CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. GERHARD REISCHL,
PRÉSENTÉES LE 16 MARS 1977 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Selon les dispositions de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, établies dans le règlement no 3330/74 (JO no L 359 du 31. 12. 1974, p. 1), une restitution est accordée lors de l'exportation de sucre en provenance de la Communauté en tenant compte du niveau des prix sur le marché mondial. Elle peut être fixée à l'avance dans le certificat d'exportation, qui est nécessaire pour réaliser celle-ci. La fixation est effectuée en monnaie nationale, lorsqu'une adjudication a lieu en
vue de l'exportation.
Selon les dispositions précitées et sur la base de l'adjudication permanente pour le sucre blanc prévue dans le règlement no 2101/75 (JO no L 214 du 12. 8. 1975, p. 5) dans le cadre de laquelle des adjudications partielles hebdomadaires ont eu lieu, la requérante dans la présente affaire, une entreprise d'exportation établie en Belgique, a reçu, au printemps de 1976 et avant le 15 mars 1976, des certificats d'exportation avec restitution fixée à l'avance pour des quantités déterminées de sucre.
Conformément au règlement no 2105/75 qui prévoit qu'un certificat d'exportation est valable à partir du jour de sa délivrance jusqu'à l'expiration du cinquième mois suivant celui de l'adjudication, les certificats octroyés à la requérante étaient valables en partie jusqu'au 31 juillet, en partie jusqu'au 31 août 1976. Comme il est d'usage en pareil cas selon le droit des organisations de marchés, la requérante a dû constituer une caution destinée à garantir que les exportations ont lieu pendant la
durée de validité des certificats.
Le règlement du Conseil no 557/76 (JO no L 67 du 15. 3. 1976, p. 1), fixant par rapport au règlement no 475/75 (JO no L 52 du 28. 2. 1975, p. 1) de nouveaux taux représentatifs applicables dans le secteur de l'agriculture, notamment pour le franc belge, a été promulgué le 15 mars 1976 après la délivrance des certificats. Ces taux étaient applicables au marché du sucre au début de la nouvelle campagne, c'est-à-dire à partir du 1er juillet 1976.
Compte tenu de ce fait, l'article 5, paragraphe 1, du règlement no 557/76 précise que «les dispositions du règlement (CEE) no 1134/68 (JO no L 188 du 1. 7. 1968, p. 1) prévues pour la modification du rapport entre la parité de la monnaie d'un Etat membre et la valeur de l'unité de compte sont applicables». A ce sujet, il faut savoir que l'article 4, paragraphe 1, de ce dernier règlement, dispose:
«En cas de modification du rapport entre la parité de la monnaie d'un État membre et la valeur de l'unité de compte, l'État membre concerné ajuste, en utilisant le nouveau rapport …, les montants suivants, prévus en unités de compte, s'ils figurent en monnaie nationale dans les certificats … établis pour l'application de la politique agricole commune …:
a) montants ayant fait l'objet d'une fixation à l'avance pour une opération, ou une partie d'une opération, restant à réaliser après la modification dudit rapport;
……»
En outre, l'article 4, paragraphe 1, alinéa 2, prescrit:
«Toutefois, tout intéressé, ayant obtenu une fixation à l'avance pour une opération déterminée, obtient, sur demande écrite qui doit parvenir à l'organisme compétent dans un délai de 30 jours suivant celui de l'entrée en vigueur des mesures portant fixation des montants ajustés, l'annulation de la fixation à l'avance ou du certificat ou titre l'attestant».
Toutefois, à propos de cet article 4, paragraphe 1, alinéa 2, du règlement no 1134/68, l'article 5, paragraphe 2, du règlement no 557/76 prescrit en outre qu'il «ne s'applique que si l'application des nouveaux taux représentatifs conduit à un désavantage pour l'intéressé».
C'est également le 15 mars 1976 qu'a été promulgué le règlement de la Commission no 571/76 (JO no L 68 du 15. 3. 1976, p. 1), portant modalités d'application du règlement no 557/76. Son article 1 précise que pour les produits pour lesquels un montant compensatoire monétaire est fixé, l'annulation de la fixation à l'avance et du certificat ou titre l'attestant, prévue par l'article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement no 1134/68, peut être demandée pour les seuls certificats d'exportation
délivrés en république fédérale d'Allemagne, en Belgique, au Luxembourg et aux Pays-Bas. A propos de l'article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement no 1134/68, l'article 2 du règlement no 571/76 établit en outre qu'il s'applique pour les produits et les États membres concernés à partir des dates figurant à l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 557/76, c'est-à-dire, pour le sucre, à partir du 1er juillet 1976. En outre, l'article 2, paragraphe 2, du règlement no 571/76 dispose que
«lesdites dispositions ne s'appliquent qu'aux fixations à l'avance et aux certificats ou titres qui les attestent délivrés avant le 15 mars 1976 …»
Peu de temps après la promulgation de ce règlement, la requérante avait décidé — comme elle nous l'a expliqué — de faire usage de cette possibilité d'annuler les certificats et elle a pris paraît-il des dispositions commerciales en ce sens. En conséquence, elle a adressé, le 1er juillet 1976 à l'Office belge compétent, l'Office central des contingents et licences, une demande d'annulation des certificats concernant une quantité partielle de 11000 tonnes de sucre.
