CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JEAN-PIERRE WARNER,
PRÉSENTÉES LE 15 FÉVRIER 1978 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Parmi ces affaires, l'une, l'affaire 83/77, Naselli, est portée devant la Cour par une demande de décision à titre préjudiciel formée par le tribunal du travail de Bruxelles; la Cour est saisie des deux autres, les affaires 98/77 et 105/77, c'est-à-dire les affaires Schaap et Kersjes, par des demandes de décision à titre préjudiciel présentées par le Centrale Raad van Beroep des Pays-Bas. Toutes les trois soulèvent des problèmes se rapprochant de ceux que la Cour a récemment été amenée à examiner
dans les affaires 22/77 et 37/77, les affaires Mura et Greco (Recueil 1977, p. 1699 et 1711). Mais ce serait, à notre avis, simplifier à l'excès que d'affirmer que les décisions de la Cour dans ces affaires peuvent être appliquées sans modifications en l'espèce.
Avant d'en exposer les raisons, il nous semble utile de rappeler que le gouvernement italien comme la Commission ont invité la Cour à reconsidérer les arrêts qu'elle a rendus dans les affaires Mura et Greco sur un certain nombre de motifs qui avaient déjà été examinés dans ces affaires. En ce sens l'on a fait valoir que l'interprétation donnée par la Cour de l'article 12, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 permet aux États membres d'atteindre par leur propre législation précisément le résultat
dont la Cour a considéré que le Conseil n'était pas habilité à le réaliser par l'application de l'article 46, paragraphe 3; que cette interprétation doit aboutir à un manque d'uniformité entre le traitement des travailleurs migrants dans les États membres prévoyant des dispositions anti-cumul nationales et ceux qui n'en ont pas, et qu'elles constituent pour les États membres qui ne disposent pas d'une telle réglementation une incitation à l'introduire; et que, dans un cas où des dispositions
anti-cumul contenues dans la législation de différents États membres s'appliquent prima facie, on aboutit au problème de savoir lesquelles doivent prévaloir. L'on a également mis en évidence les termes de la deuxième phrase de l'article 12, paragraphe 2, qui se réfère aux prestations qui sont liquidées «… conformément aux dispositions des articles 46 etc.» et non pas aux prestations acquises «en vertu de» ces articles.
Nous espérons, Messieurs, ne pas apparaître comme discourtois à l'égard du gouvernement italien et de la Commission en déclarant que, sur ces points, il n'y a rien que nous puissions utilement ajouter à ce que nous avons exposé dans nos conclusions sur les affaires Mura et Greco, si ce n'est les remarques suivantes. Dans ces conclusions nous avons exprimé notre accord sur le point de vue exposé dans une note préparée par le secrétariat du comité consultatif pour la sécurité sociale des travailleurs
migrants, selon lequel il pouvait y avoir une lacune dans l'article 7 du règlement no 574/72, dans la mesure où cet article ne résolvait pas les problèmes soulevés par l'effet simultané de différentes dispositions anti-cumul nationales sauf lorsque l'article 12, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 s'appliquait. Ceci résultait cependant du fait que nous avions déduit des arrêts antérieurs de la Cour (en particulier de l'arrêt rendu dans l'affaire 34/69, Duffy, Recueil 1969, p. 597) que la première
phrase de l'article 12, paragraphe 2, n'était pas applicable lorsqu'une disposition anticumul contenue dans la législation d'un État membre s'appliquait d'elle-même non seulement à d'autres prestations accordées par la propre législation de cet État membre mais également aux prestations accordées par la législation d'autres États membres. Dans les affaires Mura et Greco la Cour a estimé que nous avions tort à cet égard (voir le 14 e attendu de l'arrêt rendu dans l'affaire Mura et le 10e attendu de
l'arrêt rendu dans l'affaire Greco). Il s'ensuit, à notre avis, que l'article 7, et en particulier son paragraphe 1 (a), s'applique dans tous les cas où plusieurs dispositions anti-cumul nationales se trouvent en concurrence, de manière à résoudre les problèmes que cette situation peut soulever, problèmes qui, comme vous vous en souvenez, Messieurs, ont inspiré à la Commission une inquiétude particulière.
Nous pensons qu'il convient d'examiner les trois affaires présentes dans l'ordre inverse, c'est-à-dire de commencer par l'affaire Kersjes et de terminer avec l'affaire Naselli.
Kersjes est le nom de jeune fille de la veuve de feu E. J. Boerboom. Nous l'appellerons ici «Madame Boerboom». Elle est née le 1er janvier 1909 de sorte qu'elle est agée aujourd'hui de 69 ans. Son mari est né en 1905 et décédé le 17 avril 1973. A la date de son décès, les époux Boerboom résidaient aux Pays-Bas et Mme Boerboom y vit toujours. Nous déduisons de ce qui nous a été exposé que M. Boerboom a travaillé pendant la plus grande partie de sa vie aux Pays-Bas mais qu'il a été employé, entre 1958
et 1970, pendant d'importantes périodes en république fédérale d'Allemagne. En conséquence, Mme Boerboom a acquis, par suite du décès de son mari, des droits à pension tant aux Pays-Bas qu'en Allemagne. Ces droits étaient, dans les deux pays, d'une nature complexe mais il ne nous semble pas utile Messieurs, de vous embarrasser avec leurs détails. La présente procédure ne concerne que le calcul des droits de Mme Boerboom sur la base de la «Algemene Weduwen- en Wezenwet», la loi instituant le régime
général néerlandais de sécurité sociale pour les veuves et les orphelins, communément dénommée la «AWW», et ce, pour la période de deux mois s'étendant du 1er août au 30 septembre 1973. Le montant en jeu dans ce procès est donc faible, mais la question de principe qu'il soulève est d'une importance considérable.
