Conclusions de l'avocat général
M. KARL ROEMER
5 mai 1964
Traduit de l'allemand
SOMMAIRE
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Introduction (exposé des faits et remarque sur les arguments exposés dans l'affaire 27-63)
Étude des arguments supplémentaires
1. La publication de la décision de promotion (affaire 94-63)
2. La régularité de la procédure de promotion (information des membres de la Commission)
a) Affaire 94-63
b) Affaire 96-63
3. Le respect de la règle de l'article 45 du statut du personnel sur l'ancienneté de service (affaire 96-63)
4. A-t-il été tenu compte de la nationalité pour la promotion?
5. Les autres arguments
6. Résumé et conclusion
Monsieur le Président, Messieurs les Juges,
Comme dans le procès 27-63 (Raponi contre Commission de la C.E.E.), dans lequel l'arrêt vient d'être rendu, les deux affaires d'aujourd'hui portent sur l'appréciation de décisions de promotion de la Commission. Elles ont été rendues, d'une part, le 3 juillet 1963 pour pourvoir un emploi à la division «Administration du personnel» (grade A 4) et, d'autre part, le 8 juillet 1963, à l'issue d'une procédure écrite, pour pourvoir un poste d'assistant du directeur général de l'administration (également
grade A 4). Dans les deux cas, le requérant, classé jusqu'alors au grade A 5 en qualité de fonctionnaire de la Commission, avait présenté sa candidature; cependant, le choix de la Commission s'est porté chaque fois sur un autre candidat. D'où sa tentative de faire tomber les décisions de promotion mentionnées ci-dessus à l'aide de recours en annulation.
La circonstance que les arguments exposés se recouvrent en grande partie avec ceux que nous avons entendus dans l'affaire Raponi facilite grandement l'appréciation juridique dans ces deux cas. Il en est surtout ainsi pour le grief de violation des articles 5, 25, 45 et 110 du statut du personnel. Comme les parties ont renoncé à discuter leurs arguments respectifs lors de la procédure orale, et comme il n'y a pas lieu non plus d'examiner d'office de nouveaux points de vue, nous pouvons nous borner à
renvoyer aux conclusions et à l'arrêt de la Cour dans l'affaire Raponi.
Cela signifie que :
1o La partie défenderesse n'est pas la Communauté économique européenne en tant que telle mais uniquement la Commission de la C.E.E.
2o Il n'y a pas violation de l'article 110 du statut du personnel, parce que l'article 45 du statut (la disposition relative à là promotion des fonctionnaires) n'exige pas l'adoption de mesures générales d'exécution relatives à la réglementation de la procédure de promotion préalablement aux décisions de promotion. Notamment, l'autorité investie du pouvoir de nomination n'est pas obligée de définir à l'avance de façon générale, en plus des conditions fixées dans l'avis de concours, les critères
d'appréciation des différents candidats et d'indiquer leur importance relative.
3o Il n'y a pas violation de l'article 5 du statut du personnel, qui laisse à chaque institution le soin de décrire les emplois, parce qu'une décision de promotion ne dépend pas de la réalisation préalable de cette description.
4o Il n'y a pas violation de l'article 25 du statut du personnel, parce qu'il n'est pas exigé que les décisions de promotion contiennent un exposé des motifs pour les candidats non promus.
5o Enfin, dans l'affaire «Raponi contre Commission de la C.E.E.», la Cour n'a pas critiqué la procédure de promotion, malgré l'absence de rapports sur les mérites respectifs des candidats à la promotion qui doivent être examinés d'après l'article 45 du statut du personnel. A l'époque où la décision de promotion a été prise (13 février 1963 dans le cas Raponi), il n'existait pas encore de rapports généraux tels qu'ils sont prévus à l'article 43 du statut du personnel, mais l'établissement de rapports
ad hoc ne pouvait être exigé de l'administration, en dépit de ce que nous considérions comme juste. Il faudra se prononcer dans le même sens dans les cas d'espèce, même si la décision de promotion n'a été prise qu'en juillet 1963, parce que, à notre avis, même à ce moment, la «période d'adaptation» au nouveau statut du personnel ne pouvait pas encore être considérée comme achevée.
Par contre, quelques problèmes particuliers de fait et de droit doivent encore faire l'objet d'une étude détaillée, parce que jusqu'à présent d'autres affaires n'ont pas encore laissé entrevoir de solution.
1. C'est le cas pour l'argument, exposé dans la procédure écrite, que la décision de promotion de l'affaire 94-63 est illégale, parce qu'elle n'a pas fait l'objet d'un affichage immédiat dans les bâtiments de l'institution et n'a pas été publiée au Bulletin mensuel du personnel, selon les modalités de l'article 25 du statut du personnel.