La demande est cependant demeurée sans suite pour les raisons suivantes:
Parce qu'il craignait que l'exercice massif de droits d'annulation puisse constituer une gêne sérieuse pour la bonne gestion communautaire de certains marches agricoles — crainte qui, pour ce qui a trait au marché du sucre, découlait de la chute des prix sur le marché mondial et par conséquent d'une hausse considérable des taux de restitutions, le Conseil a promulgué, le 22 juin 1976, le règlement no 1451/76 (JO no L 163 du 24. 6. 1976, p. 5), modifiant le règlement no 557/76. Selon ce règlement, un
alinéa a été ajouté à l'article 5, paragraphe 2, du règlement no 557/76, qui précise:
«Il peut être prévu que ce désavantage (c'est-à-dire celui qui résulte de l'institution de nouveaux taux représentatifs de conversion) soit compensé par une mesure appropriée. Dans ce cas, «les dispositions visées au premier alinéa ne s'appliquent pas».»
En s'appuyant sur cette disposition, la Commission a adopté le 30 juin 1976 le règlement no 1579/76 portant modalités particulières d'application. Ce règlement a été publié au Journal officiel no L 172 du 1er juillet 1976, à la page 59, et il est entré en vigueur ce même jour. Son article 1, paragraphe 1, déclare:
«La compensation visée à l'article 5, paragraphe 2, alinéa 2, du règlement (CEE) no 557/76 est octroyée pour les quantités de sucre blanc pour lesquelles les formalités douanières d'exportation sont accomplies à partir du 1er juillet 1976 au titre des adjudications partielles ayant eu lieu en vertu du règlement (CEE) no 2105/75 et pour lesquelles un certificat d'exportation a été délivré avant le 15 mars 1976».
Les montants compensatoires pour les différents États membres sont indiqués à l'annexe de ce règlement; pour la Belgique, il s'élève à 10 FB par 100 kg de sucre blanc. En outre, l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 1579/76 déclare:
«Pour les certificats d'exportation visés au paragraphe 1, le droit d'annulation prévu par l'article 4, paragraphe 1, dernier alinéa, du règlement (CEE) no 1134/68 ne peut pas être exercé».
Pour différents motifs, que nous étudierons par la suite, la requérante estime que ces mesures ne sont pas valides. Elle a donc saisi la Cour de justice le 16 septembre 1976 en demandant:
— de déclarer nul l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 1579/76 et
— subsidiairement, de déclarer nul ce paragraphe 2, au moins en ce qui concerne des demandes d'annulation présentées le 1er juillet 1976.
Elle veut ainsi parvenir à ce que la possibilité d'annulation initialement prévue soit maintenue et à ce que les cautions qu'elle a constituées ne puissent pas être déclarées acquises pour non-utilisation des certificats.
Avant d'aborder l'étude de ces demandes, nous voudrions mentionner encore que la requérante a également introduit une demande au titre de l'article 83 du règlement de procédure et qu'elle a obtenu satisfaction dans la mesure où une ordonnance du président du 19 octobre 1976 a prescrit que la Commission informe les autorités belges compétentes que la caution ne peut pas être considérée acquise tant que l'arrêt définitif n'a pas été prononce dans cette affaire.
En outre, un élément important le cas échéant pour l'appréciation de cette affaire est que, eu égard aux difficultés que certains exportateurs ont rencontrées du fait des mesures que nous avons décrites, la Commission a promulgué le 27 juillet 1976 le règlement no 1811/76 par lequel elle a prorogé jusqu'au 30 septembre 1976 la durée de validité des certificats d'exportation qui nous intéressent ici.
I — En abordant l'étude de la présente affaire, nous voudrions présenter quelques remarques concernant la recevabilité du recours, ainsi que les questions connexes qu'il est opportun d'étudier avant d'examiner le fond de l'affaire.
