CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. KARL ROEMER
18 novembre 1964
Traduit de l'allemand
SOMMAIRE
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Introduction (exposé des faits, conclusions des parties)
Appréciation juridique
I — Affaire 109-63
1. La personne du défendeur
2. Le premier chef des conclusions
a) L'article 102 du statut du personnel justifie-t-il le droit à reclassement du requérant?
b) L'annexe I du statut du personnel, conjointement avec la description des emplois de la Commission, justifie-t-elle le droit à reclassement du requérant?
— Le requérant est-il ou était-il adjoint d'un chef de division?
— Le requérant est-il ou était-il chef d'un secteur d'activité d'une division?
— Le requérant est-il ou était-il un fonctionnaire qualifié chargé de tâches de conception, d'études ou de contrôle d'un secteur d'activité?
3. Le deuxième chef des conclusions
4. Le troisième chef des conclusions
5. Le quatrième chef des conclusions
6. La demande de dommages-intérêts
7. Résumé
II — Affaire 13-64
1. Recevabilité du recours
a) Les demandes d'annulation
b) La demande de dommages-intérêts
2. Le bien-fondé
a) Les demandes d'annulation
aa) Premier grief
bb) Deuxième grief
cc) Troisième grief
dd) Quatrième grief
b) La demande de dommages-intérêts
3. Résumé
III — Conclusions
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
Les deux procès qui font l'objet de nos conclusions d'aujourd'hui portent sur des problèmes de classement des fonctionnaires d'après la description des emplois de la Commission et sur des questions relatives au pouvoir de suppléance d'un supérieur.
Ils ont été engagés par un fonctionnaire de la Commission de la C.E.E. qui a présenté deux recours séparés mais, en vertu d'une ordonnance de la Cour du 1er juillet 1964, ceux-ci ont été joints aux fins de la procédure orale et, en conséquence, nos conclusions vaudront pour l'un comme pour l'autre.
Le fonctionnaire qui a intente ces recours a été classé en catégorie B (tout d'abord B 7, échelon 3, puis B 6, échelon 3, et B 6, échelon 5) lorsqu'il était contractuel auprès de la Commission, en appliquant par voie d'analogie les dispositions du statut du personnel de la C.E.C.A., et il est ensuite resté fonctionnaire de la catégorie B 1 après sa titularisation prononcée par décision de la Commission du 12 décembre 1962 (ce qui correspond au grade B 6 de l'ancien statut du personnel C.E.C.A.).
Cependant, la Commission ayant publié sa description des emplois le 29 juillet 1963, il croit pouvoir réclamer un classement plus élevé, vu les fonctions qu'il exerce en fait dans le cadre de la direction générale de l'administration, direction «personnel», division «traitements et missions». C'est pourquoi il a adressé à la Commission une lettre du 28 août 1963 pour lui demander d'être classé en catégorie A, grade 5 ou 4, à compter du 1er janvier 1962. La seule réponse qu'il ait reçue était que la
Commission procédait à l'examen de cette demande; il s'est alors décidé à intenter un recours juridictionnel (affaire 109-63) à l'expiration du délai de l'article 91, alinéa 2, du statut du personnel.
Le second recours a comme origine une décision de la Commission du 29 juillet 1963, stipulant que dans toutes les divisions où il n'existait pas de poste de catégorie A en dehors du chef de service, la suppléance de ce dernier devrait être assurée par le chef d'une autre division. Cet ordre a touché le requérant en raison du fait que, dans la division «traitements et missions», il était effectivement chargé de suppléer le chef de service lors de son absence. C'est pourquoi une décision du directeur
général de l'administration du 11 septembre 1963 l'a avisé que ce pouvoir était transféré immédiatement à un autre fonctionnaire de la catégorie A et qu'il n'était plus en droit de suppléer son chef de division.
Dans ce cas également, par lettre du 16 décembre 1963, il a engagé la procédure administrative prévue par l'article 90 du statut du personnel pour tenter de défendre ses intérêts. N'ayant reçu dans le délai prescrit aucune décision positive ordonnant le retrait des mesures prises, il a introduit son second recours (affaire 13-64).
En résumé, nous avons donc, dans les deux procès, à examiner les conclusions suivantes.
DE LA PART DU REQUÉRANT :
Affaire 109-63
— annuler la décision tacite de rejet par la Commission de la demande du 28 août 1963;
— annuler la titularisation du requérant pour autant qu'elle a eu lieu dans le grade B 1;
— déclarer que la Commission est obligée de classer le requérant dans le grade A 5 à partir du 1er janvier 1962 (après modification des conclusions dans la réplique: tout au moins à compter du 28 août 1963) ;
— condamner la Commission au paiement des arriérés de traitement à concurrence de 1 franc belge (après la modification des conclusions dans la réplique: au paiement pur et simple du traitement arriéré);
— condamner la Commission au paiement de 1 franc belge comme compensation du préjudice moral subi;
Affaire 13-64
— annuler la décision du directeur général de l'administration du 11 septembre 1963;
— au cas ou cette décision se fonderait sur la décision de la Commission du 29 juillet 1963 : annuler aussi celle-ci;
— condamner la Commission à réparer le préjudice moral à concurrence de 1 franc belge.
