| McDiarmid Lumber Ltd. c. Première Nation de God's Lake, 2006 CSC 58 (15 décembre 2006)

COUR SUPRÊME DU CANADA

Référence : McDiarmid Lumber Ltd. c. Première Nation de God’s Lake, [2006] 2 R.C.S. 846, 2006 CSC 58

Date : 20061215

Dossier : 30890

Entre :

God’s Lake First Nation, aussi connue

sous le nom de God’s Lake Band

Appelante

et

McDiarmid Lumber Ltd.

Intimée

‑ et ‑

Procureur général du Canada, Assemblée des Premières Nations

et Manitoba Keewatinook Ininew Okimowin

Intervenants

Traduction française officielle

Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein

Motifs de jugement :

(par. 1 à 76)

Motifs dissidents

(par. 77 à 150)

La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Bastarache, LeBel, Deschamps, Charron et Rothstein)

Le juge Binnie (avec l’accord des juges Fish et Abella)

______________________________

McDiarmid Lumber Ltd. c. Première Nation de God’s Lake, [2006] 2 R.C.S. 846, 2006 CSC 58

Première Nation de God’s Lake, aussi connue

sous le nom de bande indienne de God’s Lake Appelante

c.

McDiarmid Lumber Ltd. Intimée

et

Procureur général du Canada,

Assemblée des Premières Nations et

Manitoba Keewatinook Ininew Okimowin Intervenants

Répertorié : McDiarmid Lumber Ltd. c. Première Nation de God’s Lake

Référence neutre : 2006 CSC 58.

No du greffe : 30890.

2006 : 20 avril; 2006 : 15 décembre.

Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.

en appel de la cour d’appel du manitoba

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba (le juge en chef Scott et les juges Philp et Hamilton) (2005), 192 Man. R. (2d) 82, 340 W.A.C. 82, 251 D.L.R. (4th) 93, 8 C.B.R. (5th) 244, 50 C.L.R. (3d) 17, [2005] 2 C.N.L.R. 155, [2006] 1 W.W.R. 486, [2005] M.J. No. 29 (QL), 2005 MBCA 22, qui a accueilli l’appel contre une décision du juge Sinclair (2004), 186 Man. R. (2d) 31, [2004] 3 C.N.L.R. 192, [2004] M.J. No. 281 (QL), 2004 MBQB 156, qui avait rejeté l’appel contre l’ordonnance du conseiller‑maître principal Lee. Pourvoi rejeté, les juges Binnie, Fish et Abella sont dissidents.

George J. Orle, c.r., et Daryl A. Chicoine, pour l’appelante.

James A. Mercury et Betty A. Johnstone, pour l’intimée.

Graham R. Garton, c.r., et John S. Tyhurst, pour l’intervenant le procureur général du Canada.

Jack R. London, c.r., et Bryan P. Schwartz, pour l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations.

P. Michael Jerch et Louis Harper, pour l’intervenant Manitoba Keewatinook Ininew Okimowin.

Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Bastarache, LeBel, Deschamps, Charron et Rothstein rendu par

La Juge en chef —

1. Introduction

1 Le présent pourvoi a pour objet la portée des art. 89 et 90 de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5, qui, afin d’empêcher l’effritement du patrimoine détenu par les Indiens en tant qu’Indiens, soustraient certains biens à la saisie par un créancier. La question en litige est la suivante : l’exception prévue aux art. 89 et 90 s’applique‑t‑elle aux fonds versés en vertu d’une entente globale de financement (« EGF ») individualisée intervenue entre le gouvernement fédéral et une bande autochtone?

2 En l’espèce, les fonds ont été versés sur un compte situé à l’extérieur de la réserve en application d’une EGF intervenue entre la bande de God’s Lake et le gouvernement fédéral. Conformément au principe de la « cogestion » privilégié en matière de gouvernance, les fonds issus de l’EGF ne doivent être affectés qu’à certains domaines, et l’un d’eux — l’éducation dans la réserve — semble étroitement lié aux obligations de Sa Majesté découlant du Traité no 5 (1875), auquel la bande a adhéré en 1909. D’autres n’ont apparemment qu’un lien indirect avec ces obligations. D’autres encore y paraissent totalement étrangers. Après avoir obtenu un jugement sur consentement et une ordonnance de saisie‑arrêt, l’intimée, un créancier de la bande, tente d’obtenir la saisie des fonds.

3 Je conclus que les fonds en cause ne sont pas protégés directement par l’art. 89 de la Loi sur les Indiens, qui ne vise que les biens situés sur une réserve. Je ne crois pas non plus que la bande s’est acquittée de sa charge d’établir qu’ils le sont sous le régime du par. 90(1), qui rend insaisissables les fonds donnés « en vertu d’un traité ou accord ». Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi.

2. Questions en litige

4 Le pourvoi soulève deux questions :

1. Comment doit‑on déterminer le situs d’une dette bancaire pour l’application du par. 89(1)? La dette est‑elle protégée du fait qu’elle est théoriquement située dans la réserve?

2. Les « biens meubles [. . .] donnés aux Indiens ou à une bande en vertu d’un traité ou accord entre une bande et Sa Majesté » au sens de l’al. 90(1)b) englobent‑ils les fonds versés en application de l’EGF conclue en l’espèce?

3. La loi

5 L’article 89 de la Loi sur les Indiens protège contre la saisie les biens situés sur une réserve. L’article 90 dispose que d’autres biens peuvent être réputés situés sur une réserve pour les besoins de la taxation ou de la saisie. Ces dispositions sont rédigées comme suit :

89. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, les biens d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution en faveur ou à la demande d’une personne autre qu’un Indien ou une bande.

(1.1) Par dérogation au paragraphe (1), les droits découlant d’un bail sur une terre désignée peuvent faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution.

(2) Une personne, qui vend à une bande ou à un membre d’une bande un bien meuble en vertu d’une entente selon laquelle le droit de propriété ou le droit de possession demeure acquis en tout ou en partie au vendeur, peut exercer ses droits aux termes de l’entente, même si le bien meuble est situé sur une réserve.

90. (1) Pour l’application des articles 87 et 89, les biens meubles qui ont été :

a) soit achetés par Sa Majesté avec l’argent des Indiens ou des fonds votés par le Parlement à l’usage et au profit d’Indiens ou de bandes;

b) soit donnés aux Indiens ou à une bande en vertu d’un traité ou accord entre une bande et Sa Majesté,

sont toujours réputés situés sur une réserve.

Ces dispositions ont été adoptées initialement lors de la réforme de 1951 (Loi sur les Indiens, S.C. 1951, ch. 29), sous une forme quasi identique, à titre d’art. 88 et 89.

4. Historique des procédures judiciaires

6 Le conseiller‑maître Lee, de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, a conclu à la grande probabilité qu’une partie de la somme saisie, sinon la totalité, ait été obtenue en application d’une EGF. Selon lui, les fonds étaient affectés à des services essentiels dans la réserve et le financement était [traduction] « clairement conforme au principe général sous‑tendant la protection prévue aux art. 89 et 90 de la Loi sur les Indiens ». Il a rejeté les arguments fondés sur le situs au sens de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, L.C. 1991, ch. 45. Après avoir déterminé la partie des fonds issus de l’EGF, le conseiller‑maître Lee a ordonné que la somme de 518 838,55 $ fasse l’objet d’une mainlevée. La somme de 125 000 $ a été bloquée jusqu’au règlement des questions en litige par notre Cour.

7 En appel, le juge Sinclair, de la Cour du Banc de la Reine, s’est d’abord demandé si les fonds étaient des « biens situés sur une réserve » et, de ce fait, insaisissables en application de l’art. 89 de la Loi sur les Indiens. Pour déterminer le situs, il a écarté l’interprétation selon le sens naturel fondée sur la common law, au bénéfice du critère des facteurs de rattachement, qui consiste à établir un lien discernable entre les biens et l’occupation autochtone du territoire de la réserve. Il a retenu sept facteurs : la nature de l’EGF, l’affectation projetée des fonds, le situs de la bande bénéficiaire suivant l’EGF, le situs du compte sur lequel les fonds ont été versés, le situs des dépenses imputées aux fonds, les personnes censées toucher des sommes par prélèvement sur les fonds et l’importance des fonds pour la bande et son aptitude à occuper la réserve. Il a estimé que les fonds constituaient des biens détenus par des Indiens, qu’ils avaient un lien étroit avec l’occupation autochtone du territoire de la réserve et qu’ils devaient être soustraits à la saisie. Il a conclu :

[traduction] . . . je suis convaincu qu’il y a plus qu’un lien discernable entre les fonds et l’aptitude de la bande à occuper sa réserve. Les facteurs de rattachement sont en l’espèce très nets, ce qui m’amène à conclure que les fonds sont insaisissables suivant l’art. 89 de la Loi sur les Indiens, indépendamment de l’art. 90.

((2004), 186 Man. R. (2d) 31, 2004 MBQB 156, par. 83)

Le juge Sinclair s’est ensuite demandé si les fonds bénéficiaient également de la protection prévue à l’art. 90 de la Loi sur les Indiens. Il a estimé que l’EGF était un « accord » au sens de cet article, faisant fi de l’arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, où le juge La Forest a opiné que l’accord visé à l’art. 90 doit être lié à un traité (p. 134‑142). Le juge Sinclair a conclu ce qui suit au sujet de l’EGF :

[traduction] Bien qu’il paraisse évident que l’accord entre la bande et le gouvernement fédéral devait entre autres permettre à ce dernier de s’acquitter de ses obligations suivant le Traité no 5 (en matière de santé et d’éducation, par exemple), la plupart des domaines visés par l’EGF ne sont pas mentionnés dans le traité. [par. 87]

Le fait qu’il n’a pas pu dire quelle partie de l’EGF était liée aux obligations issues du traité ne changeait rien, vu son interprétation large du mot « accord » employé à l’art. 90. Il a ajouté :

[traduction] Je suis d’avis que l’EGF cadre avec les obligations du gouvernement fédéral à l’égard des Indiens et des terres réservées pour les Indiens suivant le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Elle est donc visée à l’art. 90 de la Loi sur les Indiens. C’est pourquoi les fonds versés sur le compte de la bande à la succursale de Peace Hills sont réputés avoir toujours été situés sur une réserve indienne et, par conséquent, insaisissables. [par. 87]

8 Le juge en chef Scott et le juge Philp, de la Cour d’appel du Manitoba ont accueilli l’appel, statuant que ni l’art. 89 ni l’art. 90 de la Loi sur les Indiens ne s’appliquaient aux fonds saisis‑arrêtés : (2005), 192 Man. R. (2d) 82, 2005 MBCA 22. Au sujet de l’art. 89, la Cour d’appel a rejeté la prétention que les fonds touchés par la bande en application de l’EGF et versés sur son compte à Winnipeg étaient des biens situés sur une réserve. Elle a conclu que le juge des requêtes avait eu tort d’appliquer le critère multifactoriel du [traduction] « lien discernable » pour déterminer si les biens étaient situés sur la réserve et qu’il avait mal apprécié les facteurs qui rattachaient les comptes de la bande à la réserve. Même si les dispositions de la Loi sur les Indiens devaient être interprétées libéralement au profit des Indiens, l’arrêt Union of New Brunswick Indians c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [1998] 1 R.C.S. 1161, par. 13‑15, établissait clairement que les mots « situés sur une réserve » employés à l’art. 87 devaient être interprétés suivant leur sens ordinaire et naturel et ne s’entendaient pas de l’« emplacement fictif » sur une réserve. Le seul situs fictif possible d’un bien meuble pour l’application des art. 87 et 89 était prévu par la disposition déterminative, l’art. 90.

9 Après avoir examiné la jurisprudence, la Cour d’appel a conclu qu’il n’y avait pas lieu d’appliquer un critère très contextuel pour déterminer le situs d’un bien meuble susceptible d’être saisi. Le juge en chef Scott et le juge Philp ont estimé que même si un tel critère était appliqué, l’emplacement des fonds à Winnipeg serait décisif :

[traduction] Nous partageons l’avis du juge Côté dans l’arrêt Enoch Indian Band : que l’on applique les principes de la common law en matière de situs ou le critère des facteurs de rattachement établi dans l’arrêt Williams, les fonds déposés à la succursale de Peace Hills n’étaient pas des biens situés sur une réserve. L’article 89 de la Loi ne les soustrayait pas à la saisie‑arrêt par la demanderesse. [par. 91]

10 La Cour d’appel s’est ensuite penchée sur l’art. 90. Elle a conclu que suivant l’arrêt Mitchell, l’al. 90(1)b) ne s’appliquait qu’aux biens meubles qui échoient aux Indiens en exécution d’obligations de Sa Majesté découlant d’un traité ou d’un accord accessoire. Le mot « accord » employé à l’art. 90 ne pouvait donc être interprété largement comme l’avait fait le juge des requêtes. La seule question était de savoir si l’EGF était accessoire au Traité no 5. La Cour d’appel a signalé que la plupart des domaines visés par l’EGF n’étaient pas mentionnés dans ce traité. Selon elle, [traduction] « aucun élément n’établissait l’existence d’un lien explicite entre le droit de la bande issu du traité et l’EGF » (par. 126), et l’importance des fonds pour l’avenir de la bande ne modifiait pas la nature de l’entente.

5. Analyse

5.1 Détermination du situs des biens pour l’application du par. 89(1)

11 Le paragraphe 89(1) de la Loi sur les Indiens dispose que « les biens d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution en faveur ou à la demande d’une personne autre qu’un Indien ou une bande ». La question est de savoir si les mots « situés sur une réserve » doivent être interprétés selon leur sens ordinaire et conformément aux règles relatives au situs issues de la common law et de la loi, ou si on doit leur attribuer un sens plus abstrait, propre à la Loi sur les Indiens.

12 La bande invoque l’affaire Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877, où notre Cour devait déterminer si les prestations d’assurance‑chômage touchées par un Indien étaient « situées » sur la réserve pour l’application de l’exemption fiscale prévue dans la Loi sur les Indiens. Au nom de notre Cour, le juge Gonthier a conclu que dans ce cas, le situs était sur la réserve, compte tenu de « plusieurs facteurs de rattachement susceptibles d’être pertinents » en ce qui concerne l’opération et les parties en cause (p. 893). Dans une remarque incidente, le juge Gonthier a laissé entendre que cette interprétation valait également en matière de saisie.

13 Nul ne conteste que suivant les règles d’interprétation classiques de la common law et le libellé de la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, la créance de la bande est située à l’extérieur de la réserve, soit à la succursale de la banque, à Winnipeg. La question est donc de savoir quelle méthode d’interprétation appliquer pour les besoins de la saisie — la méthode concrète de la common law ou celle, théorique et multifactorielle, retenue en matière d’imposition dans l’arrêt Williams?

14 La bande prétend que dans l’arrêt Williams, l’interprétation est davantage compatible avec l’objectif plus général de cette disposition protectrice de la Loi sur les Indiens. Selon elle, cet objectif est de protéger les biens appartenant aux Indiens en tant qu’Indiens dans le cas o— la saisie ferait fi de la situation réelle de la collectivité autochtone en cause ou des choix qui s’offrent aux parties, surtout lorsque l’existence d’un lien avec une activité dans la réserve est établie.

15 Malgré son attrait manifeste, cette prétention ne résiste pas à l’examen. Principes, politique générale et jurisprudence la réfutent.

16 Premièrement, l’affaire Williams se distingue de la présente espèce. Une autre disposition de la Loi sur les Indiens et un autre type de biens étaient en cause. Le litige portait sur l’art. 87, qui exempte de la taxation « les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve ». L’exemption a été reconnue au motif que « les prestations, qui sont des biens meubles incorporels, étaient de fait dans la réserve au moment de la taxation » : Union of New Brunswick Indians, par. 12 (je souligne).

