CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 10 MAI 1979 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Par le présent recours, le requérant demande à son autorité investie du pouvoir de nomination le doublement du plafond mensuel de l'allocation scolaire qui lui est accordée.
Le requérant est administrateur principal auprès de la Commission des Communautés européennes à Bruxelles. Son fils, né en 1970 à Washington D.C., a fréquenté durant l'année scolaire 1976-1977 la première année de l'enseignement primaire de la section anglaise de l'école européenne à Woluwe. Les parents avaient choisi cette section parce que la mère est américaine et l'anglais est donc la langue principale de l'enfant.
Lorsque des difficultés sont apparues au cours de cette année scolaire, notamment parce que l'enfant avait également des difficultés à écrire, les autorités de l'école ont recommandé la consultation d'un psychiatre et un traitement des troubles de motricité fine.
Vers la fin de l'année scolaire, l'institutrice a suggéré aux parents de l'enfant — indépendamment de ses résultats scolaires — de lui faire redoubler la classe parce qu'il n'était pas suffisamment mûr. Les personnes et la psychologue de l'école consultées sur les conseils de l'école ont en revanche vivement déconseillé un redoublement de la classe puisque les résultats scolaires ne le justifiaient pas et puisque le redoublement pouvait «démotiver» l'enfant. Au lieu de cela elles ont estimé qu'une
école où les classes étaient moins nombreuses permettrait plus aisément de surmonter les difficultés de «motiver» l'enfant.
Au cours d'une entrevue organisée par la suite, l'institutrice et le directeur de l'école européenne ont unanimement déclaré qu'en raison du grand nombre d'élèves il était impossible de consacrer à l'enfant l'attention qui serait nécessaire pour surmonter ses difficultés. En conséquence le requérant a recherché pour l'année scolaire suivante une nouvelle école. Il a choisi la «British Primary School», située à Ixelles, qui est une petite école dont les classes ne comptent pas plus de 20 élèves. Les
frais de scolarité pour cette institution s'élèvent à 65000. francs belges, auxquels, selon les indications du requérant, il convient d'ajouter encore 3000 à 4000 francs belges de frais divers.
Par lettre du 19 juillet 1977, le requérant a demandé au chef de la division «droits individuels et privilèges» le bénéfice du doublement du plafond de l'allocation scolaire en application de l'article 3, paragraphe 3, de l'annexe VII du statut des fonctionnaires.
Les dispositions de l'article 3 précité applicables étaient à l'époque libellées comme suit:
Paragraphe 1:
«Le fonctionnaire bénéficie d'une allocation scolaire d'un montant égal aux frais effectifs de scolarité engagés par lui dans la limite d'un plafond mensuel de 2916 francs belges pour chaque enfant à charge au sens de l'article 2, paragraphe 2, ci-dessus, fréquentant régulièrement et à plein temps un établissement d'enseignement.»
Paragraphe 3:
«Le plafond mentionné au premier alinéa est doublé pour:
— le fonctionnaire dont le lieu d'affectation est distant d'au moins 50 km d'une école européenne ou d'un établissement de l'enseignement de sa langue, à condition que l'enfant fréquente effectivement un établissement d'enseignement distant d'au moins 50 km du lieu d'affectation.
— …»
Le paragraphe 3 de cette disposition a été modifié par le règlement (Euratom, CECA, CEE) no 912/78 du Conseil de mai 1978 (JO no L 119 du 3 mai 1978, p. 1) et il est désormais rédigé, en ce qui concerne la partie qui nous intéresse ici, comme suit:
«Le plafond mentionné au premier alinéa est doublé pour:
— le fonctionnaire dont le lieu d'affectation est distant d'au moins 50 km:
soit d'une école européenne,
soit d'un établissement d'enseignement de sa langue que l'enfant fréquente pour des raisons pédagogiques impérieuses dûment justifiées.»
Ce nouveau texte correspond à l'article 4, paragraphe 5, des «Dispositions générales d'exécution relatives à l'octroi de l'allocation scolaire» (publiées au Courrier du personnel no 153 du 2 mai 1977) qui avaient été arrêtées pour la version citée en premier lieu.
