CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. HENRI MAYRAS,
PRÉSENTÉES LE 29 JUIN 1977
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Trois sociétés françaises, négociants en sucre, les firmes Debayser, Sucres Union et Jean Lion & Cie, vous ont saisis, par des recours identiques, de demandes tendant à la condamnation de la Commission à leur payer, à titre de dommages-intérêts, des indemnités à raison de la responsabilité extracontractuelle qu'aurait encourue cette institution du fait de l'application erronée ou défectueuse de son règlement no 1608, du 26 juin 1974, relatif à des dispositions particulières en matière de montants
compensatoires monétaires.
Il convient tout d'abord d'exposer l'économie et d'analyser les dispositions de ce texte communautaire, avant d'en venir aux conditions dans lesquelles les requérantes ont été amenées à invoquer la responsabilité de la Commission.
Il faut rappeler que c'est à la suite de la crise monétaire internationale que le Conseil a mis en œuvre, par son règlement no 974/71, un régime de montants compensatoires monétaires, qui n'était alors applicable que dans l'hypothèse d'une réévaluation des monnaies nationales de certains États membres, mais ne prévoyait pas encore de mécanisme correcteur dans l'hypothèse inverse d'une dévaluation. C'est pourquoi le Conseil a adopté, en 1973, le règlement no 509 qui complète, sur ce point, le
règlement initial.
Mais, étant par nature forfaitaire, ce mécanisme ne pouvait tenir compte des circonstances propres aux diverses transactions individuelles et il a été constaté, à l'expérience, que cette réglementation n'était pas en état de pallier les inconvénients résultant de situations particulières à l'occasion desquelles les opérateurs subissaient des pertes inévitables, notamment du fait que les montants compensatoires monétaires perçus à l'exportation ne peuvent être préfixés et que leur taux est celui en
vigueur à la date de l'exportation effective.
Pour tenir compte de ces difficultés, particulièrement sensibles aux exportateurs français, la Commission a arrêté le règlement no 1608/74 dont l'article 1 dispose:
«En cas d'instauration ou de majoration de montants compensatoires monétaires résultant de la fixation ou de la modification du taux central ou du taux représentatif utilisé dans le cadre de la politique agricole commune de la monnaie d'un État membre, ou de la décision d'un État membre de laisser flotter sa monnaie par rapport aux monnaies des États dont la fluctuation des cours est maintenue à l'intérieur d'un écart instantané maximal de 2,25 % (c'est-à -dire au-delà des limites du serpent
monétaire) l'État membre concerné est autorisé à ne pas percevoir, à titre gracieux et dans les conditions ci-après, le montant compensatoire monétaire ou la partie de ce montant correspondant à la majoration.»
Mais, en vertu de l'article 2, cette simple faculté octroyée aux États membres est enserrée dans d'étroites conditions:
En premier lieu, l'article 1 ne peut s'appliquer qu'aux importations et exportations réalisées en vertu de contrats conclus de façon ferme avant la mesure monétaire visée audit article.
En second lieu, l'État membre concerné ne peut faire usage de l'autorisation visée à l'article 1 que sur demande de l'intéressé et si celui-ci apporte la preuve, lors du dépôt de sa demande:
a) que la perception du montant compensatoire monétaire nouvellement instauré ou majoré n'est pas nécessaire, dans le cas d'espèce, pour compenser l'incidence de la mesure monétaire en cause sur le prix du produit;
b) que la perception ferait peser sur lui une charge supplémentaire excessive, qu'il n'a pu éviter même en faisant preuve de toute la diligence nécessaire et normale.
Ce texte prévoit donc, pour les autorités nationales, notamment lorsqu'un État décide de laisser flotter sa monnaie au-delà des limites tracées par le serpent monétaire, la possibilité — et non l'obligation — d'exonérer des montants compensatoires monétaires, notamment, les exportations faites en vertu de contrats conclus de façon ferme et définitive avant la mesure monétaire arrêtée, c'est-à -dire, en l'espèce, la décision de libre flottement de la monnaie nationale.