Le 7 mars 1975, l'institution de sécurité sociale néerlandaise compétente pour calculer les droits de Mme Boerboom sur la base de la AWW, la «Bestuur der Sociale Verzekeringsbank» (Direction des assurances sociales), que nous appellerons ci-après la «BSV», a arrêté une décision contenant ses calculs détaillés pour la période allant d'avril à décembre 1973. A cet égard elle a tenu compte des droits à pension allemands de Mme Boerboom et appliqué l'article 46 du règlement no 1408/71, y compris les
dispositions de l'article 46, paragraphe 3. Mme Boerboom avait droit à sa pension au titre de la AWW en vertu de la seule législation néerlandaise. Les prestations allouées au titre de la AWW ne dépendent pas de la durée des périodes d'assurance; en d'autres termes, elles sont du «type A».
Le 6 mai 1976, le Raad van Beroep d'Arnhem, devant lequel Mme Boerboom avait fait appel de cette décision, a jugé eu égard à l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire 24/75, Petroni/ONPTS (Recueil 1975, p. 1149) que l'article 46, paragraphe 3, n'aurait pas dû être appliqué. En conséquence il a admis l'appel de Mme Boerboom en ce qui concerne la période du 1er août au 30 septembre 1973, celle-ci étant, si nous avons bien compris l'affaire, la seule période pour laquelle l'application de
l'article 46, paragraphe 3, a eu pour effet de réduire les droits de Mme Boerboom au titre de la AWW.
La BSV fait aujourd'hui appel du jugement rendu par le Raad van Beroep d'Arnhem devant le Centrale Raad van Beroep. Au cours des plaidoiries devant cette juridiction, la BSV a admis que l'article 46, paragraphe 3, n'était pas applicable mais elle a soutenu que la pension à laquelle Mme Boerboom a droit au titre de la AWW devait être réduite au regard de ses droits à pension allemands, conformément aux dispositions anti-cumul contenues dans un décret royal néerlandais pris en vertu de l'article 30
(a) de la AWW. Si nous avons bien compris la thèse de la BSV, l'application de ces dispositions réduirait en l'espèce la pension de Mme Boerboom davantage que ne le ferait l'application de l'article 46, paragraphe 3 (voir l'annexe F à l'ordonnance de renvoi, p. 4).
Telles sont, dans leurs grandes lignes, les circonstances dans lesquelles le Centrale Raad van Beroep a déféré à la Cour de justice la question suivante:
«Lorsqu'un travailleur a été assujetti à la législation de deux ou plusieurs États membres, dans quelle mesure les dispositions combinées de l'article 12, paragraphe 2, et de l'article 46 du règlement no 1408/71 font-elles obstacle à l'appication de clauses de réduction nationales telles que celles prévues par la AWW, si le droit à prestation est acquis exclusivement au titre de la législation nationale, sans qu'il y ait lieu d'appliquer en l'occurrence le règlement en question?»
L'ordonnance de renvoi du Centrale Raad van Beroep a été rendue le 9 août 1977 et est accompagnée d'une lettre explicative de son président datée du 23 août 1977. Les arrêts de la Cour de justice dans les affaires Mura et Greco ont été rendus le 13 octobre 1977. Dans chacun de ces arrêts la Cour a dit pour droit:
«Tant que le travailleur reçoit une pension en vertu de la seule législation nationale, les dispositions du règlement no 1408/71 ne font pas obstacle à ce que la législation nationale lui soit appliquée intégralement, y compris les règles anti-cumul nationales, étant entendu que si l'application de cette législation nationale se révèle moins favorable que celle du régime de totalisation et proratisation, ce dernier doit en vertu de l'article 46, paragraphe 1, du règlement no 1408/71 être appliqué.»
La question importante qui nous semble se poser ici est celle de savoir si la dernière partie de ce jugement où la Cour se réfère au «régime de totalisation et proratisation», est formulée de façon appropriée.
Vous vous souvenez, Messieurs, que nous avons souligné dans l'affaire Petroni et de nouveau dans l'affaire 62/76, Strehl (Recueil 1977, p. 211) qu'un travailleur qui est soumis à la législation de deux ou de plusieurs États membres peut, en ce qui concerne les prestations de sécurité sociale de la nature de celles auxquelles l'article 46 s'applique, se trouver dans chacun de ces États dans l'une des quatre hypothèses suivantes:
1) Il peut prétendre à une pension dans cet État sans recourir à la totalisation prévue par le droit communautaire et ne pas pouvoir obtenir des prestations plus importantes par l'application à sa situation des procédés de totalisation et de proratisation prévus par ce droit; ou
2) Il peut avoir droit à une pension dans cet État sans recourir à la totalisation mais y prétendre à une pension plus importante par voie de totalisation et de proratisation; ou
3) Il ne peut avoir droit à une pension dans cet État que par voie de totalisation et de proratisation; ou
4) Il peut n'avoir droit à aucune pension dans cet État même si les procédés de la totalisation et de la proratisation sont appliqués à sa situation.
