Allen c. Alberta, [2003] 1 R.C.S. 128, 2003 CSC 13
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta et Jim Dixon,
Public Service Commissioner of Alberta Appelants
c.
Audrey Allen, William Bentley, Faye Chorney, B.C. Desai,
Po Y. Fok, Cynthia Formaniuk, Larry Fraser, Cecile Gartner,
George Gordon, Joseph Huba, Allan Jones, James Kocyba,
Sai‑Bong Lee, Patrick Malcolmson, Donald Maltais, Harold Matheson,
Robert Osokin, Christine Ostanoski, George Parsons,
Beverly Peterson, Satwant Rakhra, Alfred Richards,
Robert Roseberg, Fernando Raul Scherpenisse, Duane Sears,
Volesh Shaikh, Normin Simpson, Robin Sundstrom,
Christine Vaillancourt, Donna Vanderbrink, Daniel Warkentin,
Edward Waud et Nyuk‑Ken Wong Intimés
Répertorié : Allen c. Alberta
Référence neutre : 2003 CSC 13.
No du greffe : 28834.
Audition et jugement : 10 décembre 2002.
Motifs déposés : 20 mars 2003.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta, [2001] 9 W.W.R. 609, 93 Alta. L.R. (3d) 213, 286 A.R. 132, [2001] A.J. No. 863 (QL), 2001 ABCA 171, qui a infirmé une décision de la Cour du Banc de la Reine (1999), 245 A.R. 32, [1999] A.J. No. 529 (QL), 1999 ABQB 352. Pourvoi accueilli.
David Ross, c.r., et Hugh J. D. McPhail, c.r., pour les appelants.
G. Brent Gawne, pour les intimés.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge LeBel —
I. Introduction
1 L’appel porte sur le lien entre la compétence des arbitres en droit du travail et celle des tribunaux relativement aux demandes résultant des relations de travail. La Cour d’appel de l’Alberta a statué que les intimés pouvaient s’adresser à la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta pour réclamer une indemnité de départ du gouvernement de l’Alberta, à la suite de la privatisation des fonctions d’inspection des chaudières et de la décision des intimés d’accepter de travailler pour un nouvel employeur privé, qui a convenu de s’acquitter désormais des fonctions d’inspection. Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que les demandes, telles qu’elles sont formulées, relèvent de la compétence d’un arbitre en droit du travail, qu’elles ont été radiées à bon droit par le juge des requêtes en application de l’art. 129 des Alberta Rules of Court, Alta. Reg. 390/68 (les « Règles »), et que le pourvoi doit être accueilli.
II. Le contexte factuel
2 Jusqu’en 1994, les intimés sont des fonctionnaires et travaillent pour le service de sécurité des chaudières et des appareils sous pression du gouvernement de l’Alberta. Leur agent négociateur est l’Alberta Union of Provincial Employees (le « Syndicat »), qui a obtenu son accréditation sous le régime de l’art. 99 de la Public Service Employee Relations Act, S.A. 1977, ch. 40 (la « Loi »). L’article 25 de la Loi confère au Syndicat des droits de négociation exclusifs relativement aux intimés et à d’autres fonctionnaires. Ce même article prévoit que la Division 5 de la Partie 2 du Labour Relations Code, S.A. 1988, ch. L‑1.2 (le « Code »), s’applique à l’unité de négociation. Le Syndicat a donc le pouvoir exclusif de négocier collectivement au nom de l’unité de négociation et d’en lier les membres par une convention collective.
3 Le gouvernement de l’Alberta et le Syndicat signent une convention collective régissant les conditions de travail des intimés, comme le prévoit ce régime de relations de travail. Conformément à l’art. 61 de la Loi, prévoyant l’application des art. 133 et 134 du Code, la convention établit une procédure de traitement des griefs permettant de régler les différends entre les parties. L’alinéa 29a) de la convention collective définit ainsi un différend :
[traduction] . . . un différend relatif à l’interprétation, à l’application, à la mise en œuvre, à l’inexécution ou à une allégation d’inexécution de la Convention ou à la question de savoir si un différend de cette nature peut être soumis à l’arbitrage.
