et, si elle ne faisait que
confirmer cette note, l'on se demande bien pourquoi la Commission a encore pris la peine de répondre au requérant le 12 novembre 1979 pour la lui confirmer.
La Commission a bien compris que vous ne souhaitiez pas voir votre prétoire encombré par les litiges de personnel, mais le système de réclamation administrative préalable qu'organise l'article 90 du statut est assez compliqué et la sanction d'irrecevabilité du recours contentieux qui s'attache, selon l'article 91, à la méconnaissance de cette procédure précontentieuse est suffisamment formaliste pour que l'on ne vienne pas encore ajouter à un rigorisme qui n'aurait, en définitive, d'autre résultat
que de retarder le règlement des litiges relatifs à la fonction publique communautaire. La thèse selon laquelle une réponse explicite qui se bornerait purement et simplement à confirmer l'acte faisant grief ne serait qu'un préalable purement formel, ne visant qu'à obliger les fonctionnaires à temporiser, au risque de se perdre dans le dédale des délais de l'article 91, appelle les plus extrêmes réserves.
Au surplus, pour pouvoir être attaqué, l'acte faisant grief doit avoir un caractère décisoire.
Or, contrairement à l'article 28 de la réglementation commune relative à la couverture des risques d'accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires, il n'est pas prévu, en matière de couverture des risques de maladie, que les fonctionnaires peuvent — après réclamation auprès de l'autorité investie du pouvoir de nomination — former un recours devant la Cour de justice dans les conditions prévues à l'article 91 du même statut contre les «décisions» prises en application de cette dernière
réglementation, mais simplement que «toute personne visée à la présente réglementation dispose des voies de recours prévues aux articles 90 et 91 du statut» (article 16, paragraphe 1).
Par conséquent, les organes institués pour gérer le régime maladie ne prennent, à strictement parler, que des actes préparatoires; ceux-ci peuvent certes faire l'objet d'une réclamation, mais ils doivent ensuite faire l'objet d'une décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination.
Il est fort douteux que la note du bureau liquidateur ait véritablement ce caractère décisoire, tant au point de vue de son contenu que de la compétence de son auteur.
Pour ce qui est du contenu, vous avez dénié le caractère d'acte faisant grief à une simple fiche comptable, dépourvue de toute explication (arrêt Kuhl du 27. 6. 1973, Recueil p. 711; arrêt Chuffart du 15. 7. 1970, Recueil p. 641) et nous continuons de souscrire entièrement aux observations présentées par M. l'avocat général Gand dans ses conclusions sur cette affaire (Recueil p. 655-656).
Pour ce qui est de la compétence, l'article 6 de la décision de la Commission du 5 octobre 1977 relative à l'exercice des pouvoirs dévolus par le statut à l'autorité investie du pouvoir de nomination dispose que toutes les décisions à prendre en matière de couverture contre les risques de maladie (c'est-à-dire les décisions interprétant ou appliquant l'article 72 et la réglementation commune visée à son paragraphe 1) sont de la compétence des chefs de division ou des chefs de service spécialisé de
la direction générale du personnel et de l'administration en ce qui concerne les fonctionnaires des catégories A, B, C et D et du cadre LA, «sans préjudice des attributioris conférées par la réglementation aux bureaux liquidateurs».
Selon l'article 20, paragraphe 3, de cette réglementation commune, chaque bureau liquidateur est notamment chargé :
«a) de recevoir et de liquider les demandes de remboursement de frais présentées par les affiliés enregistrés auprès de ce bureau et d'exécuter les paiements y afférents».
Nous voulons bien admettre que le pouvoir, pour le fonctionnaire tarificateur, de «recevoir ou de liquider» une demande de remboursement comporte aussi le pouvoir de refuser et de ne pas liquider une telle demande pour l'une des raisons qui sont explicitées au formulaire. Mais, dès qu'un tel refus soulève une question de principe, la solution d'une telle question et sa motivation dépassent les compétences de ce fonctionnaire et relèvent en première instance du chef de division. Sans viser aucun
article du statut ni de la réglementation commune, le formulaire du bureau liquidateur se réfère purement et simplement à la «fiche de renseignements personnels»; cette fiche, qui ne figure même pas au dossier, serait ainsi le véritable «acte faisant grief» que le requérant aurait dû attaquer.