1. Nous pouvons être bref à propos de la condition applicable selon l'article 173 du traité CEE au recours des personnes physiques et morales, selon laquelle la mesure attaquée doit concerner directement et individuellement ces requérants. Sur ce point, il n'existe manifestement aucun problème en l'espèce. Lorsque nous avons exposé les faits, il est apparu clairement que le règlement attaque ne s'applique qu'aux certificats d'exportation qui ont été délivrés en république fédérale d'Allemagne et
dans les États du Benelux avant le 15 mars 1976 et qui n'étaient pas encore utilisés le 1er juillet 1976. Lorsque l'on songe, en particulier, qu'étant donné leur durée de validité, ces certificats ont dû être délivrés après le 1er février 1976, il s'agit donc d'un nombre d'intéressés limité et susceptible d'être déterminé avec précision; en réalité — sous cet aspect l'affaire rappelle les faits des affaires jointes 41 à 44-70 (NV International Fruit Company et autres/Commission des Communautés
européennes, arrêt du 1er avril 1971, Recueil 1971, p. 411 et suiv.) —, nous n'avons affaire à rien d'autre qu'à un faisceau de décisions individuelles qui ont été prises sous la forme d'un règlement. Mais comme la requérante fait sans aucun doute partie des personnes directement et individuellement intéressées, il n'existe en fait pas plus de raisons que dans l'affaire mentionnée de déclarer le recours irrecevable parce que les conditions mentionnées de l'article 173 du traité CEE ne sont pas
remplies.
2. Comme la Commission a émis des doutes à cet égard, il y a lieu de se demander en outre si le délai de recours — selon l'article 173 du traité CEE: deux mois à compter de la publication de l'acte attaqué — a été respecté.
A cet égard, la Commission reconnaît, il est vrai, que dans le cas de mesures qui sont publiées, le délai de recours commence à courir, selon l'article 81, paragraphe 1, du règlement de procédure, quinze jours après leur parution au Journal officiel des Communautés européennes. Mais du fait que le règlement de procédure n'a pas entendu déroger au traité, elle estime cependant que cette disposition ne pourrait s'appliquer lorsque le requérant n'a eu connaissance de la mesure critiquée qu'après sa
publication. En revanche, s'il est possible de prouver qu'il en a déjà eu connaissance antérieurement — et tel serait le cas en l'espèce, parce que la requérante a connu le contenu du règlement attaqué au plus tard le 5 juillet 1976 —, il faudrait en tenir compte pour le début du délai de recours. En calculant à partir de cette date et compte tenu également du délai de distance applicable à la Belgique, l'introduction du recours le 16 septembre 1976 devrait être considérée comme tardive.
Nous estimons que ce point de vue n'est pas exact.
L'article 81, paragraphe 1, du règlement de procédure prescrit très clairement que, dans le cas de mesures publiées, l'élément important est le quinzième jour après la parution au Journal officiel, et il ne renferme aucune limitation eu égard à une prise de connaisance antérieure. La requérante a exactement circonscrit le sens de cette disposition en déclarant que le début du délai de recours est repoussé, étant donné que la distribution du Journal officiel requiert du temps et que le jour de
l'édition, notamment pour des régions éloignées, ne peut donc pas être assimilé à celui où il est possible de prendre connaissance du contenu dudit journal. Cet ajournement forfaitaire — et naturellement on aurait pu songer aussi à une différenciation sur le modèle des délais d'éloignement — n'est certainement pas en contradiction avec le traité. Il ne constitue rien d'autre qu'une précision de la notion de «publication», c'est-à-dire une précision du début du délai de recours, qui n'est pas
donnée par le traité lui-même. En outre, nous ne pensons pas non plus que — si l'on considère la question à la lumière des exigences du traité — l'on parvienne ainsi, dans le cas de décisions individuelles non notifiées, qui sont portées à la connaissance du requérant avant leur publication, à des résultats paradoxaux, comme le craint la Commission. En réalité, on ne doit pas oublier que, selon le traité lui-même, la prise de connaissance ne revêt de l'importance pour le début du délai de recours
qu'en cas de défaut de publication ou de communication spéciale au requérant.
Puisque, en l'espèce, le Journal officiel dans lequel le règlement attaqué a été publié a paru le 2 juillet 1976, on doit, compte tenu du délai de distance applicable à la Belgique, considérer que le recours — parvenu à la Cour de justice le 16 septembre 1976 — a été introduit dans les délais.
3. En outre, la Commission a soulevé la question de savoir si dans un cas comme celui-ci, il n'aurait pas été indiqué de saisir une juridiction nationale — contre le rejet de la demande d'annulation ou contre la mesure déclarant la caution acquise — et de lui laisser le soin de rendre une décision de renvoi conformément à l'article 177 du traité CEE en vue de faire apprécier la validité du règlement de la Commission qui nous intéresse ici.
Sur ce point, également, nous ne pourrions pas suivre la Commission lorsqu'elle parle d'une primauté du recours aux juridictions nationales par rapport à l'introduction de procédures de recours en annulation conformément à l'article 173 du traité CEE.