4 La convention prévoit en outre le paiement d’une indemnité de départ en cas de cessation d’emploi. Les fonctionnaires licenciés ont droit, par application de la clause 15.13, à une indemnité établie en fonction de la durée de leur emploi, jusqu’à concurrence d’un montant correspondant à 25 semaines de rémunération.
5 En 1994, le gouvernement de l’Alberta décide de réduire la taille et le coût de la fonction publique de la province. Pour y parvenir, il choisit notamment de privatiser son service d’inspection des chaudières, à l’exception de certaines fonctions essentielles et cruciales. La plupart des postes de ce service deviennent superflus. Les employés touchés sont avisés de la cessation de leur emploi. Les fonctions d’inspection sont déléguées en grande partie à un groupe privé, l’Alberta Boiler Safety Association. Selon la convention collective, les employés qui ne peuvent être réaffectés à d’autres tâches au sein de la fonction publique albertaine auraient droit à une indemnité de départ.
6 Le gouvernement et le Syndicat négocient. Le 16 décembre 1994, les deux parties signent une lettre d’intention concernant la situation des intimés. Cette lettre prévoit qu’ils recevront une offre d’emploi de l’Alberta Boiler Safety Association. S’ils acceptent de travailler pour l’Association, ils devront démissionner de la fonction publique et n’auront pas droit à l’indemnité de départ prévue par la convention collective. Le paragraphe 8 de cette lettre d’intention précise qu’elle ne fait pas partie de la convention collective et qu’elle n’est pas assujettie à la procédure de traitement des griefs :
[traduction] La présente lettre ne fait pas partie de la convention collective; tout problème relatif à son interprétation et à son application sera traité par les représentants des parties et non au moyen de la procédure de traitement des griefs.
7 Les intimés acceptent de travailler pour la nouvelle association responsable de l’inspection et démissionnent en bonne et due forme de la fonction publique. Quelques années plus tard, ils demandent une indemnité de départ. Ils font valoir qu’ils n’ont pas démissionné volontairement et qu’ils ont toujours droit à une indemnité de départ. Ils s’adressent directement aux tribunaux civils, à l’exception de deux d’entre eux qui déposent également un grief. Ils veulent obtenir un jugement déclaratoire portant qu’ils ont droit à une indemnité de départ en vertu de la convention collective. À ce moment, tous les délais applicables au dépôt d’un grief sont expirés depuis longtemps. Les appelants répondent en déposant une requête en radiation de l’action fondée sur l’art. 129 des Règles. Dans la requête, ils soutiennent que la demande doit être radiée parce qu’elle ne relève pas de la compétence de la Cour du Banc de la Reine.
III. Historique des procédures judiciaires
A. Cour du Banc de la Reine de l’Alberta (1999), 245 A.R. 32, 1999 ABQB 352
8 Le juge Gallant accueille la requête en radiation et suspend l’action. À son avis, la demande découle de la convention collective et porte sur les droits et obligations attribués aux parties par ce contrat. Le règlement du différend est assujetti à la procédure de traitement des griefs et ne peut donner lieu à un recours devant les tribunaux civils. Par conséquent, l’art. 129 des Règles s’applique à bon droit. Compte tenu de la nature de la demande, il est manifeste que l’action doit être rejetée.
B. Cour d’appel de l’Alberta, [2001] 9 W.W.R. 609, 2001 ABCA 171
9 Les intimés interjettent appel de la suspension de leur action. La Cour d’appel accueille l’appel et rejette la requête en radiation à la majorité, le juge Côté étant dissident. Les motifs de la majorité, rédigés par le juge Wittmann, concluent qu’il n’est pas manifeste que la demande doit être rejetée. Étant donné que la lettre d’intention stipule que la procédure de traitement des griefs ne s’applique pas, on ne peut affirmer que la compétence de la Cour du Banc de la Reine a été écartée. L’action consiste en une demande d’indemnité qui doit pouvoir être instruite. Le juge Côté exprime une opinion différente. Il conclut que la demande découle d’une convention collective et que l’affaire doit être soumise à la procédure de traitement des griefs et à la compétence des arbitres en droit du travail. Il conclut subsidiairement que, si la lettre constitue une convention collective distincte, la disposition type régissant les griefs énoncée à l’art. 134 du Code s’applique et écarte elle aussi la compétence des tribunaux civils. Il est donc d’avis de rejeter l’appel. Les appelants obtiennent alors l’autorisation de se pourvoir devant la Cour.
