CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. ALBERTO TRABUCCHI,
PRÉSENTÉES LE 27 JUIN 1973 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Les présentes affaires jointes concernant le licenciement d'un fonctionnaire stagiaire de la Commission sont faciles à résoudre sous leurs aspects de droit pur touchant les demandes d'annulation des actes attaqués. En revanche, nous ne pensons pas que, dans l'état actuel du dossier, la Cour possède des éléments sûrs pour repousser chacun des points de la demande de dédommagement.
Les faits qui sont à la base de l'affaire sont simples: vous les connaissez déjà, puisqu'ils ont été clairement exposés par le juge rapporteur. Nous nous bornerons donc à les rappeler sommairement.
Compte tenu de la préparation universitaire et de l'expérience professionnelle qu'il avait en matière agricole, M. di Pillo a été engagé par la Commission, le 1er mars 1971, comme fonctionnaire stagiaire de grade A 3 pour exercer la fonction de chef de la division «bétail et viandes» de la direction générale de l'agriculture.
Le rapport sur les aptitudes de ce fonctionnaire à s'acquitter des attributions que comportent ses fonctions qui, selon l'article 34 du statut des fonctionnaires, devrait être rédigé avant le cinquième mois à compter de l'engagement comme stagiaire, n'a été établi que le 4 novembre 1971. Tout en relevant diverses insuffisances graves de l'intéressé, il proposait de prolonger la période de stage de trois mois, afin de permettre une appréciation définitive de ses aptitudes.
La réclamation formulée, le 8 novembre, par l'intéressé, qui contestait les appréciations défavorables faites dans le rapport, et qui faisait valoir, en outre, son caractère tardif, a été rejetée par la Commission par lettre du 7 décembre, notifiée le 13 décembre. Dans cette lettre, la Commission informait M. di Pillo de son intention de le licencier à la suite de l'appréciation négative du rapport et elle l'invitait à lui faire connaître ses observations à ce sujet avant le 15 décembre suivant. Le
14 décembre, le requérant s'opposait au licenciement prévu et contestait de nouveau, sous une forme générale, les appréciations portées à son égard dans le rapport du 4 novembre.
Par décision du 21 décembre 1971, la Commission a licencié le requérant à compter du 1er février suivant. Le 3 mars 1972, cette décision a fait l'objet d'une réclamation administrative demeurée sans réponse.
En juillet 1972, le poste du requérant a été occupé par un fontionnaire venant d'un autre service de la Commission.
Bien qu'ils aient des objets formellement distincts, les deux recours visent le même but. En conséquence, après la modification des conclusions présentées par l'avocat du requérant, qui a renoncé à la demande visant à la titularisation immédiate de son client, ils tendent en premier lieu à la réintégration du requérant dans le poste qu'il occupait précédemment; et, subsidiairement, au remboursement des dommages subis par le requérant du fait qu'il n'a pas été titularisé.
Le premier moyen que le requérant fait valoir à l'appui de ses recours en annulation, intentés contre le rejet par la Commission, de la réclamation qu'il avait introduite contre le rapport de fin de stage, (affaire no 10-72) et contre la décision ultérieure de licenciement prise à son égard (affaire no 47-72), concerne une prétendue irrégularité de la période de stage, du fait que le rapport y relatif aurait été présenté tardivement. En effet, ce rapport est daté du 4 novembre 1971, alors que la
période réglementaire de stage se terminait le 31 août, et que, par conséquent, conformément à l'article 34, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires, il aurait dû être établi au plus tard le 31 juillet 1971. Le requérant affirme avoir un intérêt à faire valoir cette irrégularité, car il estime que, si le rapport avait été établi à la date prévue par le statut, il lui aurait été vraisemblablement favorable, étant donné qu'avant la mi-octobre il n'avait fait l'objet d'aucune critique de la part de
ses supérieurs.
Dans l'arrêt qu'elle a rendu dans les affaires no 52-70 (Nagels contre Commission, Recueil, 1971, p. 368 et suiv.), la Cour a rejeté un moyen analogue d'invalidité de la mesure de licenciement postérieure à la période de stage. Dans cette affaire, le requérant s'était fondé sur le caractère tardif de cette mesure, qui avait été précédée d'un rapport également tardif, relatif à la période de stage. La Cour a observé que l'article 34, qui prévoit l'hypothèse du licenciement du fonctionnaire à la fin
de la période de stage, n'impose aucun délai pour le licenciement lui-même. Toutefois, cet arrêt reconnaît qu'il est nécessaire que la Commission agisse à cet égard dans un délai raisonnable (alinéa 23). La Cour a constaté qu'en l'espèce la Commission avait agi dans un délai raisonnable, du moment que la période de stage qui avait expiré initialement à la fin d'août 1969 et oui avait été précédée d'un rapport rédigé régulièrement un mois avant la fin de cette période, avait été ensuite expressément
prorogée jusqu'au 31 janvier 1970 et que la décision de licienciement du 11 février suivant avait été communiquée à l'intéressé en temps voulu (5 jours après).
