CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRSÉNTÉES LE 26 JUIN 1980 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Par le recours qui a ouvert cette procédure, la Commission vous demande de déclarer que l'État belge, en posant des conditions de nationalité ou de résidence à la jouissance des droits conférés par la loi du 16 juin 1960 en matière de sécurité sociale, a manqué à ses obligations communautaires, et en particulier à celles qui lui incombent en vertu des articles 48 et 51 du traité CEE.
La loi précitée, qui a été promulguée la veille de l'accession à l'indépendance des anciennes colonies belges (Congo belge et Rwanda-Urundi), a voulu garantir la continuité des prestations sociales prévues antérieurement par la législation coloniale.
Le titre est éloquent en soi: «loi plaçant sous la garantie de l'État belge les organismes gérant la sécurité sociale des employés du Congo belge et du Rwanda-Urundi, et portant garantie par l'État belge des prestations sociales assurées en faveur de ceux-ci». L'effet concret de la mesure en question peut être décrit comme suit: dès le moment où les autorités des nouveaux États indépendants (qui s'appellent aujourd'hui Zaïre, Rwanda et Burundi), succédant à l'administration coloniale belge, ont
mis fin au régime de sécurité sociale préexistant, l'État belge a pris sur soi les charges correspondant aux droits des employés auxquels ce régime était applicable. Des modifications postérieures de la loi du 16 juin 1960 ont apporté quelques améliorations à la situation de ces assurés, en l'adaptant aux nouvelles exigences et conditions de vie, et en opérant ainsi pour certains aspects une sorte d'alignement des prestations sociales prévues initialement dans le cadre du régime colonial sur le
régime général de sécurité sociale belge.
L'octroi des prestations garanties par la loi précitée du 16 juin 1960 est toutefois subordonné, selon les cas, à des conditions soit de résidence soit de nationalité. Ces conditions découlent parfois de règles du système colonial, dont l'efficacité a été confirmée, tandis que d'autres fois elles sont prévues directement par la loi dont s'agit. Ainsi, par exemple, comme les prestations garanties par l'État belge sont celles qui résultent des dispositions en vigueur dans les anciennes colonies en
juin 1960 (article 9 de la loi), l'article 2 du décret du 7 août 1952 sur l'assurance contre la maladie ou l'invalidité des employés coloniaux, qui exige que le bénéficiaire ait sa résidence habituelle et effective en Belgique, au Congo belge, au Rwanda-Urundi ou dans un pays avec lequel a été conclu un accord de réciprocité, est resté en vigueur. D'autre part, l'article 11, paragraphe 4, de la loi du 16 juin 1960 exclut les assurés non belges du bénéfice de la liaison des prestations à l'indice
des prix à la consommation — en faisant une exception en faveur des ressortissants des pays avec lesquels l'État belge a conclu à cet égard des accords de réciprocité.
Le problème de la compatibilité avec le droit communautaire (et en particulier avec le règlement n° 1408 du 14 juin 1971 sur la sécurité sociale des travailleurs migrants) des règles nationales qui prévoient la condition limitative de résidence dans un État membre, a été examiné par notre Cour dans l'arrêt du 31 mars 1977, rendu dans l'affaire préjudicielle 87/76, Bozzone (Recueil 1977, p. 687), précisément en rapport avec un cas d'espèce qui était visé à l'article 2 précité du décret colonial
belge du 7 août 1952. Cet arrêt a fixé deux points, qui présentent aussi une importance décisive aux fins de la présente affaire. En premier lieu, les travailleurs assujettis au régime d'assurance colonial belge entrent dans le champ d'application personnel du règlement n° 1408/71, parce qu'il s'agit de «travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation d'un État membre et qui sont des ressortissants de l'un des États membres» (au sens de l'article 2, paragraphe 1, du règlement n°
1408/71). La raison en est que le régime d'assurance colonial belge, confirmé par la loi du 16 juin 1960, fait partie de la «législation d'un État membre» au sens de la disposition précitée. En deuxième lieu, l'article 10, paragraphe 1, alinéa, du même règlement n° 1408/71, lequel représente une application particulière du principe de non-influence des conditions limitatives basées sur la résidence dans un État membre déterminé, couvre le cas d'un bénéficiaire de prestations garanties par la
législation d'un État membre et relatives à un travail accompli dans un territoire qui a entretenu dans le passé des relations particulières avec un État membre (comme c'est le cas des anciennes colonies belges).