La demande du requérant a été rejetée le 11 octobre 1977 au motif que le lieu d'affectation du requérant n'était distant d'au moins 50 km ni d'une école européenne ni de l'établissement fréquenté par l'enfant.
En application de l'article 90, paragraphe 2, du statut, le requérant a introduit une réclamation contre cette décision auprès de l'autorité investie du pouvoir de nomination. Cette réclamation étant restée sans réponse, le requérant a formé le 31 juillet 1978 le présent recours dans lequel il concluait à ce que soit annulée la décision implicite de rejet de la Commission et à ce que lui soit octroyé le bénéfice du doublement du plafond de l'allocation scolaire pour son fils.
Ces faits appellent les conclusions suivantes:
I — Le requérant fonde son recours sur l'idée qu'en rejetant sa demande, la Commission a porté atteinte tant au principe général du droit de «bonne gestion et de saine administration» qu'à l'interdiction de discrimination. A son avis, en tant que principe général non écrit du droit, le premier principe fait partie intégrante du droit communautaire dont la Cour a pour mission d'assurer le respect. La doctrine juridique néerlandaise, en particulier, a, dans le cadre de ce principe, mis l'accent sur
celui du «travail consciencieux» (zorgvuldigheidbeginsel) selon lequel l'administration serait tenue d'appliquer, non seulement certaines règles de forme, mais aussi toutes les dispositions en vertu desquelles l'acceptation d'une demande serait possible. Selon le requérant, la Cour de justice a également admis une référence au principe général «de bonne administration» dans l'affaire 55/70 (Andreas Reinarz/Commission, arrêt du 12 mai 1971, Recueil 1971, p. 379). A son avis, cela découle du
principe de la protection de la confiance légitime, également admis par la Cour de justice, aux termes duquel une application correcte des dispositions du droit peut être exigée de l'administration.
1. Le requérant estime que la Commission a violé ce principe en donnant une interprétation et une application erronées à la disposition en cause de l'article 3 de l'annexe VII du Statut des fonctionnaires. En effet, malgré des termes apparemment clairs il y aurait lieu d'attribuer à cette disposition sur la base d'une méthode d'interprétation utile, systématique et téléologique, un sens qui ne correspond pas à ses termes. De l'avis du requérant, cela s'impose surtout parce qu'une application
littérale de la disposition ne permettrait pas de tenir suffisamment compte de cas tels que celui de l'espèce présente. Selon le requérant, il y a lieu d'interpréter l'article 3, paragraphe 3, de l'annexe VII du Statut des fonctionnaires comme suit: s'il n'existe pas d'école européenne dans un rayon de 50 km autour du lieu d'affectation du fonctionnaire, le plafond de l'allocation scolaire doit être doublé. Si une école européenne existe dans un rayon de 50 km, seul le plafond simple doit en
principe être accordé. Mais même dans ce cas un doublement du plafond peut s'imposer lorsque l'enfant, pour des «raisons pédagogiques impérieuses dûment justifiées», ne peut pas fréquenter l'école européenne locale parce que celle-ci n'est pas en mesure d'assurer à l'enfant l'enseignement qu'exige son état particulier, et fréquente de ce fait une école adéquate de sa langue. Le requérant estime que lorsqu'il est démontré que les frais d'une telle scolarité dépassent le plafond simple, le
fonctionnaire a droit dans ce cas particulier au doublement du plafond. Le requérant se fonde à cet égard sur différentes considérations qui appellent les brèves observations suivantes.