LA COMMISSION A PRÉSENTÉ DE SON COTÉ LES CONCLUSIONS SUIVANTES :
— dans la première affaire, déclarer que les conclusions du recours tendant à l'annulation de la décision de titularisation sont irrecevables et, en tout cas, non fondées, comme du reste les autres chefs de conclusions;
— dans la seconde affaire, rejeter intégralement le recours comme irrecevable.
Appréciation juridique
En dépit de la jonction des deux affaires, il nous semble recommandable de procéder séparément à l'appréciation juridique des deux recours. C'est pourquoi nous examinerons d'abord les conclusions du recours 109-63, dans l'ordre suivi par la requête.
I — AFFAIRE 109-63
1. Avant d'apprécier les conclusions dans cette affaire, il convient également de dire quelques mots au sujet de la personne du défendeur, problème sur lequel l'avocat du requérant a particulièrement insisté. A son avis, la partie défenderesse est non seulement la Commission de la C.E.E. mais aussi la Communauté purement et simplement, d'où cette conséquence que le Conseil de ministres doit aussi être considéré comme étant mis en cause. Le requérant renvoie à ce sujet à l'article 90 du statut du
personnel, il invoque l'opportunité d'exiger du Conseil, au cours de la procédure, la production des travaux préparatoires sur le statut du personnel, et le fait que la Commission a vainement demandé au Conseil de ministres la transformation dans son organigramme d'un poste de catégorie B 1 en un poste de catégorie A 5, ce qui prouve un intérêt, comme d'ailleurs pour les demandes de dommages-intérêts, à recevoir des informations du Conseil de ministres sur ce point et à faire constater sa
responsabilité.
Cette question nous amène à faire remarquer purement et simplement que ces arguments ont été présentés à plusieurs reprises à la Cour et qu'ils ont fait l'objet d'une étude détaillée aussi bien dans les conclusions que dans les arrêts. Nous nous contenterons donc de renvoyer à ces études et de constater que, selon notre pratique constante dans un procès comme celui-ci, seule la Commission est la partie défenderesse. En tout cas, , le recours étant engagé contre la Communauté économique en tant
que telle, le Conseil de ministres ne peut être inclus dans le procès.
Quant aux autres questions de procédure, notamment les problèmes de recevabilité des conclusions, nous les examinerons à chaque fois dans leur contexte.
2. Le premier chef des conclusions tend à l'annulation de la décision implicite de rejet de la Commission, c'est-à-dire de la décision qu'elle est censée avoir prise à l'expiration du délai de l'article 91 du statut du personnel, le refus d'accepter la demande de titularisation du requérant dans le grade A 5. Le rejet serait illégal, parce que le requérant (c'est sa thèse), compte tenu des fonctions qu'il exerce en fait, devrait être classé dans la catégorie A 5, d'après l'article 102, l'article 5
et l'annexe I du statut du personnel, conjointement avec la description des emplois de la Commission.
a) En ce qui concerne tout d'abord l'article 102 du statut du personnel comme base de cette prétention, nous pouvons nous dispenser d'en citer le texte qui a déjà été mentionné de nombreuses fois dans des procès devant la Cour. Nous n'avons pas non plus besoin de nous en tenir plus longtemps à la thèse du requérant qu'un grade lui serait «implicitement reconnu» au sens de l'article 102, du fait de l'attribution de certaines fonctions, lorsqu'il est prouvé que celles-ci exigeaient un classement
correspondant.
Depuis l'arrêt Maudet (affaires 20 et 21-63), il est certain que l'expression «implicitement reconnu» ne se réfère pas aux fonctions exercées mais aux traitements, pour les soi-disant «contrats de Bruxelles», par application par voie d'analogie des échelons de solde du statut C.E.C.A. Nous ne voyons aucune raison de nous écarter de cette conception. Mais, comme les échelons de solde qui ont été «reconnus» au requérant de la manière décrite dans différentes décisions de la Commission sont
exactement connus, et comme il est incontesté que son dernier classement, d'après son contrat, correspond au classement indiqué dans la décision de titularisation, le requérant ne peut invoquer un droit à un nouveau classement sur la base de l'article 102 du statut.
b) Par contre, ce qui est plus problématique, c'est de savoir s'il est possible de déduire des droits à un classement dérogeant à l'article 102 de l'annexe I du statut du personnel, conjointement avec la description des emplois de la Commission, lorsque la preuve est apportée que les fonctions effectivement exercées justifient un classement plus élevé.