On peut se demander si ce grief n'a pas été abandonné car, au cours de la procédure orale, le requérant n'en a plus reparlé; mais il est aisé de prouver qu'il ne pouvait entraîner l'annulation de la décision attaquée.
En effet, à notre avis, dans la mesure où l'article 25 ordonne la publication de certaines décisions en matière de personnel, il ne contient aucune règle de forme substantielle qui conditionne la validité des actes. Cela serait tout à fait inhabituel pour des actes individuels et cela à l'encontre de ce qui se passe pour les mesures législatives, dont la publication constitue une nécessité impérieuse. Notamment, l'article 25 ne constitue pas une disposition dont le respect ou le non-respect
exerce une influence sur le contenu d'une décision. Son sens et son but nous paraissent plutôt consister, après l'élaboration du contenu d'une décision en matière de personnel, à la porter à la connaissance de ce dernier et à mettre les fonctionnaires éventuellement intéressés en mesure de sauvegarder leurs droits dans une procédure administrative ou dans une procédure judiciaire. Si elle n'est pas respectée, comme dans le cas présent, en ce sens que la publication n'a pas été faite immédiatement
mais seulement au bout de quatre semaines, la seule conséquence à en tirer, d'après l'esprit de l'article 25, c'est que les délais de recours ne commencent à courir au profit des fonctionnaires intéressés qu'à un moment ultérieur (par exemple à partir de la prise de connaissance). Mais l'annulation de la décision en cause ne peut être envisagée.
2. Un autre argument présente une plus grande valeur: il a été exposé dans les deux affaires et il porte sur la régularité de la procédure de promotion. Il se décompose en plusieurs griefs dont le plus important va faire aussitôt l'objet de notre examen. Il a reçu sa véritable substance après la production des documents qui ont été distribués aux membres de la Commission pour la préparation des décisions de promotion et il faut notamment l'examiner sous l'angle de certaines conditions que la Cour a
posées dans l'affaire Raponi en matière de préparation et d'adoption de décisions de promotion. En quelques mots, il s'agit de savoir si les membres de la Commission ont été suffisamment informés des données nécessaires et surtout des mérites des candidats qu'ils doivent examiner et comparer lorsqu'ils prennent leur décision.
Comme, dans l'un des cas, la décision a été prise au cours d'une séance de la Commission (affaire 96-63), tandis que dans l'autre cas (affaire 94-63) c'est la procédure écrite qui a été choisie, il conviendra de faire une différence dans l'examen juridique.
a) Affaire 94-63
Voyons tout d'abord comment la procédure de promotion s'est déroulée dans l'affaire 94-63.
Elle a commencé le 2 juillet 1963 par la signification aux membres de la Commission, par son secrétariat, d'une note dans laquelle le président de la Commission faisait une proposition précise de promotion et la motivait. Cette note mentionnait que le directeur général de l'administration avait étudié soigneusement les candidatures et avait entendu les candidats. Il concluait en proposant le candidat dont le président de la Commission avait proposé ultérieurement là promotion. En annexe à la note
figuraient, outre l'avis de concours, les dossiers de candidature des différents candidats (c'est-à-dire une fiche de renseignements pour chaque candidat). La proposition du président devait être considérée comme acceptée, sauf observations présentées au secrétariat de la Commission avant le 8 juillet à 18 heures.
Les seuls moyens d'information dont disposaient donc les membres de la Commission étaient la note du président qui, il est vrai, ne concernait que le candidat promu, ainsi que les fiches de renseignements remplies par les candidats eux-mêmes et qui, d'autres indications personnelles mises à part, ne contenaient en général rien de plus que quelques remarques très brèves sur leur activité antérieure au service de la Commission.
Nous devons nous demander si cela peut être considéré comme suffisant pour l'application d'une disposition qui exige dans le cas normal que l'on tienne compte de rapports sur l'aptitude, les services et la conduite des fonctionnaires dans le service, de telle sorte qu'après confrontation des mérites des candidats un choix équitable puisse être fait en vue de la promotion. Nous avons personnellement des doutes sérieux sur ce point et nous n'avons pas l'impression que l'arrêt Raponi les ait
écartés. C'est plutôt l'inverse.
Cet arrêt souligne avec insistance le fait qu'une décision de promotion exige un «examen scrupuleux de dossiers comparables» pour que la décision de promotion soit prise «en toute connaissance de cause» et il souligne la nécessité de procéder à l'appréciation des mérites sur une «base égalitaire et au vu de sources d'informations et de renseignements comparables».