Ce régime a trouvé application en France à la suite de la décision prise, le 15 mars 1976, de laisser flotter le franc.
C'est cette initiative qui a constitué, au sens de l'article 1 du règlement no 1608/74, la «mesure monétaire» qui devait entraîner tant le rétablissement, dès le 25 mars, des montants compensatoires monétaires sur les échanges de produits agricoles entre la France et, notamment, les pays tiers que le bénéfice éventuel de la faculté d'exonérer les exportateurs français de ces montants compensatoires ou, tout au moins, de leur majoration.
Or, il s'est trouvé que lesdits montants compensatoires monétaires, fixés tout d'abord au taux de 4,46 FF par 100 kg de sucre par règlement de la Commission no 572/76 du 15 mars 1976, puis portés à 4,85 FF à compter du 1er juillet en raison de l'augmentation du prix d'intervention du sucre, ont connu une augmentation importante à la suite de la détérioration du franc français. Leur taux a en effet atteint 32,67 FF aux 100 kg à la fin de l'année 1976.
Les trois requérantes ont donc demandé à l'organisme français compétent, le Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre, le bénéfice de l'exemption des montants compensatoires qui devaient être perçus à l'exportation vers des pays tiers.
Les requérantes ont obtenu l'exonération pour les contrats fermes conclus avant le 15 mars 1976 et répondant aux conditions exigées par l'article 2 du règlement no 1608/74. Une décision de principe favorable leur a été notifiée par le Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre, bien que la plupart de ces contrats fussent encore en cours d'examen au moment de l'introduction des requêtes. Ces contrats sont donc en dehors de l'objet du litige.
En revanche, les demandes d'exemption formulées pour des contrats conclus après le 15 mars 1976 ont été rejetées par le Fonds en date du 2 août 1976.
Les requérantes ne se sont pas pourvues devant la juridiction nationale compétente contre cette décision.
Elles se sont retournées contre la Commission, de manière indirecte d'ailleurs puisque c'est par l'intermédiaire du président du syndicat du commerce du sucre que, le 2 novembre suivant, elles ont attiré l'attention du membre de cette institution, responsable de l'agriculture, sur les difficultés qu'en l'espèce éprouvaient les exportateurs français.
A cette demande d'information, le directeur général de l'agriculture de la Commission a répondu, le 7 décembre 1976, en se bornant à rappeler, en termes généraux, la réglementation en cause et à exposer les problèmes que soulèverait sa modification.
C'est cette réponse qui est à l'origine des présents recours en indemnité, par lesquels les requérantes prétendent mettre en cause la responsabilité extra-contractuelle de la Communauté en se fondant sur la base des articles 178 et 215, alinéa 2, du traité CEE, en vous demandant de condamner la Commission au paiement de dommages-intérêts s'élevant respectivement à 668277,81 FF au bénéfice de la société Debayser, à 1560886,55 FF pour la société Sucres Union et, enfin, à 539325,53 FF pour la société
Jean Lion & Cie, c'est-à -dire au remboursement de la majoration des montants compensatoires prétendue indûment payée.
A ces recours, la Commission oppose «in limine» une exception d'irrecevabilité fondée sur ce que les litiges en cause auraient dû être portés devant le juge national, sauf à celui-ci à vous consulter, le cas échéant, par voie préjudicielle sur l'interprétation, voire sur la validité du règlement communautaire en cause.
Un premier moyen est tiré par la Commission de l'article 1 de ce règlement qui, en donnant à l'État membre concerné l'autorisation d'exonérer, à titre gracieux, les opérateurs économiques du montant compensatoire exigible ou de la majoration de ce montant, procède de deux considérations.
Tout d'abord, il ressort clairement de la rédaction de cet article qu'il appartient, au premier chef, aux autorités nationales de faire application du règlement de la Commission; elles en sont elles-mêmes responsables et le motif en est d'ailleurs expressément indiqué dans le cinquième considérant de ce texte, par lequel la Commission a précisé «qu'il est souhaitable de confier en principe aux États membres la gestion de la réglementation qu'elle a elle-même établie; que ceux-ci, en effet, sont plus
facilement à même de juger des circonstances et de vérifier la matérialité des faits»; en d'autres termes d'apprécier si les opérations visées par le règlement peuvent donner lieu, dans les limites que celui-ci détermine, à une exemption gracieuse des montants compensatoires.