a) Il expose d'abord qu'il résulte déjà de la modification répétée de la disposition en cause que l'administration continue de rechercher un texte approprié permettant de résoudre équitablement les cas qui nécessitent un doublement du plafond de l'allocation scolaire. Ce n'est que l'article 4, chiffre 5, des «Dispositions générales d'exécution relatives à l'octroi de l'allocation scolaire», qui correspond aux dispositions de l'article 3, paragraphe 3, actuellement en vigueur de l'annexe VII du
Statut des fonctionnaires, qui a amené à une clarification dans le sens de l'interprétation qu'il défend. Au reste, l'administration elle-même aurait également déclaré dans un avis interne (IX-1674/F-Note à l'attention de Messieurs les Membres de la Commission) que la disposition en question est ambiguë. A son avis, le fait que la Commission ait longuement hésité sur le contenu de cette réglementation résulte par ailleurs de la circonstance qu'elle n'a attiré l'attention du requérant que peu
de temps avant l'introduction du recours sur l'article 67, paragraphe 3, du Statut des fonctionnaires, qui prévoit la possibilité d'un doublement de l'allocation pour enfant à charge lorsque l'enfant en cause impose au fonctionnaire des charges importantes résultants d'un handicap mental ou physique dont l'enfant est atteint. Selon le requérant, cette information tardive constitue une violation du principe de bonne administration.
Ces arguments n'emportent pas notre conviction. Il est certes exact que la disposition en cause a été modifiée à plusieurs reprises, mais si nous examinons ces modifications nous constatons que la disposition a été précisée toujours davantage. Alors que la version initiale subordonnait le doublement du plafond simplement à une certaine distance entre l'école et le lieu d'affectation, la version en vigueur au moment de la demande prévoyait déjà explicitement que le lieu d'affectation devait
être distant d'au moins 50 km d'une école européenne ou d'une école de la langue maternelle du fonctionnaire que l'enfant fréquentait effectivement. La version qui est en vigueur aujourd'hui précise encore davantage cette disposition en ce sens qu'il ne suffit pas qu'un enfant fréquente une telle école de sa langue maternelle distante d'au moins 50 km du lieu d'affectation, mais que la fréquentation de cette école doit s'imposer pour des raisons pédagogiques impérieuses dûment justifiées. Les
termes de la disposition sont donc suffisamment clairs. En tout cas, il en résulte clairement qu'un doublement du plafond n'entre en ligne de compte que si l'enfant fréquente une école distante de plus de 50 km du lieu d'affectation du fonctionnaire. Les «Dispositions générales d'exécution» relatives à la version en vigueur en 1977 que le requérant a invoquées n'ont pas non plus d'autre signification, abstraction faite de ce que de telles dispositions d'exécution ne sauraient donner un contenu
différent au texte clair de la disposition de base.
La note de la Commission mentionnée par le requérant ne permet pas non plus de tirer des conclusions utiles aux fins de l'interprétation de la disposition en cause. En effet, il s'agit à cet égard simplement d'un avis interne qui, en outre, se réfère à la version antérieure à la version applicable aujourd'hui et qui ne contenait pas le critère des raisons pédagogiques impérieuses tout en prévoyant cependant la distance minimale de 50 km.
Si la Commission a rejeté sur la base des termes clairs de la disposition de l'article 3, paragraphe 3, de l'annexe VII au Statut des fonctionnaires, on ne saurait pas non plus en déduire qu'elle hésitait sur le contenu de cette disposition ou sur le système des allocations prévues dans le Statut. L'information prétendument tardive sur d'autres fondements de la demande pouvait tout au plus constituer une violation du devoir d'assistance. Comme nous le montrent les pièces du dossier, le
requérant a cependant sollicité dès le 30 mars 1978 le doublement de l'allocation pour enfant à charge et connaissait donc au plus tard à cette date cette possibilité. A l'issue d'un examen médical effectué dans le cadre de cette procédure il est cependant apparu que les conditions de fait d'un handicap mental ou physique visées à l'article 67, paragraphe 3, du Statut ne sont pas remplies. C'est pourquoi la demande a été rejetée par lettre de la direction générale du personnel et de
l'administration de la Commission du 22 novembre 1978. Ces faits nous prouvent que la Commission n'a pas pu manquer à son devoir d'assistance en n'indiquant pas au requérant cette procédure vouée à l'échec — comme les événements l'ont montré par la suite.