17 Comme l’ont signalé le juge en chef Scott et le juge Philp, de la Cour d’appel, dans l’arrêt Williams, notre Cour a employé la méthode des « facteurs de rattachement » pour déterminer le situs d’une [traduction] « chose qui n’est ni un bien meuble corporel ni un droit incorporel » (par. 59). Il convient de recourir à une analyse particulièrement factuelle pour déterminer, aux fins de l’imposition, le situs d’une opération telle que le versement de prestations. Or, en l’espèce, pour reprendre les propos de ces juges :

[traduction] [I]l ne s’agit pas de déterminer le situs d’une opération aux fins de l’imposition. C’est de la saisie‑arrêt de fonds versés sur les comptes bancaires de la bande à la succursale de Peace Hills située à Winnipeg qu’il est question. Il est bien établi en droit qu’un dépôt bancaire constitue une dette de la banque envers son client. Comme l’a expliqué le juge Gonthier dans l’arrêt Williams, « [o]n ne voit pas en quoi le lieu d’exécution normal d’une dette est pertinent pour décider si l’imposition [. . .] représenterait une atteinte aux droits détenus par un Indien [. . .] ». Par contre, le lieu d’exécution d’une dette a tout à voir avec la saisie y afférente. [Je souligne; par. 60.]

18 Le recours à l’analyse contextuelle lorsque le situs est difficile à déterminer objectivement — dans le cas d’une opération fiscale, par exemple — n’emporte pas la modification du sens ordinaire du « situs » lorsque ce dernier est facile à déterminer objectivement comme dans le cas du compte bancaire considéré en l’espèce.

19 Deuxièmement, la jurisprudence appuie abondamment la méthode d’interprétation concrète issue de la common law. Dans l’arrêt Union of New Brunswick Indians, j’ai confirmé au nom des juges majoritaires de notre Cour le point de vue du juge Iacobucci dans l’arrêt R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921, à savoir que l’expression « sur la réserve » doit recevoir son « sens ordinaire et naturel » partout où elle est utilisée dans la Loi sur les Indiens :

La Cour avait précisé, à la p. 955 [de l’arrêt Lewis], que l’expression devait être interprétée de la même façon partout où elle était utilisée dans la Loi sur les indiens. L’expression « situés sur une réserve » devrait être interprétée de la même manière. L’adjonction du mot « situés » ne modifie pas de façon significative le sens de l’expression dans les circonstances de l’espèce . . .

Le seul tempérament apporté par la jurisprudence à la règle voulant que l’art. 87 vise uniquement les biens se trouvant physiquement dans une réserve est que lorsqu’un bien qui était dans une réserve est placé temporairement à l’extérieur de celle‑ci, la cour se demande si son « emplacement prépondérant » est dans la réserve. [par. 13‑14]

La Cour d’appel a conclu en l’espèce que cet énoncé [traduction] « écartait l’existence d’un lien discernable de nature à modifier, à l’art. 87 (et à l’art. 89), l’exigence que les biens se trouvent physiquement dans une réserve » (par. 34). Je suis d’accord.

20 Troisième élément militant en faveur de ce point de vue, chaque fois que le législateur a voulu écarter le critère de l’emplacement physique des biens meubles, il l’a fait expressément dans une disposition. Ainsi, l’article 90 dispose que les biens meubles donnés aux Indiens par Sa Majesté en vertu d’un traité ou achetés avec des fonds votés par le Parlement au profit d’Indiens « sont toujours réputés situés sur une réserve ». L’existence d’une telle présomption légale permet de conclure que l’interprétation des autres dispositions portant sur l’emplacement ne doit pas se fonder sur une « fiction ».

21 Je conviens avec la Cour d’appel que les fonds déposés sur le compte bancaire à Winnipeg n’étaient pas « situés sur une réserve ». Par conséquent, l’exemption prévue à l’art. 89 de la Loi sur les Indiens ne s’applique pas.

5.2 L’exemption prévue au par. 90(1) de la Loi sur les Indiens

22 Voici le texte du par. 90(1) de la Loi sur les Indiens :

90. (1) Pour l’application des articles 87 et 89, les biens meubles qui ont été— :

a) soit achetés par Sa Majesté avec l’argent des Indiens ou des fonds votés par le Parlement à l’usage et au profit d’Indiens ou de bandes;

b) soit donnés aux Indiens ou à une bande en vertu d’un traité ou accord entre une bande et Sa Majesté,

sont toujours réputés situés sur une réserve.

En l’espèce, les sommes déposées sont‑elles visées par cette présomption et donc insaisissables parce qu’elles ont pour origine un « accord » liant Sa Majesté?

23 En 1909, la bande appelante a adhéré au Traité no 5 conclu à Norway House en 1875. En échange de la renonciation à certaines revendications, Sa Majesté a notamment convenu de protéger les activités traditionnelles sur le territoire cédé, de verser des indemnités annuelles et d’établir des écoles. En l’espèce, les fonds en cause proviennent d’une EGF prévoyant le versement mensuel d’une somme sur le compte bancaire hors réserve de la bande. Le juge des requêtes a conclu que la bande ne disposait [traduction] « pratiquement d’aucune autre source de financement que le gouvernement fédéral » (par. 5). Les parties ne s’entendent ni sur le sens du mot « accord » employé au par. 90(1) ni sur la qualification de l’EGF.

24 La question en litige relève de l’interprétation législative. Quel est le sens du mot « accord » employé à l’al. 90(1)b)? S’entend‑il de tout accord entre le gouvernement et une bande indienne? Vise‑t‑il seulement certains types d’accord et, dans l’affirmative, lesquels?

25 Il appert de la jurisprudence, des principes et de la politique générale que le législateur n’a pas voulu que le mot « accord » employé à l’al. 90(1)b) soit interprété largement, mais bien qu’il s’entende uniquement d’un accord accessoire à un traité.

5.2.1 La jurisprudence

26 Notre Cour s’est déjà penchée sur le sens du mot « accord » à l’al. 90(1)b). Elle a conclu qu’il ne devait s’entendre que d’un accord précisant les engagements de Sa Majesté envers les Indiens dans le contexte d’un traité relatif à la cession de leurs terres : arrêt Mitchell, p. 124, 131 et 134. La bande nous exhorte à infirmer cette décision. Or, notre Cour n’a pas coutume d’écarter ses décisions antérieures sans de sérieux motifs : R. c. Chaulk, [1990] 3 R.C.S. 1303, p. 1352‑1353; R. c. B. (K.G.), [1993] 1 R.C.S. 740, p. 777‑778; Friedmann Equity Developments Inc. c. Final Note Ltd., [2000] 1 R.C.S. 842, 2000 CSC 34, par. 43. Nous le verrons en détail plus loin, de tels motifs n’ont pas été établis en l’espèce. Au contraire, l’arrêt Mitchell semble bien fondé.

27 Dans l’arrêt Williams, notre Cour a confirmé que les exemptions prévues aux art. 87, 88 et 89 de la Loi sur les Indiens visaient à « préserver les droits des Indiens sur leurs terres réservées et à assurer que la capacité des gouvernements d’imposer des taxes, ou celle des créanciers de saisir, ne porte pas atteinte à l’utilisation de leurs biens situés sur leurs terres réservées » (p. 885). L’objectif est de protéger ce qui a été « donné » à la bande indienne en contrepartie de la cession de ses terres. Les exemptions sont liées aux terres des réserves et à la capacité des Indiens de protéger leurs terres contre l’intrusion et l’amoindrissement. Le juge Gonthier l’a dit, « les articles en question ne visent pas à conférer un avantage économique général aux Indiens » (arrêt Williams, p. 885). Par exemple, ils ne soustraient pas à la saisie ou à la taxation les biens acquis suivant un contrat commercial assimilable à une opération commerciale ordinaire, mais seulement ceux « qui échoient aux Indiens conformément aux traités et à leurs accords accessoires » (arrêt Mitchell, p. 138). Seuls ces derniers sont protégés à l’al. 90(1)b).

28 Pour atteindre cet objectif, le législateur a tenté de faire en sorte que les droits conférés aux Indiens par voie de traité ne soient pas définis de manière trop étroite ou technique. Le juge La Forest a expliqué : « Il faut se rappeler que les promesses contenues dans les traités sont souvent formulées en des termes très généraux et que des accords supplémentaires sont nécessaires pour préciser les engagements pris par la Couronne » (arrêt Mitchell, p. 124). L’emploi du mot « accord » dans la disposition visait donc à faire en sorte que l’accord portant exécution des obligations issues d’un traité soit considéré comme un tel accord supplémentaire.

29 Pour arriver à cette conclusion, notre Cour a appliqué la règle des mots associés, que j’analyse ci‑après. Le juge La Forest n’en a pas fait expressément mention, mais il a employé le vocabulaire qui s’y rattache habituellement et a conclu que « les termes “traité” et “accord” à l’al. 90(1)b) déteignent l’un sur l’autre » (arrêt Mitchell, p. 124).

5.2.2 La règle des mots associés

30 Suivant un principe fondamental d’interprétation législative, lorsqu’au moins deux mots reliés par la conjonction « et » ou « ou » ont une fonction logique et grammaticale analogue dans une disposition, ils doivent être interprétés à la lumière de leurs caractéristiques communes : R. Sullivan, Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes (4e éd. 2002), p. 173. Il s’agit de la règle des mots associés (noscitur a sociis). Elle veut fondamentalement que « [l]e sens d’un terme [soit] révélé par son association à d’autres termes : il est connu par ceux auxquels il est associé » : 2747‑3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, par. 195 (souligné dans l’original). Comme l’a expliqué le juge Bastarache dans l’arrêt Marche c. Cie d’Assurance Halifax, [2005] 1 R.C.S. 47, 2005 CSC 6, par. 66‑71, l’application de cette règle permet au tribunal de saisir le « contexte immédiat » des mots employés par le législateur et qui font l’objet du litige.

31 L’application de ce principe peut faire en sorte que la portée du mot plus général soit ramenée à celle du mot plus spécifique : R. c. Goulis (1981), 33 O.R. (2d) 55 (C.A.). Dans cette affaire, la question était de savoir si un failli ayant omis de révéler au syndic de faillite l’existence de certains biens commerciaux avait « caché » ces biens au sens de l’art. 350 du Code criminel, S.R.C. 1970, ch. C‑34, dont voici le libellé :

350. Est coupable d’un acte criminel [. . .] quiconque,

a) avec l’intention de frauder ses créanciers,

(i) fait ou fait faire quelque don, transport, cession, vente, transfert ou remise de ses biens, ou

(ii) enlève ou cache un de ses biens, ou s’en défait;

. . .

32 Même si le terme « cache » employé au sous‑al. (ii) peut être interprété largement de manière à englober l’omission de révéler l’existence, le juge Martin s’est appuyé sur la règle des mots associés pour lui attribuer un sens plus restreint :

[traduction] En l’espèce, les termes qui colorent le mot « cache » sont, premièrement, « enlève », qui renvoie clairement à l’enlèvement physique des biens, et deuxièmement, « s’en défait », qui, contrairement au type d’aliénation expressément visé au sous‑al. a)(i) (« don, transport, cession, vente, transfert ou remise ») renvoie vraisemblablement à l’aliénation qui résulte de l’acte accompli par une personne pour se défaire concrètement d’un bien. À mon avis, au sous‑al. 350a)(ii), le mot « cache » est associé aux termes « enlève » ou « s’en défait » parce que le législateur a voulu que « cache » s’entende de « dissimule activement ». [p. 61]

Après avoir déterminé la caractéristique commune aux trois mots liés — l’accomplissement d’un acte — , le juge Martin a circonscrit la signification possible du verbe « cache ».

33 Dans l’arrêt Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031, notre Cour a appliqué la règle des mots associés pour arriver à un résultat semblable. Dans cette affaire, on alléguait l’imprécision inconstitutionnelle de l’al. 13(1)a) de la Loi sur la protection de l’environnement de l’Ontario, qui visait un contaminant « caus[ant] ou risqu[ant] de causer la dégradation de la qualité de l’environnement naturel relativement à tout usage qui peut en être fait ». Au nom des juges majoritaires de notre Cour, le juge Gonthier a affirmé :

[C]omme je l’ai dit dans Nova Scotia Pharmaceutical Society [. . .] il ne faut pas étudier les dispositions législatives dans l’absolu. Le contenu d’une disposition « est enrichi par le reste de l’article dans lequel il est situé [. . .] ». Par conséquent, il est significatif que l’expression qualifiée d’imprécise par CP [. . .] figure à l’al. 13(1)a) avec diverses autres atteintes à l’environnement entraînant la responsabilité de leurs auteurs. Il ressort de ces autres atteintes énumérées que le rejet d’un contaminant qui ne crée qu’une menace négligeable ou minime pour l’environnement n’est pas prohibé par le par. 13(1). Au contraire, la répercussion potentielle d’un contaminant doit avoir une certaine importance pour qu’il y ait violation du par. 13(1). Le contaminant doit être susceptible de causer du tort ou des dommages à des biens, des végétaux ou des animaux (al. 13(1)b)), de causer de la nuisance ou des malaises sensibles (al. 13(1)c)), de causer l’altération de la santé (al. 13(1)d)), de causer une atteinte à la sécurité (al. 13(1)e)), de rendre des biens, des végétaux ou des animaux impropres à l’usage des êtres humains (al. 13(1)f)), de causer la perte de jouissance de l’usage normal d’un bien (al. 13(1)g)) ou d’entraver la marche normale des affaires (al. 13(1)h)). Le choix des termes figurant au par. 13(1) me porte à conclure que la conduite polluante n’est prohibée que lorsqu’elle est susceptible de détériorer l’usage de l’environnement naturel d’une façon qui est plus que négligeable. Par conséquent, un citoyen peut ne pas être reconnu coupable d’infraction sous le régime de l’al. 13(1)a) LPE s’il a rejeté un contaminant qui ne pourrait avoir qu’un effet minime sur un « usage » de l’environnement naturel. [Souligné dans l’original; par. 64.]

Notre Cour a donc restreint la portée générale de l’al. 13(1)a) en se fondant sur une caractéristique commune aux alinéas du par. 13(1).

34 La règle des mots associés doit être considérée à la lumière de toutes les sources pertinentes d’interprétation législative : voir Sullivan, p. 175, citant l’arrêt R. c. McCraw, [1991] 3 R.C.S. 72. À l’instar de toutes les règles d’interprétation, elle contribue à déterminer l’intention du législateur. Lorsque ce dernier lie deux notions, l’ambiguïté de l’une peut être résolue au regard de l’autre. Par conséquent, une disposition générale peut être interprétée de manière plus restrictive. Ce « contexte immédiat » du terme litigieux revêt de l’importance, mais ce n’est qu’un élément parmi de nombreux autres qu’il faut prendre en compte dans l’examen des différents contextes de la disposition en cause : arrêt Marche, par. 66; Sullivan, p. 260‑262.

35 Dans l’arrêt Mitchell, notre Cour a appliqué la règle des mots associés pour clarifier la portée du terme « accord » employé à l’al. 90(1)b) de la Loi sur les Indiens. Le juge La Forest a fait siens les propos du juge Martin à la p. 61 de l’arrêt Goulis, à savoir que « les termes “traité” et “accord” [. . .] déteignent l’un sur l’autre » (p. 124). À mon avis, notre Cour n’a pas eu tort d’appliquer ce principe.

5.2.3 La présomption d’absence de tautologie

36 Le législateur est présumé ne pas utiliser de mots superflus ou dénués de sens, ne pas se répéter inutilement ni s’exprimer en vain : Sullivan, p. 158. Partant, [traduction] « [c]haque mot d’une loi est présumé avoir un sens et jouer un rôle précis dans la réalisation de l’objectif du législateur » (p. 158). Les tribunaux recourent souvent à ce principe pour résoudre une ambiguïté ou déterminer la portée d’un terme général.

37 Si on interprète largement le terme « accord » de façon qu’il s’entende de tout accord entre les Indiens et le gouvernement, le mot « traité » ne joue aucun rôle. Un traité est un accord particulier et solennel, mais il s’agit néanmoins d’un accord. Cette conclusion est conforme à l’arrêt Mitchell, où notre Cour a statué que le mot « accord » employé à l’al. 90(1)b) doit être interprété en liaison étroite avec « traité ».