A cet égard, nous reconnaissons, certes, qu'il existe une jurisprudence qui semble plaider en faveur de sa thèse. Toutefois, il ne faut pas oublier qu'il s'agissait alors principalement des recours en indemnisation introduits contre la Communauté et plus précisément en partie de recours dans lesquels il était question de prestations à des exportateurs, qui incombaient aux États membres (affaire 99-74, société des Grands Moulins des Antilles/Commission des Communautés européennes, arrêt du
26 novembre 1975, Recueil 1975, p. 1531), et en partie de recours dans lesquels une méthode de calcul appliquée par les administrations nationales constituait l'objet du litige (affaires 67 à 85-75, Lesieur Cotelle et associés SA et autres/Commission des Communautés européennes, arrêt du 17 mars 1976, Recueil 1976, p. 391). Dans l'affaire Haegeman également citée (affaire 96-71, Recueil 1972, p. 1005 et suiv.), l'élément important était en outre qu'il s'agissait de la restitution de taxes
prélevées à tort selon le requérant, donc d'une contestation dont on pouvait dire qu'elle relevait de la compétence des tribunaux nationaux, parce que la perception de ces taxes est l'affaire des États membres.
Dans la présente affaire, au contraire, la légalité d'une mesure prise par la Commission constitue l'objet essentiel du litige. Puisque les conditions de l'article 173 sont remplies et puisque le traité ne contient aucun indice en faveur du rapport de subsidiarité soutenu par la Commission, il est tout à fait tentant de songer ici à l'arrêt rendu dans l'affaire 43-72 (Merkur-Außenhandels-GmbH/Commission des Communautés européennes, arrêt du 24 octobre 1973, Recueil 1973, p. 1070), qui, à propos
d'une objection analogue, a alors simplement déclaré que la Cour avait été saisie dans le cadre de sa compétence et a ajouté: «Il serait d'ailleurs contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d'économie de procédure d'obliger la requérante à recourir aux voix nationales et attendre ainsi, pendant une période prolongée, qu'il soit statué définitivement sur sa demande». Dans la présente affaire également, nous devrions nous en tenir à cette position.
4. Conjointement à la question dont nous venons de traiter se pose l'autre problème, également soulevé par la Commission, qui est de savoir si, du fait que la compensation introduite par le règlement de la Commission no 1579/76 ne couvrait manifestement pas l'intégralité du gain auquel elle s'attendait, la requérante ne demande pas au fond que la Communauté l'indemnise entièrement. La Commission se voit amenée à poser cette question notamment parce que le moyen, que la requérante fait valoir, à
savoir la violation de sa confiance légitime relève — en tout cas d'après la pratique suivie jusqu'à présent — d'un procès en responsabilité administrative.
A notre avis, il suffit de constater à ce propos que la demande principale formulée par la requérante vise nettement l'annulation partielle du règlement de la Commission no 1579/76. Il est également clair, au cas où ce but serait atteint, que la possibilité d'annuler les certificats d'exportation que la requérante a demandés subsisterait et qu'elle aboutirait alors non pas à la perte de la caution — évitée jusqu'à présent par la décision mentionnée du président de la Cour de justice —, mais à sa
libération par les organismes nationaux. Vu sous cet angle, le recours en annulation est donc tout à fait judicieux. Par contre, le fait que la requérante a fait valoir le moyen indiqué et a souligné que la compensation introduite par la Commission ne pourrait pas résoudre tous ces problèmes ne donne lieu, en aucun cas, à une transformation du recours en une action en prestation dirigée contre la Communauté, d'autant plus que cette dernière n'est pas autorisée à procéder à la libération de la
caution, ce qui constitue à proprement parler l'objectif de la requérante.
5. Enfin, la Commission a encore exprimé des objections parce que le recours vise uniquement à faire annuler l'article 1, paragraphe 2, du règlement no 1579/76, c'est-à-dire la suppression du droit d'annulation applicable aux certificats d'exportation. La possibilité de la compensation, prévue à l'article 1, paragraphe 1, du règlement précité, subsisterait donc ce qui aboutirait en réalité à un droit d'option — annulation des certificats ou compensation. Par contre, il serait certain que le
règlement de la Commission constitue un tout indivisible; l'introduction de la compensation serait nécessairement liée à la suppression du droit d'annulation, car le règlement d'habilitation du Conseil no 1451/76 parle clairement lui aussi d'une substitution d'un droit à compensation à la possibilité d'annulation.
Notre sentiment est qu'il n'est pas nécessaire d'étudier cette question dans le cadre de l'examen de la recevabilité du recours. Pour l'instant, il suffit que la requérante, qui entend ne faire usage que de la possibilité d'annulation qui existait antérieurement, demande de constater que la suppression du droit d'annulation est illégale et que cet objectif du recours ne peut pas être déclaré irrecevable. Au cas où le recours apparaîtrait comme fondé, il y aurait lieu d'examiner l'autre question:
celle de savoir si une partie du règlement attaqué peut subsister ou s'il doit être intégralement annulé — éventuellement en conservant certains effets, conformément à l'article 174 du traité CEE — en liaison avec l'examen du fond de l'affaire auquel nous allons maintenant procéder.