2. L'État belge a maintenu sans changement, même après l'arrêt Bozzone, les conditions de résidence et de nationalité prévues par la loi du 16 juin 1960 et par les décrets coloniaux dont cette loi a garanti la continuité. C'est pourquoi, par lettre du 29 septembre 1978, la Commission a engagé à l'encontre du gouvernement belge une procédure au sens de l'article 169 du traité CEE, en précisant l'infraction qui était reprochée à ce gouvernement et en l'invitant à lui communiquer ses observations à ce
sujet. La réponse reçue annonçait en termes généraux une solution susceptible de donner satisfaction à la Commission. Cette annonce n'a toutefois pas trouvé de confirmation dans les faits, si bien qu'à l'expiration du délai imparti, la Commission a émis, le 2 mars 1979, son avis motivé, en reprochant à l'État belge d'avoir enfreint les articles 5, 48 et 51 du traité CEE ainsi que les articles 2, paragraphe 1, 3, paragraphe 1, et 10, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71. Puis, comme cet avis
notifié est demeuré sans réponse, la Commission a formé contre le royaume de Belgique, le 27 septembre 1979, le présent recours.
3. Indubitablement la présence, dans la législation d'un État membre, de dispositions qui limitent la jouissance de droits reconnus aux travailleurs migrants, qui sont bénéficiaires du règlement précité n° 1408/71, en prévoyant comme condition que les intéressés doivent être des ressortissants de cet État ou résider sur son territoire, est incompatible avec le droit communautaire et représente une violation de celui-ci par l'État en question. Nous avons déjà mentionné, à propos de la résidence,
l'article 10, paragraphe 1, alinéa 1, du règlement n° 1408/71; quant à la nationalité, il nous suffira de citer l'article 3, paragraphe 1, de ce règlement, selon lequel «les personnes qui résident sur le territoire de l'un des États membres et auxquelles les dispositions du présent règlement sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de celui-ci, sous réserve de dispositions
particulières contenues dans le présent règlement». Par ailleurs, ces règles sont en harmonie avec les principes contenus dans le traité CEE: nous ne devons pas perdre de vue que l'article 51, lettre b), prévoit, comme un des objectifs du système communautaire de sécurité sociale pour les travailleurs migrants, «le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres», et que l'article 48, paragraphe 2, impose «l'abolition de toute discrimination, fondée sur la
nationalité, entre les travailleurs des États membres, en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les autres conditions de travail».
Cela étant, le problème se ramène à vérifier si la législation belge qui a confirmé (et, par la suite, modifié dans une certaine mesure) le régime colonial de sécurité sociale précédent entre ou non dans la notion de «législation d'un État membre». Pour la solution de ce problème, les dispositions décisives sont celles des articles 1, lettre j) et 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71: le premier clarifie la signification du terme «législation», tandis que le second précise, comme nous avons
déjà eu l'occasion de le dire, que le règlement s'applique aux travailleurs qui sont ou ont été soumis à la législation de l'un ou de plusieurs des États membres et qui sont des ressortissants de l'un des États membres. Il nous semble en tout cas superflu de répéter l'argumentation de l'arrêt précité du 31 mars 1977 dans l'affaire 87/76: celui-ci a donné une réponse positive à la question indiquée ci-dessus et, à notre avis, il n'y a aucune raison de suivre maintenant un raisonnement différent.
Il est vrai que pour résoudre le cas Bozzone la Cour a considéré le régime d'assurance colonial belge sous l'angle particulier de l'assurance invalidité, mais la motivation de l'arrêt indique clairement que la prise de position de la Cour sur la signification à donner aux termes «législation d'un État membre» s'applique à l'ensemble des règles de ce régime d'assurance.
4. La défense du gouvernement belge vise naturellement à exclure la loi du 16 juin 1960, et les dispositions postérieures qui l'ont modifiée, du champ d'application des articles 1, lettre j) et 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71. A cette fin, le défendeur fait valoir une série d'arguments, qui présentent du reste peu d'éléments neufs par rapport à la thèse déjà discutée, et rejetée, dans l'arrêt Bozzone.