5.2.4 L’interprétation stricte des exceptions et la protection des droits

38 Les régimes provinciaux applicables au crédit façonnent en grande partie l’économie canadienne. Ils sont conçus, presque par nécessité, en vue d’une application universelle. Les dispositions invoquées en l’espèce visent à limiter cette portée. Elles ont pour effet de soustraire certains biens des Indiens, et seulement ceux‑là, au régime applicable en matière de crédit. Elles prévoient donc des exceptions précises à la règle générale voulant que les biens des Indiens soient assujettis aux dispositions provinciales sur le crédit.

39 Il ressort du libellé des dispositions que le législateur n’a pas voulu exempter les biens des Indiens en général. En fait, il a établi des critères pour déterminer les caractéristiques des biens qu’il voulait soustraire à l’application des dispositions provinciales sur le crédit. Vu l’importance de l’accès au crédit dans notre économie et le choix du législateur de ne créer que quelques exceptions à l’application des dispositions en cause, les tribunaux doivent s’abstenir d’interpréter la loi d’une manière qui va à l’encontre de ce choix. Ils doivent se garder de conclure à l’existence d’une exception non explicite, surtout lorsque cela porterait sensiblement atteinte aux droits des citoyens découlant d’une loi ou de la common law. L’exception créée par les dispositions considérées en l’espèce est délimitée par les mots précis qu’emploie le législateur et l’objectif sous‑jacent. L’interprétation doit être juste assez large pour que les mots aient un sens et que soit atteint l’objectif du législateur.

40 Le fait que les dispositions écartent les droits des créanciers et des débiteurs militent de plus en faveur de l’interprétation stricte des exceptions. Les régimes provinciaux confèrent aux créanciers et aux débiteurs qu’ils régissent des droits importants et exécutoires. Ils permettent aux débiteurs de tirer parti d’actifs et aux créanciers de courir un risque calculé. Ils sont l’incarnation moderne de la foule de règles établies par la common law en matière de crédit. C’est dans ce contexte que doivent être considérées les exceptions prévues par les dispositions de la Loi sur les Indiens.

41 Faute d’un libellé exprès, les tribunaux ne peuvent interpréter ces exceptions d’une manière qui porterait sensiblement atteinte aux régimes provinciaux applicables en la matière et aux droits qui en découlent. C’est au Parlement qu’il incombe, sous réserve du respect de la Constitution, de faire de tels choix de politique générale. Dans le cas précis des règles sur le crédit, les tribunaux doivent faire en sorte que le droit applicable soit relativement certain et prévisible et faire preuve de retenue en matière d’interprétation législative.

5.2.5 Limitation de l’accès au crédit

42 Une autre raison justifie l’interprétation stricte du mot « accord » : l’al. 90(1)b) limite l’accès des peuples autochtones au crédit. C’est la conclusion à laquelle est arrivée la Commission royale sur les peuples autochtones (« CRPA »), qui signale dans son rapport la difficulté qu’ont les peuples autochtones à obtenir des capitaux et y énumère certains des obstacles auxquels ils se heurtent : voir Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (1996), vol. 2, Une relation à redéfinir, p. 1019‑1046. Parmi ces obstacles, les exceptions prévues par la Loi sur les Indiens figurent au premier rang. Voici la description qu’en fait la CRPA à la p. 1020 : « Elle [la Loi sur les Indiens] contient des dispositions qui empêchent presque les prêteurs de garantir un prêt au moyen du nantissement de terres et d’autres biens situés dans une réserve. Ces dispositions exercent donc un effet dissuasif sur le financement d’entreprises dans les réserves. » La CRPA a examiné divers moyens de surmonter ces obstacles, y compris l’abolition des exceptions prévues par la Loi sur les Indiens. Même si notre Cour ne peut manifestement pas abolir ces exceptions, la limitation de l’accès au crédit qui en découle constitue une autre raison d’interpréter strictement le mot « accord » employé à l’al. 90(1)b).

5.2.6 Les paragraphes 90(2) et (3)

43 Les paragraphes 90(2) et (3) de la Loi sur les Indiens me confortent également dans l’opinion que l’al. 90(1)b) doit être interprété strictement. En voici le libellé :

(2) Toute opération visant à transférer la propriété d’un bien réputé, en vertu du présent article, situé sur une réserve, ou un droit sur un tel bien, est nulle à moins qu’elle n’ait lieu avec le consentement du ministre ou ne soit conclue entre des membres d’une bande ou entre une bande et l’un de ses membres.

(3) Quiconque conclut une opération déclarée nulle par le paragraphe (2) commet une infraction; commet aussi une infraction quiconque détruit, sans le consentement écrit du ministre, un bien meuble réputé, en vertu du présent article, situé sur une réserve.

44 Ces dispositions se concilient difficilement avec une interprétation large des mots « traité ou accord ». Si le consentement du ministre est requis pour toute opération visant un bien réputé situé sur une réserve au sens du paragraphe premier, une interprétation large des termes « traité ou accord » pourrait retarder sensiblement l’obtention des programmes et des services dont ont besoin les membres de la bande.

45 Mon collègue le juge Binnie n’est pas d’accord. Il laisse entendre que l’EGF emporte consentement du ministre à l’opération (par. 141). Lorsque l’entente précise l’affectation des fonds et que ceux‑ci sont employés comme convenu, je reconnais qu’elle peut emporter consentement du ministre à « l’opération ». Par contre, lorsque l’entente ne précise pas comment les fonds doivent être dépensés, ou qu’elle le prévoit, mais qu’ils sont employés autrement, je ne crois pas qu’elle emporte consentement du ministre à « l’opération ». Si notre Cour interprétait largement les mots « traité ou accord », la question de savoir si l’EGF emporte consentement du ministre donnerait lieu à des litiges et la mise en œuvre des programmes et des services nécessaires serait retardée advenant une réponse négative. Voilà une autre raison pour laquelle notre Cour devrait se montrer réticente à interpréter largement le mot « accord » employé à l’al. 90(1)b).

5.2.7 L’historique de l’al. 90(1)b)

46 Il est souvent utile d’examiner l’historique d’une disposition pour déterminer le sens d’un terme qui y est employé. Les événements et les débats entourant l’adoption de la disposition peuvent permettre de cerner l’intention du législateur.

47 Les dispositions de la Loi sur les Indiens relatives à l’insaisissabilité ne datent pas d’hier. Adoptée en 1951, la disposition actuelle, l’art. 89 de la Loi sur les Indiens, a remplacé l’art. 108 de la Loi des Indiens, S.R.C. 1927, ch. 98, qui avait lui‑même été précédé par une disposition semblable des lois de 1906, 1886 et 1880. L’article 108 et les dispositions antérieures ne faisaient pas mention de biens donnés en vertu d’un « traité » ou d’un « accord ». Ils prévoyaient plutôt l’insaisissabilité des « présents faits aux Indiens ou aux Indiens non soumis au régime d’un traité », des « annuités, ou intérêts sur les fonds » et des « deniers votés par le Parlement et détenus pour une bande d’Indiens », ainsi que des biens achetés avec ces fonds. L’Acte pour protéger les sauvages dans le Haut Canada, contre la fraude, et les propriétés qu’ils occupent ou dont ils ont jouissance, contre tous empiètements et dommages de 1850 prévoyait également l’insaisissabilité des « annuités et présents » et des biens y afférents (S. Prov. C. 1850, 13 & 14 Vict., ch. 74, art. VIII).

48 L’étendue de cette protection était vaste. En somme, tous les fonds ou les présents donnés par le gouvernement aux Indiens paraissent avoir été visés. En revanche, le libellé adopté en 1951 et conservé jusqu’à ce jour a une portée plus limitée; la protection vise un type précis de fonds ou de présents — les biens meubles achetés par le gouvernement et ceux « donnés aux Indiens ou à une bande en vertu d’un traité ou accord entre une bande et Sa Majesté ». La différence des termes employés par le législateur est frappante.

49 Pourquoi le législateur a‑t‑il laissé tomber en 1951 la politique consistant à exempter certains biens en fonction de leur nature pour la remplacer par une autre accordant une exemption fondée sur leur origine — l’exécution d’un traité ou d’un accord? Le dossier n’offre aucune réponse concluante, mais il révèle qu’un changement de philosophie s’est produit dès 1951.

50 Les dispositions du XIXe siècle établissaient des exceptions de crainte que les Indiens ne soient victimes d’exploitation par autrui. L’objectif était donc de faire bénéficier leurs terres et leurs autres biens d’une protection étendue. Le préambule de la loi de 1850 est révélateur :

. . . il est expédient de protéger les sauvages dans le Haut Canada, qui, dans leurs relations avec les autres habitants de cette partie de la province, sont exposés à être fraudés par des gens mal intentionnés et sans principes, et de pourvoir à des moyens plus sommaires et plus efficaces pour assurer aux sauvages la possession et la jouissance paisible des terres et autres propriétés qu’ils occupent . . .

Ce souci de protéger les Indiens contre l’abus et la réaffectation de fonds publics est compatible avec une protection étendue contre la saisie. La disposition de la loi de 1850 établissant l’exception précise que l’aide financière est destinée à « l’usage et [au] bénéfice » des Indiens, ainsi qu’à « l’encouragement de l’agriculture et autres occupations civilisatrices parmi [eux] » (art. VIII).

51 Pendant une bonne partie du XXe siècle, le paternalisme du siècle précédent a continué d’imprégner bon nombre de politiques et de comportements socio‑politiques à l’égard des Autochtones. Toutefois, les années trente et quarante ont vu émerger d’autres valeurs importantes. Peu à peu, on s’est rendu compte que le modèle paternaliste ne convenait plus tout à fait. Le droit à l’auto‑détermination et à l’autonomie gouvernementale était devenu une aspiration, voire une réalité, et les bandes s’étaient lancées dans des entreprises en vue d’améliorer leur situation financière.

52 Le rôle du gouvernement fédéral dans l’appui des différentes formes de développement se transformait lui aussi. Adopté en 1938, l’art. 94B de la Loi des Indiens de 1927 autorisait le gouvernement fédéral à créer une « caisse de crédit renouvelable » au bénéfice des collectivités autochtones (S.C. 1938, ch. 31, art. 2). Les propos du ministre des Mines et des Ressources à la Chambre des communes témoignent d’une certaine évolution des mentalités :

Le deuxième point comporte en réalité une innovation dans l’administration des affaires indiennes. Il s’agit de créer une caisse renouvelable. [. . .] Il va sans dire que les Indiens demeureront, comme par le passé, les pupilles de l’État. Aujourd’hui, le Parlement affecte chaque année des fonds aux services de bienfaisance chez les Indiens. Mais ces fonds sont dépensés comme les autres et par conséquent on y voit des subventions ou des dons [. . .] Dans la courte période où j’ai dû m’occuper des affaires indiennes, je me suis rendu parfaitement compte de l’importance qu’il y a de développer chez nos pupilles indiens l’esprit d’initiative et d’indépendance. L’historique des relations entre l’État et les Indiens du pays m’a convaincu qu’à l’origine on prévoyait, et on y compte encore, l’intégration des Indiens dans notre vie politique; on espérait qu’ils cesseraient un jour d’être des pupilles [. . .] Je dois avouer que notre conduite passée me semble souvent n’avoir pas contribué à atteindre cette fin très désirable. [Je souligne.]

(Débats de la Chambre des communes, vol. III, 3e sess., 18e lég., 30 mai 1938, p. 3423)

53 Ce changement de mentalité a imprégné les travaux du Comité spécial mixte sur la Loi des Indiens mis sur pied en 1946 pour donner suite au besoin ressenti plus vivement de moderniser la politique sur les Autochtones. La participation des Autochtones à la Seconde Guerre mondiale et l’intérêt accru pour les droits de la personne après ce conflit avaient rendu la population et les élus plus sensibles à la situation des Indiens : R. G. Moore, Historique de la Loi sur les Indiens (2e éd. 1978), p. 189. D’une portée sans précédent, la consultation a montré à quel point les besoins des Indiens variaient d’une région à l’autre et en fonction de facteurs socio‑économiques souvent propres à certaines collectivités. Le rapport final déposé en 1948 contenait une série de recommandations ayant « pour objet de permettre aux Indiens de passer graduellement de la tutelle à la citoyenneté et de favoriser leur avancement » : Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambre des communes institué pour continuer et terminer l’étude de la Loi des Indiens, Procès‑verbaux et témoignages, fascicule no 5, p. 23, Quatrième rapport, 22 juin 1948. Les recommandations portaient sur le droit de vote, l’augmentation de l’aide financière consentie aux collectivités et la suppression des dispositions particulières sur la consommation d’alcool par les Indiens. Elles témoignaient d’un intérêt nouveau pour l’accès à la pleine citoyenneté et une plus grande autonomie gouvernementale à l’échelon de la bande.

54 L’approche ancienne et la nouvelle ont toutefois continué de s’opposer. Deux des recommandations du rapport final illustrent bien la tension entre les deux. D’une part, le comité demande que « de l’aide financière soit accordée aux conseils des bandes afin de leur permettre d’entreprendre, sous la surveillance voulue, des projets visant à l’amélioration de la condition physique et économique des membres de la bande » (p. 23‑24). D’autre part, il exhorte le législateur à prévoir dans la nouvelle loi des « dispositions protégeant contre l’injustice et l’exploitation les Indiens qui ne sont pas assez avancés pour administrer leurs propres affaires » (p. 23).

55 L’adoption de la nouvelle Loi sur les Indiens en 1951 et de l’actuel al. 90(1)b) résulte de cette tension. D’une part, il fallait encourager les Indiens à gérer leurs propres affaires et à conclure des ententes commerciales en vue d’améliorer leur situation, notamment financière, ce qui était incompatible avec l’insaisissabilité de presque tous les biens pouvant être reliés à des présents ou à des fonds d’origine gouvernementale. D’autre part, on croyait toujours nécessaire une protection minimale contre l’exploitation par les autres membres de la société, ce qui était compatible avec la protection des fonds versés en exécution d’obligations découlant d’un traité, ainsi que des biens situés sur une réserve. De façon plus générale, le ministre Walter Edward Harris a reconnu cette contradiction de la politique sur les Indiens :

Il s’agit de répartir l’administration de la loi sur les Indiens de façon à accorder à tous les Indiens du pays la liberté d’action et l’autonomie administrative qui paraîtront opportunes, tout en nous assurant, dans l’intervalle, l’autorité législative dont nous avons besoin pour les protéger et les aider.

(Débats de la Chambre des communes, vol. II, 4e sess., 21e lég., 16 mars 1951, p. 1380)

56 Le dossier ne précise pas pourquoi le législateur a choisi de rendre insaisissables — aujourd’hui à l’al. 90(1)b) — les fonds donnés en vertu d’un « traité » ou d’un « accord ». On ne peut donc affirmer que l’historique de la disposition commande une interprétation plutôt qu’une autre. Cependant, on peut dire que ce libellé concorde avec la reconnaissance en 1951 de l’opportunité d’encourager les Indiens à exercer une plus grande autonomie gouvernementale et à prendre part à l’activité économique.

57 Dans ce contexte, pourquoi le législateur ne s’est‑il pas contenté de faire mention des biens meubles donnés en vertu d’un « traité »? Pourquoi a‑t‑il ajouté le mot « accord »?

58 Je l’ai dit précédemment, dans l’arrêt Mitchell, le juge La Forest a relevé un motif important : « Il faut se rappeler que les promesses contenues dans les traités sont souvent formulées en des termes très généraux et que des accords supplémentaires sont nécessaires pour préciser les engagements pris par la Couronne » (p. 124). Le terme « accord » s’entend donc d’un accord supplémentaire ou accessoire qui énonce plus en détail les obligations découlant d’un traité. Il s’agit toujours d’obligations découlant d’un traité, l’accord ne faisant que les préciser davantage. Dans cette optique, l’adjonction du mot « accord » visait à assurer la protection des biens meubles donnés en vertu d’un traité de sorte qu’un créancier ne puisse prétendre qu’un bien transféré en exécution d’un traité n’est pas protégé parce que l’obligation ne figurait pas expressément dans le traité au départ.