II — Sur le fond de l'affaire
Pour fonder sa demande, la requérante allègue avant tout que la réglementation créée au milieu de mars 1976 aurait fondé des droits pour les titulaires de certificats intéressés. Ces droits devraient être protégés de manière absolue en tant que droits acquis, leur élimination ultérieure serait inadmissible parce qu'inconciliable avec le principe de la sécurité juridique. A titre subsidiaire, elle soutient que les intéressés auraient à tout le moins pu espérer pouvoir faire annuler leurs certificats
à compter du 1er juillet 1976 prendre des dispositions à cet égard. Cette confiance elle aussi est digne de protection. Une atteinte à cette confiance aurait pu à la rigueur être envisagée en raison d'un intérêt public prédominant; mais il fait défaut en l'espèce.
1. Il faut donc examiner tout d'abord si d'après la situation juridique existant à la mi-mars 1976 et en ce qui concerne la possibilité d'annuler les certificats d'exportation, il est réellement possible de parler d'un droit acquis des titulaires de certificat.
A cet égard — disons-le tout de suite — après une analyse des textes relatifs à cette matière et compte tenu du sens et du but de ces dispositions, il existe des doutes considérables.
Du fait que l'article 4 du règlement no 1134/68 mentionné au début vise une modification du rapport entre la parité monétaire d'un État membre et la valeur d'une unité de compte, il ne pouvait pas être question, comme nous l'avons entendu au cours de la procédure, d'une simple application par analogie à un cas dans lequel les taux représentatifs applicables au secteur agricole ont été modifiés. Puisque, comme la Commission l'a montré en faisant état des coefficients monétaires applicables aux
restitutions, il s'agit ici, au fond, non d'une modification des restitutions exprimées en monnaie nationale, mais uniquement d'une modification des montants compensatoires monétaires et étant donné qu'en général il n'existe pas de mesures spéciales dans le domaine de la compensation monétaire en cas de modification des données déterminantes, il était nécessaire de promulguer un acte juridique formel, précisément le règlement du Conseil no 557/76, et d'étendre ainsi à des cas comme celui-ci la
possibilité prévue dans le règlement no 1134/68. Ainsi s'explique en particulier qu'une condition ait été introduite dans le règlement no 557/76: la possibilité d'annuler les certificats devrait dépendre du fait que l'introduction de nouveaux taux représentatifs de conversion porte un préjudice à l'intéressé. En conséquence, l'article 5, paragraphe 1, du règlement no 557/76 devait être applicable non pas lors de l'entrée en vigueur du règlement — le 15 mars 1976 —, mais seulement lorsque la
condition mentionnée au paragraphe 2 serait remplie.
Certes, la requérante a fait valoir que, si l'on ne considère que les effets directement liés à la modification des taux représentatifs, c'est-à-dire les modifications des montants compensatoires, la clarté nécessaire à cet égard existait déjà à la mi-mars lors de l'adoption du règlement d'exécution no 571/76 par la Commission. En réalité, à cette date, les désavantages auraient déjà pu être chiffrés et c'est pourquoi le droit d'annulation aurait été limite aux certificats d'exportation délivrés
en Allemagne et dans les États du Benelux.
En conclure cependant qu'à partir de cette date, un droit certain a existé pour les intéressés, serait à notre avis interpréter faussement tant le sens et la portée du règlement de la Commission que l'idée fondamentale de la réglementation instituée par le Conseil.
A notre avis, le règlement mentionné de la Commission a simplement voulu dire qu'un désavantage entre en considération pour certains exportateurs mais non pas qu'il est déjà certain. En outre, nous sommes convaincu que l'on tient compte de l'esprit de la réglementation instituée par le Conseil, lorsque l'on part de l'idée que les intéressés devaient faire en quelque sorte un bilan, lors de l'entrée en vigueur des nouveaux taux représentatifs, c'est-à-dire le 1er juillet 1976, et constater si,
malgré la modification de ces taux et compte tenu de la situation du marché mondial, les transactions envisagées initialement, pour lesquelles la restitution avait été fixée à l'avance, ne pouvaient pas être effectuées de manière satisfaisante. On peut le dire parce que, selon le système des organisations des marchés agricoles, l'annulation de certificats doit constituer un cas d'exception et parce que les conditions qui lui sont applicables doivent par conséquent être interprétées strictement.
En outre, nous ne devons pas perdre de vue que, dans le domaine monétaire, il n'est pas possible de prévoir avec certitude l'évolution future. La modification du taux représentatif du franc français qui a été entreprise dans un règlement no 650/76 promulgué le 25 mars 1976, dès après la fixation intervenue dans le règlement no 557/76, montre qu'en réalité on doit toujours s'attendre ici à des modifications.
Il faut ajouter, en outre, que si l'existence de désavantages au sens du règlement no 557/76 avait déjà été certaine en mars 1976 et si par conséquent un droit d'annulation avait été fermement fondé, il paraîtrait difficilement compréhensible que son exercice ait été repoussé à une époque commençant au 1er juillet 1976. Si la thèse de la requérante était exacte, il aurait été manifestement dans l'intérêt des institutions communautaires chargées de gérer l'organisation des marchés d'admettre dès
auparavant l'exercice du droit d'annulation afin que la clarté soit faite le plus tôt possible sur l'évolution du bilan sucrier, c'est-à-dire sur le nombre des certificats d'exportation qui ont été utilisés et de ceux qui ne l'ont pas été.