Le requérant estime qu'il a un tel droit. Il se réfère pour cela à la définition qu'a donnée la Commission de l'activité d'un administrateur principal, catégorie A 5/A 4, qui se caractérise ainsi :
«— chef d'un secteur d'activité d'une division
— chef d'un service spécialisé
— fonctionnaire qualifié chargé de tâches de conception, d'études ou de contrôle d'un secteur d'activité
— adjoint d'un chef de division»,
et il invoque l'arrêt Maudet, dont voici le passage décisif (tome X, page 229) :
«Toutefois, tout agent qui, après son intégration dans le statut, a été maintenu dans un emploi préexistant auquel, en considération des fonctions y afférentes, devrait correspondre, selon le nouveau statut, un grade supérieur au grade obtenu dans le cadre de la procédure visée à l'article 102, a droit à voir régulariser sa position, conformément au principe de la correspondance entre fonctions et grade établi à l'annexe I.»
Si simple qu'apparaisse à première vue la solution de notre cas d'après ces citations, elle ne l'est cependant pas si nous la considérons de plus près.
Même en laissant de côté cette circonstance juridique que le requérant Maudet pouvait s'appuyer directement sur le texte du statut (annexe I), alors que, dans le cas d'espèce, il est nécessaire d'invoquer la description des emplois de la Commission, dont l'importance juridique et la force ne peuvent éventuellement pas être assimilées avec celles de l'annexe I du statut, il subsiste cependant une différence importante en ce qui concerne la situation de fait des deux affaires.
Dans le cas Maudet, il était incontestable que le requérant était entré au service de la Commission en tant que chef de division, qu'il était employé en cette qualité au moment du dépôt du recours, que tous les actes officiels lui donnaient cette qualité et que les titulaires d'emplois identiques à la Commission étaient classés dans le grade de chef de division en A 3. La seule objection importante de la Commission contre la demande de classement de Maudet tenait au fait qu'elle ne disposait pas
d'un poste libre dans son organigramme.
Tout autre est le cas présent. Ici, la Commission conteste énergiquement que le requérant exerce en réalité les fonctions d'administrateur principal, qu'il ait été engagé comme adjoint du chef de division et qu'il ait travaillé en cette qualité.
En conséquence, il est impossible de reprendre purement et simplement les raisonnements de l'arrêt Maudet et il nous faut examiner en détail les données actuelles.
Ce faisant, nous nous en tiendrons à la description des emplois de la Commission qui nous amène à poser les questions suivantes au sujet de l'utilisation dans le service :
— Le requérant est-il ou était-il adjoint d'un chef de division?
— Le requérant est-il ou était-il chef d'un secteur d'activité d'une division?
— Le requérant est-il ou était-il un fonctionnaire qualifié chargé de tâches de conception, d'études ou de contrôle d'un secteur d'activité?
Sur le premier point
Comme nous le croyons, un problème juridique se pose préalablement: les fonctions exercées en fait sont-elles déterminantes pour le classement d'un fonctionnaire, ou faut-il s'en tenir aux fonctions qui ont été confiées par l'autorité compétente investie du pouvoir de nomination, laquelle doit statuer sur le classement et la promotion?
A notre avis, il ne peut y avoir de doute que la question doit être tranchée dans le dernier sens. S'il en était autrement, la sécurité du droit en souffrirait très gravement et le pouvoir d'organisation des administrations pourrait être vidé de sa signification, en ce sens qu'un fonctionnaire, éventuellement couvert par son supérieur direct, pourrait s'attribuer des fonctions plus élevées.
On ne peut objecter à cela que la notion d'«autorité investie du pouvoir de nomination» n'est apparue qu'après l'entrée en vigueur du statut du personnel. Logiquement, pour la période antérieure, il faut partir de l'idée que seuls sont déterminants les actes de la Commission elle-même, en tant que supérieur hiérarchique, si l'on ne peut prouver qu'il y a eu une délégation de pouvoirs valable en matière du droit du personnel.
Qu'en est-il donc alors, compte tenu de la situation d'adjoint au chef de service prétendument exercée par le requérant?
Le fait que l'organigramme de la Commission n'ait pas prévu ce poste ne peut sûrement constituer un élément décisif, parce que l'arrêt Maudet a montré qu'il était néanmoins possible de confier à un agent des fonctions d'un grade plus élevé avec comme conséquence le droit à un classement correspondant.