Nous pouvons, en l'espèce, faire abstraction de la quatrième hypothèse.
Le paragraphe 1 de l'article 46 vise le cas d'une personne qui a droit à une pension dans l'État membre intéressé sans recourir à la totalisation, c'est-à-dire d'une personne qui se trouve soit dans la première, soit dans la seconde des hypothèses décrites. Il prévoit en effet que cette personne est «prima facie», habilitée à percevoir la pension la plus élevée, que ce soit celle établie par référence à la législation de ce seul État membre (que l'on désigne parfois d'une manière appropriée comme le
«montant autonome» des prestations) ou la pension établie par application des procédés de totalisation et de proratisation (parfois désignée comme le «montant proportionnel» des prestations). Nous disons «prima facie» en raison de l'existence de l'article 46, paragraphe 3.
Le paragraphe 2 de l'article 46 envisage le cas d'une personne qui ne peut obtenir une pension de l'État membre intéressé que par la voie de la totalisation et de la proratisation, c'est-à-dire celui d'une personne se trouvant dans la troisième hypothèse décrite. Il dispose, en effet, que dans un tel cas il y a lieu d'appliquer ces méthodes. Ce faisant, il définit en son paragraphe 2 (a) «le montant théorique de la prestation» comme étant le «montant de la prestation à laquelle l'intéressé pourrait
prétendre si toutes les périodes d'assurances accomplies sous les législations des États membres auxquelles il a été assujetti avaient été accomplies dans l'État en cause» ou, si selon la législation de cet État le montant de la prestation est indépendant de la durée des périodes d'assurances, le montant de cette prestation.
L'article 46, paragraphe 3, (JO no L 149 du 5. 7. 1971, p. 2) est libellé comme suit:
«L'intéressé a droit, dans la limite du plus élevé des montants théoriques de prestations calculées selon les dispositions du paragraphe 2 alinéa (a), à la somme des prestations calculées conformément aux dispositions des paragraphes 1 et 2.
Pour autant que le montant visé à l'alinéa précédent soit dépassé, chaque institution qui applique le paragraphe 1 corrige sa prestation d'un montant correspondant au rapport entre le montant de la prestation considérée et la somme des prestations déterminées selon les dispositions du paragraphe 1.»
Dans les affaires Petroni et Strehl, la Cour a décidé que l'article 46, paragraphe 3, était incompatible avec l'article 51 du traité dans la mesure où il imposait une diminution du montant d'une prestation acquise en vertu de la seule législation nationale. La Cour n'a pas décidé que l'article 46, paragraphe 3, n'était par ailleurs pas valide.
Abstraction faite des règles anti-cumul contenues dans le décret royal néerlandais, M me Boerboom s'est trouvée aux Pays-Bas, en ce qui concerne la période considérée, dans la première des situations que nous avons décrite. Il a été suggéré au nom de la BSV que peut être, dans le cas d'une prestation du type A, son «montant autonome» ne pouvait jamais relever de l'article 46, paragraphe 1, dans la mesure où le montant autonome d'une prestation y est défini comme étant «le montant de la prestation
correspondant à la durée totale des périodes d'assurances à prendre en compte». Cette interprétation de l'article 46, paragraphe 1, supposerait cependant que l'on attribue à ses auteurs l'intention de voir une prestation de type A toujours soumise aux procédés de totalisation et de proratisation, une intention qui serait en contradiction avec leurs finalités, telles qu'elles sont exposées dans le préambule du règlement no 1408/71 en ces termes:
«Considérant que les règles de coordination prises pour l'application des dispositions de l'article 51 du traité doivent assurer aux travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté les droits et avantages acquis, sans qu'ils puissent entraîner des cumuls injustifiés;
Considérant que dans ce but, en matière de prestations d'invalidité, de vieillesse et de décès (pensions), les intéressés doivent pouvoir bénéficier de l'ensemble des prestations acquises dans les différents États membres dans la limite — nécessaire pour éviter des cumuls injustifiés, résultant notamment de la superposition de périodes d'assurances et de périodes assimilées — du plus élevé des montants de prestations qui serait dû par l'un de ces États si le travailleur y avait accompli toute sa
carrière;»
Le fait est qu'en ce qui concerne les prestations du type A, l'article 46 est rédigé en termes lâches. Son paragraphe 2 (b), qui s'y applique indiscutablement, se réfère ainsi aux périodes d'assurances accomplies sous la législation dont elles découlent.
Conformément à son dispositif, l'effet de l'article 46 a donc été d'allouer à Mme Boerboom le droit à sa prestation au titre de la AWW sans autre réduction que celle prévue par les dispositions de l'article 46, paragraphe 3. Cette diminution ne pouvait pas aller au-delà de ce qui était nécessaire pour s'assurer que le total de ses prestations ne dépassait pas le «montant théorique le plus élevé» qui était en l'espèce, le montant allemand. Celui-ci ne pouvait faire l'objet d'une réduction par le
procédé de totalisation et proratisation et, en raison de la deuxième phrase de l'article 12, paragraphe 2, il ne pouvait pas non plus être diminué au titre d'une quelconque règle anti-cumul nationale.
Il nous semble que dans un tel cas, deux principes distincts entrent en ligne de compte.