Le règlement de la Commission no 571/76 a tenu compte de ces considérations — et à cet égard il ne s'agit nullement, comme la requérante le pense, d'une modification inadmissible de la portée du règlement du Conseil no 557/76 — en disposant expressément en son article 2 que la possibilité d'annulation prévue dans le règlement no 1134/68 serait en vigueur à partir du 1er juillet 1976. Correctement entendue, cette disposition signifie non seulement de renvoi de l'exercice du droit d'annulation,
mais elle fait clairement apparaître que ce droit ne pourrait naître que si l'on prouvait le 1er juillet 1976 que les mesures monétaires adoptées ont réellement entraîné des désavantages pour les exportateurs. On ne peut pas non plus invoquer contre cette thèse le fait que le règlement attaqué par la Commission dit que le droit d'annulation prévu ne pourrait pas être exercé. Après tout ce qui jusqu'à présent est déjà apparu clairement, il n'est pas possible d'en conclure que le droit d'annulation
aurait déjà existé avant le 1er juillet 1976; on aurait seulement voulu dire par là que, puisque l'on a parlé d'une possibilité d'annulation dans des règlements antérieurs, cette situation juridique devait être modifiée.
A propos de la motivation principale de la requête, nous devons donc constater que, avant le 1er juillet 1976, en ce qui concerne l'annulation de certificats d'exportation, les exportateurs ne possédaient en aucune manière une position juridique consolidée, mais tout au plus, dans un certain sens, un droit conditionnel. A cet égard, les faits de la présente affaire présentent réellement une analogie considérable avec ceux de l'affaire 1-73 (Westzucker GmbH/Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker,
arrêt du 5 juillet 1973, Recueil 1973, p. 728 et suiv.). Pas plus que dans l'affaire «Westzucker», on ne peut donc considérer comme exclu que des modifications juridiques soient encore effectuées jusqu'à la réalisation de la condition, c'est-à-dire jusqu'à l'apparition d'un droit effectif. Lorsque cela se produit comme en l'espèce, eu égard à une modification de données économiques déterminantes — phénomène parfaitement courant en droit économique —, il n'est donc pas possible de demander
l'annulation de la modification du droit en invoquant des droits acquis.
2. Mais peut-on dire du règlement attaqué qu'il viole la confiance légitime d'exportateurs qui pouvaient penser que, à partir du 1er juillet 1976, une annulation de certificats d'exportation serait possible et qui ont pris certaines dispositions dans cette perspective?
En ce qui concerne ce moyen on peut tout d'abord douter, avec la Commission, qu'il ait sa place dans le cadre d'une procédure de recours en annulation, dans laquelle il s'agit d'annuler une mesure de portée considérable. La requérante ne l'a pas prouvé — en faisant état par exemple d'un tel principe général du droit Elle s'est contentée d'invoquer le fait, qu'à plusieurs reprises déjà on s'est servi d'arguments de cette sorte dans des procès en responsabilité administrative. Cependant il est
évident qu'il n'est pas possible d'assimiler sans plus des procédures dans lesquelles, d'une part, il s'agit d'une compensation financière à accorder à un particulier lésé ou dans lesquelles, d'autre part, il est question de l'annulation d'un acte de souveraineté avec effet erga omnes, qui peuvent donc toucher les intérêts des tiers et, par suite, des questions de sécurité juridique. C'est pourquoi lorsque, dans un cas comme celui-ci, il s'agit de mesures de portée générale, beaucoup d'éléments
plaident pour qu'à tout le moins l'on ne tienne pas seulement compte de la situation subjective de la partie requérante, mais que l'on attache de la valeur à la preuve que, d'une manière générale, la confiance des milieux économiques intéressés n'a pas été négligée. Comme cette preuve fait défaut en l'espèce, on pourrait donc parfaitement considérer qu'il est parfaitement défendable de ne pas continuer l'examen du grief de la violation de la confiance légitime.
Si l'on ne veut pas suivre ces réserves, il faut en tout cas donner raison à la Commission lorsqu'elle déclare que la protection de la confiance n'exclut pas catégoriquement toute modification du droit. A cet égard, il y a lieu plutôt de se livrer à différentes réflexions, avant qu'il soit permis de conclure qu'une réglementation doit être annulée parce quelle n'a pas tenu compte du principe cité. Ainsi il est important de connaître quels sont les intérêts qui sont en jeu du côté des milieux
économiques intéressés et s'il s'agit d'une situation de confiance stable ou ébranlée. En outre, il est essentiel de savoir s'il existe des intérêts publics importants qui plaident en faveur d'une modification du droit, et enfin si le droit a été modifié d'une manière qui tenait suffisamment compte des intérêts légitimes.