IV. Les dispositions législatives pertinentes
10 Alberta Rules of Court, Alta. Reg. 390/68
[traduction]
129(1) Le tribunal peut, à toute étape de la procédure, ordonner la radiation ou la modification d’un acte de procédure pour l’un ou l’autre des motifs suivants :
(a) il ne révèle, selon le cas, aucune cause d’action ou aucun moyen de défense;
(b) il est scandaleux, futile ou vexatoire;
(c) il risque de compromettre, gêner ou retarder l’instruction équitable de l’action;
(d) il constitue, pour un autre motif, un recours abusif au tribunal.
Le tribunal peut, le cas échéant, suspendre l’action, la rejeter ou ordonner qu’un jugement soit inscrit en conséquence.
Public Service Employee Relations Act, R.S.A. 1980, ch. P‑33
[traduction]
25(1) Une organisation syndicale peut demander à la Commission de l’accréditer comme agent négociateur pour un groupe d’employés qui, selon l’organisation, constitue une unité habile à négocier collectivement. La Division 5 de la Partie 2 du Labour Relations Code s’applique alors, sous réserve du paragraphe 2.
(2) Lorsque l’employeur est la Couronne du chef de l’Alberta, la demande d’accréditation doit viser l’unité de négociation unique constituée par application de l’article 18.
(3) Lorsque l’employeur est régi par l’article 19, la Commission ne peut accréditer l’unité visée par la demande d’accréditation, ni aucune unité raisonnablement semblable, à moins d’être convaincue que cette unité est plus habile à négocier collectivement que l’unité unique constituée par application de l’article 19.
61 Les articles 132 à 144 du Labour Relations Code s’appliquent à l’arbitrage de la convention collective effectué sous le régime de la présente loi, mais le mot « directeur » employé dans les articles 134e), 135(1), 136(1)a) et b) et 139(2) et (4) du Code s’entend alors de la « Commission ».
Labour Relations Code, S.A. 1988, ch. L‑1.2
[traduction]
38(1) Dès son accréditation, l’organisation syndicale devenue agent négociateur :
a) a le pouvoir exclusif de négocier collectivement au nom des employés compris dans l’unité de négociation visée par l’accréditation et de les lier par une convention collective;
b) remplace immédiatement tout autre agent négociateur pour les employés compris dans l’unité visée par l’accréditation.
133 Chaque convention collective prévoit un mécanisme de règlement des différends, entre les parties ou les personnes liées par la convention, relativement à :
a) l’interprétation, l’application ou la mise en œuvre de la convention collective;
b) l’inexécution ou une allégation d’inexécution de l’une de ses dispositions;
c) la question de savoir si un différend visé aux alinéas a) ou b) peut être soumis à l’arbitrage.
134 La convention collective qui ne contient pas les dispositions exigées par l’article 133 est réputée contenir les dispositions suivantes à l’égard desquelles elle ne stipule rien :
a) Les parties conviennent de se rencontrer et de tenter de régler tout différend qui pourrait survenir entre les parties ou entre les personnes liées par la convention collective relativement à son interprétation, application ou mise en œuvre, à l’inexécution ou une allégation d’inexécution de l’une de ses dispositions ou à la question de savoir si un différend peut être soumis à l’arbitrage.
b) Si les parties ne réussissent pas à régler un différend visé à l’alinéa a), l’une d’elles peut donner à l’autre un avis écrit de son intention de soumettre le différend à l’arbitrage.
c) La partie qui donne l’avis prévu à l’alinéa b) y
(i) décrit le différend;
(ii) nomme une ou plusieurs personnes qu’elle est disposée à accepter comme arbitre unique.
d) La partie qui reçoit l’avis prévu à l’alinéa b) avise l’autre partie, dans un délai de sept jours, selon le cas,
(i) qu’elle accepte que la personne ou l’une des personnes dont le nom est suggéré agisse comme arbitre, auquel cas le différend est soumis à l’arbitrage;
(ii) qu’elle n’accepte pas que la personne ou l’une des personnes dont le nom est suggéré agisse comme arbitre, auquel cas elle transmet à l’autre partie le nom d’une ou plusieurs personnes qu’elle est disposée à accepter comme arbitre unique.