Le premier, qui est le principe sur lequel se fondent les arrêts rendus dans les affaires Petroni et Strehl, est que l'article 51 du traité CEE n'habilite pas le Conseil à priver les travailleurs migrants de droits qui leur sont conférés par les législations des États membres.
Le second principe est celui de la primauté du droit communautaire en vertu duquel une législation nationale ne saurait retirer des droits conférés par le droit communautaire.
Il en résulte, à notre avis, qu'une personne placée dans la situation de Mme Boerboom a droit dans chaque État membre, à la prestation la plus élevée à laquelle elle peut prétendre soit au titre de la législation de ce seul État membre, compte tenu de toute règle anti-cumul que celle-ci peut contenir, soit au titre du règlement no 1408/71, compte tenu des dispositions de l'article 46, paragraphe 3 mais sans limitation fondée sur les dispositions relatives à la totalisation et à la proratisation.
Nous ajouterons, au regard d'un point soulevé par la Commission, qu'eu égard à l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire 32/77, Giuliani (Recueil 1977, p. 1857) ce résultat s'impose, à notre avis, quel que soit l'endroit où la personne intéressée réside.
En conséquence nous vous suggérons, Messieurs, de répondre à la question déférée à la Cour par le Centrale Raad van Beroep, que, tant qu'une personne reçoit une pension en vertu de la seule législation nationale, les dispositions du règlement no 1408/71 ne font pas obstacle à ce que la législation nationale lui soit appliquée intégralement, y compris les règles anti-cumul nationales, étant entendu que si l'application de cette législation nationale se révèle moins favorable que l'application des
règles du droit communautaire, ces dernières doivent être appliquées.
La question déférée à la Cour de justice par le Centrale Raad van Beroep dans l'affaire Schaap est rédigée en termes identiques à ceux de sa question dans l'affaire Kersjes, et elle devrait, à notre avis, recevoir la même réponse. Dans ce cas également l'application des règles du droit communautaire dans leur intégralité serait plus favorable que l'application de la seule législation néerlandaise entrant en ligne de compte avec ses règles anti-cumul, mais ceci pour des raisons différentes.
M. Schaap, qui est juif, est né le 20 décembre 1914. Il a travaillé et a été assuré à titre obligatoire au régime de sécurité sociale en Allemagne de 1929 à 1933. Après avoir été contraint de quitter l'Allemagne en 1933, il a travaillé aux Pays-Bas de 1934 à 1972 avec une interruption entre 1940 et 1945. En 1972, il a cessé de travailler pour cause de maladie. Il a bénéficié de prestations de maladie néerlandaises (au titre du «Ziektewet») pendant une période maximum d'un an. Ensuite, c'est-à-dire à
partir du mois de juin 1973, il s'est vu allouer une pension d'invalidité au titre de la législation néerlandaise sur l'assurance invalidité (la «Wet op arbeidsongeschiktheidsversekering» ou «WAO»). Il a acquis le droit à cette pension au titre de la seule législation néerlandaise. Les prestations servies en vertu de la WAO relèvent, comme celles de la AWW, du type A. En même temps, M. Schaap a été admis au bénéfice d'une pension d'invalidité allemande («Erwerbsunfähigkeitsrente»). Le montant de
cette pension, qui relève du type B, est sensiblement plus élevé qu'il ne l'aurait été s'il avait reflété les seules cotisations obligatoires payées par M. Schaap en Allemagne de 1929 à 1933, parce que M. Schaap avait, comme la législation allemande de 1970 relative aux victimes de la persécution nationale socialiste lui en donne le droit (la «Gesetz zur Änderung und Ergänzung der Vorschriften uber die Wiedergutmachung NS-Unrechts in der Socialversicherung»), volontairement versé des cotisations
pour les périodes antérieures au cours desquelles il avait été empêché de travailler et d'être assuré en Allemagne.
L'institution néerlandaise compétente pour le calcul de la pension de M. Schaap était le «Bestuur van de Bedrijfsvereniging voor Banken Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen» (Comité directeur de l'association professionnelle des banques et des assurances, du commerce de gros et des professions libérales) que nous dénommerons ci-après en abrégé le «BBB». Le 18 mars 1975 le BBB a notifié à M. Schaap une décision en vertu de laquelle il avait, prétendument en application de l'article 46,
paragraphe 3, réduit la pension due à M. Schaap au titre de la WAO du montant intégral de sa pension allemande, le «montant théorique le plus élevé» étant, en l'espèce, le montant néerlandais.
M. Schaap a fait appel de cette décision devant le Raad van Beroep d'Amsterdam en soutenant que la partie de sa pension allemande qui était imputable à ses cotisations volontaires constituait une prestation à laquelle il avait droit au titre d'un régime de prestations en faveur des victimes de guerre et, partant, elle n'aurait, conformément à l'article 4, paragraphe 4, du règlement no 1408/71, pas dû être prise en considération lors de l'application de l'article 46, paragraphe 3. Dans le. cas
contraire, M. Schaap a demandé que l'on ordonne au BBB de lui rembourser le montant total qu'il avait versé sous forme de cotisations volontaires en Allemagne (2661 DM) ainsi que les honoraires de l'avocat allemand qui l'avait conseillé et qui avait agi pour son compte en relation avec le paiement de ces cotisations (3416,10 DM).