b) A l'appui de sa thèse le requérant invoque par ailleurs le fait qu'après l'adhésion des nouveaux États membres, la Commission a accordé aux fonctionnaires originaires de ces États le bénéfice du doublement du plafond de l'allocation scolaire, même lorsqu'une école européenne existait à proximité de leur lieu d'affectation. A son avis, la Commission n'a pu appliquer ce traitement que parce qu'elle a complété, au moyen de l'interprétation, l'élément constitutif «école européenne» par le terme
«adéquat», sachant bien que l'école européenne du lieu d'affectation ne pouvait pas offrir un enseignement approprié pour les enfants des fonctionnaires des nouvelles langues communautaires. Si la Commission a constaté qu'une telle interprétation n'est pas incompatible avec le texte de la disposition et qu'elle est au contraire conforme à son esprit, cette solution doit également s'appliquer dans le cas du requérant, qui se présente d'une manière analogue.
A notre avis, le cas sur lequel la Cour de justice est appelée à se prononcer aujourd'hui se distingue cependant à plusieurs égards du problème tel qu'il se posait à l'époque. En effet, il était alors clair que les écoles européennes ne dispensaient pas d'enseignement dans les nouvelles langues communautaires et que les enfants ne pouvaient effectivement pas suivre des cours dans leur langue. Mais en l'espèce ce sont uniquement des raisons subjectives, propres à la personne de l'enfant, qui
l'empêchent de fréquenter l'école. Par ailleurs, les termes en vigueur à l'époque, selon lesquels il y avait lieu de se fonder uniquement sur la distance de 50 km d'une école européenne, se prêtaient à une interprétation correspondante. Dans la version qui était en vigueur à l'époque de la présentation de la demande et qui est applicable aujourd'hui, cette disposition est cependant précisée, comme nous l'avons déjà exposé, en ce sens que l'école distante d'au moins 50 km doit effectivement
être fréquentée et qu'une telle fréquentation s'impose pour des raisons pédagogiques impérieuses. En conséquence, cette disposition ne permet à cet égard aucune autre interprétation.
c) Le requérant estime par ailleurs qu'une interprétation littérale aboutit à des résultats absurdes sur le plan tant administratif que pédagogique. Ainsi l'administration n'a pas pour tâche primordiale de vérifier si l'école à laquelle le requérant a inscrit son enfant est ou non distante de 50 km du lieu d'affectation, mais de savoir si l'établissement d'enseignement convient effectivement à la rééducation nécessaire de l'enfant. Du point de vue pédagogique le requérant fait valoir qu'il
importe en outre d'inscrire de tels enfants dans une école qui ne soit pas le plus éloignée possible mais, au contraire, le plus proche possible des parents.
A cet égard, nous pouvons simplement constater avec la Commission que, si l'on voulait partager l'opinion du requérant, cette conséquence prétendument absurde ne résulterait pas de l'application de la disposition mais serait imputable à la disposition elle-même. Dans ce cas, le requérant aurait dû invoquer l'inapplicabilité de la disposition pour cause d'illégalité au titre de l'article 184 du traité CEE. Au reste, il résulte, à notre avis, précisément de la disposition que du doublement du
plafond de l'allocation scolaire est accordé particulièrement en raison de la grande distance et des frais de déplacement élevés qu'elle entraîne. Partant, l'administration est simplement tenue de vérifier si cette condition de fait est remplie. Puisque les parents sont libres de décider s'ils veulent inscrire leur enfant à une école située plus près du lieu d'affectation, ce qui les oblige alors certes à renoncer au doublement du plafond, nous ne voyons pas en quoi les conséquences de cette
réglementation doivent être considérées comme absurdes.
d) Le dernier argument avancé par le requérant concerne la place qu'occupe, sur le plan systématique, l'allocation scolaire dans le cadre des autres allocations familiales prévues par le Statut des fonctionnaires. A son avis, l'allocation scolaire doit couvrir les dépenses effectivement occasionnées par la scolarité, qui sont simplement limitées par le double plafond, en particulier à titre de complément à l'allocation pour enfant à charge prévue par l'article 67, paragraphe 1, lettre b). Selon
le requérant, cela résulte également des «dispositions générales d'exécution» précitées qui prévoient explicitement que cette allocation permet de couvrir, outre les frais d'inscription et d'examen, les frais de transport et autres frais occasionnés par la scolarité. Mais les frais médicaux seraient explicitement mentionnés aussi parmi les autres frais.