59 L’autre explication possible est que le mot « accord » ait été ajouté pour englober les ententes entre le gouvernement fédéral et les Indiens, soumis ou non au régime d’un traité, conclues pour le financement de services publics « essentiels ». Mon collègue le juge Binnie privilégie cette thèse ou, plutôt, une variante appelée « approche fondée sur les services publics » suivant laquelle l’al. 90(1)b) protège les fonds versés aux bandes indiennes par le gouvernement fédéral pour les services d’éducation, de logement, de santé, d’aide sociale et autres apparentés dans la réserve (par. 129). Les fonds versés conformément à une EGF seraient entièrement protégés (par. 146).

60 Le juge Binnie laisse entendre que cette interprétation large des mots « traité ou accord » est justifiée pour plusieurs raisons. Premièrement, la protection du financement de tous les « services publics », que celui‑ci soit accessoire ou non à un traité, permettrait d’éviter que les Indiens soumis au régime d’un traité soient traités différemment de ceux qui ne le sont pas. Comme les biens des Indiens non soumis au régime d’un traité étaient protégés par les anciennes dispositions — beaucoup plus générales — sur l’insaisissabilité, cette raison paraît valable au premier abord. Mais à la réflexion, il paraît beaucoup plus vraisemblable que le législateur ait voulu, à l’al. 90(1)b), accorder un traitement particulier aux biens liés aux droits issus de traités. Pourquoi? La réponse pourrait résider, en partie du moins, dans la finalité du processus de conclusion d’un traité. Peut‑être le législateur a‑t‑il voulu accorder une protection spéciale aux biens donnés en vertu d’un traité en raison du caractère unique de l’opération. En effet, dans la plupart des traités, ces biens représentent la totalité de la contrepartie versée pour la cession des terres et la renonciation à d’éventuelles revendications. (Ce qui ne veut pas dire que la contrepartie versée pour la cession des terres était juste ou équitable.) Dans l’arrêt Mitchell, le juge La Forest a signalé à la p. 124 que l’emploi du mot « donnés » à l’al. 90(1)b) « peut être considéré comme une mention distincte et significative du processus de cession des terres indiennes ».

61 Même si, rétrospectivement, ce n’est peut‑être pas ce que le législateur a envisagé en 1951, la différence de traitement entre les Indiens soumis au régime d’un traité et ceux qui ne le sont pas semble justifiée. Sa Majesté peut inclure dans toute entente de financement conclue avec une bande des dispositions visant à protéger cette dernière. Comme on l’a fait valoir devant nous, les EGF comportent souvent elles‑mêmes de nombreuses dispositions visant à faire en sorte que les fonds versés servent à la prestation des avantages et des services en cause. Une disposition prévoit souvent l’intervention d’un tiers gestionnaire lorsque la bande affecte les fonds à autre chose. Les besoins et les vœux varient d’une bande à l’autre. Peut‑être vaut‑il mieux laisser le gouvernement fédéral et la bande convenir des dispositions qui protégeront les fonds au lieu d’imposer une insaisissabilité « universelle » qui peut ne pas répondre aux besoins et aux vœux de toutes les bandes.

62 Deuxièmement, le juge Binnie laisse entendre que l’interprétation large des termes « traité ou accord » est justifiée en ce que, contrairement à l’interprétation retenue par notre Cour dans l’arrêt Mitchell, elle n’aurait pas d’effet préjudiciable sur les bandes qui, comme celle de God’s Lake, n’ont pas accès à des services bancaires sur la réserve. Cette raison pose deux problèmes. D’abord, malgré l’absence d’une institution financière de dépôt sur la réserve, la bande de God’s Lake pouvait déposer ses fonds dans une institution financière établie sur une autre réserve, auquel cas ils auraient été protégés par l’art. 89 de la Loi sur les Indiens. Comme l’a signalé le juge Gonthier dans l’arrêt Williams, à la p. 887, « en vertu de la Loi sur les Indiens, un Indien jouit d’un choix en ce qui concerne ses biens personnels. [. . .] Il appartient à l’Indien de décider s’il désire bénéficier du système de protection que constitue la réserve ou s’il veut s’intégrer davantage dans l’ensemble du monde des affaires. » En second lieu, cette justification va à l’encontre du raisonnement de notre Cour dans l’arrêt Union of New Brunswick Indians, par. 37‑42, où, au nom des juges majoritaires, j’ai rejeté l’argument selon lequel la portée de l’exemption fiscale prévue à l’art. 87 de la Loi sur les Indiens devait être étendue pour protéger les biens que les Indiens doivent acheter à l’extérieur des réserves en vue de leur utilisation dans celles‑ci.

63 Troisièmement, le juge Binnie fait valoir que contrairement à l’interprétation des termes « traité ou accord » dans l’arrêt Mitchell, l’interprétation large qu’il préconise ne se traduirait pas par une différence de traitement d’une bande d’Indiens soumis au régime d’un traité à une autre en raison des « aléas de la conclusion des traités » (par. 124) et « de la variation providentielle du libellé des traités » (par. 92). Si, comme je le crois, le législateur n’a voulu protéger que les droits issus d’un traité, il est raisonnable de présumer qu’il a envisagé et accepté que les Indiens soumis au régime d’un traité fassent l’objet d’une différence de traitement. Il est en effet logique que ces Indiens bénéficient d’une protection variant en fonction des biens « donnés » en vertu du traité. Si le législateur est maintenant d’avis que les Indiens soumis au régime d’un traité (ou, du reste, les Indiens soumis au régime d’un traité et les Indiens non soumis au régime d’un traité) doivent être traités également en application de l’al. 90(1)b), il lui est loisible de modifier la Loi sur les Indiens en conséquence.

64 À mon avis, le principal problème de l’interprétation préconisée par le juge Binnie est qu’elle oblige les tribunaux à s’immiscer dans le domaine politique. À défaut d’une disposition législative ou d’un impératif constitutionnel en ce sens, il n’appartient pas au pouvoir judiciaire de déterminer quels éléments des dépenses publiques se rattachent aux « services essentiels » et lesquels ne s’y rattachent pas. L’objectif des dispositions d’insaisissabilité n’est ni de conférer un « avantage économique général » aux collectivités autochtones ni de favoriser un modèle de dépenses publiques en particulier.

65 Qui plus est, l’interprétation que privilégie mon collègue oblige les tribunaux à distinguer entre l’accord relatif à des « services publics » (visé à l’art. 90) et l’accord « à vocation plus commerciale » (non visé à l’art. 90) (par. 129-130), ce qui donnerait lieu à de sérieuses difficultés d’interprétation et, par conséquent, à de longs et coûteux litiges. Le juge Binnie tente de contourner le problème en concluant que tous les fonds versés en application d’une EGF sont protégés à l’al. 90(1)b). L’inconvénient de cette solution est qu’elle élargit considérablement la protection accordée jusqu’à ce jour aux biens des Indiens. Dans une démocratie constitutionnelle, il appartient à l’assemblée législative — le corps élu du gouvernement — , et non aux tribunaux, de procéder à un tel élargissement de la protection légale.

66 En résumé, la raison précise pour laquelle le législateur a remplacé la protection d’avant 1951, fondée sur la nature des biens, par une autre fondée sur leur origine, soit leur obtention en vertu d’un « traité » ou d’un « accord » intervenu avec Sa Majesté, ne ressort pas du dossier. Ce dernier ne révèle pas non plus la raison précise pour laquelle le mot « accord » a été accolé au mot « traité ». Cependant, selon la preuve documentaire, le vœu du législateur était de rompre avec l’approche purement paternaliste et d’encourager l’esprit d’entreprise et l’autonomie gouvernementale des Indiens, ce qui est compatible avec l’intention de ne rendre insaisissables que les avantages issus de traités. Une exemption générale irait à l’encontre de l’indépendance financière, car elle priverait les collectivités autochtones d’un élément fondamental du développement économique, l’accès au crédit. Supprimer toute protection ferait fi des craintes toujours présentes que les Autochtones soient victimes d’exploitation. Ces considérations de politique générale documentées et susceptibles d’être contradictoires permettent de conclure que le législateur a voulu accorder une certaine protection aux droits issus de traités sans toutefois empêcher les Indiens d’acquérir une grande indépendance financière. L’interprétation restrictive du mot « accord » à l’al. 90(1)b), retenue par notre Cour dans l’arrêt Mitchell, demeure donc valable.

67 Les bandes indiennes peuvent recevoir des biens en exécution d’obligations découlant de traités. Elles peuvent également en obtenir à titre de partenaires dans la mise en œuvre de politiques, de représentants d’intérêts locaux ou d’administrateurs de programmes de dépenses publiques visant à améliorer la situation des collectivités autochtones. Toutes ces formes de financement peuvent être importantes, mais la Loi sur les Indiens accorde une protection spéciale au financement issu d’un traité. La protection légale a pour effet de préserver le patrimoine fondamental issu d’un traité pour la génération actuelle et les générations qui suivront. Comme notre Constitution reconnaît une importance particulière aux obligations découlant d’un traité, la décision du législateur d’établir une distinction entre les biens issus d’un traité et les autres n’en est pas une à laquelle la Cour peut ou doit toucher.

68 La situation des Indiens au Canada a beaucoup évolué. Nombre de bandes ont acquis une grande autonomie financière. La propriété et l’exploitation d’entreprises commerciales par des Autochtones sont chose courante au pays. D’autres bandes vivent cependant encore en grande partie de revenus fédéraux. Souvent, les bandes comptent à la fois sur les fonds fédéraux et des revenus indépendants. Une partie des fonds fédéraux versés aux Autochtones représentent des droits fondamentaux issus d’un traité et leurs équivalents modernes. Malgré ce contexte différent, le législateur a choisi de ne pas abroger ou modifier les dispositions en cause de la Loi sur les Indiens, de sorte qu’il nous faut en l’espèce les interpréter 55 ans après leur adoption. En omettant de réviser la Loi sur les Indiens malgré ces nouvelles ententes de financement et l’évolution de la situation socio‑économique et politique, le législateur a manifesté son intention de conserver la distinction entre les fonds versés en exécution d’une obligation découlant d’un traité et ceux versés à d’autres fins. Il incombe aux tribunaux de respecter cette intention.

5.2.8 Conclusion sur le sens du mot « accord »

69 Le texte de la disposition, son historique et les considérations de politique générale étayent la conclusion de la Cour dans l’arrêt Mitchell selon laquelle, à l’al. 90(1)b) de la Loi sur les Indiens, le mot « accord » ne doit pas être interprété largement de façon à englober toute entente entre le gouvernement et les Indiens qui confère des avantages ou toute entente entre le gouvernement et les Indiens qui confère des avantages liés à des « services publics ». Il faut plutôt y voir une entente qui précise les obligations contractées par Sa Majesté dans un traité.

70 Par souci de clarté, je signale que les accords plus récents relatifs à des revendications territoriales (tel l’Accord définitif Nisga’a (1999)) sont protégés suivant l’interprétation retenue dans l’arrêt Mitchell. Cette conclusion découle logiquement du par. 35(3) de la Loi constitutionnelle de 1982, qui dispose que sont compris parmi les « droits issus de traités [. . .] les droits existants issus d’accords sur des revendications territoriales ou ceux susceptibles d’être ainsi acquis ». Cela atténue un peu le fait que les Indiens non soumis au régime d’un traité ne bénéficient pas de la présomption établie à l’art. 90. Ces Indiens pourraient un jour en bénéficier si leur bande concluait avec le gouvernement fédéral un accord sur des revendications territoriales.

5.3 L’EGF en cause est‑elle visée à l’al. 90(1)b) de la Loi sur les Indiens?

71 L’EGF en cause dans le présent pourvoi est‑elle un « accord » qui donne effet, expressément ou par déduction nécessaire, aux obligations de Sa Majesté découlant d’un traité? Difficile de répondre, et ce, pour deux raisons.

72 Premièrement, les fonds issus de l’EGF ne sont pas ventilés, ce qui rend difficile la qualification de l’entente pour les besoins de l’al. 90(1)b). Il s’agit d’un montant global destiné à différents usages correspondant au vaste champ d’action de l’État providence moderne. Il englobe des sommes versées par le gouvernement fédéral pour accroître l’autonomie de la bande et améliorer son niveau de vie dans de nombreux domaines. Si les fonds sont liés en partie à des obligations découlant d’un traité, ni Sa Majesté ni la bande ne l’ont précisé.

73 En droit, lorsque des fonds sont confondus, celui qui invoque la protection doit habituellement établir quelle partie est protégée et quelle partie ne l’est pas. Il en va de même pour celui qui prétend bénéficier de la protection de la Loi sur les Indiens, ce qui nous amène à la deuxième raison pour laquelle il est difficile de répondre à la question que pose le pourvoi. Le dossier ne permet pas de délimiter l’étendue des obligations de Sa Majesté découlant d’un traité de manière que nous puissions déterminer quels fonds se rattachent directement à ces obligations. Le juge Sinclair, de la Cour du Banc de la Reine, fait mention d’une obligation de Sa Majesté découlant d’un traité en matière d’éducation, mais il n’analyse pas le lien éventuel entre cette obligation et les fonds en cause. Selon lui, vu le caractère général de la protection conférée par l’al. 90(1)b), cela n’était pas nécessaire. Or, suivant l’interprétation préconisée précédemment, une telle analyse serait décisive pour le règlement des questions en litige.

74 Toute partie des fonds prévus par l’EGF qui est directement liée à des obligations découlant d’un traité est clairement protégée par l’al. 90(1)b). La manière dont Sa Majesté a décidé de s’acquitter des obligations qu’elle a contractées dans des traités ne modifie pas le degré de protection que le législateur a choisi d’accorder aux fonds affectés à leur exécution. Autrement dit, l’appellation EGF n’est pas déterminante. La Loi sur les Indiens protège les biens donnés en vertu d’un traité, et il incombe à la partie qui invoque la protection d’établir que les biens en cause en bénéficient. Il ressort des conclusions des juridictions inférieures que l’appelante ne s’est pas acquittée de cette charge.

75 Les fonds donnés en exécution d’obligations issues de traités sont protégés par l’al. 90(1)b). Il convient de déterminer la nature et l’étendue de ces obligations à l’aide des principes d’interprétation déjà établis par notre Cour et en tenant dûment compte du contexte historique particulier du lien entre Sa Majesté et la bande en cause. Que Sa Majesté assure le financement de services publics généraux ne change rien au lien fondamental établi par traité et visé par la disposition. Comme l’a dit le juge La Forest dans l’arrêt Mitchell, l’objectif de cette protection légale n’est pas d’améliorer la situation socio‑économique des Indiens, mais plutôt de protéger les biens qu’ils obtiennent en vertu d’un traité en tant qu’Indiens. Dans tous les cas, il incombe à la bande de démontrer que les fonds en cause sont protégés du fait qu’ils sont liés aux obligations issues d’un traité.

6. Conclusion

76 Le dossier dont nous sommes saisis ne permet pas de discerner un lien précis entre les fonds en cause et les obligations contractées par Sa Majesté dans un traité. Puisqu’il incombe à la bande d’établir ce lien, nous ne pouvons conclure que l’al. 90(1)b) protège les fonds considérés en l’espèce. Par conséquent, le pourvoi est rejeté avec dépens.

Version française des motifs des juges Binnie, Fish et Abella rendus par

77 Le juge Binnie (dissident) — J’ai lu les motifs de la Juge en chef et je souscris en grande partie à son analyse. Je ne suis toutefois pas d’accord avec son interprétation restrictive de l’expression « traité ou accord entre une bande et Sa Majesté » figurant à l’al. 90(1)b) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5. À mon avis, l’entente globale de financement (« EGF ») intervenue entre la bande de God’s Lake et Sa Majesté constitue un tel « accord », de sorte que les fonds versés à la bande par Sa Majesté conformément à l’EGF devraient échapper à la saisie‑arrêt.