Le Raad van Beroep a débouté M. Schaap en estimant d'une part que l'élément volontaire dans sa pension allemande ne relevait pas de l'article 4, paragraphe 4, et d'autre part qu'il n'avait pas le pouvoir d'ordonner le remboursement que M. Schaap réclamait.
C'est de ce jugement du Raad van Beroep d'Amsterdam que M. Schaap fait aujourd'hui appel devant le Centrale Raad van Beroep.
Peu après que son appel a été interjeté, le BBB a en fait remboursé à M. Schaap le montant de ses cotisations volontaires allemandes ainsi que les honoraires de son avocat allemand. La correspondance entrant en ligne de compte fait clairement apparaître que ceci a été fait ex gratia et M. Schaap, qui a comparu en personne à l'audience, nous a alors déclaré qu'il avait expressément accepté le remboursement sans préjudice de ses droits. En fait, le BBB n'a suggéré ni devant le Centrale Raad van Beroep
ni devant cette Cour, que ce remboursement avait un effet quelconque sur les droits de M. Schaap. Assurément, à notre avis, il ne saurait avoir affecté ses droits acquis au titre du droit communautaire. Il ne nous appartient pas, bien sûr, de nous prononcer sur la question de savoir si le remboursement peut avoir produit un effet quelconque en droit néerlandais.
Devant le Centrale Raad van Beroep, le BBB a admis, au regard de l'arrêt rendu par la Cour dans l'affaire Petroni, que l'article 46, paragraphe 3, n'aurait pas dû être appliqué. Mais il a affirmé que précisément la même réduction de la pension de M. Schaap devait être effectuée en application d'un décret royal néerlandais du 22 décembre 1972 adopté en vertu de l'article 52 de la WAO: ce décret envisageait la déduction de sa pension néerlandaise du montant total de sa pension allemande.
Le Centrale Raad van. Beroep a rejeté sans hésitation l'argument de M. Schaap fondé sur l'article 4, paragraphe 4, du règlement no 1408/71. A cet égard il a estimé que la réponse était trop claire pour justifier un renvoi devant cette Cour. Mais il a jugé opportun de déférer à la Cour de justice la question relative à l'applicabilité de règles anticumul nationales dont nous avons déjà indiqué les termes.
La Commission a fait remarquer devant la Cour que les cotisations volontaires de M. Schaap sont de la nature de celles qui sont visées à l'article 46, paragraphe 2, du règlement no 574/72, et qu'aux termes de cette disposition, la partie de la pension allemande de M. Schaap acquise par ces cotisations (c'est-à-dire sa plus grande partie) n'aurait pas dû être prise en considération aux fins de l'application de l'article 46, paragraphe 3, du règlement no 1408/71. Le BBB n'a pas contesté ce point de
vue.
Il apparaît donc que la réduction de la pension néerlandaise de M. Schaap qu'autorise l'article 46, paragraphe 3, est plus faible que la réduction admise par le décret royal néerlandais. Dans ces conditions M. Schaap a droit, à notre avis, aux Pays-Bas à une pension calculée sur la base du droit communautaire sans que l'on tienne compte du décret royal néerlandais.
L'affaire Naselli se distingue des deux autres non seulement parce qu'elle trouve son origine en Belgique mais également parce qu'elle soulève des questions se situant non pas dans le cadre des règlements nos 1048/71 et 574/72 mais dans celui des anciens règlements nos 3 et 4 qui continuent de s'appliquer aux prestations dont le droit est né avant 1972.
Le règlement no 3 ne contient pas de dispositions telles que l'article 46, paragraphes 1 et 3, du règlement no 1408/71. Les dispositions du règlement no 3 qui correspondent aux articles 45 et 46 du règlement no 1408/71 sont les articles 27 et 28. Il a été établi par une longue série d'arrêts de cette Cour que ces articles ne sont pas applicables dans un cas où le travailleur migrant a droit dans un État membre à une pension plus élevée au titre de la seule législation de cet État que celle à
laquelle il pourrait prétendre par les procédés de totalisation et de proratisation. (Nous avons énuméré la jurisprudence antérieure à cet égard dans nos conclusions sur l'affaire 191/73, Niemann, Recueil 1974, p. 571. On peut ajouter à cette jurisprudence l'arrêt rendu dans l'affaire Niemann elle-même et celui rendu dans l'affaire 50/75, Massonet, Recueil 1975, p. 1473, dont le 22 e attendu entre particulièrement en ligne de compte.)
La disposition du règlement no 3 (JO no 30 du 16. 12. 1958) qui correspond à l'article 12, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 est l'article 11, paragraphe 2, dont le texte est, pour autant qu'il nous intéresse ici, le suivant:
«Les clauses de réduction ou de suspension prévues par la législation d'un État membre, en cas de cumul d'une prestation avec d'autres prestations de sécurité sociale … sont opposables au bénéficiaire, même s'il s'agit de prestations acquises sous un régime d'un autre État membre … Toutefois, cette règle n'est pas applicable aux cas où des prestations de même nature sont acquises conformément aux dispositions des articles 26 et 28 du présent règlement.»
(L'article 26 du règlement no 3 est, comme vous le savez, la disposition correspondant à l'article 40 du règlement no 1408/71, qui assimile, dans le cas d'un travailleur qui a été assujetti à des législations dont l'une au moins était du type B, la méthode de calcul des pensions d'invalidité à la méthode de calcul des pensions de vieillesse et de «décès»).