Ainsi que la Commission le souligne, ces frais médicaux ne sont cependant énumérés qu'entre autres dans la série des frais qui sont obligatoirement liés à la scolarité. A notre avis, il en résulte déjà que cela ne peut viser que les frais qui peuvent être encourus dans le cadre d'examens médicaux ou de traitements réguliers. Par ailleurs, nous avons déjà fait observer que les «dispositions générales d'exécution» ne sauraient, en tant que telles, conférer à cet égard un contenu différent à la
disposition de base claire de l'article 3 de l'annexe VII du Statut des fonctionnaires.
Pour sa part, l'article 3 de l'annexe VII doit être lu en liaison avec l'article 67 précité du Statut, qui prévoit simplement que l'allocation forfaitaire pour chaque enfant à charge peut être doublée lorsque des handicaps mentaux ou physiques d'un enfant imposent de lourdes charges supplémentaires au fonctionnaire. Force est donc de conclure de l'absence d'une disposition correspondante pour l'allocation scolaire que les charges supplémentaires ne peuvent pas être prises en considération dans
le cadre de l'allocation scolaire lorsqu'elles ne sont pas dues à la distance. En conséquence nous, nous ne discernons pas de lacune dans le système des allocations familiales.
e) En résumé, il y a donc lieu de constater que même une interprétation systématique et téléologique ne saurait aboutir à aucun autre résultat que l'interprétation linguistique et grammaticale. Si la Commission ne tenait pas compte de la distance minimale prescrite de 50 km, cela constituerait une interprétation, contra legem inadmissible.
Mais si une disposition apparaît claire à la lumière de toutes les méthodes d'interprétation, le principe, reconnu par la jurisprudence constante de la Cour de justice, de la légalité de l'administration, qui est étroitement lié au principe également reconnu de la sécurité juridique, oblige la Commission à appliquer la disposition sans qu'elle dispose à cet égard d'un pouvoir d'appréciation. Les principes généraux du droit qui visent essentiellement à combler les lacunes ne sont pas
applicables à cet égard. En rejetant la demande, la Commission n'a donc pas non plus porté atteinte au principe de bonne administration invoqué par le requérant, mis à part le fait que nous ne sommes pas convaincus de ce que ce principe fait partie intégrante des principes généraux reconnus par les États membres et, partant, du droit communautaire. A notre avis, en tout cas, il ne ressort pas de l'affaire Reinarz qu'un tel principe, avec le contenu que lui prête le requérant, est reconnu par
la Cour de justice.
2. Pour les raisons précitées, il n'y a pas non plus lieu de nous prononcer sur la violation de l'interdiction de discrimination invoquée par ailleurs par le requérant. L'observation de ce principe de droit ne pourrait également revêtir de l'importance que si l'administration disposait d'une marge d'appréciation dans l'application d'une disposition. Mais si le requérant avait à cet égard des doutes sur la légalité de la disposition elle-même, il aurait dû exciper de son inapplicabilité sur la base
de l'article 184 du traité CEE. A notre avis, la disposition ne porte déjà pas atteinte au principe de la non-discrimination du seul fait qu'elle prévoit, notamment — pour ne relever qu'un point —, que l'école doit être distante d'au moins 50 km du lieu d'affectation du fonctionnaire. Nous ne discernons aucun indice établissant que la fixation de cette distance, qui s'impose à tous de la même manière, est arbitraire.
II — En conséquence, nous vous suggérons de rejeter le recours comme non-fondé et de statuer sur les dépens en application de l'article 70 du règlement de procédure.
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( 1 ) Traduit de l'allemand.