Mais, dire que le refus de liquider une demande de remboursement de frais de maladie exposes pour un enfant à charge de plus de 26 ans est un simple acte de routine, c'est répondre à la question par la question, puisqu'il s'agit précisément de savoir si l'âge de 26 ans constitue, hormis le cas de maladie ou d'infirmité grave, la limite ultime du droit au remboursement pour frais de maladie d'un enfant à charge.
Enfin, l'article 16, paragraphe 2, et l'article 18 e) et f) de la réglementation prévoient que le comité de gestion du régime doit être consulté avant que l'autorité investie du pouvoir de nomination ne prenne une décision sur une réclamation introduite sur la base de l'article 90, paragraphe 2, du statut. La Commission affirme que le comité de gestion a bien été consulté le 16 mars 1975 et qu'il a estimé que le texte litigieux devait s'interpréter comme signifiant que les enfants âgés de plus de 26
ans ne peuvent plus être couverts contre les risques de maladie du chef du fonctionnaire, même s'ils sont effectivement entretenus par lui. Mais, la consultation produite par la Commission n'est que la lettre de transmission du président de ce comité, dans laquelle celui-ci déplore précisément l'ambiguïté du paragraphe 2 de l'article 3 de la réglementation commune. De toute façon, un avis rendu en 1975 ne saurait évidemment tenir lieu de la consultation prévue ad boc: celle-ci doit intervenir après
l'acte faisant grief et avant la décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination en réponse à la réclamation.
Ajoutons encore que l'«acte faisant grief» du 22 février 1979 a été substantiellement modifié par la note du 7 mars 1979, signée par le chef de division, qui attirait l'attention du requérant sur le fait qu'il pouvait, s'il le désirait, «demander la continuation du bénéfice de son fils pour la période de 6 mois qui suit la cessation de l'allocation pour enfant à charge, pour autant qu'il ne puisse bénéficier d'un autre régime public d'assurance maladie pendant la même période».
Au total, la note du bureau liquidateur du 20 février 1979 ne nous paraît pas détachable de la décision de rejet du 27 août 1979. Il est évident que le litige qui oppose le requérant à l'administration porte, à travers la décision du 27 août 1979, sur la légalité de cette note et il ne faudrait pas faire un effort excessif pour interpréter, si besoin en était, la requête comme étant nécessairement dirigée aussi contre cette note qui lui était annexée. Aussi bien, si le recours avait été dirigé
uniquement contre cette note, il eût été recevable selon la thèse de la Commission, mais son bien-fondé n'aurait pu être apprécie qu'en fonction de la décision du 27 août 1979, qui contient les raisons du refus opposé au requérant.
IV —
Rappelons qu'à l'époque des faits de la cause l'article 3 de la réglementation commune disposait:
«Les personnes assurées du chef de l'affilié sont:
...
2) les enfants à charge de l'affilié, conformément à l'article 2, paragraphe 2, de l'annexe VII du statut ...»
Or, le paragraphe 2 de l'article 2 de cette annexe exige comme seule condition pour que l'enfant puisse être considéré comme enfant à charge qu'il soit effectivement entretenu par le fonctionnaire. Il n'est question de l'âge de l'enfant qu'aux paragraphes 3 et 5.
Ce n'est que le texte en vigueur avant le 1er janvier 1974 et celui qui a été adopté le 1er février 1980, avec effet rétroactif au 1er juillet 1979, qui se réfèrent à l'article 2 dans son entier et qui impliquent que l'enfant n'est assuré du chef de l'affilié qu'aussi longtemps qu'il ouvre droit au bénéfice de l'allocation pour enfant à charge.