Cette compétence attribuée aux autorités nationales, fondée sur des considérations d'équité propres à certaines situations individuelles, leur confère donc une marge d'appréciation singulièrement large qui, en l'espèce, excède notablement le champ d'action qui leur est habituellement dévolu pour la pure et simple exécution des règlements communautaires.
Si toutefois la liberté d'appréciation des organismes nationaux trouve ses limites dans les conditions particulières exigées par le règlement no 1608/74, la première de ces conditions suffirait, ici, à justifier que le Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre n'ait pu user, à l'avantage des requérantes, de la faculté de ne pas percevoir, à l'occasion des exportations litigieuses, les montants compensatoires majorés. En effet, rappelons qu'aux termes mêmes de l'article 2,
paragraphe 1, cette faculté ne peut s'appliquer qu'aux opérations de cette nature «faites en vertu de contrats conclus de façon ferme avant la mesure monétaire visée à l'article 1».
Il est constant, à notre opinion, que la mesure monétaire dont il s'agit et qui constitue le fait générateur de l'application du règlement, c'est la décision prise, le 15 mars 1976, par le gouvernement de la République française, de laisser le franc flotter au-delà des limites de fluctuation admises par rapport aux monnaies des États membres dans ce qu'il est convenu d'appeler le «serpent monétaire».
Or, les contrats en litige sont ceux qui, aux dires des requérantes elles-mêmes, ont été conclus postérieurement à l'intervention de cette mesure monétaire.
Ne peuvent y être assimilées les détériorations successives qui ont affecté la devise française entre les mois de juillet et décembre 1976.
Cette considération revient à exprimer, à notre avis, que l'organisme national d'intervention ne disposait même plus, à l'égard de ces contrats, de la faculté d'exonération dont il a gracieusement octroyé le bénéfice pour les contrats conclus de façon ferme avant le 15 mars 1976. S'il s'agit là d'un élément qui, en ce qui vous concerne, est surabondant, il devrait toutefois peser sur la décision des juges nationaux appelés, le cas échéant, à statuer sur la légalité de la décision de rejet opposée
par le Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre.
Dira-t-on alors, pour en revenir à l'éventuelle responsabilité de la Commission, que celle-ci avait à la fois les moyens — et le devoir — de contrôler l'application que les administrations sont appelées à aire de son règlement? C'est poser la question de savoir quels pouvoirs s'est réservés la Commission en vue de «suivre avec une attention particulière l'application des dispositions arrêtées, et ce dans le but de prendre, le cas échéant, des mesures complémentaires et d'apprécier si le système peut
être maintenu».
Il est vrai que, par les articles 4 et 5 du règlement, la Commission a entendu maintenir une surveillance sur l'usage que les autorités nationales feraient, après l'entrée en vigueur du texte, de la faculté d'exonération qui leur était octroyée.
L'article 4 institue, à cette fin, un contrôle «a priori» dans les cas déterminés où un État membre a l'intention de faire usage de l'autorisation visée à l'article 1 pour des contrats dont la durée d'exemption dépasse:
— soit la durée de validité du certificat (d'importation ou d'exportation) dans la mesure où ledit certificat comporte une fixation à l'avance du prélèvement ou de la restitution supérieure à trois mois;
— soit, d'une façon générale, lorsque la durée d'exécution du contrat dépasse trois mois.
En de telles hypothèses, l'État membre concerné a l'obligation de communiquer son intention à la Commission en précisant les raisons et les preuves fournies et ne peut faire usage de l'autorisation d'exonérer l'opérateur du montant compensatoire que si, dans un délai de six semaines, la Commission ne s'est pas opossée à la mesure envisagée.