La procédure d'examen dans le cas de l'affaire 94-63 ne répond pas à ces exigences, nous semble-t-il. Elle a contrevenu à la règle de l'égalité, parce que seul le candidat proposé a bénéficié d'indications détaillées, données par un tiers, sur sa carrière passée et sur ses mérites. Mais en outre la règle de soumettre les mérites des différents candidats à un examen approfondi a été, elle aussi, violée. A cet effet, les indications données par les candidats eux-mêmes sur leur activité au service
de la Commission ne suffisent pas et cela qu'elles soient relativement détaillées ou, ce qui est la règle, qu'elles ne soient rédigées que très sommairement. Elles ne permettent pas de procéder à une appréciation des mérites, parce que les feuilles de candidature disent tout au plus ce que les candidats ont fait et non pas de quelle manière, avec quel résultat et avec quel rendement. D'ailleurs, ce n'est pas un candidat mais seulement un tiers impartial qui pourrait énoncer une opinion de ce
genre sous une forme utilisable pour qu'un choix puisse être fait.
Comme rien ne permet de penser que les membres de la Commission ont disposé d'une information supplémentaire (par exemple des dossiers personnels), force est donc de constater, d'après tous les indices existant également dans l'affaire 94-63, que la décision de promotion a été insuffisamment préparée, ce qui entraîne nécessairement son annulation.
b) Affaire 96-63
L'affaire 96-63 se présente sous un jour analogue. Ici aussi la décision de promotion a été préparée par une communication du secrétariat de la Commission aux membres de cette dernière: il y est mentionné que les différents candidats ont été reçus par le directeur général de l'administration et que, sur sa proposition, le président de la Commission a décidé de recommander le choix du candidat qui a été promu ultérieurement. La communication contient un exposé détaillé en faveur de la proposition
et indique que les remarques relatives aux autres candidats vont être exposées verbalement. Selon les dires de la Commission lors de la procédure écrite, tout comme dans l'affaire 94-63, les membres de la Commission ont reçu en outre communication des fiches de renseignements des différents candidats.
Bien que, dans ce cas, la décision ait été prise au cours d'une séance de la Commission et non pas lors d'une procédure écrite, il est impossible d'apprécier la préparation de la décision sous un autre jour. Avant la séance, les membres de la Commission n'ont rien appris de plus sur les candidats non promus que ce qui résultait de leur fiche de renseignements et, sur ce point, il y a encore des doutes fondés, car la communication du secrétariat ne permet pas de déduire que les fiches de
renseignements aient bien été distribuées. Mais le procès-verbal de la Commission est dépourvu de toute indication sur le fait qu'un examen supplémentaire des mérites des candidats ait eu lieu au cours de la séance, que ce soit sur la. base d'autres documents ou sur celle de remarques orales.
Nous constatons donc que, dans l'affaire 96-63, la décision de promotion n'a pas été préparée selon les modalités prévues par l'article 45. Ici aussi, l'annulation de la décision de promotion est inévitable pour ce motif.
3. Un troisième argument concerne uniquement le recours 96-63. Il s'appuie sur le fait que la décision de promotion qui est attaquée a été prise le 3 juillet 1963, mais qu'elle ne devait entrer en vigueur que le 1er novembre 1963, car ce n'est qu'à cette date que le candidat promu pouvait avoir accompli deux ans de service dans son ancien grade.
Selon le requérant, l'article 45 du statut du personnel exige que le candidat promu puisse justifier de deux ans d'ancienneté dans son ancien grade au moment où la décision de promotion est prise.
Cette thèse relative aux conditions de promotion a tout d'abord en sa faveur le texte de l'article 45 du statut du personnel. Il y est dit : «Elle se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d'un minimum d'ancienneté dans leur grade.» D'après cela, la durée minimum de l'ancienneté qui est définie à l'article 45, alinéa 2, (deux ans) doit être écoulée en fait lors de l'adoption de la décision de promotion,
Mais il y a aussi de bons motifs pour penser que cette interprétation répond au sens de l'article 45. Comme la promotion se fait en fonction des mérites acquis, l'exigence de l'ancienneté de service doit manifestement avoir pour but que l'autorité investie du pouvoir de nomination puisse observer le comportement et l'activité des candidats à la promotion pendant un délai minimum bien déterminé. Admettre que des décisions de promotion soient prises avant l'expiration de ce délai, cela pourrait
avoir pour conséquence que l'autorité investie du pouvoir de nomination parte d'une comparaison des mérites qui, si elle avait été faite ultérieurement, pourrait entraîner un résultat plus favorable pour le candidat non promu, par exemple, comme c'est le cas dans cette affaire, si ce candidat avait assumé par intérim les fonctions du poste mis au concours, à l'époque précisément où la décision de promotion a été prise et quelque temps encore après.