78 La Loi sur les Indiens est une loi qui s’applique généralement aux Indiens et aux terres qui leur sont réservées à la grandeur du Canada. Selon moi, le législateur a voulu que l’al. 90(1)b) s’applique équitablement à toutes les bandes indiennes, et non qu’il soit interprété de façon à favoriser les bandes soumises au régime d’un traité par rapport à celles qui ne le sont pas ou encore, les bandes soumises à un traité qui comporte certaines dispositions par rapport à celles qui sont assujetties à un traité n’en renfermant pas. Il faut voir dans la Loi sur les Indiens l’expression d’une politique générale rationnelle, appliquée équitablement, et non un moyen de perpétuer les disparités créées depuis plus de 250 ans par un processus de conclusion de traités intermittent au bilan peu reluisant. Si le législateur avait voulu un tel résultat inéquitable, il aurait pu le dire clairement. Il ne l’a pas fait et je ne crois pas que la Cour doive imposer une telle discrimination en adoptant une interprétation restrictive.

79 L’alinéa 90(1)b) permet la réalisation d’un autre objectif important. Il protège l’intérêt des contribuables en faisant en sorte que les fonds votés par le Parlement puis transférés conformément à une entente conclue avec une bande indienne soient employés comme convenu et non au gré du conseil de bande, comme en l’espèce.

80 Pour ces deux motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi.

I. Vue d’ensemble

81 Je conviens avec la Juge en chef que le mot « accord » employé à l’al. 90(1)b) tire son sens du contexte, mais j’estime que ce contexte ne se résume pas à sa juxtaposition (disjonctive) au mot « traité », quoique cette même juxtaposition donne à penser qu’« accord » signifie autre chose que « traité » et milite en faveur d’une interprétation large plutôt que restrictive.

82 L’argument de ma collègue selon lequel les réserves indiennes retireraient un avantage d’un plus grand accès au crédit dans une économie de marché est une idée séduisante pour les bandes qui sont en mesure de s’en prévaloir, mais le législateur n’a pu ignorer la situation réelle dans la plupart des réserves. Il y a cette théorie séduisante d’une part, et la réalité de l’autre. La réserve de God’s Lake est située à 1 037 kilomètres au nord‑est de Winnipeg. Aucune route véritable ou voie ferrée ne la relie au reste de la province. Elle n’est accessible que par avion ou, l’hiver, par un pont de glace. Selon le juge Sinclair, les seuls emplois locaux sont ceux qu’offrent le gouvernement de la bande ou les organismes qui en dépendent et les petits entrepreneurs, tels les épiciers ((2004), 186 Man. R. (2d) 31, 2004 MBQB 156, par. 79). Le financement de la bande est entièrement assuré par l’EGF conclue chaque année avec le gouvernement fédéral (par. 5). Pour l’appelante, l’économie hors‑réserve, dans l’optique d’une éventuelle participation notable, est aussi peu accessible que ne l’est la réserve sur le plan géographique.

83 Il est beaucoup plus urgent de préserver l’intégrité des fonds votés par le Parlement puis versés en vertu d’une EGF. Le législateur n’a pu vouloir que les contribuables paient deux fois la prestation des services visés par une EGF. Le procureur général du Canada reconnaît dans son mémoire [traduction] « la crainte légitime que la saisie‑arrêt des fonds versés sur [les] comptes [de la bande] puisse causer des difficultés à la bande ou nuire à sa capacité de fournir les services essentiels ». La petite collectivité de God’s Lake, qui compte moins de 1 300 personnes, regroupe pourtant 10 p. 100 de tous les cas de tuberculose diagnostiqués au Manitoba (Débats de la Chambre des communes, vol. 135, no 176, 1re sess., 36e lég., 8 février 1999, p. 11602). Environ 10 p. 100 seulement des maisons de la réserve sont desservies par un réseau d’égouts. Je conviens avec le procureur général du Canada que les services fournis en vertu d’une EGF sont essentiels. Et parce qu’ils sont essentiels, le législateur n’a pu ignorer que si les fonds issus d’une EGF étaient saisissables, l’État devrait tôt ou tard réinjecter des fonds pour que se poursuive la prestation des services, même s’il se trouvait ainsi à payer deux fois.

84 Dans un tout autre ordre d’idée, l’institution financière de l’appelante, Peace Hills Trust, fait valoir en outre qu’elle a droit en priorité à 1 668 872 $ pour diverses marges de crédit consenties au conseil de bande indépendamment de l’EGF. Selon le dossier, la dette globale du conseil de bande contractée indépendamment de l’EGF s’élève à environ 3 millions de dollars. Au regard du financement annuel de 7 354 404 $ prévu par l’EGF au moment considéré, on peut constater l’ampleur du dilemme qui se pose sur le plan de la politique gouvernementale.

85 Mon propos n’est pas de laisser entendre que les priorités du conseil de bande n’étaient pas valables. Nous ne sommes pas saisis du détail de ces dépenses. Je dis simplement que les priorités du conseil de bande semblent différentes de celles visées par l’EGF et que la Cour, en autorisant la saisie‑arrêt des fonds issus de l’EGF, permet au conseil de bande de substituer ses priorités à celles prévues dans l’EGF. Les fonds publics destinés aux priorités énoncées dans l’EGF serviront maintenant à régler la dette accumulée par le conseil de bande indépendamment de l’EGF. Je reconnais que si la bande avait gain de cause en l’espèce, elle aurait à la fois le beurre et l’argent du beurre, mais, au moins, les créanciers éventuels de l’appelante et des autres bandes sauraient que les fonds issus d’une EGF ne peuvent ni ne pourront faire l’objet d’une saisie‑arrêt ou d’une exécution.

86 Ma collègue signale à juste titre que Sa Majesté peut emprunter la voie contractuelle pour empêcher la réaffectation des fonds issus d’une EGF. La Juge en chef dit :

Sa Majesté peut inclure dans toute entente de financement conclue avec une bande des dispositions visant à protéger cette dernière. Comme on l’a fait valoir devant nous, les EGF comportent souvent elles‑mêmes de nombreuses dispositions visant à faire en sorte que les fonds versés servent à la prestation des avantages et des services en cause. Une disposition prévoit souvent l’intervention d’un tiers gestionnaire lorsque la bande affecte les fonds à autre chose. [par. 61]

Or, même si, en l’espèce, une telle « protection » a été prévue dans l’EGF et un « tiers gestionnaire » a été nommé, le conseil de bande a agi à sa guise. Il a engagé indépendamment de l’EGF des dépenses supérieures à ses moyens, puis il a consenti à ce que jugement soit rendu en faveur de l’intimée, d’où la saisie des fonds issus de l’EGF. La décision que rend la Cour aujourd’hui permet en somme au conseil de bande de contourner les dispositions contractuelles de l’EGF censées l’empêcher d’agir de la sorte.

87 Considérant l’al. 90(1)b) dans le contexte plus large de la Loi sur les Indiens dans son ensemble et de l’exercice par le Parlement de la compétence que lui confère le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 à l’égard des bandes indiennes, pour les motifs qui suivent, j’arrive à la conclusion que l’al. 90(1)b) fait bénéficier de la protection prévue aux art. 87 et 89 les sommes données par Sa Majesté aux Indiens ou à une bande, soumis ou non au régime d’un traité, en vertu d’une entente pour la prestation de services publics essentiels (logement, éducation, équipements, santé, aide sociale, etc.) sur la réserve. L’EGF constitue une telle entente.

II. L’absence de services bancaires dans la réserve

88 Certes, les opinions peuvent différer quant à savoir si l’exception relative à l’exécution et à la saisie profite ultimement aux bandes indiennes, celles‑ci pouvant avoir du mal à fournir des garanties et à établir leur solvabilité dans une économie de marché. (Il ne fait aucun doute que l’exemption fiscale est un avantage.) Cette exception figure dans les diverses lois sur les Indiens adoptées depuis avant la Confédération, comme l’explique plus en détail ma collègue. Il s’agit de se prononcer non pas sur l’opportunité des exceptions prévues aux art. 87 à 90, mais sur la portée que le législateur a voulu leur donner.

89 L’article 90 dispose que certains biens meubles des Indiens (y compris leurs comptes bancaires) sont « réputés » situés sur une réserve même si suivant les critères juridiques habituels, ils sont situés ailleurs.

90 La bande de God’s Lake est trop pauvre et sa réserve, trop éloignée pour qu’une institution de dépôt y établisse une succursale. Si elle avait été suffisamment prospère pour avoir une succursale sur place, les fonds issus de l’EGF qu’elle y aurait déposés auraient constitué une créance située sur la réserve et, par conséquent, un bien meuble soustrait à la saisie ou à l’exécution par l’application de l’art. 89 de la Loi sur les Indiens. L’une des recommandations formulées par la Commission royale sur les peuples autochtones (« CRPA ») était d’accroître l’accès des bandes aux services bancaires dans les réserves : voir Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (1996) (« Rapport de la CRPA »), vol. 2, Une relation à redéfinir, p. 1025. Même si la Juge en chef laisse entendre que sa conclusion permettra aux bandes indiennes de prendre part à l’activité économique, en réalité, seules les bandes fortunées et économiquement développées — les quelques bandes desservies directement par une institution de dépôt — toucheront en application d’une EGF des fonds exemptés de taxation (art. 87) et ne pouvant « faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution en faveur ou à la demande d’une personne autre qu’un Indien ou une bande » (par. 89(1)). Les fonds détenus hors réserve par les bandes les plus démunies seront taxables et saisissables. Au paragraphe 62 de ses motifs, ma collègue laisse entendre qu’un conseil de bande pourrait échapper aux conséquences de l’interprétation restrictive de l’al. 90(1)b) en recourant aux services des quelques succursales bancaires établies dans les réserves de la province. Il est bien sûr possible que parmi la cinquantaine de bandes au Manitoba, certaines fassent affaire avec les succursales situées dans quelque trois réserves, écartant ainsi la justification invoquée par la Juge en chef, à savoir que les Indiens puissent « obtenir des capitaux », mais cette conjecture ne règle pas le problème fondamental en l’espèce. Désormais, le conseil de bande qui (comme dans la présente affaire) voudrait utiliser les revenus tirés de l’EGF pour garantir un prêt contracté pour d’autres priorités ne sera guère incité à conclure avec une institution financière située sur la réserve une entente qui l’empêcherait de réaliser ses objectifs non liés à l’EGF.

III. Consécration inutile de disparités

91 Si, comme le conclut la Juge en chef, l’al. 90(1)b) ne s’applique qu’au traité et à l’accord qui « précis[e] les engagements de Sa Majesté » (par. 26) — interprétation, parmi toutes celles examinées, la plus restrictive et la moins généreuse envers les membres de la bande — , de nouvelles disparités voient le jour. Par exemple, dans le présent pourvoi, ma collègue reconnaît que les fonds affectés à l’éducation dans l’EGF échappent à la saisie car on peut y voir une « précision » apportée au Traité no 5 (1875). Pourtant, les mêmes fonds versés à une bande de la Colombie‑Britannique non soumise au régime d’un traité ne bénéficient pas de la même protection parce qu’ils ne sont pas liés à un traité ou à un accord accessoire précisant les obligations découlant d’un traité. Cela ne constitue ni un traitement équitable ni une politique législative rationnelle.

92 Que faut‑il conclure par ailleurs de la variation providentielle du libellé des traités? Le Traité no 6 (1876), par exemple, oblige Sa Majesté à doter la réserve d’un « buffet à médicaments ». Sans même se demander en quoi peut consister cette obligation en 2006, il est difficile de déterminer quel objectif législatif serait poursuivi si les fonds destinés aux services médicaux sur la réserve étaient protégés dans le cas des bandes soumises au Traité no 6, mais pas dans celui des bandes signataires du Traité no 5 (qui ne fait pas mention d’un « buffet à médicaments ») ou des bandes qui n’ont conclu aucun traité.

93 Qu’en est‑il des traités « de paix et d’amitié » de la côte Est, moins avantageux que les traités numérotés postérieurs à la Confédération et beaucoup moins encore que les accords plus récents sur des revendications territoriales globales (assimilés à des « traités » au par. 35(3) de la Loi constitutionnelle de 1982)? Contrairement à ma collègue, je ne crois pas que le législateur a voulu créer de telles disparités en matière de taxation et de saisie en édictant l’al. 90(1)b).

94 La Juge en chef fait valoir que l’interprétation restrictive qu’elle privilégie favorise l’indépendance, l’autonomie gouvernementale et le développement économique. Dans les faits, c’est plutôt le contraire. Il est plus avantageux pour une bande soucieuse d’échapper à toute taxation ou saisie, par exemple, de laisser au gouvernement le soin de fournir directement des services publics à la réserve, plutôt que de conclure une EGF pour le faire elle‑même, auquel cas un créancier pourrait saisir les fonds (contrairement aux services gouvernementaux directs) à l’extérieur de la réserve.

95 Avec déférence, je partage plutôt l’avis du juge Sinclair selon lequel l’EGF cadre avec les obligations de Sa Majesté suivant les lois relatives aux Indiens et aux terres réservées pour eux adoptées sur le fondement du par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 (par. 87). Ces obligations n’existent pas au seul bénéfice des Indiens soumis au régime d’un traité. Depuis la modification en 1869 (S.C. 1869, ch. 6) de l’Acte pourvoyant à l’organisation du Département du Secrétaire d’État du Canada, ainsi qu’à l’administration des Terres des Sauvages et de l’Ordonnance, S.C. 1868, ch. 42, on reconnaît à une bande indienne des pouvoirs plus ou moins étendus apparentés à ceux d’une institution autonome. Cette loi a même précédé la phase initiale des négociations du Traité no 5. L’adhésion de la bande de God’s Lake le 6 août 1909 est également postérieure à l’Acte des Sauvages, 1876, S.C. 1876, ch. 18. Ces premiers textes législatifs reconnaissaient non seulement les exceptions relatives à la taxation, à la saisie et à l’exécution, comme le signale la Juge en chef, mais aussi que, dans une large mesure, les bandes indiennes continueraient de se gouverner, qu’elles pouvaient le faire et qu’elles le devaient. Le problème était (et demeure) que la dépossession des bandes indiennes d’une grande partie de leurs activités économiques traditionnelles et l’évolution subséquente de l’économie ont privé la plupart d’entre elles des ressources nécessaires à leur autonomie. Le financement par voie d’EGF s’effectue au moyen de paiements de transfert d’un gouvernement à l’autre pour des services essentiels comme l’éducation, le logement, la santé et l’aide sociale, lesquels ont été assimilés dans l’arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, p. 134‑135, aux programmes visés par l’al. 90(1)b). Si, comme l’a conclu la Cour dans cet arrêt, un des objectifs premiers de la Loi sur les Indiens est de protéger les réserves et d’empêcher que leurs membres ne se départissent de leurs biens pour des raisons financières, pourquoi ne pas l’atteindre en faisant bénéficier toutes les réserves de l’application de l’al. 90(1)b)?

96 Dans l’arrêt Mitchell, la Cour a unanimement souscrit au principe dégagé dans l’arrêt Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29, p. 36, à savoir « que les traités et les lois visant les Indiens devraient recevoir une interprétation libérale et que toute ambiguïté devrait profiter aux Indiens » (le juge La Forest, p. 142; le juge en chef Dickson, p. 107‑108). L’application de ce principe n’est pas nécessaire en l’espèce puisque je m’en remets aux principes ordinaires d’interprétation législative, mais l’arrêt Nowegijick étaye assurément ma conclusion.

IV. Les faits

A. Traité no 5

97 En 1909, la Première Nation de God’s Lake a adhéré au Traité no 5, qui vise en grande partie l’actuel Manitoba et en partie le nord‑ouest de l’Ontario. Les Indiens signataires ont cédé en deux étapes plus de cent mille kilomètres carrés de territoire. En 1875, Sa Majesté a d’abord accepté la cession des terres des prairies du sud du Manitoba par les Premières Nations des Saulteux (ou des Chippaouais) et des Cris de la Savane. Cette cession était jugée « essentielle » à la progression vers l’Ouest des Canadiens non autochtones, comme l’a alors écrit le lieutenant‑gouverneur des Territoires du Nord‑Ouest, du Manitoba et de Kee‑wa‑tin, Alexander Morris :

[traduction] Le présent traité [le traité de Winnipeg, numéro cinq] vise un territoire d’environ 100 000 milles carrés. La région est habitée par les Chippaouais et les Cris de la Savane. La signature du traité était devenue urgente. Le lac est une étendue d’eau vaste et précieuse, d’une longueur d’environ trois cents milles. Il reçoit les eaux de la rivière Rouge et le fleuve Nelson y prend sa source pour se jeter dans la Baie d’Hudson. La Compagnie de la Baie d’Hudson a ouvert le lac Winnipeg à la navigation à vapeur. [. . .] De plus, jusqu’à la construction du Chemin de fer du Pacifique à l’ouest de la ville de Winnipeg, le lac et la rivière Saskatchewan deviendront la principale voie de communication entre le Manitoba et les prairies fertiles de l’Ouest. . .