Mais, inversement, le titre dont se prévaut le requérant ne constitue pas davantage un élément déterminant, car on ne saurait voir une attribution tacite de fonctions dans le fait de tolérer une certaine attitude d'un agent. De même, nous ne saurions reconnaître une valeur probante à de prétendues promesses du supérieur actuel direct du requérant et du directeur du personnel de la Commission, faites avant l'entrée en service du requérant, pas plus du reste qu'à tous les documents, parmi la masse de
ceux qui nous ont été soumis, qui n'émanent pas de l'autorité investie du pouvoir de nomination elle-même ou qui n'ont pas été approuvés par elle, mais qui ont éventuellement comme auteur le supérieur actuel du requérant (sous forme de directives aux fonctionnaires de la direction «traitements et missions» ou à d'autres divisions et directions de la Commission), le directeur général de l'administration (au sujet du pouvoir de suppléance du requérant), un chef de cabinet de la Commission ou le
directeur général de l'administration (notation du requérant, destinée à son administration nationale) ou même un membre de la Haute Autorité en sa qualité de commissaire général des Communautés à l'exposition internationale de Turin, où le requérant aurait aussi été «l'adjoint» de son supérieur direct, car les auteurs de ces documents n'ont pas compétence pour ordonner que le requérant soit employé dans un poste plus élevé que celui que la Commission lui a affecté. Ce qui est décisif, par contre,
c'est que dans aucun des documents réellement importants, ni dans sa lettre d'engagement, ni dans son acte de titularisation, ni dans les rapports sur son activité et sur ses capacités, il n'est dit qu'il exerce les fonctions d'adjoint du chef de division (voir la lettre d'engagement du 18 novembre 1958, où il est dit uniquement : «prévu pour traitements et missions» ; note du directeur général de l'administration au secrétaire exécutif de la Commission, du 30 avril 1959, relative à un classement
plus élevé du requérant, laquelle qualifie seulement ce dernier de «chef de la section frais de mission»; note du secrétaire exécutif de la Commission au directeur général, du 26 mai 1959, relative au classement du requérant au grade B 6-3 comme «chef de section»; lettre du directeur général de l'administration au requérant, du 26 mai 1959, sur son classement en B 6-3, où il n'est parlé également que des fonctions de «chef de section»). Ainsi, le requérant n'a pas exercé les fonctions d'adjoint de
son chef de division en vertu d'un ordre de l'autorité compétente.
A titre complémentaire, notons en outre que l'ensemble des documents que nous connaissons laisse douter que le requérant ait exercé en fait le rôle d'adjoint. Comme la Commission le remarque justement, il aurait fallu pour cela qu'il assiste constamment le chef de division à titre d'emploi principal, avec la possibilité d'assurer complètement les fonctions de chef de division. Or, en substance, les documents indiqués prouvent seulement qu'en cas d'absence de son chef de division le requérant
assurait de temps à autre sa suppléance, mais que sa compétence pour signer les ordres de paiement était alors plus étroite que celle du chef de division. De même, les directives de ce dernier prévoient expressément qu'en cas d'absence les lettres importantes devaient être portées à la signature du directeur du personnel ou du directeur général de l'administration, limitation difficilement compatible avec le rôle d'adjoint.
Ainsi est-il certain que le requérant ne peut réclamer un classement plus élevé en qualité d'adjoint de son chef de division.
Sur le deuxième point
Nous devons maintenant nous demander s'il peut fonder son droit sur le fait qu'il est «chef d'un secteur d'activité d'une division».
A première vue, cela semble bien être le cas, car il est incontestable que l'autorité investie du pouvoir de nomination lui a confié, dans le cadre de la division «traitements et missions», la sous-section «missions», dans laquelle il est à la tète d'un groupe d'autres agents (catégories B et C).
Cependant, nous doutons qu'il soit possible de s'en tenir superficiellement à la simple lettre de la description des emplois, en négligeant son contexte. De même, nous ne sommes pas persuadé de l'exactitude de la thèse du demandeur que les sous-sections, dans le cadre d'une section, sont nécessairement un «secteur d'activité» au sens du grade A 5, parce qu'à la hiérarchie des carrières devrait correspondre une organisation sans faille de la structure administrative. Il est parfaitement admissible
que l'unité administrative dirigée par un haut fonctionnaire comprenne des sous-sections, mais que celles-ci ne soient pas des divisions ou des sections dans un certain sens de la description des emplois, compte tenu de la nature de l'activité qui s'y déroule.
En fait, comme la Commission le souligne à juste titre, il faudrait s'en tenir en premier lieu pour la description des emplois, qui suppose une évaluation des fonctions, à la nature des services accomplis et seulement ensuite à l'organisation administrative. Cela peut être déduit de l'article 5 du statut du personnel, selon lequel la catégorie A comprend des emplois nécessitant des connaissances du niveau universitaire ou une expérience professionnelle d'un niveau équivalent. Il semble donc logique
de centrer notre examen sur la nature des services du requérant et d'en tirer les conclusions sur la valeur de ses droits.
Troisième point
Ainsi en arrivons-nous au troisième point de notre examen, c'est-à-dire à la question de savoir si les fonctions exercées par le requérant peuvent être qualifiées de «tâches de conception» au sens de la description des emplois. Il est évident que cette question est une des plus délicates de ce procès. Il faut y apporter une réponse en fonction de notions extrêmement vagues (conception, études, contrôle) qui, par leur nature, supposent une appréciation subjective. Ce faisant, la Cour n'a pas à se
mettre à la place de l'administration, tout au plus peut-elle examiner si celle-ci a procédé correctement à l'appréciation. La réponse est en outre compliquée du fait que la Cour dispose de peu de renseignements sur les détails de l'activité du requérant émanant de l'autorité investie du pouvoir de nomination, car il est bien évident qu'ici aussi il faut laisser de côté tous les éléments d'appréciation qui émanent du requérant lui-même (dans les rapports d'activité) ou de son supérieur direct, car
celui-ci tendait manifestement de plus en plus à faire son adjoint du requérant.