Il est vrai que, dans une note de service du mois d'août 1975, le directeur général du personnel et de l'administration attirait l'attention des affiliés sur le fait que le paragraphe 2 de l'article 3 «s'applique conformément à l'article 2, paragraphe 2, de l'annexe VII du statut et suivant les conditions énoncées aux paragraphes 3 et 5 de ce même article».
Il ne s'agit cependant là que d'une disposition interprétative, unilatéralement arrêtée par voie de circulaire. Il n'était nullement évident qu'il ne pût exister à l'époque, compte tenu, d'une part, de la pratique de l'administration en matière d'abattement fiscal et, d'autre part, du maintien de la couverture contre le risque maladie pendant 6 mois après l'âge de 26 ans, deux limites d'âge différentes pour qu'un enfant soit reconnu à charge: l'âge auquel l'enfant cesse de donner droit au bénéfice
des allocations familiales («allocation pour enfant à charge» et «allocation scolaire») et l'âge auquel l'enfant cesse de donner droit au bénéfice de l'abattement fiscal (précisément égal au double de l'allocation scolaire) et au remboursement des frais de maladie.
C'était d'autant moins évident que, d'après la note produite par la Commission sur la prise en charge par les régimes nationaux de sécurité sociale de soins de santé exposés au titre des enfants à charge des affiliés, «il n'existe de pratique uniforme ni en ce qui concerne la notion d'enfant à charge (ignorée dans les systèmes couvrant toute la population), ni quant à la liaison des prestations de maladie avec le droit aux allocations familiales, ni même quant à la limite d'âge en cas d'études».
Il est donc important, pour les comptes des Communautés, de parvenir à une solution uniforme. Dans l'intérêt de la clarté et de la transparence, nous estimons qu'il conviendrait de traiter de la même façon le droit à la couverture des prestations de maladie et le droit à l'abattement fiscal, qui ont tous deux pour fondement l'entretien effectif de l'enfant par le fonctionnaire parce qu'il ne peut subvenir à ses propres besoins: ou bien le bénéfice de ces avantages cesse à 26 ans au plus tard, ou
bien il doit être maintenu au-delà de cette limite tant que l'enfant continue d'être effectivement à charge de ses parents.
Nous pensons cependant qu'il serait plus cohérent avec l'esprit du statut de considérer, hormis les cas de maladie ou d'infirmité grave, l'âge de 26 ans comme constituant la limite ultime aux fins de la couverture des risques de maladie. Cette interprétation est en tout cas conforme au texte actuel des dispositions en cause.
V —
Si vous nous suivez quant à l'absence de fondement de la demande principale, nous pensons que la demande de remboursement des frais médicaux au titre de réparation devra suivre le même sort, car le refus de remboursement n'est que la conséquence de l'absence de droit à la couverture des frais de maladie.
Quant au chef de conclusions visant au remboursement de la cotisation versée au titre de l'affiliation à la mutuelle, la Commission allègue qu'ayant été formulé pour la première fois dans la requête et n'ayant pas été précédé d'une demande au titre de l'article 90, paragraphe 1, il serait également irrecevable aux termes de l'article 91, paragraphe 2.
Pour le déclarer recevable, nous pourrions nous contenter de citer l'attendu laconique de l'arrêt Herpels du 9 mars 1978 de la première chambre (Recueil p. 596, no 18), selon lequel:
«il importe que la Cour puisse se prononcer sur la justification de demandes d'une telle nature ... il convient donc de recevoir la demande en réparation de préjudice».
Mais, nous considérons qu'il est en tout cas mal fondé, étant donné que la couverture contre les risques de maladie du fils du requérant a été maintenue au moins jusqu'au 28 janvier 1978 et qu'il dépendait de ce dernier de profiter de la possibilité du maintien de cette couverture qui lui avait été offerte le 7 mars 1979.
Nous concluons à ce que le recours soit déclaré recevable, mais non fondé; nous concluons également à ce que les dépens relatifs à l'exception d'irrecevabilité soient mis à la charge de la Commission et à ce que, pour le surplus, chacune des parties supporte ses propres dépens.