Indépendamment des cas ainsi visés à l'article 4, la Commission opère, de manière systématique, en vertu de l'article 5, un contrôle général sur la mise en œuvre, par les autorités nationales, des dispositions du règlement. Celles-ci doivent, en effet, l'informer des critères qu'elles entendent utiliser pour l'application de l'autorisation visée à l'article 1 et lui communiquer la liste des cas pour lesquels ils envisagent d'en faire usage.
En outre, les États doivent lui communiquer, trimestriellement, les cas dans lesquels ils ont effectivement usé de leur pouvoir d'autorisation.
Nantie de ces informations et communications, la Commission peut ainsi veiller à une application coordonnée de la réglementation par chacun des États membres et se trouvera ainsi en mesure d'arrêter, le cas échéant, les dispositions complémentaires qui s'avéreraient indispensables.
L'analyse de ces dispositions nous conduit, Messieurs, à deux réflexions:
La première est que, si la Commission s'est ménagé des pouvoirs de tutelle administrative sur l'action des États membres en la matière, ceux-ci — ou du moins leurs administrations compétentes — n'en seront pas pour autant déchargés de la responsabilité propre qui leur incombe dans l'application du règlement no 1608/74; il n'est donc pas possible, à notre avis, de mettre en cause directement la responsabilité de la Commission dans une prétendue mauvaise application de la faculté d'exonération, dont —
en dehors du cas spécifique visé à l'article 4 — disposent seules les autorités nationales.
Aussi bien résulte-t-il clairement des dispositions de cet article 4, dans les limites de ce texte, que la Commission ne s'est réservé le pouvoir d'intervenir a priori, dans l'application même de son règlement, que dans les cas précis où les administrations nationales ont l'intention de donner une suite favorable aux demandes d'exemption qui leur ont été présentées. Or, en l'espèce, il est constant que l'on ne se trouvait pas dans une telle hypothèse et que la Commission n'a pas eu à statuer
concrètement sur les demandes des requérantes.
Notons d'ailleurs, à cet égard, que la Commission a été saisie du problème non par les requérantes, mais par une intervention présentée par le président du syndicat français du commerce du sucre. Cette intervention n'avait pas pour objet de mettre en cause directement la responsabilité de la Commission, mais d'exposer la situation préjudiciable dans laquelle se seraient trouvés, d'une manière générale, les exportateurs français du fait de la limitation du bénéfice du règlement no 1608/74 aux
contrats conclus avant le 15 mars 1976. La lettre du syndicat tend à ce qu'une «solution pratique» soit décidée par la Commission, sans soulever de problème de politique générale.
Quant à la réponse qui a été fournie par lettre du directeur général de l'agriculture, elle a le caractère d'une simple information et, en tant que telle, ne constitue certainement pas un acte juridique susceptible d'être attaqué devant la Cour.
Notre seconde réflexion est déduite non seulement du régime organisé par le règlement no 1608/74, mais de l'argumentation même des requérantes qui, en écartant l'idée de mettre directement en cause la légalité de ce texte, semblent reprocher à la Commission une omission fautive, une lacune dans le système du règlement, au motif que celui-ci ne prendrait pas en considération tous les cas concrets dans lesquels s'imposerait une solution d'équité, en vue d'éviter à certains opérateurs économiques les
désavantages des fluctuations de la monnaie nationale.
Mais, Messieurs, ce serait alors poser le problème de la légalité de la perception de la partie du montant compensatoire monétaire excédant le taux applicable au jour de la conclusion du contrat.
Et cette considération nous amène à dégager la véritable raison de rejeter les requêtes comme irrecevables.
Cette raison trouve pleinement appui dans la jurisprudence de la Cour.
De quoi s'agit-il, en effet? De la perception, du recouvrement des montants compensatoires monétaires prélevés à l'occasion des exportations d'un produit agricole d'un État membre à destination de pays tiers.
Ces montants compensatoires sont au nombre des ressources propres de la Communauté, au sens de la décision du Conseil en date du 21 avril 1970, dont l'article 6 dispose que ces ressources sont perçues, pour le compte de la Communauté, «conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales». Dans le même sens, les articles 1, 2 et 13 du règlement no 2/71 du Conseil, pris pour l'exécution de la décision précitée, précisent bien que la constatation des ressources
propres de la Communauté et le contrôle de leur recouvrement incombent aux services ou organismes compétents des États membres.