Si l'on tient compte de cette exigence, on est amené essentiellement à constater, d'après le rapport d'intégration, que le requérant est «assistant principal» pour les questions de frais de mission. Que le rapport d'intégration le qualifie aussi de «fonctionnaire administratif» (Verwaltungsbeamter), cela n'a aucune importance juridique, contrairement à ce que pense son avocat, parce que, dans le langage administratif allemand, cette qualification est neutre, c'est-à-dire qu'elle ne se réfère pas à
un niveau déterminé de l'activité du fonctionnaire. Par sa nature, l'activité de l'agent qui fait les décomptes des frais de mission comprend, d'après les déclarations de la Commission, l'établissement des décomptes de frais de voyage, donc l'application des dispositions détaillées du statut à des cas particuliers, l'établissement et le contrôle des décomptes. Cette activité est certainement loin d'être simple mais, d'après toutes les expériences (et surtout par comparaison avec la pratique
nationale), elle est considérée, à juste titre, comme une activité de la carrière administrative moyenne et jamais, en tout cas, comme une fonction qui exige une formation universitaire. Nous en trouvons une confirmation dans le fait qu'à la Haute Autorité et à l'Euratom ce sont des agents de la catégorie B qui assument les tâches correspondantes. Lorsque le requérant fait remarquer que l'importance du travail à la Commission de la C.E.E. est infiniment plus grande, compte tenu du nombre plus élevé
des fonctionnaires et des tâches particulières de la Commission de la C.E.E., cela ne paraît pas un argument décisif, car on doit s'en tenir non pas à la quantité de travail mais uniquement à la nature des services accomplis.
Ainsi, les éléments d'appréciation qui sont à notre disposition ne permettent pas de considérer que la Commission ait commis un détournement de pouvoir dans l'appréciation qu'elle a faite de l'activité du requérant.
L'avocat du requérant a obtenu, il est vrai, que la Commission produise au cours des débats oraux un document qu'il avait indiqué, d'où il résulterait que la Commission elle-même en est venue entre-temps à apprécier différemment son activité et qu'elle entendrait la considérer comme une fonction de catégorie A. Il s'agit d'un document destiné à motiver des demandes de crédit budgétaires auprès du Conseil de ministres pour 1964. Nous devons donc nous demander si cela ne vient pas modifier le résultat
auquel nous venons de parvenir.
Certainement cela n'est pas complètement possible, parce que ce document permet tout au plus d'en déduire une appréciation pour l'année 1963-1964. Mais, même indépendamment de cela, tous doutons sérieusement que ce document puisse servir de preuve dans notre affaire. La Commission, paraît-il, cherchait à étoffer son organisation administrative et notamment la section «traitements et missions». Son avocat a exposé au cours des débats que la réalisation d'un tel objectif dans les discussions
budgétaires est en général facilitée lorsque l'Institution ne demande pas la création de postes supplémentaires, mais seulement la transformation de postes déjà existants. Vu cet objectif, ce document devrait être considéré comme une note préparant les négociations avec le Conseil de ministres sur une série de questions, c'est-à-dire comme une sorte de déclaration d'intention. Par contre, il ne serait pas justifié d'en conclure impérativement que la Commission reconnaîtrait dès maintenant avec force
obligatoire qu'elle évalue autrement les fonctions correspondant au poste du requérant, cela sans attribution de fonctions supplémentaires plus élevées, et qu'elle serait déjà décidée définitivement, en cas d'issue heureuse des discussions budgétaires, à confier au requérant le poste ainsi réévalué. C'est pourquoi nous inclinons à considérer que le document interne, destiné aux débats budgétaires de la Commission, ne constitue pas un élément de preuve suffisant pour trancher la question de savoir si
la Commission a qualifié correctement l'activité du requérant dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire.
Il en résulte que le requérant ne peut être classé en A 5 ni comme «chef de section» ni comme agent chargé de «tâches de conception» ni comme «adjoint» de son supérieur. Nous voudrions cependant dire que la décision contraire est nécessaire, tout au moins pour la période postérieure au document budgétaire en question, au cas où la Cour en viendrait à porter une appréciation différente sur ce document.
3. En ce qui concerne le deuxième chef des conclusions tendant à l'annulation de la décision de titularisation, pour autant qu'elle prévoit un classement en B 1, il est certain, après ce qui vient d'être exposé, qu'il ne peut pas davantage être fondé.