En conséquence, nous devons constater qu'une décision de promotion n'est pas prise conformément aux exigences légales lorsqu'elle l'est au bénéfice d'un candidat qui, comme en l'espèce, a encore besoin de quatre mois pour atteindre les deux années d'ancienneté dans son ancien grade.
Par contre, l'objection de la Commission que la procédure de promotion a été engagée dans la présente espèce avant le 31 mars 1963, donc à une époque où l'article 108 du statut du personnel permettait de déroger aux conditions de l'article 45, nous paraît sans valeur. Certes, l'article 108 du statut du personnel (dans sa forme modifiée jusqu'au 31 mars 1963) permet de procéder à des promotions par dérogation aux conditions d'ancienneté de l'article 45. Mais il s'agit là d'une disposition
transitoire, donc dérogatoire, qui fait exception à la règle générale de l'article 45 et qui, pour cette raison, doit être interprétée restrictivement. A bien la comprendre, elle exige que la décision de promotion elle-même soit prise avant le 31 mars 1963. Il ne suffit donc pas que cette procédure de promotion soit engagée avant cette date. Si des raisons d'ordre administratif ne permettaient pas à la Commission de prendre une décision avant cette date, après le 1er avril 1963 et faute de
dispositions dérogatoires explicites, elle ne pouvait plus procéder à des promotions que selon la règle de l'article 45.
Nous estimons donc que, dans le cas du procès 96-63, la décision de promotion doit être annulée aussi, motif pris de ce qu'elle a été faite en violation de l'article 45 du statut du personnel.
4. Dans l'affaire 96-63, il a été aussi fait état de ce que la promotion avait été faite en fonction de la nationalité du candidat promu, c'est-à-dire que l'emploi pourvu aurait été réservé dès l'origine à un fonctionnaire d'une nationalité déterminée.
Sur le plan du droit, tout le nécessaire a été dit sur ce grief dans l'arrêt «Lassalle contre Parlement européen» (affaire 15-63). D'après cet arrêt, en fait, lors de nominations à des emplois vacants par voie de promotion, la nationalité ne peut être, a priori, le critère décisif. En cas d'égalité de mérites de plusieurs candidats, tout au plus est-il permis de tenir compte en outre de la nationalité, lorsque cela paraît nécessaire pour maintenir ou pour réaliser un équilibre géographique, dans
le cadre de la fonction publique européenne.
En ce qui concerne l'aspect de fait du grief, par contre, nous n'y voyons pas suffisamment clair. En effet, la Commission conteste que la nationalité ait joué un rôle décisif dans la promotion. Elle déclare que ce qu'a pu dire sur ce point le chef de la division du personnel, selon les allégations du requérant, n'aurait été que la manifestation d'une opinion privée dont il ne serait pas possible de tirer des conclusions sur les motifs de la Commission.
Si l'on voulait faire une clarté parfaite sur ce point, il faudrait assurément entendre des témoins, parce que seul ce moyen permettrait de savoir avec certitude quelle a été l'attitude de la direction du personnel sur les questions de nationalité des candidats lorsqu'elle a formulé pour les membres de la Commission sa proposition de promotion dont on peut admettre qu'elle a influencé la décision de celle-ci.
Mais, cependant, nous jugeons que cette mesure d'instruction est inutile, compte tenu des résultats actuels de notre étude. C'est pourquoi nous renonçons à soumettre à la Cour une proposition d'audition de témoins et nous suggérons de ne pas donner suite à ce point en litige.
5. Pour le motif indiqué ci-dessus, il nous semble aussi inutile d'examiner d'autres arguments supplémentaires du requérant, notamment ceux qui ont été exposés dans la procédure écrite sans être repris lors de la procédure orale. C'est pourquoi nous n'examinerons pas davantage le grief de détournement de pouvoir soulevé dans l'affaire 96-63, en invoquant la circonstance que le candidat promu était un spécialiste de la législation douanière alors que le requérant avait les connaissances approfondies
du droit de la fonction publique communautaire qui étaient exigées dans l'avis de candidatures; pour le même motif, nous n'examinerons pas non plus les griefs qui ont été soulevés dans l'affaire 94-63 en ce qui concerne la mise en application de la procédure écrite (caractère illicite ou non de la procédure écrite pour l'adoption de décisions de promotions; non-publication des dispositions d'application de l'article 11 du règlement intérieur de la Commission; absence de motifs pour justifier la
nécessité de la procédure écrite; mise en œuvre de la procédure écrite sur proposition du secrétaire général et non du président de la Commission).
6. En résumé, nous constatons que les deux cas de promotions qui sont soumis à la Cour font apparaître des vices sérieux dans la procédure de promotion. Pour ce motif, les décisions attaquées doivent être annulées et la Commission doit être condamnée aux dépens selon l'article 69 du règlement de procédure.