En premier lieu, le défendeur soutient que le régime d'assurance en question est distinct et «spécial» par rapport à la législation sociale belge. Mais déjà dans l'affaire Bozzone la thèse du défendeur au principal, qui n'a pas été accueillie par la Cour, était que la législation en vigueur sur le territoire métropolitain d'un État membre devait être considérée comme distincte de la réglementation inhérente à un ancien territoire colonial. L'arrêt du 31 mars 1977, en revanche, a justement mis
l'accent sur le contenu large de la définition du terme «législation» donnée à l'article 1, lettre j), du règlement n° 1408/71, en déclarant qu'il englobe «tous les types de mesures législatives, réglementaires et administratives adoptées par des États membres» et que la définition «doit être comprise comme visant l'ensemble des mesures nationales applicables en la matière» (attendu 10). Quant à nous, dans nos conclusions relatives à cette affaire (Recueil 1977, p. 669), nous avons attiré
l'attention sur le quatrième considérant du préambule du règlement n° 1408/71, en observant à ce sujet que «l'accent est mis sur les régimes de sécurité sociale des divers États membres et, par conséquent, le législateur communautaire a souligné implicitement le fait que l'institution d'un État membre chargée de la gestion d'un régime de sécurité sociale (ou d'un aspect quelconque d'un tel régime) peut avoir des obligations indépendamment du genre d'acte législatif qui a donné naissance à ces
obligations ou en assure le maintien».
C'est pourquoi nous restons convaincu que la spécificité du régime d'assurance colonial dans le cadre de l'ordre juridique belge ne peut avoir aucune influence sur l'applicabilité desdits articles 1, lettre j) et 2, paragraphe 1, du règlement n° 1408/71. Ce qui compte, c'est que la loi du 16 juin 1960 et les mesures postérieures émanent du législateur belge, que c'est le même législateur que celui qui maintient en vie une partie de la réglementation coloniale, et que ce sont les institutions de
sécurité sociale belges qui gèrent le système.
Ensuite nous observerons qu'il est faux de prétendre, comme le fait le défendeur, que l'application du règlement n° 1408/71 aux travailleurs assurés sur la base du régime en question aurait pour conséquence d'obliger les organismes de sécurité sociale belges de totaliser les périodes d'assurance accomplies au Congo belge avec celles accomplies en Belgique, alors que la législation nationale ne prévoit même pas une telle totalisation pour les travailleurs belges. A ce sujet la Commission observe
à juste titre que, pour ce qui est de la totalisation des périodes d'assurance, le règlement n° 1408/71 concerne seulement les cas où les différentes périodes ont été accomplies sous les législations de divers États membres, tandis qu'aucune disposition du règlement n'impose la totalisation de périodes accomplies dans le cadre de deux régimes de sécurité sociale d'un État membre unique. Cela laisse bien sûr chaque législateur national libre d'adopter toutes les mesures qu'il juge opportunes pour
coordonner l'application et le fonctionnement de ses divers régimes de sécurité sociale.
A l'appui de sa thèse selon laquelle une loi de caractère spécial comme celle du 16 juin 1960, qui réglemente des situations qui se sont créées à l'extérieur de la Communauté, peut légitimement comprendre des clauses limitatives basées sur la résidence, le défendeur invoque la disposition concernant l'Allemagne, qui est contenue à l'annexe V, lettre B, point 1 b) du règlement n° 1408/71. Cette disposition admet que le paiement de prestations pour des accidents ou maladies professionnelles
survenus hors du territoire allemand n'ait pas lieu — ou ait seulement lieu dans des conditions déterminées — lorsque le titulaire réside hors de ce territoire. Mais cette disposition est de toute évidence de nature dérogatoire par rapport aux règles générales du règlement; l'annexe V s'intitule effectivement «Modalités particulières d'application des législations de certains États membres». Or, les dérogations ne sont pas susceptibles d'une interprétation extensive, et sont encore moins
susceptibles d'une application analogique; la disposition citée vaut donc uniquement en ce qui concerne la République fédérale et pour la situation envisagée. L'on peut dire aussi, a contrario, que lorsque aucune dérogation n'est prévue — comme c'est le cas pour le régime d'assurance colonial belge — ce sont les dispositions générales du règlement qui doivent être appliquées.
