CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. ALBERTO TRABUCCHI,
PRÉSENTÉES LE 12 MARS 1975 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. A la suite de la restructuration des services entraînée par l'élargissement de la Communauté, le requérant, après avoir exercé pendant quatre ans les fonctions de chef de la division «structures sociales en agriculture et problème foncier» dans le cadre de la direction générale de l'agriculture de la Commission, a fait l'objet d'une mesure de mutation, le 16 mai 1973 ; à la même direction, il s'est vu confier la responsabilité de la division qui s'occupe du secteur «du tabac, du houblon, des
pommes de terre et autres produits des cultures spécialisées». Se considérant lésé moralement par cette décision, en raison de certains faits qui l'avaient précédée et des circonstances dans lesquelles elle a été adoptée, l'intéressé a présenté une réclamation le 18 juin suivant.
Peu après l'introduction de la réclamation administrative, l'échéance du délai utile pour demander le «volontariat» en application du règlement du Conseil no 2530/72 approchant, le fonctionnaire a présenté une demande en ce sens, mais en la soumettant à la condition de la révocation de la décision du transfert ou, de toute manière, au résultat d'un recours juridictionnel contre le refus qui serait éventuellement opposé à sa réclamation. Par conséquent, si la décision de transfert avait été
annulée, soit sur le plan administratif, soit sur le plan juridictionnel, la demande de volontariat, elle aussi, aurait dû être considérée comme caduque.
Par décision du 27 juin 1973, la Commission a accepté la demande de volontariat avec effet à compter du 1er juillet suivant.
La Commission continuant de garder le silence à l'égard de la réclamation introduite contre la décision de transfert, M. Scuppa a présenté, par lettre du 6 octobre 1973, enregistrée le 8 octobre, une nouvelle réclamation dans laquelle, en se référant aux liens existant entre le recours administratif du 18 juin et la demande de volontariat, il demandait à la Commission de clore la première procédure encore en suspens par une décision explicite, que l'intéressé estimait nécessaire pour pouvoir
reconnaître un caractère définitif à celle relative au volontariat. Dans les conclusions de cette seconde demande administrative, le requérant demandait en particulier à la Commission d'adopter une décision qui donne clairement acte de l'acceptation des conditions auxquelles il avait subordonné la demande de volontariat et qui indique donc que la décision du 27 juin 1973, qui avait accepté cette demande, avait, elle aussi, le caractère d'une mesure conservatoire. Il demandait en outre à la
Commission de donner acte de sa volonté d'adopter les décisions nécessaires quant au contenu et au caractère de ladite demande de volontariat, compte tenu des conditions auxquelles elle avait été expressément subordonnée.
La décision implicite de rejet de la réclamation administrative du 18 juin, résultant du silence de la Commission, a été attaquée le 15 janvier 1974 par le recours introductif de l'affaire 4-74.
En revanche, la décision implicite de rejet résultant du silence de la Commission sur la réclamation du 6 octobre a été attaquée dans l'affaire 30-74.
L'exception d'irrecevabilité, pour manque d'intérêt à agir, soulevée par la défenderesse à l'égard du recours 4-74, a été jointe au fond et les deux affaires ont été jointes aux fins de la procédure écrite et orale.
Par ordre exprès de la Cour, la discussion sur le fond de l'affaire 4-74 a été, pour le moment, exclue des débats oraux.
2. Les conclusions formulées dans l'affaire 30-74 visent avant tout à faire annuler la décision implicite de rejet de la réclamation du 6 octobre, par laquelle le requérant demandait à la Commission de lui donner acte que la décision sur le volontariat devait être considérée comme conditionnée, conformément aux réserves faites dans la demande qui s'y rapporte. Si nous devions suivre le requérant sur cette voie, nous serions conduits à constater l'illégalité soit de la demande de volontariat, parce
que subordonnée à condition, soit, par conséquent, de la décision même de la Commission du 27 juin 1973, qui a accueilli cette demande.