Pour être complet et par souci d'exactitude, nous tenons cependant à nous prononcer encore sur la question de la recevabilité que la Commission conteste. Il est certain en fait qu'en se basant sur la date de communication (18 décembre 1962) des décisions de titularisation prises le 12 décembre 1962, le recours est parvenu à la Cour longtemps après l'expiration du délai de trois mois prévu à l'article 91 (le 23 décembre 1963). Lorsque le requérant fait remarquer que, pendant le délai de recours,
il ne lui était pas possible de s'adresser à la Cour, car il lui manquait un élément juridique essentiel pour apprécier son droit, c'est-à-dire la publication de la description des emplois, cet argument est certainement valable. D'un autre côté, cette circonstance ne constitue pas un relèvement de forclusion qui aurait pu permettre d'intenter un recours après l'expiration du délai légal. La seule conséquence juridique qu'elle entraîne, c'est que la modification de la situation juridique
permettait de présenter une demande de modification de la décision de titularisation, et qu'en cas de refus de la Commission, une procédure en carence pouvait être introduite; c'est le procédé que le requérant a utilisé en fait avec le point no 1 de ses conclusions. Mais, par contre, il paraît exclu d'ouvrir une procédure en annulation contre la décision de titularisation, si bien qu'en fait nous devons constater non seulement que le deuxième chef des conclusions est mal fondé, mais aussi qu'il
est irrecevable.
4. Sur le troisième chef des conclusions tendant à faire constater que le requérant doit être classé dans un certain grade à compter du 1er janvier 1962, nous voudrions remarquer que nous ne le considérons pas comme irrecevable, contrairement à ce que pense la Commission, et nous renvoyons sur ce point à la jurisprudence de la première chambre de la Cour (affaire 18-63). Il faut en déduire que, dans les procès en matière de personnel, non seulement les actions en annulation et les actions en
exécution d'une prestation (Leistungsklagen), mais aussi les actions en constatation sont recevables. Cependant, nous pouvons nous dispenser d'approfondir cette thèse parce que, en tout cas, d'après tous les arguments exposés jusqu'à présent pour juger la question, les conclusions du requérant sont mal fondées.
5. Point n'est besoin d'autres explications pour montrer que le point no 4 des conclusions tendant au paiement des arriérés de traitement est mal fondé pour le même motif, car il se fonde précisément sur la reconnaissance du droit du requérant au classement.
6. Enfin, à propos de la demande de dommages-intérêts, notons, comme la Commission le remarque à juste titre, que la régularité de la requête soulève des objections sérieuses. Le requérant a complètement renoncé à exposer en quoi, d'après sa thèse, consiste la faute de service de la Commission dans la détermination de son grade, apparemment dans l'idée erronée que la preuve d'une omission objectivement illégale de la Commission suffit à motiver son droit à dommages-intérêts. En conséquence, le rejet
de cette demande est déjà possible pour des raisons de forme. Mais, en plus, il est manifeste qu'elle n'est pas non plus fondée, car on ne peut reprocher à la Commission d'avoir agi illégalement, comme cela a été exposé pour les autres points des conclusions.
7. Au total et sans qu'il soit nécessaire de rechercher d'autres preuves, il faut constater que les conclusions dans l'affaire 109-63 doivent être rejetées en partie comme irrecevables et en tout cas comme non fondées.
II — AFFAIRE 13-64
Dans un second procès, le requérant fait valoir que c'est à tort que le pouvoir de suppléer le chef de la division «traitements et missions» lui a été retiré. Il demande l'annulation des décisions en cause, attendu que le directeur général de l'administration ne serait pas compétent pour prendre une telle mesure, qu'il aurait droit au maintien de ses fonctions, que les mesures en question seraient insuffisamment motivées et qu'au cas où il faudrait leur reconnaître un caractère général, c'est à tort
que leur publication aurait été omise. En outre, dans cette affaire également, il demande la réparation du préjudice moral prétendument causé par les mesures critiquées.
La Commission considère que le second recours est irrecevable, surtout en raison du fait que les actes dont l'annulation est demandée sont, de par leur nature, soustraits à une demande d'annulation présentée par les agents qu'ils visent.
En fait, comme nous allons le montrer, c'est la question de la recevabilité qui semble devoir être essentielle pour l'examen de cette seconde affaire.
1. Recevabilité du recours
a) La demande d'annulation
D'après l'article 91 du statut du personnel, la Cour est compétente pour tous les litiges opposant la Communauté à l'une des personnes visées au statut et portant sur la légalité d'un acte faisant grief à cette personne. Il faut donc examiner ce qu'on entend par «acte faisant grief» au sens du statut, car il paraît évident qu'un fonctionnaire ne peut demander l'annulation de toute disposition de son administration qui le vise, sous peine de surcharger la Cour et de mettre en cause le fonctionnement
de l'administration. Ce problème est très connu dans le droit national car, là aussi, la doctrine et la jurisprudence ont constamment essayé de définir une ligne de séparation raisonnable dans le droit de la fonction publique entre les actes administratifs attaquables et les ordres de service qui ne le sont pas.