La présente affaire se différencie de cette dernière du fait qu'ici, il n'y a pas eu une décision formelle de prorogation de la période de stage. Rien n'empêche cependant d'admettre la possibilité d'une décision implicite à cet égard, d''autant plus qu'en l'espèce, on peut raisonnablement présumer que le retard dans la rédaction du rapport correspond à l'intention des supérieurs hiérarchiques du requérant de lui donner la possibilité de mieux prouver ses capacités et ses aptitudes, afin de pouvoir
émettre un jugement plus sûr à cet égard. Quand bien même cette absence prolongée de décision formelle aurait pu induire l'intéressé en erreur quant à son maintien en fonction (ce qui pourra avoir de l'importance à d'autres égards, ainsi que nous le verrons plus loin), la prolongation de la période de stage n'apparaît pas contraire à l'intérêt du service du moment que, comme le requérant l'admet lui-même, son emploi comportait des fonctions assez complexes et de nature à justifier une période de
stage plus longue que la période normale; d'autant plus que, comme l'affirme le requérant, tant les vacances que ses voyages fréquents l'auraient empêché d'utilisier pleinement son temps au siège de la Commission, afin de lui permettre de s'adapter parfaitement à ses fonctions et surtout de prouver ses aptitudes. Dans une sage administration de la justice, il ne sera jamais possible de faire valoir comme motif d'invalidité le fait d'un examen plus approfondi de la situation! A cet égard, le
requérant soutient que la période de stage aurait, en réalité, été trop brève. Cette affirmation, sans être formellement en contradiction avec ses remarques sur le caractère tardif du rapport relatif à la période de stage, confirme l'utilité de la prolongation du stage effectivement réalisée.
Compte tenu de tous ces faits, le moyen d'illégalité, allégué par le requérant, concernant le caractère tardif du rapport final, ne paraît pas fondé. L'irrégularité consistant en une prolongation tacite de la période de stage, déjà légère en soi, ne pourrait donc pas justifier, en l'espèce, l'annulation du rapport de fin de stage, ni celle, par conséquent, de la décision consécutive de licenciement.
En second lieu, le requérant invoque le caractère irrégulier du licenciement.
Nous avons vu que, selon l'arrêt que vous avez rendu dans l'affaire 52-70, l'autorité administrative doit adopter et communiquer dans un délai raisonnable sa décision de licenciement prise à la suite de la conclusion négative de la période de stage. En l'espèce, contre le rapport final du 4 novembre, le requérant a présenté, le 8 novembre suivant, une réclamation, à laquelle la Commission a répondu par une lettre du 7 décembre annonçant à l'avance le licenciement qui aurait fait suite au rapport sur
la période de stage. La décision de licenciement a été notifiée par lettre du 21 décembre suivant et portée à la connaissance du requérant le 17 janvier 1972. La raison du retard entre l'adoption de la décision de licenciement et la prise de connaissance de l'intéressé ne semble pas imputable à la Commission, du moment que la décision a été envoyée par lettre recommandée, le 23 décembre 1971, et que, ce même jour, on avait cherché à la faire parvenir au destinataire, comme le prouve le timbre apposé
sur le formulaire du récépissé. Le requérant affirme qu'à cette date il était absent de son domicile à Bruxelles. C'est pourquoi ta lettre a dû lui être remise directement par un fonctionnaire de la Commission après son retour à Bruxelles, le 17 janvier suivant.
Cette seconde critique adressée par le requérant à la Commission ne parait donc pas non plus fondée.
Il est impossible de faire valoir la violation des droits de la défense que le requérant allègue, en raison du fait que la lettre de la Commission, qui rejetait sa décision du 8 novembre et qui lui est parvenue le 13 décembre 1971, lui laissait un temps trop bref pour présenter ses observations éventuelles (avant le 15 décembre). A cet égard, il suffisait de remarquer que l'autorité administrative n'est pas obligée d'entendre une seconde fois l'intéressé avant d'adopter une décision de licenciement
à la suite d'un rapport de stage défavorable sur lequel le fonctionnaire stagiaire a déjà eu la possibilité de présenter ses observations.