Or, en l'état de ces textes, la jurisprudence de la Cour, telle qu'elle résulte, en premier lieu, de l'arrêt du 25 octobre 1972, Haegemann/Commission, affaire 96/71, est fixée en ce sens que «les litiges relatifs à l'imposition aux particuliers des taxes et prélèvements visés par l'article 6 de la décision du Conseil relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés doivent être résolus, en application du droit communautaire, par les
autorités nationales et dans les formes prévues par le droit des États membres».
Cette jurisprudence a été confirmée par des arrêts ultérieurs, desquels il résulte d'ailleurs que ce n'est pas tant le fait pour une taxe, un prélèvement ou un montant compensatoire de constituer ou non une ressource propre de la Communauté qui justifie la compétence, en matière de contentieux de leur recouvrement, des autorités nationales, mais le fait d'être perçus par les organismes compétents des États membres et selon les dispositions législatives et réglementaires nationales.
Ainsi que vous l'avez rappelé, par un arrêt du 27 janvier 1976, rendu dans l'affaire 46/75, entreprise I.B.C. (Importazione Bestiame Carni), à propos d'un recours fondé sur la prétendue illégalité d'un règlement par lequel la Commission aurait indûment diminué les montants compensatoires à l'importation, règlement dont l'application était assurée par l'administration des douanes italiennes:
«Attendu que, du fait de cette application, la requérante aurait dû payer à tort diverses sommes, à titre de péréquation entre la charge à l'importation et les montants compensatoires monétaires, dont elle demande restitution par la présente action;
attendu que le litige vise en réalité les décisions des autorités italiennes prises en éxécution d'une réglementation communautaire considérée par la requérante comme illégale;
qu'il concerne donc la légalité de la perception des sommes litigieuses par les autorités nationales chargées de l'application et de l'exécution de la réglementation relative aux montants compensatoires monétaires et tend au remboursement par la Communauté, à la place des autorités nationales, des sommes qui auraient été indûment perçues;
attendu que les dispositions de cette réglementation établissent les critères de calcul des sommes dues à titre de péréquation entre la charge à l'importation et les montants compensatoires et ne laissent aucun doute que l'évaluation concrète et la perception des sommes dues relèvent des autorités nationales;
qu'il appartient donc aux juridictions nationales compétentes de statuer sur la légalité de tels actes d'exécution, en application du droit communautaire, dans les formes prévues par le droit national et après utilisation éventuelle de l'article 177 du traité en ce qui concerne notamment la validité de la réglementation communautaire exécutée;
que la requérante ne saurait dès lors saisir la Cour de justice, par le biais d'une action en réparation du préjudice allégué dirigée contre la Communauté, afin d'obtenir une réformation matérielle desdits actes d'exécution.»
Les présentes affaires recouvrent une réalité pleinement comparable. Ce que contestent, en vérité, les requérantes, c'est la perception, par l'administration française compétente, de la partie des montants compensatoires monétaires supérieure au taux de ces charges, valable au jour de la conclusion de leurs contrats.
Les décisions de refus d'exonération qui leur ont été opposées par le Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre constituent des mesures nationales d'exécution du règlement no 1608/74. Il appartenait donc aux requérantes d'attaquer ces décisions devant les juridictions nationales compétentes selon les formes et dans les délais impartis par la loi française, sauf à demander, le cas échânt, à la juridiction saisie de poser à la Cour de justice une ou des questions préjudicielles
portant sur l'interprétation du règlement communautaire en cause, voire sur sa validité.
Mais elles ne pouvaient valablement saisir la Cour de justice par le biais d'une action en responsabilité extracontractuelle de la Communauté, afin d'obtenir l'annulation des actes nationaux d'exécution dudit règlement.
Nous concluons donc au rejet, comme irrecevables, des recours nos 12, 18 et 21/77 et à ce que les dépens soient mis à la charge des sociétés requérantes.