En ce qui concerne le droit allemand, la thèse généralement soutenue veut que les fonctionnaires ne se voient pas ouvrir un recours juridictionnel contre les mesures administratives relatives à la marche du service, au fonctionnement interne, à l'organisation et à la répartition des affaires ( 1 ). On y range aussi les cas d'attribution d'autres fonctions à un fonctionnaire à l'intérieur de la même administration ou les mesures de répartition des affaires consistant à retirer à un fonctionnaire des
parties importantes de son ancien domaine d'activité ( 2 ). Le recours en annulation ne doit être considéré comme ouvert qu'à l'égard des mesures qui concernent les rapports d'emploi en tant que tels ou qui concernent le fonctionnaire en tant que titulaire de certains droits ou les autres situations juridiques d'un fonctionnaire. Il en est aussi de même, semble-t-il, en droit français, comme nous croyons pouvoir le déduire de la doctrine ( 3 ), et d'une série d'arrêts du Conseil d'État. D'après
cette jurisprudence, les mesures relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'administration sont en général inattaquables. Le recours est ouvert là où des privilèges et des qualités particulières des fonctionnaires, des droits statutaires sont lésés, là où les possibilités de carrière sont menacées ou bien là où les ordres de service présentent le caractère d'une sanction. Voici quelques exemples de jurisprudence: le recours a été estimé recevable contre des mesures de fixation de la durée
hebdomadaire du travail ( 4 ), de suppression d'un poste ( 5 ), de limitation du droit de grève ( 6 ), de suppression de privilèges appartenant à l'officier le plus ancien dans le grade le plus élevé, en sa qualité de commandant d'armes ( 7 ), etc. Par contre, le droit de recours a été refusé contre des mesures modifiant les conditions de recrutement ( 8 ), classant un emploi dans une énumération officielle ( 9 ), ou pour la création d'emplois ( 10 ) .
Il nous semble que cette jurisprudence donne aussi des indications utiles pour la solution de notre cas.
Ce qui est important, c'est que les mesures attaquées ne s'immiscent pas dans le domaine d'attribution correspondant à l'emploi du requérant, tel qu'il lui a été conféré par l'autorité investie du pouvoir de nomination. Cela résulte avec netteté des constatations de l'arrêt 109-63, notamment en ce qui concerne l'affirmation du requérant qu'il est entré au service de la Commission en qualité «d'adjoint» du chef de division. En tant que chef de la sous-section «missions» de la division «traitements et
missions», il conserve intégralement ses compétences, c'est-à-dire que son statut (catégorie, grade et échelon), dont seul dépend la suite de sa carrière, n'est pas touché par les mesures attaquées. Une modification de la règle générale de suppléance de l'article 26 du règlement intérieur de la Commission a seulement, comme la Commission le fait remarquer à juste titre, le caractère d'une mesure d'organisation qui ne porte pas atteinte aux droits du fonctionnaire en question, parce que le règlement
intérieur de la Commission ne crée pas des droits individuels. Cela résulte de la réserve de l'article 26 selon laquelle la Commission peut réglementer la suppléance à sa guise, dans l'intérêt du service, d'une façon autre que celle primitivement prévue.
Nous voudrions donc admettre en faveur de la thèse de la Commission que sa nouvelle réglementation du droit de suppléance dans les divisions qui ne comprennent pas de fonctionnaires de la catégorie A autres que le chef de service constitue une mesure d'organisation du supérieur hiérarchique, contre le fond de laquelle le fonctionnaire qui est éventuellement touché par elle ne peut agir en justice. Il manque un acte faisant grief au sens de l'article 91 du statut du personnel, si bien que le premier
point des conclusions doit être rejeté comme irrecevable.
b) La demande de dommages-intérêts
Le requérant expose dans sa requête qu'en lui ôtant son pouvoir de suppléance, la Commission a violé ses droits acquis et lui a causé de ce fait un préjudice moral. Cette argumentation en quatre lignes ne peut, à notre avis, être considérée comme constituant un exposé suffisant de la base de ses droits à réparation. Certes, le statut de la Cour et son règlement de procédure n'exigent qu'un exposé sommaire des moyens; cependant, selon une saine conception, ceux-ci doivent tout au moins être assez
étoffés pour indiquer au minimum les éléments essentiels d'un prétendu droit. Pour une demande de dommages-intérêts, il faut alléguer et exposer qu'il y a eu faute de service. Comme la requête est totalement silencieuse sur ce point, la demande de dommages-intérêts doit être rejetée comme irrecevable, tout comme dans l'affaire 109-63.
En fait, l'ensemble du recours 13-64 apparaît irrecevable. Mais nous essaierons encore en quelques mots de prouver qu'il n'est pas davantage bien fondé.
2. Le bien-fondé
a) Les demandes d'annulation
aa) Premier grief
En premier lieu, le requérant se plaint de ce que le directeur général de l'administration, qui a pris la décision du 11 septembre 1963, n'était pas compétent pour régler les questions de suppléance dans la division du requérant. Ce grief doit raisonnablement être compris en ce sens que seule la Commission elle-même aurait été compétente. Mais cela fait déjà apparaître qu'il est insoutenable. En vérité, le retrait du pouvoir de suppléance qu'avait le requérant dans la division «traitements et
missions» a comme origine déterminante la décision de la Commission du 29 juillet 1963, qui dispose que les fonctionnaires de catégorie B ne pourront plus suppléer à l'avenir les chefs de division. La décision du directeur général de l'administration du 11 septembre 1963 n'est rien d'autre qu'une mise en application et qu'une communication de cette décision dans le cas du requérant. Il était sûrement compétent pour le faire. Était-il aussi compétent pour statuer de façon positive sur la suppléance
du chef de division en désignant un fonctionnaire déterminé pour le faire? C'est là une question qui n'a pas besoin d'être résolue, car manifestement la seule partie de cette décision qui intéresse le requérant, c'est celle qui lui retire son pouvoir de suppléance.