M. Naselli est né le 10 janvier 1926. Il a passé sa vie active en partie en Italie et en partie en Belgique. Il semble également avoir subi certaines périodes de chômage. Il a travaillé, alternativement, dans l'agriculture en Italie entre 1940 et 1947, comme mineur en Belgique entre 1947 et 1949, de nouveau dans l'agriculture en Italie entre 1949 et 1951, puis comme mineur en Belgique de 1951 à 1953, de nouveau en Italie entre 1953 et 1962, et finalement en Belgique, dans divers emplois, entre 1963
et 1965. Il vit aujourd'hui en Belgique.
En 1958, il a été frappé d'incapacité de travail pour cause de maladie. En conséquence il s'est vu accorder, avec effet au 1er octobre 1958, une pension d'invalidité italienne dont le montant était calculé sur la base de la totalisation de ses périodes d'assurance accomplies en Belgique et en Italie et de l'application du procédé de proratisation. Il a été discuté devant la Cour sur le point de savoir comment cela avait pu se faire puisque le règlement no 3 n'est pas entré en vigueur avant le
1er janvier 1959. Il est pratiquement certain qu'il en a été ainsi en raison d'un protocole signé entre les gouvernements belge et italien par lequel un certain nombre de dispositions de la convention européenne concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants signée à Rome le 9 décembre 1957 étaient mises en vigueur entre ces deux pays à partir du 1er janvier 1958. C'était la convention sur laquelle le règlement no 3 était fondé, comme son préambule l'indique. En tout cas, la pension
italienne ainsi allouée à M. Naselli a continué de lui être versée depuis.
Pour des raisons sur lesquelles il n'y a pas lieu, à notre avis, de s'arrêter, l'invalidité dont M. Naselli a été frappé en 1958 n'était pas de nature à lui ouvrir un droit au bénéfice d'une quelconque prestation en Belgique. Mais en 1965 il est à nouveau tombé malade. En conséquence il a acquis en Belgique le droit aux prestations de maladie pendant un an et ensuite, c'est-à-dire à partir du 21 juin 1966, le droit à une pension d'invalidité belge. Cette pension est du type A et M. Naselli y a droit
au titre de la seule législation belge. Néanmoins, l'institution belge de sécurité sociale compétente, l'Institut national d'assurance maladie-invalidité (ou «INAMI»), l'a calculée conformément aux dispositions de l'article 28 du règlement no 3, ce qui est assez compréhensible parce que la jurisprudence de la Cour sur le règlement no 3 était, en 1966, à peine développée. L'INAMI a donc alloué à M. Naselli une pension belge proratisée, majorée d'un «complément» au titre du paragraphe 3 de
l'article 28 (une disposition que la Cour a considérée par la suite comme nulle dans l'affaire Niemann) qui était destiné à combler la différence entre le total de ses pensions proratisées belges et italiennes et le montant intégral de sa pension belge. Le fait que l'INAMI ait procédé de cette façon a du moins le mérite de nous révéler que le montant intégral de la pension belge de M. Naselli diminué du montant de sa pension italienne est plus élevé que le montant de sa pension belge proratisée.
Nous devrions peut-être mentionner accessoirement qu'au cours de l'audience devant la Cour il a été soutenu au nom de l'INAMI que M. Naselli devait sa pension belge au règlement no 3 dans la mesure où ses droits en Belgique auraient auparavant été régis par la convention conclue entre la Belgique et l'Italie sur l'assurance sociale, signée à Bruxelles le 30 avril 1948, convention dont l'article 14, paragraphe 3, disposait que l'invalidité intervenant moins d'un an après l'arrivée du travailleur
concerné dans l'un des deux pays ne lui ouvrirait pas le droit aux prestations dans ce pays. Cette thèse nous a semblé contredire ce qui nous a été exposé au nom de l'INAMI lui-même sur le protocole auquel nous nous sommes référé et, en outre, son fondement nous semble douteux sur le plan des faits: aucun des éléments exposés devant la Cour ne montre que M. Naselli est arrivé en Belgique moins d'un an avant sa maladie survenue en 1965. En tout cas, l'ordonnance de renvoi rendue par le tribunal de
travail de Bruxelles part du principe que M. Naselli a droit à sa pension belge au titre de la seule législation belge de sorte que c'est sur cette base que la Cour doit examiner l'affaire.
La pension italienne de M. Naselli a été revalorisée à partir du 1er janvier 1969. L'ayant appris, assez tardivement, l'INAMI a recalculé sa pension belge et chargé la Caisse auxiliaire d'assurance maladie-invalidité (ou «CAAMI») qui est, semble-t-il une institution subordonnée responsable du traitement de l'affaire Naselli, de récupérer auprès de lui une somme de 45998 BFR qu'elle prétend avoir été indûment payée, au regard de sa pension belge, entre le 1er janvier 1969 et le 30 juin 1973.
C'est en faisant appel de cette réclamation que M. Naselli a engagé la présente procédure devant le tribunal du travail. La partie défenderesse nominale dans cette procédure est la CAAMI, mais l'INAMI est intervenue dans le procès et tout le désigne comme étant la véritable partie défenderesse.