Pour ces raisons et bien d’autres, le ministre de l’Intérieur a affirmé « qu’il était essentiel d’éteindre le droit de propriété des Indiens sur l’ensemble du territoire situé à proximité du lac afin que colons et commerçants puissent accéder librement à ses eaux, rives, îles, ruisseaux et affluents ». [Je souligne.]

(A. Morris, The Treaties of Canada with the Indians of Manitoba and the North‑West Territories, Including the Negotiations on which They were Based, and Other Information Related Thereto (2000), p. 143‑144, publié initialement en 1880.)

Puis, entre 1908 et 1909, la cession de terres situées dans le nord du Manitoba, ainsi que de certains territoires du nord‑ouest de l’Ontario, a été négociée avec d’autres Premières nations Cris, y compris la bande de God’s Lake, ainsi que les bandes du lac Split, de Nelson House, de Norway House, du lac Cross, de la rivière Fisher, d’Oxford House et du lac‑de‑l’Île.

98 En contrepartie des droits ancestraux sur ces vastes territoires, « Sa Majesté la Reine » a convenu de mettre des terres en réserve et elle s’est notamment engagée à y assurer l’éducation, à autoriser la chasse et la pêche dans toute partie inoccupée du territoire cédé dans le traité, à fournir des outils agricoles et de charpenterie aux familles et aux bandes, à fournir des semences et du bétail à chacune des bandes, à partager annuellement entre tous les Indiens liés par le traité une somme de cinq cents dollars pour l’achat de munitions et de ficelle pour les rets et à verser à chaque indien lié par le traité une indemnité annuelle de cinq dollars (Traité no 5 entre Sa Majesté la Reine et les Saulteux et les Cris de la Savane, 1875 et 1909).

B. La réserve God’s Lake

99 Actuellement, la bande de God’s Lake ne dispose pas de ressources suffisantes pour accéder à l’indépendance financière dans une économie de marché. Les fonds qu’elle reçoit en vertu d’une EGF sont administrés conformément aux priorités et aux conditions prévues dans l’EGF, laquelle est cogérée par les comptables agréés Haugen Morrish Angers, nommés par le gouvernement fédéral. La bande doit obtenir du cogestionnaire l’approbation de son plan de dépenses et la confirmation que celui‑ci respecte l’EGF (le juge Sinclair, par. 6). Les fonds sont transférés par Affaires indiennes et du Nord Canada à l’institution financière de la bande (Peace Hills Trust Company) à Winnipeg.

100 L’EGF prévoit que la bande ne peut affecter les fonds qu’à certains postes que je regroupe sous les rubriques suivantes :

Éducation

Programmes de services d’enseignement

Éducation spécialisée à faible coût

Services de transport des élèves

Conseils et orientation

Enseignement postsecondaire

Administration de l’enseignement postsecondaire

Fonctionnement et gestion des écoles

Enseignement/Résidences/Fonctionnement et gestion des foyers de groupe

Éducation spécialisée

Programme d’information sur les carrières pour les Inuits et les Premières Nations

Programme science et technologie pour les Inuits et les Premières Nations

Programme d’emploi d’été des étudiants Inuits et des étudiants des Premières Nations

Programme d’expérience de travail pour les jeunes Inuits et les jeunes des Premières Nations

Développement social

Besoins essentiels

Besoins spéciaux

Prestation de services

Soins à domicile

Réinvestissement de la Prestation nationale pour enfants

Équipements

Planification et programme d’immobilisations — Infrastructure

Protection‑incendies

Routes et ponts

Installations sanitaires

Réseau d’aqueduc

Systèmes électriques

Bâtiments communautaires

Gestion de l’entretien

Solliciteur général (services policiers)

Logement et rénovation dans la réserve

Services du gouvernement autochtone

Financement du soutien de la bande

Avantages sociaux des employés de la bande — contribution légale

Avantages sociaux des employés de la bande — non prévus par la loi (paiements de transfert souples)

Divers

Administration du registre des Indiens

Développement économique

Organisation, planification et fonctionnement du développement communautaire et économique

101 Je le répète, les fonds versés en vertu d’une EGF sont transférés chaque mois sans être répartis par programme. Par exemple, la bande de God’s Lake administre ses propres programmes d’éducation sur la réserve. À l’heure actuelle, 400 étudiants sont inscrits à l’école de la réserve (ce qui donne une idée de la situation démographique). La bande emploie 39 personnes, y compris les enseignants. Selon le témoignage du cogestionnaire de l’EGF, Mike Angers, l’ordonnance de saisie‑arrêt a bloqué les fonds nécessaires au fonctionnement des écoles et à la prestation des services scolaires. La bande aide non seulement les élèves de la réserve, mais aussi les étudiants qui reçoivent un enseignement postsecondaire à l’extérieur de la réserve. Elle dépense environ 54 000 $ par mois pour les droits de scolarité de ces derniers, leur logement et leur entretien. M. Angers a déclaré que cette aide financière était également bloquée par l’ordonnance de saisie‑arrêt. Autre exemple, la bande gère son propre programme de services sociaux. Elle verse des sommes aux personnes sans emploi et à celles atteintes de déficience physique ou mentale, et elle offre des soins à domicile aux personnes âgées ou handicapées. Comme l’a expliqué le juge Sinclair :

[traduction] Dans l’[EGF] intervenue entre la bande et le gouvernement fédéral, les parties ont voulu permettre à la bande d’exercer ce qu’on pourrait appeler des fonctions administratives gouvernementales. Elle permet également au gouvernement de s’acquitter des obligations issues d’un traité, telles que la prestation de services d’enseignement aux membres de la bande, par délégation de ses pouvoirs à la bande. Les membres de la bande comptent manifestement sur le financement pour leur subsistance dans la réserve. L’entente semble prévoir la construction d’habitations, de même que d’autres bâtiments communautaires. En outre, elle prévoit le versement d’un salaire aux employés de la bande, ce qui est essentiel au fonctionnement du gouvernement de la bande. Le fonctionnement des écoles de la bande, de même que la prestation d’aide sociale sont également prévus. Je crois pouvoir affirmer que sans l’entente, l’occupation de la réserve par la bande et ses membres serait compromise. [Je souligne; par. 73.]

C. La situation générale des bandes indiennes bénéficiant d’une EGF

102 La CRPA a conclu que les conditions de vie des Autochtones s’apparentent à celles des populations du tiers monde — mauvais état de santé, piètres conditions d’habitation, eau malsaine, scolarité insuffisante, pauvreté et familles désunies. « La persistance de telles conditions sociales dans notre pays — souvent considéré comme le meilleur au monde pour sa qualité de vie — est gênante pour les Canadiens et humiliante pour les [A]utochtones. Les décideurs ont là tout un défi à relever. » (Rapport de la CRPA, vol. 3, Vers un ressourcement, p. 1) La CRPA a ajouté :

Au vu de la perturbation de leurs économies traditionnelles, de la réduction de leur assise territoriale et de leur accès aux ressources et aussi de leur assujettissement à des politiques et à des pratiques économiques contre‑indiquées, il n’est guère surprenant que les nations autochtones soient loin de l’autonomie économique. Il existe évidemment des exceptions notoires, en raison ordinairement d’une situation géographique favorable, d’un leadership particulièrement créatif, de ressources exceptionnelles ou d’ententes sur les revendications globales [. . .] Il reste que les économies autochtones devront être reconstruites de fond en comble pour pouvoir soutenir l’autonomie gouvernementale et répondre aux besoins actuels et prévus sur les plans du revenu et de l’emploi.

(Rapport de la CRPA, vol. 2, p. 900)

103 Selon le gouvernement fédéral, les ententes de financement conclues avec les bandes indiennes ont pour objectif « d’assurer que les programmes et les services offerts par les gouvernements et les institutions autochtones sont raisonnablement comparables à ceux qui sont offerts dans les collectivités non autochtones » : voir Affaires indiennes et du Nord canadien, Rassembler nos forces — Le plan d’action du Canada pour les questions autochtones (1997), partie III, Établir une nouvelle relation financière, p. 23. À l’heure actuelle, l’EGF constitue la principale source de financement pour la réalisation de cet objectif gouvernemental important.

V. Dispositions législatives pertinentes

104 Voir l’annexe.

VI. Analyse

105 L’importance des réserves et de leur survie est le fondement de la Loi sur les Indiens et des politiques fédérales connexes, les réserves étant considérées comme des endroits « où les liens communautaires sont très solides et où [leurs membres] peuvent apprendre et renforcer leur culture et leur identité autochtones » : Rapport de la CRPA, vol. 2, p. 913. Le dépeuplement des réserves et la migration de leurs habitants vers les grands centres urbains comme Winnipeg pourraient entraîner la disparition de cette culture et accroître le risque d’assimilation.

106 L’histoire des peuples autochtones d’Amérique du Nord est généralement marquée par la dépossession. Ils ont notamment été dépouillés de leur souveraineté antérieure à l’arrivée des Européens, de leurs terres ancestrales et des éléments distinctifs de leurs cultures. Certes, l’arrivée des colons a apporté son lot d’avantages. Le monde a changé, y compris la culture et les attentes des peuples autochtones et les nôtres. Pourtant, dès avant la Proclamation royale de 1763 (reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 1), il a été reconnu que la dépossession devait un jour prendre fin. Par conséquent, même lorsque les politiques du gouvernement fédéral favorisaient l’assimilation, c’est‑à‑dire pendant presque tout le premier siècle d’existence du Canada, le Parlement avait pour politique législative de protéger les réserves et leurs éléments constitutifs, y voyant un sanctuaire pour les Indiens désireux de vivre dans leurs collectivités et de rester fidèles à leurs cultures. Dans le Traité no 5, la promesse de fournir du matériel agricole équivaut à la reconnaissance, au XIXe siècle et au début du XXe, de la nécessité de pallier les effets de la dépossession. À mon avis, quelles que soient les mesures législatives liées à la reconnaissance des effets de la dépossession et à la volonté de réconciliation entre Autochtones et non‑Autochtones résultant de cette situation, elles doivent s’appliquer aux bandes dépouillées qu’elles aient conclu un traité ou non.

107 Ma collègue fait valoir que l’exception relative à la taxation et à la saisie figurant aux art. 87 à 90 de la Loi sur les Indiens est au mieux désuète, au pis paternaliste et préjudiciable aux Premières Nations, puisqu’elle les tient à l’écart de ce que le juge La Forest a appelé le « marché commercial » (arrêt Mitchell, p. 131 et 138). Cependant, comme l’a dit clairement le juge de première instance, les bandes comme celles de God’s Lake n’ont pas accès au marché commercial et n’ont aucune possibilité réelle d’y accéder. Bien qu’elle ait cherché des moyens d’améliorer l’accès aux capitaux des bandes raisonnablement susceptibles de prendre part à l’activité économique et qu’elle ait signalé à cet égard que des dispositions de la Loi sur les Indiens « empêchent presque les prêteurs de garantir un prêt au moyen du nantissement de terres et d’autres biens situés dans une réserve », la CRPA n’a pas recommandé la suppression de ces dispositions : Rapport de la CRPA, vol. 2, p. 1019‑1024. Elle a également souligné la possibilité d’« avoir recours à des formes de nantissement autres que les terres et les biens », précisant toutefois que ce n’était qu’une des « stratégies [. . .] dignes d’être envisagées » (p. 1046). Suivant l’actuel par. 90(2) de la Loi sur les Indiens, une bande susceptible de se livrer à une activité commerciale peut obtenir du ministre qu’il consente à la non‑application des art. 88 à 90. À cet égard, il n’est pas nécessaire de modifier la Loi.

108 Je conviens avec la Juge en chef que l’arrêt Mitchell constitue le point de départ de l’analyse en l’espèce. Outre celui du juge Sinclair en l’espèce, de nombreux jugements ont soustrait à la saisie ou à l’exécution des fonds versés pour des services publics essentiels : Sturgeon Lake Indian Band c. Tomporowski Architectural Group Ltd. (1991), 95 Sask. R. 302 (B.R.); Royal Bank of Canada c. White Bear Indian Band, [1992] 1 C.N.L.R. 174 (B.R. Sask.); Young c. Bande de Wolf Lake, [1999] A.C.F. no 253 (QL) (1re inst.). À l’instar du juge Sinclair, je reconnais que toutes les clauses de l’EGF ne peuvent être considérées comme « précisant » les dispositions du Traité no 5. Il est également vrai, comme le soutient l’avocat de l’appelante, qu’il serait [traduction] « incongru de protéger des biens tels que des houes, de la ficelle et du bétail, qui répondaient aux besoins essentiels de la bande il y a cent ans, et de ne pas protéger les fonds destinés à l’éducation, à la santé, aux services sociaux et au logement, des services de nos jours essentiels aux membres de la bande ». Quoi qu’il en soit, l’issue du pourvoi dépend de la question de savoir si l’al. 90(1)b) exige même que l’EGF soit « accessoire ».

109 Dans l’arrêt Mitchell, l’arrêt de principe rendu par le juge La Forest, sous réserve de la seule dissidence du juge en chef Dickson (qui a cependant souscrit au résultat), la Cour a conclu que les exemptions « de taxe et de saisie » de la Loi sur les Indiens visaient à contrer le risque de dépossession :

. . . en vertu des « traités numérotés » conclus entre les Indiens de la région des Prairies et d’une partie des Territoires du Nord‑Ouest, la Couronne s’est engagée à aider les Indiens en matière d’éducation, de médecine et d’agriculture et à leur fournir les approvisionnements qu’ils pourraient utiliser dans la poursuite de leurs vocations traditionnelles de chasse, de pêche et de piégeage. Historiquement, les exemptions de taxe et de saisie ont protégé de deux façons la capacité des Indiens de profiter de cette propriété. Premièrement, elles empêchent qu’un palier de gouvernement, par l’imposition de taxes, puisse porter atteinte à l’intégrité des bénéfices accordés par le palier de gouvernement responsable du contrôle des affaires indiennes. Deuxièmement, la protection contre les saisies assure que l’exécution de jugements obtenus par des non‑Indiens en matière civile ne pourra entraver les Indiens dans la libre jouissance des avantages qu’ils ont acquis ou pourront acquérir conformément à l’exécution par la Couronne de ses obligations prévues par traité. Dans les faits, ces articles ont protégé les Indiens contre l’imposition d’obligations de nature civile qui pouvaient conduire, quoique indirectement, à l’aliénation de leurs terres à la suite de ventes forcées et par d’autres moyens semblables. . . [p. 130‑131]

Il est évident que les Indiens non soumis au régime d’un traité risquent également « l’aliénation de leurs terres » quoique, dans leur cas, les réserves ont été simplement attribuées au lieu de faire l’objet d’une entente.

110 Dans l’arrêt Mitchell, l’importance accordée aux obligations découlant d’un traité n’est qu’un des volets de l’analyse du juge La Forest. Il convient de l’examiner plus à fond, puisqu’il constitue la pierre angulaire des motifs de ma collègue la Juge en chef.