bb) Deuxième grief
Selon le requérant, la décision de la Commission du 29 juillet 1963 constitue un acte contraire à la règle de l'article 26 du règlement intérieur qui réglemente de façon générale la suppléance dans les services de la Commission. En tant que tel, il touche individuellement le requérant et doit en conséquence être précédé d'un exposé des motifs d'après l'article 25 du statut du personnel. Cette déduction est inexacte dès son point de départ. Il résulte avec netteté du texte de la décision de la
Commission du 29 juillet 1963 qu'une mesure était envisagée pour toutes les divisions où il n'existait pas de fonctionnaires de catégorie A en dehors du chef de division, et cela tant pour les cas existant au moment où elle a été adoptée que pour l'avenir. Il en résulte que la décision de la Commission a un caractère général. En tant que telle, elle peut être dispensée de l'obligation de motiver prévue à l'article 25 du statut du personnel.
cc) Troisième grief
Subsidiairement, le requérant part ensuite de l'idée que la décision mentionnée a un caractère général, comme cela vient d'être exposé. Il estime qu'avec cette qualification elle doit être considérée comme une mesure qui modifie le règlement intérieur de la Commission (article 26) et qu'elle aurait dû être publiée de la même manière que pour l'adoption de ce dernier selon l'article 162 du traité C.E.E. Cette conception n'apparaît pas non plus exacte. L'article 26 du règlement intérieur de la
Commission prévoit la possibilité de prendre des décisions dérogeant à la règle générale sur la suppléance. Mais de telles décisions peuvent prendre non seulement la forme d'arrêtés pour un cas particulier, mais aussi celle d'ordres généraux valables pour toute une série de cas. Si les décisions générales de cet ordre laissent en principe intacte la règle de l'article 26, si elles prévoient seulement une exception pour quelques cas particuliers d'application, elles n'ont pas alors le caractère d'une
mesure modifiant ou complétant le règlement intérieur, mais elles restent des mesures d'application du règlement intérieur. Ainsi, dans une juste conception, échapperaient-elles à l'obligation de publication, de sorte que le requérant ne peut avoir gain de cause, même en se référant à l'article 162 du traité.
dd) Quatrième grief
D'après le requérant, la décision de la Commission devrait enfin être annulée, parce qu'elle lèse ses droits acquis. Mais cependant, dans le cas d'espèce, il est impossible de reconnaître l'existence d'un droit subjectif à l'exercice du pouvoir de suppléance, comme cela a été exposé dans l'affaire 109-63. Le pouvoir de suppléer le chef de division ne constitue pas une partie des fonctions relevant de l'emploi du requérant, de telle sorte que l'attribution de ce poste ne confère pas un droit à
exercer ce pouvoir de suppléance, Dans la mesure où celle-ci se fonde sur l'article 26 du règlement intérieur de la Commission, il faut, de ce fait, refuser le droit au maintien de la réglementation générale, parce que, dans son règlement intérieur, la Commission s'est expressément réservée le droit de prendre à sa guise des décisions contraires. En fait, cette interprétation de la situation juridique répond uniquement aux exigences d'une bonne organisation de l'administration qui, en gros, doit
être libre d'organiser la marche de ses affaires, comme l'exigent les besoins du service. Il ne peut donc être fait droit à la demande du requérant du fait de la violation de droits subjectifs.
b) La demande de dommages-intérêts
D'après tout ce que nous avons déjà exposé sur les demandes d'annulation, la demande de dommages-intérêts doit être rejetée elle aussi, tout au moins comme non fondée, faute d'une illégalité des mesures prises par la Commission.
3. Résumé
En conséquence, le deuxième recours 13-64 doit donc être entièrement rejeté, si ce n'est comme irrecevable, tout au moins comme non fondé.
III — CONCLUSIONS
Au total, nos conclusions sont les suivantes :
Les demandes soutenues dans les recours 109-63 et 13-64 doivent être rejetées en partie comme irrecevables, en partie comme non fondées. Le requérant doit supporter les dépens, à l'exception des frais de la Commission (article 70 du règlement de procédure).
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( 1 ) Plog-Wiedow, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, paragraphe 172, notes 8, 9 et 11; Bochalli, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, 2e édition, note sous le paragraphe 172.
( 2 ) Cf. OVG Lunebourg, arrêt du 14 août 1953, DÖV 54, 509.
( 3 ) Plantey, Traité pratique de la fonction publique, 1963, tome II, p. 569 et s.
( 4 ) C.E. 35, 1135.
( 5 ) C.E. 58, 58.
( 6 ) C.E. 58, 596.
( 7 ) C.E. 59, 921.
( 8 ) C.E. 48, 336.
( 9 ) C.E. 36, 670.
( 10 ) C.E. 20, 523.