Quand la Commission estime opportun — comme en l'espèce — de donner à l'intéressé la possibilité de préciser ses observations précédentes, il serait certainement de bonne règle qu'elle lui accorde un laps de temps convenable. Toutefois, il ne nous semble pas que l'on puisse invoquer ici l'arrêt que vous avez rendu dans l'affaire 19-70 (Almini) d'où il découle qu'un délai de quatre jours accordé à un fonctionnaire au cours d'une procédure visant à lui retirer son emploi dans l'intérêt du service, en
vertu de l'article 50 du statut du personnel, est inadéquat. En effet, en matière de licenciement à l'issue de la période de stage, l'administration ne dispose pas d'un pouvoir discrétionnaire comparable à celui qui lui est attribué en matière de retrait d'emploi en application de l'article 50, de sorte que les exigences de protection des intérêts du fonctionnaire stagiaire qui a fait l'objet d'un rapport négatif sont différentes, surtout après que ce fonctionnaire a eu tout le temps nécessaire pour
présenter ses observations.
Il est vrai que l'auteur de ce rapport ne proposait pas le licenciement, mais optait pour une prolongation de trois mois de la période de stage afin de pouvoir formuler un jugement définitif sur l'intéressé. Toutefois, la Commission, considérant que l'appréciation exprimée prouvait clairement que le requérant n'avait pas montré qu'il possédait des qualités professionnelles suffisantes pour être titularisé et qu'il résultait de ces appréciations qu'une prorogation de la période de stage dans le sens
proposé par le directeur général de l'agriculture n'aurait pas pu donner à l'intéressé des possibilités sérieuses pour modifier sensiblement le jugement déjà exprimé à son égard, décidait de procéder au licenciement sans autre délai.
Sans qu'il soit besoin d'examiner les diverses appréciations qui ont déterminé cette décision, qu'il suffise d'observer qu'à la fin de la période de stage, la Commission se trouvant en face d'un jugement négatif formulé par l'autorité compétente sur les aptitudes du fonctionnaire, n'est pas du tout obligée de suivre la proposition d'accorder une prorogation à l'intéressé; au contraire, il résulte clairement du texte de l'article 34, paragraphe 2, alinéa 1, dernière phrase, qu'une prorogation en cas
de résultat négatif de la période de stage constituerait une mesure tout à fait exceptionnelle. En procédant au licenciement immédiat, la Commission n'a donc fait que se conformer à la règle générale.
Les allégations du requérant tendant à établir l'existence d'un détournement de pouvoir fondé sur des suppositions qui se sont ensuite révélées non fondées (changement présumé de la position de la Commission à propos de l'attribution du poste occupé par le requérant à un fonctionnaire d'une autre nationalité, tandis que ce poste a été ensuite attribué à un fonctionnaire de la même nationalité que le requérant) ne se fondent sur aucun indice sérieux et convaincant.
Par conséquent, les recours en annulation doivent être rejetés comme non fondés ainsi que les autres demandes qui leur sont inséparablement liées.
La demande de dédommagement
La demande de dédommagement doit être repoussée dans ses chefs relatifs à des faits accomplis par le requérant avant l'expiration de la date prévue pour l'achèvement de la période de stage. En effet, avant la fin de cette période, le fonctionnaire se trouve, par la nature même des choses, dans une situation précaire. En conséquence, toutes les dépenses qu'il a faites cans l'espoir d'être titularisé ne peuvent pas engager la responsabilité de l'administration, lorsque celle-ci a procédé régulièrement
au licenciement.
En revanche, des doutes sérieux apparaissent en ce qui concerne certains faits survenus postérieurement à l'expiration de la période de stage. Il est vrai que, comme nous l'avons constaté, le fait d'avoir retardé la présentation du rapport de fin de stage sans donner aucune explication à l'intéressé, ne constitue pas une irrégularité susceptible d'entraîner l'illégalité de la décision de licenciement. Les difficultés objectives que les supérieurs hiérarchiques du requérant ont recontrées pour se
faire une idée suffisamment précise de ses aptitudes afin de pouvoir rédiger ce rapport (difficultés prouvées également par la proposition de prolonger la période de stage, contenue dans le rapport en question) suffisent à expliquer leur atermoiement et leur retard. Mais il serait possible de considérer sur une autre base, et peut-être avec un résultat différent, la demande de dédommagement pour les dommages subis par le requérant à la suite de la confiance qu'on a laissé naître en lui quant à
l'appréciation qui serait portée sur le résultat de sa période de stage.