Une caractéristique de ce régime de sécurité sociale, que le défendeur a soulignée à l'appui de son point de vue, réside dans le fait que le régime concerne des activités professionnelles exercées dans des territoires extracommunautaires (les anciennes colonies belges d'Afrique). Compte tenu de cet aspect, le défendeur soutient que l'application des conditions de résidence et de nationalité aux travailleurs qui ont exercé leur activité dans de tels territoires ne saurait aucunement constituer un
obstacle à la libre circulation des travailleurs à l'intérieur de la Communauté. Il serait même contraire à la ratio legis des articles 48 et 51 du traité d'étendre le bénéfice du règlement n° 1408/71 à des situations qui n'ont pas de lien avec cette circulation.
Nous avons examiné en détail cet aspect du problème dans nos conclusions précitées relatives à l'affaire Bozzone (cf. Recueil loc. cit., en particulier aux pages 703 à 706). Nous ne pensons pas qu'il soit nécessaire de répéter tout ce que nous en avons dit à cette occasion. Nous nous bornerons à résumer les trois points principaux de notre raisonnement, qui sont les suivants: a) la solution n'est pas influencée par le fait que les articles 48 et 51 seraient inapplicables aux rapports entre la
Communauté et le Congo belge. On peut faire abstraction de ce fait lorsqu'il s'agit de déterminer si la réglementation communautaire en matière de sécurité sociale est applicable en présence d'une législation qui met à charge de l'État belge les prestations de sécurité sociale basées sur une activité professionnelle exercée sur le territoire d'anciennes possessions coloniales; b) l'élément décisif est que les prestations de sécurité sociale doivent être servies par un organisme créé et régi par
des dispositions belges, par une institution belge. Ce lien étroit, existant dès l'origine, entre le droit aux prestations et l'État membre débiteur est suffisant pour déterminer l'applicabilité du règlement n° 1408/71, même si l'activité professionnelle sur laquelle ce droit se fonde a été exercée dans un territoire situé en dehors de la Communauté; c) cela ne signifie pas que la réglementation communautaire soit applicable aux cas de circulation des travailleurs entre la Communauté et les pays
tiers; il s'agit seulement d'attribuer un caractère déterminant au fait que le régime de sécurité sociale en question a été institué par un État membre.
Une autre objection avancée par le défendeur est qu'il ne serait pas compatible avec les exigences de sécurité juridique d'étendre l'application d'un règlement communautaire de 1971 à un régime colonial qui a été introduit de nombreuses années plut tôt. Mais l'arrêt Bozzone a déjà mis en relief que la continuité du régime instauré par le décret colonial belge du 7 août 1952 a été garantie par la loi du 16 juin 1960 et que cette loi a aussi modifié et intégré ce régime (attendus 13 et 14). Nous
ajouterons que des dispositions législatives plus récentes ont apporté de nouvelles modifications; on se trouve donc bien en présence d'un ensemble de normes qui font l'objet d'interventions fréquentes de la part du législateur belge. Il est évident, en tout cas, que la date initiale n'a aucune importance, ce qui compte, c'est le fait que les règles en question sont actuellement en vigueur.
Enfin, nous estimons superflu de prendre en considération l'objection tirée de la charge financière que le respect de la réglementation communautaire en rapport avec le régime de sécurité sociale en question entraînerait pour l'État défendeur. Des considérations de ce genre ne peuvent pas avoir une influence sur l'interprétation du droit communautaire et des obligations que celui-ci impose aux États membres; au reste, si on se réfère aux données que le défendeur a fournies en réponse à des
demandes de la Cour, il semble qu'il ne s'agisse pas d'une charge à ce point élevée qu'elle pourrait mettre l'État belge en difficulté.
5. Pour ces motifs, nous concluons en proposant à la Cour d'accueillir le recours de la Commission et de déclarer par conséquent que le royaume de Belgique, en subordonnant l'octroi des prestations d'assurance sociale prévues par la loi du 16 juin 1960 et par les dispositions modificatives et complémentaires de cette dernière, à des conditions de résidence et de nationalité, a enfreint les dispositions des articles 5, 48 et 51 du traité CEE ainsi que des articles 10, paragraphe 1, et 3, paragraphe
1, du règlement n° 1408/71/CEE du Conseil. Enfin, nous proposons que le défendeur soit condamné aux dépens.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