En l'espèce, l'appréciation que l'on peut porter sur tous ces points est la suivante:
— De prime abord, il semble douteux que, selon les principes du droit des restitutions, on puisse considérer comme digne de protection le fait de prendre des dispositions — comme cela s'est apparemment produit en l'espèce — qui consistent uniquement en un échange de certificats en vue de réaliser un gain plus important. En réalité, cela est difficilement conciliable avec le sens et le but de la réglementation des restitutions qui vise à rendre possibles certaines ventes selon les conditions du
marché mondial.
— Après ce que nous avons déjà dit, il faut admettre en outre qu'en présence d'une réglementation selon laquelle la situation économique à partir du 1er juillet 1976 devait être déterminante pour l'exercice du droit d'annulation, les milieux économiques intéressés ne pouvaient prendre qu'avec prudence des dispositions à une date antérieure. En outre, un élément important est que la confiance qui existait éventuellement dans le maintien inchangé de la situation juridique créée a été très tôt
fortement ébranlée. Ce fut le cas dès la fin d'avril 1976 lorsque, au Comité de gestion du sucre, on a parlé de l'intention de modifier prochainement le règlement no 557/76 et lorsque son président a exprimé le vœu d'en informer les milieux économiques intéressés. L'évolution envisagée s'est dessinée encore plus nettement avec la promulgation du règlement du Conseil déjà mentionné no 1451/76 du 22 juin 1976. Même si ce règlement ne parle que d'une habilitation de la Commission, il était
cependant évident pour les initiés que l'on ferait immédiatement usage de ce droit et cela précisément pour le marché du sucre. En outre, il était clair que le droit d'annulation disparaîtrait avec l'introduction d'une compensation. A notre avis, cela ne résulte pas seulement du texte de la disposition que le règlement no 1451/76 a ajoutée à l'article 5, paragraphe 2, du règlement no 557/76. Les motifs du règlement no 1451/76 plaident eux aussi en ce sens, lorsqu'ils font état du danger de
perturbation qui apparaîtrait en cas d'exercice massif des droits d'annulation: or, il est manifeste que ce danger ne pouvait être éliminé que par la suppression du droit d'annulation et non pas par un droit d'option entre l'annulation et la compensation. Nous sommes persuadé que ces faits ont certainement le même poids que des propositions de la Commission en vue de l'adoption d'un règlement, auquel vous avez reconnu de l'importance, à propos de la protection de la confiance légitime, dans
l'arrêt rendu dans les affaires 95 à 98-74, 15 et 100-75 (Union nationale des coopératives agricoles de céréales et autres/Commission et Conseil des Communautés européennes, arrêt du 10 décembre 1975, Recueil 1975, p. 1615).
— En ce qui concerne d'autre part l'existence d'intérêts publics importants qui plaidaient en faveur d'une modification du droit, ils résultent à notre avis de la crainte qu'il soit fait massivement usage du droit d'annulation, crainte qui se fondait, à l'époque de la préparation de la réglementation fin avril/début mai 1976, sur l'évolution des prix sur le marché mondial et sur la forte hausse ainsi provoquée des restitutions pour les exportations de sucre. L'ampleur des quantités auxquelles il
fallait alors songer apparaît clairement lorsque l'on considère qu'uniquement dans les Pays-Bas et en république fédérale d'Allemagne des certificats d'exportation pour 60000 tonnes de sucre n'étaient pas encore épuisés en avril 1976. Par contre, il serait erroné de partir d'une considération rétrospective et de ne tenir compte que des demandes d'annulation effectivement introduites le 1er juillet 1976, car il faut sans doute admettre que déjà l'annonce de l'intention de modifier le droit a
exercé une influence sur le comportement des exportateurs.
La masse ainsi décrite des annulations auxquelles il y avait lieu de s'attendre devait certainement être considérée, à la fin de la campagne sucrière, comme un facteur important de perturbation pour le bilan sucrier, soit que l'on pensât que des quantités correspondantes demeureraient sur le marché intérieur, entraînant par conséquent des frais d'entrepôt et influençant la politique future en matière d'exportations, soit que l'on ait admis qu'elles seraient en partie exportées sur la base de
nouveaux certificats, c'est-à-dire avec des restitutions plus élevées et en provoquant par conséquent une charge financière plus forte pour le budget communautaire. L'allusion de la requérante au fait qu'une limite de tolérance de 5 % était en tous cas applicable aux exportations, ce qui rapporté à l'année — les adjudications au cours de la campagne 1975-1976 se sont élevées à plus de un million de tonnes — devait signifier une insécurité à peu près du même ordre de grandeur que celle résultant
de l'annulation de certificats d'exportation, qui nous intéresse dans la présente affaire, n'y change rien. En effet, on aboutit sans aucun doute à une différence considérable selon que cette insécurité se trouve répartie sur l'ensemble de la campagne ou selon qu'elle est concentrée à la fin de la campagne et à la phase particulièrement difficile du passage à la prochaine campagne. De même, il n'est pas possible d'objecter contre l'appréciation de la Commission que sa politique en matière de
restitutions lui aurait donné la possibilité de prévenir le danger, lié à une annulation massive de certificats d'exportation. En effet, on ne pouvait effectivement pas attendre d'un aménagement de la politique en matière de restitutions la même efficacité que d'une suppression de la possibilité d'annulation, abstraction faite de ce qu'une brusque modification de la politique d'exportation à la fin de la campagne et rapportée à une période relativement brève pouvait difficilement paraître
défendable.