Certes, nous avons reconnu le caractère non péremptoire du délai posé pour la formation du jugement final pour les fonctionnaires stagiaires: cependant, il est indéniable qu'un terme légal existe. Si, à l'échéance de ce terme, et sans avertissement des supérieurs quant au résultat négatif du stage, on devait ajouter en plus, selon la thèse du requérant, l'existence d'une série d'éléments de nature à faire naître une espérance en sens contraire, il ne serait pas conforme au droit de refuser une
indemnisation des dommages découlant de la situation qui s'est révélée contraire à cette confiance. Il est certainement conforme à un principe commun à tous le États membres de reconnaître que l'auteur d'un rapport, qui laisse naître chez d'autres sujets des sentiments de confiance contraires à la réalité, se rend suffisamment coupable pour fonder une action en responsabilité en faveur de celui qui, sur la base de cette confiance, a contracté des obligations ou fait des dépenses inutiles.
Toutefois, la défenderesse allègue que, vers la mi-juillet 1971, M. le directeur Amiet, supérieur hiérarchique immédiat du requérant, aurait fait à l'intéressé des observations qui préfiguraient déjà la teneur du rapport de fin de stage. En revanche, le requérant soutient qu'il s'agissait de critiques positives, tout à fait normales dans le cadre de la formation d'un fonctionnaire stagiaire. Ces observations n'auraient en aucun cas été de nature à lui faire raisonablement présager que ses supérieurs
entretenaient des doutes sérieux quant à sa titularisation après la période de stage.
Certains faits ultérieurs, allégués par le requérant et non établis dans l'état de la procédure, mais que le requérant offre explicitement de prouver et que la partie adverse conteste de façon peu convaincante, pourraient confirmer le bien-fondé de l'affirmation selon laquelle, en l'absence d'un rapport de fin de stage établi dans les délais statutaires, le comportement adopté par les supérieurs hiérarchiques à son égard ne pouvait pas lui faire présager une appréciation négative. Il y a surtout le
conseil que M. le directeur Amiet aurait donné au requérant alors intéressé à faire engager son épouse au service de la Commission, de s'adresser à un fonctionnaire du cabinet d'un membre italien. Il y a aussi le refus que M. le directeur Amiet a opposé, en octobre, à la demande du requérant, visant à obtenir une période de congé supplémentaire à la fin de l'année, et qu'il fonda sur l'allégation de nécessités de service. Il y aurait, enfin, un autre fait pittoresque, peut-être, mais très
significatif: le conseil donné au requérant, précisément vers la fin de la période de stage, par un supérieur hiérarchique, M. le directeur général adjoint Heringa, de vendre le cheptel de bovins que M. di Pillo possédait en Italie, afin d'éviter des incompatibilités éventuelles avec ses fonctions de chef de la division «bétail et viandes».
Il faut remarquer que, dans la pratique de la Commission, le licenciement à la fin de la période de stage est très rare. Un fonctionnaire qui, après la fin de la période de stage, ne reçoit aucune communication ayant un caractère nettement négatif envers lui — pas même par voie officieuse —, peut raisonnablement présumer qu'il n'existe pas de difficultés à sa titularisation. Les faits relatés plus haut semblent de nature à avoir pu entretenir le requérant dans la conviction que rien ne s'opposait à
cette nomination (il semble même qu'il l'avait considérée comme déjà acquise). C'est en raison de cette équivoque qu'après la fin de la période de stage il a effectué certaines dépenses ou accompli des opérations liées à son maintien prévu au service de la Commission, qui ont pu lui causer un dommage dont celle-ci devrait être tenue responsable, au cas où il serait établi qu'en l'absence d'une décision formelle de prorogation de la période de stage l'intéressé n'avait pas été mis au courant de sa
situation effective, mais qu'on lui avait, au contraire, donné des motifs de confiance.
Avant de pouvoir conclure sur ce point, nous estimons donc nécessaire d'ordonner la vérification de ces faits par l'audition des supérieurs hiérarchiques du requérant, en particulier, MM. les directeurs Heringa et Amiet.
En réservant la question de la liquidation éventuelle des dommages (sur laquelle la Cour avait invité les parties à ne pas se prononcer au cours de la procédure orale) et de la répartition éventuelle des dépens, nous concluons donc au rejet tant des demandes visant à l'annulation des décisions attaquées que des demandes de dédommagement relatives aux conséquences, en général, de l'illégalité invoquée du licenciement et aux prétendues conséquences de faits antérieurs à l'expiration de la période de
stage.
En revanche, en ce qui concerne la partie de cette dernière demande relative aux conséquences des faits postérieurs à cette date, nous demandons que, sur la base des articles 60 et 61 du règlement de procédure, la Cour ordonne la réouverture de la phase orale et l'audition, à titre de témoins, de MM. Amiet et Heringa, afin de constater si, avant la communication du rapport du 4 novembre 1971, le requérant n'a pas été régulièrement informé du développement de son stage et des raisons du retard
apporté à la rédaction de ce rapport ou s'il a, au contraire, été induit à espérer un résultat qui lui soit favorable.
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( 1 ) Traduit de l'italien.