L'INAMI admet que l'article 28 du règlement no 3 est inapplicable en l'espèce. Sa thèse se fonde sur l'article 70, paragraphe 2, de la loi belge du 9 août 1963 aux termes de laquelle les prestations de maladie et d'invalidité peuvent être payées. Cette disposition, telle qu'elle a été modifiée en 1971, est libellée comme suit:
«Les prestations prévues par la présente loi ne sont accordées que dans les conditions fixées par le Roi, lorsque le dommage pour lequel il est fait appel aux prestations est couvert par le droit commun ou par une autre législation. Dans ces cas, les prestations de l'assurance ne sont pas cumulées avec la réparation résultant de l'autre législation; elles sont à charge de l'assurance dans la mesure où le dommage couvert par cette législation n'est pas effectivement réparé. Dans tous les cas, le
bénéficiaire doit recevoir des sommes au moins équivalentes au montant des prestations de l'assurance. Pour l'application du présent paragraphe, le montant des prestations accordées par l'autre législation est le montant brut diminué du montant des cotisations de sécurité sociale prélevé sur ces prestations.
L'organisme assureur est subrogé de plein droit au bénéficiaire. La convention intervenue entre le débiteur de la réparation et le bénéficiaire n'est pas opposable à l'organisme assureur sans l'accord de ce dernier.»
L'INAMI soutient que cette disposition a pour effet, selon le droit belge, d'exiger que le montant de la pension italienne de M. Naselli soit déduit du montant de sa pension belge avant que cette dernière ne lui soit payée.
Au nom de M. Naselli l'on a d'abord fait valoir que l'article 11, paragraphe 2, du règlement no 3 n'autorise pas une telle déduction et, dans l'alternative, que s'il permettait cette déduction, l'article 9, paragraphe 2, du règlement no 4 s'appliquerait et aboutirait à une déduction autorisée seulement partielle. (L'article 9 du règlement no 4 correspond à l'article 7 du règlement no 574/72 que nous avons déjà mentionné ci-dessus.)
Telles sont les circonstances dans lesquelles le tribunal du travail a déféré à la Cour les questions suivantes:
1. «L'article 11 (2) du règlement no 3 doit-il s'interpréter en ce sens que le demandeur, compte tenu des dispositions de l'article 70, paragraphe 2, de la loi du 9 août 1963, ne pouvait cumuler les indemnités belges avec une pension italienne alors, que les prestations belges ont été acquises sans qu'il soit fait application des règlements de la Communauté économique européenne, c'est-à-dire en d'autres termes, l'institution belge est-elle habilitée ou non à appliquer les clauses anti-cumul
nationales en corrélation avec l'article 11 (2) du règlement no 3 pour réduire les indemnités en vertu de la seule législation belge?»
2. «L'article 9 (2) du règlement no 4 vise-t-il uniquement la situation où la prestation qui doit être diminuée par son cumul avec une autre prestation ou un autre revenu est accordée par totalisation des périodes d'assurance, c'est-à-dire en d'autres termes, l'institution belge devait-elle ou non tenir compte d'une fraction et non de l'intégralité de la pension italienne pour réduire la prestation belge alors que celle-ci a été acquise sans devoir faire application des règlements de la Communauté
économique européenne?»
La Commission, dans ses observations écrites présentées à la Cour, a soulevé deux problèmes préliminaires dont elle a admis qu'ils relevaient du droit belge plutôt que du droit communautaire. Elle a d'abord posé la question de savoir si, en formulant contre M. Naselli une réclamation avec effet au 1er janvier 1969, l'INAMI avait respecté la période de prescription entrant en ligne de compte telle qu'elle a été fixée par la législation belge. A l'audience l'agent de la Commission s'est déclarée
satisfaite de la réponse qui lui a alors été fournie sur ce problème au nom de l'INAMI. Nous avouons qu'un doute a subsisté dans notre esprit quant à la question de savoir si elle a eu raison de le faire. En second lieu la Commission a cherché à savoir si l'article 70, paragraphe 2, de la loi belge du 9 août 1963 constituait réellement une disposition anti-cumul de la nature de celles qui sont visées à l'article 11, paragraphe 2, du règlement no 3. Ceci, à l'instigation de la Cour elle-même, a donné
lieu à un débat animé au cours de l'audience. Là encore nous sommes restés dans le doute sur le point de savoir si la réponse du représentant de l'INAMI était pertinente, dans la mesure notamment où il s'est fondé sur des arrêts du Conseil d'État belge qui nous ont semblé porter sur des sujets différents. Mais ces deux problèmes relèvent bien sûr des juridictions belges et nous n'occuperons pas votre temps, Messieurs, en les discutant davantage (bien qu'il soit concevable que le second d'entre eux
puisse donner lieu à un autre renvoi devant cette Cour par une juridiction belge).
Nous retournons donc aux véritables questions qui nous ont été déférées par le tribunal du travail de Bruxelles.
En ce qui concerne la première de ces questions, la thèse avancée par M. Naselli était essentiellement fondée sur les arrêts rendus par la Cour dans l'affaire Duffy et dans l'affaire 184/73, Kaufmann (Recueil 1974, p. 517). Il a été affirmé que ces affaires constituaient une jurisprudence corroborant la thèse selon laquelle l'article 11, paragraphe 2, n'autorisait l'application d'une disposition anti-cumul nationale que dans un cas où le droit à la prestation considérée a été acquis au titre de la
législation communautaire.