En effet, il est clair que la condition dont le requérant a assorti sa demande a revêtu un caractère essentiel, et il est également certain que l'autorité compétente ne pouvait pas adopter, sur la base d'une demande soumise à condition, une mesure dont l'efficacité devait dépendre de la survenance ou non de l'événement conditionnant. Ce n'est qu'au cas où la condition se serait présentée comme un élément secondaire par rapport au petitum, que l'on aurait pu appliquer la règle sabinienne
«vitiatur sed non vitiat». Dans l'hypothèse où cette condition revêtirait un caractère essentiel, il ne serait admissible ni d'accueillir la demande sans tenir compte de la volonté réelle de son auteur, ni de concevoir que l'existence d'un acte de l'administration publique soit conditionné par la survenance d'un élément incertain; la situation impliquait donc nécessairement l'invalidité de la décision du 27 juin.
Pour sauver la validité de la mesure, il ne suffirait pas d'invoquer le fait que, selon sa réglementation, le volontariat pouvait également être décidé d'office. Dans notre cas, il est certain que la Commission a pris position en accueillant la demande; et l'on ne pourrait pas maintenir en vigueur la mesure de l'administration en la fondant sur des conditions autres que celles qui lui servent de base.
Cependant, puisqu'il ne s'agit pas «d'un vice d'ordre public qui pourrait être relevé d'office, nous ne pensons pas, qu'en l'absence d'une demande précise de l'intéressé fondée sur ce motif, la Cour puisse déclarer nulle la mesure de volontariat.
Rappelons en effet que, tout en fondant sa demande sur des motifs qui sont étroitement liés à la condition qu'il a posée, le requérant ne met pas du tout en cause la validité de la demande elle-même: de son point de vue, l'irrégularité de la décision relative à la cessation des fonctions n'aurait résulté que du fait que la Commission n'a pas conditionné sa décision dans le sens voulu. Dans cette perspective, le grief doit être repoussé en raison de l'impossibilité constatée, pour la Commission,
de subordonner sa décision à des conditions posées par le destinataire.
La solution, que nous vous proposons, de ne pas annuler la mesure de volontariat, est également en harmonie avec la considération d'ordre pratique qu'une semblable décision ne satisferait l'intérêt d'aucune des deux parties en cause: ni celui du fonctionnaire que l'on réintégrerait dans le service, mais sans aucune perspective de recouvrer son poste et de retrouver le genre de rapports humains dont la perte l'avait poussé à opter pour la cessation de ses fonctions auprès de la Commission et qui,
pour cette raison a d'ailleurs donné la primauté à la demande de dédommagement pécuniaire sur celle d'annulation de la décision de volontariat; ni, d'autre part, celui de la Commission, pour des motifs évidents.
3. Outre la prétendue irrégularité de la décision relative à la cessation des fonctions résultant du fait que la Commission n'a pas conditionné cette décision dans le sens voulu par le requérant, celui-ci, pour démontrer l'illégalité de ladite décision, allègue un autre argument qui se rattache étroitement à l'illégalité invoquée de la décision de transfert attaquée dans l'affaire 4-74, c'est-à-dire à son prétendu caractère substantiel de sanction disciplinaire.
Effectivement, dans les deux affaires, le requérant se plaint toujours de la décision de transfert et du fait que la situation désagréable dans laquelle il a été intentionnellement placé à la suite de cette décision, l'aurait déterminé à quitter son emploi communautaire. Mais une chose est d'affirmer l'existence éventuelle d'un dommage résultant de la cessation du rapport d'emploi, une autre, de soutenir que la décision de volontariat adoptée par le Commission sur demande du requérant peut, elle
aussi, être considérée comme une sanction disciplinaire. On doit évidemment exclure une possibilité de ce genre. Ainsi, il apparaît tout à fait hasardé d'affirmer que cette décision devrait être considérée comme ayant été adoptée pour des motifs incompatibles avec l'intérêt du service.
Du moment, par conséquent, que la décision du 27 juin subsiste malgré son illégalité constatée, la seule question qui reste à considérer dans le cadre du recours 30-74, est celle qui concerne la demande d'indemnité. Le requérant affirme avoir subi un dommage du fait que la décision de transfert, qui lui avait causé un dommage moral en raison de sa nature de sanction déguisée, l'a obligé à quitter les services de la Commission.