A. Les faits de l’affaire Mitchell

111 Dans l’affaire Mitchell, les faits sont importants. La bande indienne de Peguis avait été représentée par un avocat (Mitchell) dans ses négociations avec Hydro Manitoba au sujet d’une taxe irrégulièrement prélevée relativement à la vente d’électricité sur une réserve. Le gouvernement du Manitoba avait par la suite réglé la réclamation des Indiens. Leurs honoraires étant demeurés impayés, les avocats de la bande avaient obtenu la saisie‑arrêt avant jugement de la somme qui leur était due par prélèvement sur les fonds que la Couronne provinciale avait en sa possession pour l’exécution du règlement. La bande indienne de Peguis a demandé l’annulation de l’ordonnance de saisie‑arrêt au motif que la somme lui était versée par « Sa Majesté » et qu’en vertu de l’al. 90(1)b) de la Loi sur les Indiens, elle ne pouvait faire l’objet d’une saisie par un non‑Indien. La Cour a rejeté à la majorité, avec la dissidence du juge en chef Dickson, le moyen de défense fondé sur la Loi sur les Indiens, mais la bande a finalement eu gain de cause, la Cour convenant à l’unanimité que la Loi sur la saisie‑arrêt ne permettait la saisie‑arrêt entre les mains de la Couronne provinciale que pour des travaux ou des services obtenus par elle.

112 Les juges majoritaires ont rejeté la défense fondée sur la Loi sur les Indiens parce que l’expression « Sa Majesté » employée au par. 90(1) ne s’entendait que de l’État fédéral. Les fonds issus d’une entente liant la bande et une province ne bénéficiaient pas de la protection prévue dans la Loi sur les Indiens. Cependant, en développant cette conclusion, le juge La Forest (avec l’appui de cinq juges) a énuméré un certain nombre de considérations qui, selon l’importance qui leur est accordée, mènent à des résultats différents en l’espèce.

(1) Exclusion des ententes commerciales

113 Dans l’arrêt Mitchell, la Cour a clairement statué que « toute opération effectuée sur le marché commercial relativement aux biens acquis [dans le cadre d’une opération commerciale ordinaire] sera régie par les lois d’application générale. Les Indiens ne profiteront d’aucune exemption de taxe à l’égard de ces biens et seront libres de les aliéner de la même manière que tout autre citoyen » (p. 138). Soulignant que les gouvernements provinciaux n’ont aucune obligation constitutionnelle à l’égard des Indiens, le juge La Forest a dit qu’à supposer que l’art. 90 s’applique à l’entente conclue avec une Couronne provinciale, « il [serait] illogique de supposer en outre que [l’al. 90(1)b)] envisage certains [accords] mais non pas tous les [accords] conclus entre les bandes indiennes et une Couronne provinciale » (p. 136).

(2) L’accord protégé englobe toute entente liant une bande indienne et Sa Majesté la Reine du chef du Canada

114 Après avoir signalé que « [l’al.] 90(1)b) ne qualifie pas le mot “accord” » (p. 137), le juge La Forest a dit au sujet de la Couronne provinciale :

L’alinéa 90(1)b) ne qualifie pas le mot « accord » et si on interprète l’expression « Sa Majesté » comme incluant la Couronne provinciale, il doit s’ensuivre normalement que l’al. 90(1)b) englobe tous les accords qui pouvaient être conclus entre une bande indienne et une Couronne provinciale.

. . .

Si on accepte l’hypothèse que l’expression « Sa Majesté » inclut les Couronnes provinciales, prétendre que l’on est en mesure de choisir parmi toute la gamme d’accords qui peuvent être conclus entre une bande indienne et une Couronne provinciale, pour conclure que le Parlement a voulu que l’al. 90(1)b) s’applique dans un cas mais non dans l’autre, relèverait davantage de la divination que de l’interprétation législative rationnelle. [p. 137 et 146]

115 Par souci de cohérence, on pourrait dire, puisque l’al. 90(1)b) ne qualifie pas le mot « accord » (en anglais le mot « agreement » est tout aussi général), qu’aucun fondement logique ne permet de « choisir parmi toute la gamme » d’accords qui peuvent être conclus par une bande indienne et la Couronne fédérale, de sorte qu’ils bénéficient tous de la protection de l’al. 90(1)b).

(3) Seul est protégé l’accord entre une bande indienne et Sa Majesté la Reine du chef du Canada qui finance des services gouvernementaux tels que l’éducation, le logement, la santé et l’aide sociale

116 Le juge La Forest fait plusieurs fois mention de la compétence sur les Indiens et les terres réservées pour eux que confère au gouvernement fédéral le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 et des obligations qui en découlent, et il établit un lien avec les politiques adoptées par la Couronne britannique dans la Proclamation royale de 1763 :

En résumé, le dossier historique indique clairement que les art. 87 et 89 de la Loi sur les Indiens, auxquels s’applique la présomption de l’art. 90, font partie d’un ensemble législatif qui fait état d’une obligation envers les peuples autochtones, dont la Couronne a reconnu l’existence tout au moins depuis la signature de la Proclamation royale de 1763. [p. 131]

La Proclamation royale de 1763 n’est évidemment pas un traité, mais une déclaration unilatérale de la Couronne impériale. Seuls quelques traités l’ont précédée (dont celui conclu avec les Indiens Mi’kmaq, analysé dans l’arrêt R. c. Marshall, [1999] 3 R.C.S. 456). Lorsqu’il renvoie à la Proclamation royale de 1763, le juge La Forest doit donc avoir en tête le respect des politiques de la Couronne ayant mené aux traités, et non seulement les traités eux‑mêmes. Il ajoute :

Depuis [1763], la Couronne a toujours reconnu qu’elle est tenue par l’honneur de protéger les Indiens de tous les efforts entrepris par des non‑Indiens pour les déposséder des biens qu’ils possèdent en tant qu’Indiens, c’est‑à‑dire leur territoire et les chatels qui y sont situés. [p. 131]

Il va de soi, je le répète, que les ententes de financement en matière d’éducation, de logement, de santé et d’aide sociale (telles que les EGF) sont intimement liées à la volonté de permettre aux Indiens de continuer d’occuper leurs terres. Le juge La Forest poursuit, à la p. 141 :

Il est tout à fait conforme à la teneur des engagements pris par la Couronne envers les Indiens au cours des siècles, que celle‑ci cherche à protéger les paiements de biens dus aux Indiens, conformément à ses obligations prévues par traités, exactement de la même façon qu’elle protège tous les autres biens auxquels les Indiens peuvent prétendre en vertu de leur statut d’Indiens. [Je souligne.]

Le texte souligné est important. La Première Nation de God’s Lake tient son droit sur la réserve du Traité no 5, et ses membres ont le droit d’y vivre parce qu’ils sont Indiens. Il importe de signaler comme l’a fait le juge Sinclair qu’à l’instar de nombreuses autres collectivités autochtones, celle de God’s Lake ne pourrait vraisemblablement pas survivre sans le financement — assuré par l’EGF — des services essentiels qu’administre le gouvernement de la bande.

(4) Seuls sont protégés les fonds versés en vertu de « traités et d’accords accessoires »

117 En fin de compte, le juge La Forest conclut que l’al. 90(1)b) ne s’applique qu’aux fonds versés en vertu « de traités et d’accords accessoires » (p. 124) :

[L]es traités conclus avec les Indiens relèvent du domaine fédéral et j’estime que les termes « traité » et « accord » à l’al. 90(1)b) déteignent l’un sur l’autre. Il faut se rappeler que les promesses contenues dans les traités sont souvent formulées en des termes très généraux et que des accords supplémentaires sont nécessaires pour préciser les engagements pris par la Couronne; voir l’exemple d’un tel accord dans la décision Greyeyes c. La Reine, [1978] 2 C.F. 385. . . [Je souligne.]

Dans l’arrêt Greyeyes c. La Reine, [1978] 2 C.F. 385 (1re inst.), on a conclu que le montant d’une bourse fédérale payable à une étudiante indienne échappait à la saisie. Le juge La Forest a précisé que l’entente sous‑jacente établissait « les détails de la promesse [de Sa Majesté] dans le traité no 6 de fournir assistance en matière d’éducation » (p. 135). D’autres traités, notamment ceux conclus avant la Confédération, ne mentionnent pas expressément l’éducation. Suivant l’interprétation du juge La Forest, les fonds obtenus en vertu de ces traités pourraient donc être saisis, car il affirme à la p. 136 :

En résumé, je conclus qu’une interprétation de l’al. 90(1)b), qui considère que son seul objet est d’empêcher les non‑Indiens de gêner les Indiens dans leur pleine jouissance des biens personnels promis par traités et par accords accessoires, est tout à fait conforme à la teneur des obligations que la Couronne s’est toujours engagée à respecter à l’égard de la protection des biens des autochtones. [Je souligne.]

B. L’arrêt Mitchell est-il décisif en l’espèce?

118 Je rappelle que la ratio decidendi de l’arrêt Mitchell ne se fondait pas sur l’interprétation de la Loi sur les Indiens, mais sur la conclusion de la Cour portant que la Loi sur la saisie‑arrêt du Manitoba, L.R.M. 1970, ch. G20, n’autorisait pas la saisie des fonds.

119 Sur le plan doctrinal, la Cour était divisée quant à savoir si, à l’al. 90(1)b) de la Loi sur les Indiens, « Sa Majesté » s’entendait également de la Couronne provinciale. La majorité a conclu par la négative, ce qui a aussi joué dans l’issue du pourvoi.

120 Dans cette affaire, il n’était certainement pas nécessaire, pour trancher, de préciser que l’« accord » conclu avec la Couronne fédérale ne s’entendait pas d’un autre accord que celui « accessoire » à un traité. Il nous faut à mon sens examiner plus attentivement la question dans le contexte de l’espèce, où elle est justement décisive.

C. L’approche fondée sur l’application d’un traité crée des disparités

121 J’ai déjà mentionné quelques‑uns des problèmes que pose à mon avis l’interprétation préconisée par le juge La Forest et reprise par la Juge en chef. La principale difficulté est que l’al. 90(1)b) s’appliquerait de façon inéquitable aux bandes pour le même type de financement par EGF visant les mêmes services essentiels dans une réserve. Il convient d’apporter quelques éclaircissements sur ce caractère inéquitable que le législateur n’a pu, selon moi, vouloir attribuer à la disposition en l’absence d’un libellé très clair en ce sens.

122 Premièrement, l’interprétation que privilégie ma collègue prive de la protection des art. 87 et 89 les sommes versées à des bandes dans de nombreuses régions du Canada (y compris la quasi‑totalité de la Colombie‑Britannique, mais aussi de nombreuses parcelles de terrain au pays, dont certaines — non visées par traité — sont situées dans le bassin hydrographique sud de la rivière des Outaouais, où se trouve la capitale nationale). Même lorsque des traités ont été conclus, des litiges subsistent quant à savoir quelles en sont les bandes signataires (voir p. ex. l’arrêt Ontario (Procureur général) c. Bear Island Foundation, [1991] 2 R.C.S. 570, conf. (1989), 58 D.L.R. (4th) 117 (C.A. Ont.), conf. (1984), 15 D.L.R. (4th) 321 (H.C.J. Ont.)).

123 Deuxièmement, même d’un traité à l’autre, les avantages énumérés varient énormément. Dans l’affaire Greyeyes, le Traité no 6 mentionnait l’éducation, mais bon nombre des traités antérieurs à la Confédération, sinon la plupart d’entre eux, n’en font pas mention. Comment le législateur pourrait‑il raisonnablement vouloir que le montant d’une bourse puisse être saisi dans le cas de certains étudiants autochtones seulement?

124 Troisièmement, le juge La Forest met surtout l’accent, dans le contexte du Traité no 5, sur les avantages accordés par Sa Majesté « en contrepartie de la cession des terres des Indiens » (p. 130). Or, dans les provinces maritimes, il est au moins certains traités qui ne font pas mention de la cession de terres. Les Indiens affirment qu’il s’agissait de traités de paix et d’amitié. Quoi qu’il en soit, avec l’arrivée des colons européens, les bandes indiennes se sont retrouvées encore une fois dépossédées de leurs terres ancestrales (à l’exception des réserves), qu’elles les aient cédées ou non. Dans la mesure où les exceptions prévues à l’art. 90 sont considérées comme un élément de la contrepartie versée pour la cession des terres, il importe peu au dépossédé que la dépossession soit issue ou non d’un accord. L’interprétation retenue par la Juge en chef donne lieu à un quadrillage d’exemptions et de non‑exemptions fondé sur les aléas de la conclusion des traités plutôt que sur une politique législative rationnelle.

125 Quatrièmement, le mot « traité » (auquel l’ « accord » doit être jugé « accessoire ») a une définition élastique englobant toute une gamme d’ententes allant de [traduction] « l’ engagement pris par une personne en situation d’autorité pouvant être assimilé à “la parole de l’homme blanc” » (R. c. White and Bob (1964), 50 D.L.R. (2d) 613 (C.A.C.‑B.), p. 649, conf. par [1965] R.C.S. vi) au règlement à la fois plus récent et complexe de revendications territoriales comme l’Accord définitif Nisga’a (1999) et l’Accord‑cadre définitif entre le gouvernement du Canada, le Conseil des Indiens du Yukon et le gouvernement du Yukon (1993). Les récents traités globaux offrent une gamme d’avantages beaucoup plus étendue que les EGF prévoyant des transferts de paiement d’un gouvernement à un autre. Comment peut‑on dire que les nombreux avantages issus de ces traités devraient être soustraits à la taxation et à l’exécution (sauf si les exemptions sont écartées par voie de négociation), alors que les avantages conférés par une EGF même aux bandes soumises au régime d’un traité ne bénéficient de pareilles exemptions que si l’EGF est tenue pour « accessoire » à la notion d’équité qu’un négociateur du XIXe siècle a intégrée en 1875 à un document rédigé au nom de Sa Majesté dans une langue que la plupart des Indiens de God’s Lake ne comprenaient probablement pas?

126 Nul doute que les tribunaux interpréteraient généreusement tout accord dont on pourrait dire qu’il précise les engagements pris dans un traité, mais les bandes non soumises au régime d’un traité seraient laissées pour compte.

127 Enfin, il est curieux qu’à l’art. 88, une disposition voisine, le mot « traité » soit employé seul sans l’ajout « ou accord » :

88. [Lois provinciales d’ordre général applicables aux Indiens] Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi fédérale, toutes les lois d’application générale et en vigueur dans une province sont applicables aux Indiens qui s’y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où ces lois sont incompatibles avec la présente loi ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou règlement administratif pris sous son régime, et sauf dans la mesure où ces lois contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou sous son régime.

À l’alinéa 90(1)b), l’ajout des mots « ou accord » confère ou non au mot « traité » un autre sens qu’à l’art. 88. Si le sens est le même, l’ajout est inutile, une conclusion que les tribunaux répugnent à tirer. Si le sens est différent, mais seulement dans la mesure où l’accord visé est celui qui précise les engagements découlant d’un traité, il s’ensuit que ce dernier ne bénéficie pas de l’exemption prévue à l’art. 88 à l’égard des lois provinciales d’application générale touchant à l’« indianité ». L’application de l’art. 88 est déjà assez compliquée sans cette dimension supplémentaire. Il me semble plus conforme à l’objet de l’art. 88 que le mot « accord » ait à l’al. 90(1)b) un sens indépendant des traités et de leurs modalités de mise en œuvre.

D. L’alinéa 90(1)b) devrait être interprété de façon à protéger les sommes versées aux bandes indiennes par le gouvernement fédéral pour l’éducation, le logement, la santé, l’aide sociale et d’autres services publics essentiels apparentés dans les réserves

128 L’EGF porte essentiellement sur des services fournis aux autres Canadiens par les gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux. Il s’agit simplement du moyen retenu par le gouvernement fédéral pour fournir aux Premières Nations les programmes et les services financés grâce aux crédits votés par le Parlement.

129 Le gouvernement détermine ce qu’on appelle généralement les programmes et les services essentiels, qui visent la santé, le logement, l’éducation, l’aide sociale et les équipements collectifs. Les fonds versés en application de l’EGF sont comptabilisés et justifiés conformément aux art. 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques, L.R.C. 1985, ch. F‑11 (voir Peace Hills Trust Co. c. Première nation Saulteaux, [2005] A.C.F. no 1646 (QL), 2005 CF 1364, par. 12). À mon avis, si l’on adopte ce que j’appelle [traduction] « l’approche fondée sur les services publics », le mot « accord » employé à l’al. 90(1)b) s’entend d’un transfert de paiement d’un gouvernement à un autre comme l’EGF. Suivant cette approche, les postes de dépenses énumérés par le juge La Forest aux p. 130 et 135 de l’arrêt Mitchell (à savoir l’éducation, le logement, la santé et le bien‑être) s’inscrivent dans le contexte des traités numérotés et se voient simplement conférer une portée plus générale (car je ne crois pas que le juge La Forest ait voulu que son énumération soit exhaustive) et ils sont appliqués de façon plus libérale aux bandes indiennes (c.‑à‑d. sans égard à l’existence d’un traité et peu importe les avantages conférés par un traité en particulier).