(e) Si les parties ne réussissent pas à s’entendre sur le choix d’un arbitre unique, l’une d’elles peut demander par écrit au Directeur de nommer un arbitre unique.
(f) L’arbitre peut procéder à l’arbitrage en l’absence de toute partie ou personne qui ne se présente pas devant lui ou omet de demander un ajournement après avoir été avisée de la tenue de l’arbitrage.
(g) L’arbitre entend le différend et rend une décision écrite qui est définitive et qui lie les parties ainsi que tout employé visé.
(h) Les parties conviennent de partager également les dépenses engagées pour l’arbitrage.
(i) L’arbitre ne peut modifier les dispositions de la convention collective, sauf en conformité avec l’alinéa j).
(j) S’il conclut dans sa décision qu’un employé a été congédié ou qu’une mesure disciplinaire lui a été imposée pour un motif valable, mais que la convention collective ne prévoit pas de sanction précise pour la contravention sur laquelle porte l’arbitrage, l’arbitre peut substituer au congédiement ou à la mesure disciplinaire la sanction qu’il estime juste et raisonnable dans les circonstances.
V. Analyse
A. Les questions en litige
11 Seule la question de compétence suivante a été débattue devant nous : les intimés pouvaient-ils saisir les tribunaux civils de leur demande? Bien que les parties aient débattu devant les tribunaux d’instance inférieure des questions de procédure découlant du recours à une requête en radiation, elles ne contestent plus que, si les prétentions des appelants sur la question de compétence sont bien fondées, l’art. 129 des Règles s’applique, conformément à la conclusion tirée par le juge Gallant de la Cour du Banc de la Reine.
B. La question de compétence
12 Le problème soumis à la Cour est bien défini et de portée étroite. Sa solution tient à l’application correcte des principes énoncés par la Cour dans St. Anne Nackawic Pulp & Paper Co c. Section locale 219 du Syndicat canadien des travailleurs du papier, [1986] 1 R.C.S. 704. Ces principes ont été précisés dans les arrêts Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929, et Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, [2000] 1 R.C.S. 360, 2000 CSC 14. En résumé, ces affaires posent le principe selon lequel, conformément à l’intention du législateur qui ressort des régimes de relations de travail implantés au Canada depuis la Seconde Guerre mondiale, telle la législation albertaine applicable en l’espèce, les litiges résultant de l’interprétation, de l’application ou de l’inexécution d’une convention collective doivent être tranchés exclusivement au moyen de la procédure de traitement des griefs établie conformément à la convention ou à la législation pertinente. Dans la mesure où ils relèvent de la convention collective, ces litiges doivent généralement être tranchés par des arbitres en droit du travail et les tribunaux civils ne conservent aucune compétence concurrente à leur égard.
13 L’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire St. Anne Nackawic a clos une longue période d’évolution de la jurisprudence et d’incertitude quant aux rôles respectifs des arbitres en droit du travail et des tribunaux relativement à l’application des conventions collectives. Il a établi un modèle de compétence exclusive des arbitres pour connaître des litiges découlant d’une convention collective, plutôt que de maintenir la compétence concurrente des tribunaux de droit commun relativement à ce type de conflit. Ce modèle reflète la nature du régime de relations de travail en place depuis plusieurs années au Canada. Un agent négociateur accrédité possède des droits de négociation exclusifs à l’égard d’un groupe d’employés. Il représente tous les membres compris dans l’unité et négocie avec l’employeur en vue de conclure une convention collective qui définit leurs conditions de travail. Cette convention lie le syndicat, les employés et l’employeur. Le syndicat a un devoir de juste représentation envers les employés qu’il représente. (Voir Hémond c. Coopérative fédérée du Québec, [1989] 2 R.C.S. 962, p. 975, le juge Gonthier; Noël c. Société d’énergie de la Baie James, [2001] 2 R.C.S. 207, 2001 CSC 39, p. 227-229.)