Nous observons cependant que, tout en admettant, à titre d'hypothèse, que la décision de transfert a eu effectivement la signification d'une sanction, le requérant, dès qu'il eut engagé, contre cette décision, la procédure de réclamation administrative qui lui donnait la possibilité, utilisée ensuite, d'un recours juridictionnel ultérieur, n'avait pas besoin de quitter les services de la Commission avec autant de précipitation. Il l'a fait volontairement parce qu'il a estimé que son intérêt
majeur était de profiter des conditions particulièrement favorables qui lui étaient offertes avant une certaine date. Il serait donc dans tous les cas manifestement impossible d'accueillir la demande visant à lui verser une indemnité différentielle pour lui faire obtenir le montant intégral du traitement qu'il aurait eu s'il était resté en service.
Le recours 30-74 doit donc être intégralement rejeté.
En ce qui concerne les conclusions du recours 4-74 initialement présentées à titre principal, nous observons que, puisque, comme nous l'avons vu, la décision du 27 juin est maintenue, le requérant qui, désormais, se trouve définitivement dans la position du «volontariat» n'a plus d'intérêt à obtenir l'annulation de la décision de mutation. La demande qui s'y rapporte est donc irrecevable.
Sur la demande d'indemnité, nous remarquerons que, du moment que l'on exclut un rapport de causalité efficiente entre cette décision et la cessation de ses fonctions, la possibilité de reconnaître un dommage matériel que la décision de transfert aurait causé au requérant est, elle aussi, nécessairement exclue.
Il ne reste donc que la demande visant à obtenir la réparation du dommage moral. L'existence d'un préjudice moral et la nécessité de le réparer ont été expressément invoquées dans la réclamation administrative contre la décision de transfert, et il n'est pas douteux que la Cour, agissant dans le cadre de la compétence «de pleine juridiction» que lui attribue l'article 91, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires, peut apprécier le comportement de la Commission, à la lumière des faits concrets,
même indépendamment de l'annulation de l'acte qui aurait été à l'origine du dommage, afin d'établir s'il a été de nature à causer un préjudice moral au requérant et à entraîner corrélativement la responsabilité de la Communauté.
On ne pourrait pas objecter la cessation survenue du rapport d'emploi communautaire du requérant pour estimer que cette voie de recours est inapplicable, du moment que le dommage invoqué s'est produit durant ce rapport d'emploi et en relation étroite avec l'affaire: c'est donc un dommage qu'il a subi en tant que fonctionnaire.
A notre avis, le fait que le recours en annulation contre l'acte que l'on prétend être la cause du dommage est irrecevable, ne compromet pas, en soi, la recevabilité de l'action en indemnité. Lorsque cette dernière action est autonome par rapport à l'annulation, en ce sens qu'elle ne constitue pas un moyen de se soustraire à des règles impératives (par exemple le respect des délais de recours) et lorsque l'existence du préjudice allégué ne peut pas être exclue a priori (comme nous l'avons fait
pour le préjudice matériel que l'on affirmait résulter de la décision de transfert) ou lorsque, d'une manière plus générale, il n'existe pas de lien spécial entre l'action en annulation et l'action en indemnité, qui soit de nature à priver celle-ci de sa nécessaire autonomie, l'irrecevabilité de la première n'exclut pas la recevabilité de la seconde; conformément, d'ailleurs, ne fut-ce que par analogie, à la distinction nette que la Cour, siégeant en séance plénière, a faite, sur un plan plus
général entre le recours en annulation et le recours en indemnité (cf. arrêt 5-71, Zuckerfabrik Schöppenstedt, Recueil 1971, p. 984,, et 43-72 Merkur, Recueil 1973, p. 1070), et qu'une chambre a reprise pour les recours des fonctionnaires, dans l'arrêt 29-71, Heinemann (Recueil 1972, p. 589, considérant no 7).
A notre connaissance, la jurisprudence des deux chambres en matière de recours des fonctionnaires ne renferme pas une prise de position précise contraire à ces considérations.