Enfin, un point qui revêt encore de l'importance — et cela concerne un dernier élément déterminant dans le présent contexte — est que la modification du droit ne se limitait pas à la suppression du droit d'annulation. Elle s'accompagnait, comme nous le savons, de l'introduction d'une compensation qui correspondait à la différence entre les montants compensatoires monétaires applicables avant et après le 1er juillet 1976, ce qui pouvait être considéré comme suffisant dans l'intérêt des
exportateurs, car cela aboutissait à empêcher les désavantages pour lesquels le règlement du Conseil no 557/76 ne donnait au fond qu'une garantie. En réalité, on a veillé ainsi à ce que celui qui s'était comporté conformément au système, c'est-à-dire qui n'avait pris ces dispositions qu'à partir du 1er juillet 1976, puisse effectuer des exportations sans aucun préjudice, sur la base des certificats délivrés initialement. Au reste, la Commission a encore fait plus qu'il ne faut, c'est-à-dire que,
par le règlement no 1811/76 du 27 juillet 1976, elle a prolongé jusqu'au 30 septembre la durée de validité des certificats concernés. Apparemment, cela a eu du moins pour effet — en tout cas nous n'avons pas connaissance de réclamations d'autres exportateurs — de permettre à ceux également qui avaient déjà pris d'autres dispositions et qui rie voulaient plus faire usage des certificats qu'ils avaient obtenus initialement de surmonter des difficultés éventuelles.
A supposer qu'il soit possible de faire valoir dans un procès en annulation le moyen de la violation d'une confiance légitime, il ne reste donc qu'à constater que ce grief n'est pas justifié en l'espèce, faute des conditions nécessaires. Les considérations émises à titre subsidiaire par la requérante ne sont donc pas suffisantes pour faire annuler le règlement attaqué de la Commission.
3. Il ne nous reste donc plus qu'à examiner si une autre appréciation s'impose du fait que, en raison du retard dans la livraison du Journal officiel, la modification juridique, décidée le 30 juin 1976 et entrant en vigueur le 1er juillet 1976, n'a été connue de la requérante que le 2 juillet 1976, c'est-à-dire après qu'elle avait déjà fait usage de son droit d'annulation en présentant les demandes auprès de l'autorité belge compétente.
Cela ne semble pas non plus être le cas, même si l'on admet que nous avons affaire à un cas de rétroactivité, parce que la communication effective aux intéressés, condition nécessaire d'efficacité de la réglementation, a eu lieu après la date de l'entrée en vigueur. Nous n'avons aucune hésitation à suivre la Commission sur ce point, lorsqu'elle dit qu'il ne pouvait pas être question d'exclure catégoriquement cette «rétroactivité», et qu'il n'était nullement nécessaire d'admettre de manière
impérative que le droit d'annulation était définitivement né le 1er juillet 1976.
D'une part, la crainte que l'on devait avoir que l'admission de l'annulation de certificats d'exportation puisse même un seul jour aboutir à léser considérablement les intérêts communautaires en jeu plaide en faveur de la justification de la «rétroactivité» en l'espèce. D'autre part, le fait que les intéressés aient été suffisamment prévenus par la promulgation du règlement du Conseil no 1451/76 joue également un rôle à cet égard. Enfin — abstraction faite de ce que après le système de la
réglementation les intéressés ne devaient en quelque sorte faire le bilan qu'au 1er juillet 1976 et prendre leurs dispositions en conséquence —, un élément important est que l'on a veillé à assurer la protection d'intérêts légitimes par l'introduction simultanée d'une compensation, donc d'une sorte d'indemnisation, et par la prolongation intervenue ultérieurement de la durée de validité ces certificats.
Nous estimons donc qu'il n'est pas possible non plus de critiquer la «rétroactivité» au 1er juillet 1976 et d'annuler le règlement attaqué dans la mesure où il devait déployer ses effets dès le 1er juillet 1976.
III — Après toutes ces observations, il ne nous reste donc qu'à conclure que le recours doit être rejeté non pas comme irrecevable mais comme non fondé. Étant donné l'issue du procès, la requérante doit supporter les dépens.
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( 1 ) Traduit de l'allemand.