A notre avis il est démontré par les affaires Mura et Greco (et, en fait, par les arrêts antérieurs de la Cour rendus dans l'affaire 12/67, Guissart/Belgique, Recueil 1967, p. 425, à la page 434; dans l'affaire 140/73, Mancuso, Recueil 1973, p. 1449, à la page 1456, et dans l'affaire Massonet, Recueil 1975, p. 1484) que cette thèse est trop largement formulée.
Il importe, à notre avis, de garder à l'esprit que tant dans l'affaire Duffy que dans l'affaire Kaufmann, la disposition anti-cumul nationale en cause était une disposition qui, par son propre effet, c'est-à-dire selon le droit de l'État membre dans la législation duquel elle figurait (la France dans l'affaire Duffy, les Pays-Bas dans l'affaire Kaufmann), ne s'appliquait qu'à l'égard de prestations allouées par la législation de cet État membre et non aux prestations allouées par une législation
étrangère. L'affaire Duffy corrobore la thèse selon laquelle, dans de telles circonstances, une institution de sécurité sociale compétente pour payer une prestation en vertu de la législation de ce seul État membre ne saurait invoquer l'article 11, paragraphe 2, aux fins d'étendre la portée de la disposition anti-cumul en question, de manière à la rendre applicable à une prestation à laquelle la personne concernée a droit dans un autre État membre. Ce principe n'est qu'un exemple de l'application du
principe général selon lequel le droit communautaire ne saurait être invoqué pour priver une personne d'un droit qu'elle détient au titre de la seule législation d'un État membre. L'affaire Kaufmann fait autorité pour le principe inverse en vertu duquel, lorsqu'une institution de sécurité sociale est tenue de payer une prestation au titre du seul droit communautaire, l'effet de la première phrase de l'article 11, paragraphe 2, est, à moins que la deuxième phrase de cet article ne s'applique,
d'étendre la portée de la disposition anti-cumul nationale de manière à ce qu'elle s'applique également aux prestations payables dans d'autres États membres. Il s'agit bien sûr, d'un exemple de l'application du principe général selon lequel, lorsque le droit communautaire alloue une prestation, il peut en limiter le montant.
Les circonstances de l'espèce présente sont différentes, et comparables à celles des affaires Mura et Greco dans la mesure où les affirmations de l'INAMI se fondent sur l'idée (exacte ou non) que l'article 70, paragraphe 2, de la loi belge en cause constitue une disposition anti-cumul de la portée la plus large s'appliquant, selon le droit belge, tant aux prestations payables dans les autres pays qu'aux prestations payables en Belgique. Il résulte de ce qui est affirmé au sujet de la première phrase
de l'article 12, paragraphe 2, du règlement no 1408/71 dans les arrêts rendus dans les affaires Mura et Greco que, s'il en est ainsi, la première phrase de l'article 11, paragraphe 2, qui est rédigée, pour autant qu'elle nous intéresse ici, en termes identiques, doit s'appliquer en l'espèce. Mais son principal effet ne saurait alors qu'être facultatif: il signifie que le droit communautaire n'interdit pas l'application de l'article 70, paragraphe 2, à la pension italienne de M. Naselli. Nous pensons
bien sûr également que, dans un cas où il existerait des dispositions anti-cumul nationales concurrentes, l'application en ce sens de la première phrase de l'article 11, paragraphe 2 pourrait avoir pour effet secondaire de mettre en œuvre l'article 9, paragraphe 1, du règlement no 4 (qui correspond à l'article 7, paragraphe 1, (a), du règlement no 1408/71).
En conséquence, nous vous suggérons, Messieurs, de répondre à la première question déférée à la Cour par le tribunal du travail de Bruxelles, en ce sens que tant qu'une personne reçoit une pension au titre de la seule législation nationale, l'article 11, paragraphe 2, du règlement no 3 n'empêche pas l'application à cette personne d'une disposition de cette législation s'opposant au cumul de prestations dans la mesure où cette disposition lui serait applicable en l'absence de l'article 11,
paragraphe 2.
Comme vous vous en souvenez, Messieurs, la deuxième question du tribunal concerne l'article 9, paragraphe 2, du règlement no 4. Les termes de cette disposition sont, pour autant qu'ils nous intéressent en l'espèce, les suivants: «Nonobstant les dispositions du paragraphe précédent et sous réserve des dispositions de la deuxième phrase du paragraphe (2) de l'article 11 du règlement, lorsque l'application des dispositions de la première phrase du paragraphe (2) de l'article 11 du règlement
entraînerait la réduction ou la suspension d'une prestation d'invalidité … liquidée en vertu des dispositions de l'article 28. du règlement par l'institution d'un État membre, cette institution ne prend en compte, pour la réduction ou pour la suspension, qu'une fraction des prestations … entraînant la réduction ou la suspension. Cette fraction est déterminée au prorata de la durée des périodes accomplies, conformément à l'alinéa (b) du paragraphe (1) de l'article 28 du règlement; lors du calcul du
montant “pour ordre”, selon ladite disposition, la prestation ou le revenu ou la rémunération entraînant la réduction ou la suspension de la pension ne doivent pas être pris en considération.»
Nonobstant les arguments qui nous ont été exposés au nom de M. Naselli, il nous semble très clair que, comme l'ont soutenu à la fois l'INAMI et la Commission, cette disposition ne s'applique que lorsque la prestation en cause a été allouée grâce à l'application des procédés de totalisation et de proratisation. Nous vous suggérons, Messieurs, de statuer en ce sens.
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