Il est vrai que, dans certains cas, l'une ou l'autre chambre a considéré comme irrecevable l'action en indemnité d'un fonctionnaire à la suite de l'irrecevabilité de l'action en annulation de l'acte que l'on affirmait être à l'origine du dommage prétendu; mais il ressort clairement de chacun des arrêts en question, que l'irrecevabilité de l'action en indemnité n'a jamais été liée abstraitement, de manière automatique, à l'irrecevabilité de l'action en annulation, mais seulement à la constatation
:
1) soit de l'impossibilité du caractère préjudiciable de l'acte attaqué en raison de sa nature même — constatation qui suffit pour justifier l'irrecevabilité à la fois de l'action en annulation et de l'action en indemnité, comme dans l'arrêt rendu dans les affaires jointes 109-63 et 13-64, Ch. Muller (Recueil 1964, p. 1319) et dans l'arrêt rendu dans les affaires jointes 27 et 30-64, Fonzi, (Recueil 1965, p. 637 et 641) ;
2) soit de l'existence de liens spéciaux existant in concreto entre les deux actions: c'est le cas dans l'affaire 59-65, Schrechenberg (Recueil 1966, p. 797): par son objet, l'action en indemnité, constituait simplement un moven pour parvenir à un résultat analogue à celui de l'action en annulation. Une fois le recours en annulation déclaré irrecevable, il était donc parfaitement justifié de faire subir le même sort à l'autre partie du recours qui, sous l'apparence d'une action en indemnité
n'avait pas, en réalité, l'autonomie nécessaire par rapport à l'action en annulation. Un critère analogue a été appliqué par l'arrêt rendu dans l'affaire 4-67 Collignon (Recueil 1967, p. 480), qui relie l'irrecevabilité de la demande en annulation à l'irrecevabilité, pour expiration du délai, de la demande d'annulation en raison du lien étroit existant entre la première et la seconde demande; la requérante aurait pu éviter le préjudice dont elle se plaignait en attaquant en temps utile l'acte
qui lui faisait grief, elle ne pouvait donc pas tourner l'expiration du délai du recours en se procurant un nouveau recours par le biais d'une demande en indemnité. L'arrêt 53-70, Vinck (Recueil 1971, p. 608) est dans le même sens.
Dans la présente affaire, même si l'on n'estimait pas possible de considérer l'action en annulation dans l'affaire 4-74 comme purement subsidiaire par rapport à l'action en indemnité, comme le demande le requérant, nous ne voyons aucune raison de relier l'irrecevabilité de l'action en indemnité de l'éventuel dommage moral à l'irrecevabilité constatée du recours en annulation. Une décision de transfert ne constitue pas en elle-même une cause de préjudice. Mais on ne peut pas exclure, sans un
examen préalable du fond, que, dans des circonstances déterminées, elle puisse revêtir un caractère préjudiciable au moins sur le plan exclusivement moral. Si, à la suite de la perte de sa qualité de fonctionnaire, le requérant n'a plus d'intérêt à obtenir l'annulation de la décision de transfert, il continue cependant à avoir un intérêt à obtenir réparation, sous une autre forme, du préjudice moral que cette décision lui aurait illicitement causé. Refuser cette protection à l'ancien
fonctionnaire risquerait de limiter la protection des droits individuels, que la Cour doit assurer au maximum, et aurait aussi pour effet de restreindre singulièrement l'exercice de la compétence de «pleine juridiction conférée à la Cour par l'article 91 du statut des fonctionnaires, compétence qui précisément peut jouer un rôle en matière de demande d'indemnité. D'autre part, le renvoi à la procédure ordinaire d'indemnisation sur la base de l'article 215 du traité conduirait à un formulisme
injustifié, contraire à l'économie des jugements et aux exigences de fonctionnement de la Cour, qui se verrait saisie, lorsqu'elle siège en séance plénière, de questions qui, comme celles concernant le rapport d'emploi, pourraient être tranchées plus opportunément par une chambre.
Puisque, par une disposition expresse de la Cour, le fond du recours 4-74 n'a pas encore fait l'objet de débats oraux, il faut décider maintenant de rouvrir la procédure orale afin de donner aux parties la possibilité de faire valoir leurs arguments en se limitant au point encore en suspens.
Pour le reste, pour les raisons exposées ci-dessus, nous concluons au rejet des diverses conclusions des deux recours; dans l'attente de l'issue du recours 4-74 sur le point encore en suspens, nous vous demandons de décider que les dépens de l'affaire 30-74 seront réglés conformément à la disposition des articles 69, paragraphe 2, et 70 du règlement de procédure.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