130 L’interprétation fondée sur le financement des services publics ne ferait pas bénéficier de l’exception les sommes versées par la Couronne fédérale en vertu d’un accord à vocation plus commerciale, notamment dans le cadre du Programme de partenariats pour l’exploitation des ressources naturelles, du Fonds pour la création de possibilités économiques, de l’Initiative pour l’acquisition des ressources, du mécanisme de cautionnement des marchés autochtones et de l’Initiative de développement des entreprises autochtones (voir généralement Rassembler nos forces — Le plan d’action du Canada pour les questions autochtones : Rapport d’étape (2000), p. 17‑19).

131 J’admets que l’adjectif « public » est interprété largement pour les besoins d’une EGF. Il demeure en effet que dans la plupart des réserves, la possibilité d’un secteur privé florissant est très mince. L’autonomie est un objectif louable lorsqu’elle est possible, mais son attrait ne doit pas occulter la situation socio‑économique déplorable de la plupart des réserves.

132 Pour les motifs qui suivent, j’estime que l’approche fondée sur le financement des services publics est compatible avec le libellé, le contexte et l’objet des dispositions pertinentes de la Loi sur les Indiens.

(1) Le libellé

133 L’alinéa 90(1)b) ne restreint pas la portée du mot « accord » et, comme l’a signalé le juge La Forest dans l’arrêt Mitchell, « prétendre que l’on est en mesure de choisir parmi toute la gamme d’accords qui peuvent être conclus entre une bande indienne et une Couronne provinciale, pour conclure que le Parlement a voulu que l’al. 90(1)b) s’applique dans un cas mais non dans l’autre, relèverait davantage de la divination que de l’interprétation législative rationnelle » (p. 146). Dans l’affaire Mitchell, ce n’est pas le libellé de l’al. 90(1)b) qui a finalement amené la Cour à voir une distinction entre les « accords », mais la différence entre les obligations provinciales et fédérales à l’égard des Indiens suivant le par. 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, la Loi sur les Indiens et les politiques connexes de la Couronne. Je passe donc à l’examen du contexte.

(2) Le contexte

134 Comme je l’ai mentionné, dans l’arrêt Mitchell, la Cour précise que l’al. 90(1)b) fait « partie d’un ensemble législatif qui fait état d’une obligation envers les peuples autochtones, dont la Couronne a reconnu l’existence tout au moins depuis la signature de la Proclamation royale de 1763 » (p. 131). Et cette obligation consiste entre autres à contrer le risque de dépossession (ibid.). La Loi sur les Indiens a pour objet en grande partie d’assurer l’inaliénabilité des réserves et « [h]istoriquement, les exemptions de taxe et de saisie ont protégé de deux façons la capacité des Indiens de profiter de cette propriété » (ibid., p. 130). Je conviens avec la Juge en chef que ce contexte limite à juste titre la portée du mot « accord » à l’al. 90(1)b), mais je diverge d’opinion sur la mesure dans laquelle elle la limite. À mon avis, le contexte considéré a peu à voir avec les traités (après tout, l’al. 90(1)b) dit « traité ou accord »), mais beaucoup avec les problèmes généraux liés aux réserves des Premières Nations et aux mesures prises pour les protéger et y assurer la présence de collectivités viables. Il s’entend aussi des mécanismes légaux établis pour faire en sorte que les fonds publics « donnés » à une bande indienne pour des services publics essentiels soient affectés à de tels services.

(3) L’objectif

135 Sous le régime des traités, la survie des réserves est assurée par l’« aide en matière d’éducation, de logement, de santé et de bien‑être » (Mitchell, p. 135). De nos jours, l’appui financier fait l’objet d’EGF, qui assurent également le maintien des réserves des bandes indiennes non‑soumises au régime d’un traité. Qu’une bande ait signé ou non un traité en 1909 (voire en 1809) importe peu pour le maintien de réserves viables et l’amélioration de leur situation. Selon moi, l’interprétation de l’al. 90(1)b) par ma collègue compromet la réalisation de l’objectif de l’« ensemble législatif » au lieu de la favoriser. J’estime que l’interprétation fondée sur le financement des services publics est davantage compatible avec l’objectif du législateur.

136 Premièrement, elle exclut elle aussi les opérations commerciales (comme celles visées par l’Initiative de développement des entreprises autochtones), de même que les sommes versées par les gouvernements provinciaux (p. ex. les recettes du Casino Rama considérées dans l’arrêt Lovelace c. Ontario, [2000] 1 R.C.S. 950, 2000 CSC 37).

137 Deuxièmement, elle évite de lier l’exception aux disparités historiques engendrées par le processus de conclusion des traités. Les Salish de la Colombie‑Britannique, non soumis au régime d’un traité, bénéficieraient (à cet égard) du même traitement que les Cris, signataires de traités sur les Prairies. Le fait que le Traité no 6 mentionne la fourniture d’un « buffet à médicaments », et d’autres pas, est sans grande conséquence. L’accent est mis sur le volet services publics du financement au lieu que les disparités historiques soient élevées au rang de politiques législatives.

138 Troisièmement, elle s’attache au lieu où doivent être satisfaits les besoins de la bande (la réserve) plutôt qu’au lieu du dépôt des fonds votés par le Parlement (hors réserve).

139 Quatrièmement, elle permet d’éviter que les fonds versés conformément à une EGF soient traités différemment selon que la bande dispose ou non de moyens suffisants pour attirer une institution de dépôt dans sa réserve. L’exception prévue à l’art. 89 ne viserait pas que les fonds issus d’une EGF déposés à la succursale de la banque Scotia située sur la réserve de la Première Nation des Blood, à Standoff, en Alberta ou à celle de la banque Royale située dans la réserve de Norway House, au Manitoba. Par application de la présomption établie à l’al. 90(1)b), l’exception s’appliquerait également aux fonds issus d’une EGF versés au crédit de la bande de God’s Lake (qui a adhéré au Traité no 5 à peu près au même moment que la bande de Norway House) à Winnipeg.

140 Je rappelle que d’autres types de financement (notamment pour le développement économique) échappent, à quelques exceptions près, au cadre de l’EGF. Ainsi, les modes de financement fédéraux permettent assez facilement de déterminer quels fonds sont protégés par l’al. 90(1)b). Il arrivera bien sûr que l’on se demande si un accord prévoit ou non des paiements de transfert d’un gouvernement à un autre pour les services publics sur la réserve, mais on pourra trancher en recourant à une interprétation « généreuse et libérale » qui profite aux Indiens (arrêt Nowegijick, conf. dans l’arrêt Mitchell, p. 142). Pour plus de certitude, je dirais des fonds issus de l’EGF considérée en l’espèce qu’ils sont entièrement protégés, comme je l’explique ci‑après.

141 Le procureur général du Canada dit craindre que si l’al. 90(1)b) protège les fonds issus d’une EGF, l’al. 90(3) exige le consentement du ministre à leur versement. On peut lui opposer simplement que l’EGF emporte elle‑même consentement au versement. La Juge en chef en convient jusqu’à un certain point (par. 45), mais elle signale que l’on ne saurait présumer que le ministre a consenti à l’affectation des fonds lorsque l’entente « ne précise pas comment les fonds doivent être dépensés » (ce qui ne vaut pas pour l’EGF) ou que les fonds « sont employés autrement ». Je suis bien sûr d’accord avec cette nuance, mais j’estime que de toutes façons, le libellé même de l’EGF n’autorise clairement pas la réaffectation inappropriée des fonds. L’absence de consentement ministériel n’empêchera pas que les fonds soient affectés à d’autres usages que ceux stipulés dans l’EGF. Seule une interprétation téléologique plutôt que restrictive de l’al. 90(1)b) permettra d’atteindre l’objectif poursuivi.

(4) S’agit‑il d’une interprétation paternaliste?

142 Avec déférence pour l’avis contraire, je crois que la crainte du « paternalisme » est injustifiée. Le juge La Forest dans Mitchell a relié cette question aux opérations commerciales des bandes indiennes :

J’aurais cru que les Indiens auraient préféré davantage avoir les mains libres pour mener leurs affaires comme tout autre concitoyen lorsqu’ils font affaires sur le marché commercial.

. . .

Toutes considérations spéciales, protections ou exemptions extraordinaires que les Indiens apportent avec eux sur le marché suscitent des complications et sembleraient à coup sûr éloigner des partenaires commerciaux éventuels. [p. 146-147]

143 En toute déférence, je n’admets pas que cette crainte doive écarter la protection de l’EGF par l’al. 90(1)b). Il est très différent de soustraire à cette protection, contre la réclamation d’honoraires d’un avocat, les fonds versés conformément à une entente conclue avec le gouvernement du Manitoba relativement à une taxe (comme dans l’affaire Mitchell) et de soustraire à la même protection les fonds issus d’une EGF versés par le gouvernement fédéral par prélèvement sur les fonds votés par le Parlement pour la santé, l’éducation, le logement, l’aide sociale et les équipements d’une réserve démunie, y compris une réserve du nord, pauvre et éloignée (comme en l’espèce).

(5) L’EGF devrait être exemptée en totalité

144 L’exemption de l’EGF fondée sur le modèle actuellement appliqué à l’échelon fédéral fait progresser l’objectif de « gouvernements autochtones viables sur le plan financier et capables de générer leurs propres revenus et de fonctionner à l’aide de transferts gouvernementaux sur lesquels ils peuvent compter » (voir Rassembler nos forces — Le plan d’action du Canada pour les questions autochtones : Rapport d’étape, p. 3 (je souligne)). Les modèles de financement changent, et l’exemption reconnue à l’EGF pourrait nécessiter un réexamen, mais pour le moment, j’estime que tout différend quant aux menus détails de l’EGF devrait être généreusement résolu en faveur des Indiens conformément au principe d’interprétation législative établi dans l’arrêt Nowegijick et mentionné précédemment.

145 Exiger de la bande, comme le fait la Juge en chef, qu’elle départage les fonds issus de l’EGF et versés sur son compte qui concourent à « précis[er] » les engagements de Sa Majesté suivant un traité (par. 26) et ceux qui n’y concourent pas c’est lui imposer un fardeau dont elle ne peut s’acquitter puisque les fonds déposés chaque mois sont confondus et non ventilés.

146 La prévisibilité et la certitude des relations financières entre les Premières Nations et les non‑Autochtones sont mieux assurées par la protection absolue des fonds issus d’une EGF contre la saisie‑arrêt ou l’exécution, que ces fonds soient déposés dans une institution financière située ou non dans la réserve. Avec déférence, la procédure préconisée par ma collègue ne fait qu’ajouter à une situation déjà compliquée l’issue incertaine d’une instance judiciaire.

147 Le présent pourvoi est une cause type pour l’établissement de principes juridiques. Tout différend quant à savoir si un accord est suffisamment lié à un traité pour que s’applique la protection prévue à l’al. 90(1)b) exigera des Premières Nations qu’elles y consacrent des sommes qu’il vaudrait mieux qu’elles emploient à autre chose.

(6) Protection des fournisseurs

148 Il n’est pas difficile pour un fournisseur de se protéger comme l’intimée. Il lui suffit de se faire payer à l’avance ou de demander au chef et au conseil de bande d’obtenir sur le fondement du par. 90(2) le consentement du ministre à la renonciation à la protection prévue aux art. 89 et 90.

(7) Le contribuable pourrait désormais payer les mêmes services deux fois

149 Rappelons que la bande appelante semble avoir contracté une dette d’environ 3 millions de dollars qu’elle n’est pas en mesure d’acquitter. Les créanciers tenteront d’obtenir la saisie‑arrêt de cette somme sur les quelque 7 à 9 millions de dollars versés chaque année conformément à l’EGF. S’ils y parviennent, il n’y aura plus assez d’argent pour les services publics essentiels. Cela signifie que les membres de la bande devront vivre dans les conditions misérables décrites par la CRPA ou que le gouvernement fédéral devra intervenir à un moment donné pour financer de nouveau les services essentiels visés par l’EGF, les fonds issus de cette dernière ayant été affectés à d’autres priorités du conseil de bande. La première éventualité perpétuerait ce que la CRPA qualifie de situation gênante pour les Canadiens, la deuxième ferait payer le contribuable deux fois. Ni l’une ni l’autre ne constitue une politique gouvernementale acceptable. À mon avis, le législateur ne peut avoir voulu que l’interprétation de l’al. 90(1)b) mène ainsi à un choix qui n’en est pas un.

VII. Conclusion

150 Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir la conclusion du juge Sinclair.

ANNEXE

Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5

87. (1) Nonobstant toute autre loi fédérale ou provinciale, mais sous réserve de l’article 83, les biens suivants sont exemptés de taxation :

a) le droit d’un Indien ou d’une bande sur une réserve ou des terres cédées;

b) les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve.

(2) Nul Indien ou bande n’est assujetti à une taxation concernant la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage d’un bien mentionné aux alinéas (1)a) ou b) ni autrement soumis à une taxation quant à l’un de ces biens.

(3) Aucun impôt sur les successions, taxe d’héritage ou droit de succession n’est exigible à la mort d’un Indien en ce qui concerne un bien de cette nature ou la succession visant un tel bien, si ce dernier est transmis à un Indien, et il ne sera tenu compte d’aucun bien de cette nature en déterminant le droit payable, en vertu de la Loi fédérale sur les droits successoraux, chapitre 89 des Statuts revisés du Canada de 1952, ou l’impôt payable, en vertu de la Loi de l’impôt sur les biens transmis par décès, chapitre E‑9 des Statuts revisés du Canada de 1970, sur d’autres biens transmis à un Indien ou à l’égard de ces autres biens.

89. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, les biens d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution en faveur ou à la demande d’une personne autre qu’un Indien ou une bande.

(1.1) Par dérogation au paragraphe (1), les droits découlant d’un bail sur une terre désignée peuvent faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution.

(2) Une personne, qui vend à une bande ou à un membre d’une bande un bien meuble en vertu d’une entente selon laquelle le droit de propriété ou le droit de possession demeure acquis en tout ou en partie au vendeur, peut exercer ses droits aux termes de l’entente, même si le bien meuble est situé sur une réserve.

90. (1) Pour l’application des articles 87 et 89, les biens meubles qui ont été :

a) soit achetés par Sa Majesté avec l’argent des Indiens ou des fonds votés par le Parlement à l’usage et au profit d’Indiens ou de bandes;

b) soit donnés aux Indiens ou à une bande en vertu d’un traité ou accord entre une bande et Sa Majesté,

sont toujours réputés situés sur une réserve.

(2) Toute opération visant à transférer la propriété d’un bien réputé, en vertu du présent article, situé sur une réserve, ou un droit sur un tel bien, est nulle à moins qu’elle n’ait lieu avec le consentement du ministre ou ne soit conclue entre des membres d’une bande ou entre une bande et l’un de ses membres.

(3) Quiconque conclut une opération déclarée nulle par le paragraphe (2) commet une infraction; commet aussi une infraction quiconque détruit, sans le consentement écrit du ministre, un bien meuble réputé, en vertu du présent article, situé sur une réserve.

Pourvoi rejeté avec dépens, les juges Binnie, Fish et Abella sont dissidents.

Procureurs de l’appelante : Orle Davidson Giesbrecht Bargen, Winnipeg.

Procureurs de l’intimée : Aikins, MacAulay & Thorvaldson, Winnipeg.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada : Sous‑procureur général du Canada, Ottawa.

Procureurs de l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations : Pitblado, Winnipeg.

Procureur de l’intervenant Manitoba Keewatinook Ininew Okimowin : P. Michael Jerch Law Office, Winnipeg.