14 Les arrêts Weber et Ville de Regina portent sur la façon d’identifier les litiges qui relèvent de la compétence des arbitres. Dans ces arrêts, la Cour a adopté une méthode contextuelle et flexible qui tente d’éviter les classifications formelles. L’analyse doit être centrée sur un examen de l’essence du litige :
Il s’agit, dans chaque cas, de savoir si le litige, dans son essence, relève de l’interprétation, de l’application, de l’administration ou de l’inexécution de la convention collective.
(Weber, précité, par. 52, la juge McLachlin (maintenant Juge en chef); voir aussi R. Blouin et F. Morin, Droit de l’arbitrage de grief (5e éd. 2000), p. 147-148.)
15 La Cour a réaffirmé la validité de cette approche analytique dans Ville de Regina. Elle a reconnu que les arbitres sont investis d’une vaste compétence relativement aux litiges en droit du travail. Néanmoins, seuls les litiges qui résultent expressément ou implicitement d’une convention collective échappent aux tribunaux (Ville de Regina, par. 22, le juge Bastarache). Pour déterminer si un litige résulte d’une convention collective, il faut déterminer quelle en est l’essence. Il faut simultanément examiner la portée de la convention et établir si elle couvre les faits en litige :
Après en avoir examiné le contexte factuel, l’instance décisionnelle doit tout simplement déterminer si l’essence du litige concerne une matière visée par la convention collective. Après avoir établi l’essence du litige, l’instance décisionnelle doit examiner les dispositions de la convention collective afin de déterminer si elle prévoit des situations factuelles de ce genre. Il est clair qu’il n’est pas nécessaire que la convention collective prévoie l’objet du litige de façon explicite. Si l’essence du litige découle expressément ou implicitement de l’interprétation, de l’application, de l’administration ou de l’inexécution de la convention collective, l’arbitre a compétence exclusive pour statuer sur le litige.
(Ville de Regina, par. 25)
16 L’application de cette méthode analytique ne peut mener qu’à une seule conclusion en l’espèce : la demande des intimés est un litige qui résulte de l’application ou de l’inexécution de la convention collective. Une indemnité de départ est prévue par la disposition 15.03 de la convention collective. Tout droit à une indemnité de départ repose sur la convention collective. En l’absence de cette disposition, le droit des intimés à l’indemnité de départ qu’ils réclament n’existe pas. La lettre d’intention n’a rien changé à la situation juridique des parties. Toute prétention à l’extinction du droit à une indemnité de départ par suite des démissions obtenues par la contrainte relève entièrement de la compétence de l’arbitre. Dans le cadre de l’arbitrage, l’arbitre aurait examiné et tranché la question de savoir si la lettre d’intention rend la demande irrecevable. Bien qu’elle ne fasse pas officiellement partie de la convention collective, cette lettre constitue à tout le moins une convention qui traite des griefs éventuels et du statut des employés transférés à un nouvel employeur. Dans un contexte où il n’est pas allégué que le syndicat aurait manqué à son devoir de représenter les employés adéquatement et de façon juste, ces questions relèvent de l’arbitre et de la procédure de négociation collective entre l’employeur et le syndicat.
17 Dans le cadre du présent pourvoi, on a plaidé avec beaucoup d’insistance qu’un tel résultat semblerait inéquitable en soi, car les intimés ne disposeraient plus d’aucune instance décisionnelle convenable devant laquelle faire valoir leurs demandes. Premièrement, rappelons qu’ils n’ont même pas tenté, à tout le moins, de vérifier au moyen de la procédure d’arbitrage applicable s’ils possèdent des droits quelconques en application des conventions collectives. Deuxièmement, étant donné que, selon les faits, les droits qu’ils auraient pu faire valoir découleraient de conventions collectives, porter les litiges devant les tribunaux civils ordinaires plutôt que devant un arbitre ne modifierait pas la nature substantielle de leurs droits et n’y ajouterait rien.
VI. Dispositif
18 Pour ces motifs, le pourvoi est accueilli, le jugement de la Cour d’appel de l’Alberta est infirmé et le jugement de la Cour du Banc de la Reine suspendant l’action est rétabli, avec dépens devant toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs des appelants : McLennan Ross, Edmonton.
Procureurs des intimés : G. Brent Gawne & Associates, Edmonton.
