| Prud'homme c. Prud'homme, 2002 CSC 85 (20 décembre 2002)

Prud’homme c. Prud’homme, [2002] 4 R.C.S. 663, 2002 CSC 85

André Prud’homme, Gilles Prud’homme, Jean‑Paul Fortin,

André Fortin et Savino Cantatore Appelants

c.

Fernand Prud’homme Intimé

et

Société Radio‑Canada, La Presse Ltée,

3834310 Canada Inc., Groupe Transcontinental G.T.C. Ltée

et Fédération professionnelle des journalistes du Québec Intervenantes

Répertorié : Prud’homme c. Prud’homme

Référence neutre : 2002 CSC 85.

No du greffe : 28117.

2002 : 13 mars; 2002 : 20 décembre.

Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.

en appel de la cour d’appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [2000] R.R.A. 607, [2000] J.Q. no 2070 (QL), qui a infirmé une décision de la Cour supérieure. Pourvoi rejeté.

William J. Atkinson, pour les appelants.

Jean‑Jacques Rainville et Réjean Rioux, pour l’intimé.

Marc‑André Blanchard et Sylvie Gadoury, pour les intervenantes.

Le jugement de la Cour a été rendu par

Les juges L’Heureux-Dubé et LeBel —

I. Nature du pourvoi

1 Les appelants se pourvoient contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec qui a annulé un jugement de la Cour supérieure condamnant l’intimé à payer aux appelants 58 198 $ à titre de dommages-intérêts pour diffamation. Les propos en litige ont été prononcés lors d’une séance régulière du conseil municipal de Repentigny alors que l’intimé exerçait ses fonctions de conseiller municipal. Ce pourvoi invite notre Cour à déterminer le régime de responsabilité civile applicable à l’acte individuel fautif de l’élu municipal québécois. Il fournit du même coup l’occasion de revoir et de préciser les règles gouvernant le recours en diffamation au Québec.

II. Origine du litige

2 Les faits sont relativement complexes. Il n’est pas nécessaire pour les fins du présent pourvoi de les reprendre intégralement. Il suffit de rappeler ceux qui sont essentiels à la bonne compréhension des propos tenus par l’intimé le soir du 7 juillet 1997.

3 En 1988, la Commission scolaire de Le Gardeur annonce le projet de construction d’une école secondaire régionale qui desservirait les municipalités voisines de Repentigny et de Saint-Sulpice. Elle confie à son directeur général le mandat de négocier l’achat d’un site pour l’école. Bien que la ville de Saint-Sulpice offre un terrain en bordure de la route 343 à 0,25 $ le pied carré, le directeur général de la Commission scolaire préfère un site à l’extrémité est de la ville de Repentigny. Ce secteur de la Ville est alors zoné agricole, par conséquent non constructible, et n’est pas desservi par une voie d’accès. À la suite d’une demande écrite du directeur général en 1989, le maire de Repentigny s’engage à faire toutes les démarches nécessaires pour que l’école soit construite à l’endroit souhaité. Cet engagement officieux est pris sans même qu’une étude du coût possible des infrastructures nécessaires à l’implantation de l’école dans le secteur est n’ait été commandée. Après quelques négociations et sous réserve d’un changement de zonage qui sera éventuellement approuvé, la Commission scolaire achète pour 1,48 $ le pied carré un terrain situé dans le secteur est de Repentigny dont la valeur varie entre 0,42 $ et 0,63 $ le pied carré. La vente est finalisée le 20 décembre 1990.

4 À l’hiver 1991, les plans et devis pour la réalisation des travaux d’infrastructures sont déposés. Le coût prévu de ces infrastructures, qui consistent principalement dans le prolongement du boulevard Iberville, s’élève à 7 748 000 $. À l’époque, la ville de Repentigny est l’une des villes les plus endettées du Québec. Sans véritable plan d’aménagement et sans étude des impacts financiers du projet pour les contribuables, le conseil municipal adopte en mars 1991 le règlement 1055 qui prévoit que les résidents du secteur est devront assumer seuls, par une augmentation de la taxe foncière et par l’imposition de taxes spéciales amorties sur 20 ans, un emprunt de 7 748 000 $. Les répercussions fiscales du règlement sont accablantes. Pour certains résidents, la taxe spéciale s’élève à 200 000 $. La Ville réalise son erreur et tente tant bien que mal de réduire le coût des travaux. Ses efforts n’allègent que très modestement le fardeau fiscal des contribuables qui décident de se regrouper pour intenter une action en annulation du règlement 1055. Cette action est intentée en 1994 par 48 d’entre eux incluant les appelants. Entre-temps, la Ville entame des procédures d’expropriation contre les appelants qui refusent de céder pour 1 $ la partie de leurs terres destinée au prolongement du boulevard Iberville.

5 Au terme d’un procès d’un mois, le juge Croteau de la Cour supérieure annule, en juin 1997, le règlement 1055 qu’il juge illégal, abusif et discriminatoire. Dans son jugement, le juge tient des propos particulièrement sévères envers l’administration municipale. Il reproche notamment à la ville de Repentigny d’avoir refusé d’amender le règlement 1055 malgré l’ampleur du fardeau fiscal imposé aux résidents du secteur est. Il condamne la Ville à verser aux appelants une somme de 100 000 $ pour le remboursement de leurs frais extrajudiciaires.

6 Fernand Prud’homme (« l’intimé »), qui n’a aucun lien de parenté avec les appelants, est conseiller municipal de la ville de Repentigny depuis novembre 1993. En désaccord profond avec le jugement de la Cour supérieure qui annule le règlement 1055, il cherche à convaincre les autres conseillers de porter l’affaire en appel. Ceux-ci refusent de l’appuyer, préférant de loin mettre un terme à toute cette histoire, sans conteste, fort embarrassante pour la Ville à quelques mois d’une élection municipale. Indisposé par cette attitude, l’intimé décide de critiquer publiquement, lors d’une séance régulière du conseil, l’absence de débat public sur l’opportunité de porter le jugement en appel. Cette séance a lieu le soir du 7 juillet 1997, date qui coïncide avec l’expiration du délai d’appel. Entre 100 et 150 citoyens assistent à cette séance qui est par ailleurs télédiffusée par la télévision communautaire à un bassin de 62 000 auditeurs. Pour les fins du dossier, des copies de la bande vidéo ont été mises à la disposition de la Cour.

7 Dans une déclaration d’une vingtaine de minutes, entrecoupée à maintes reprises par des interventions du maire qui cherche en vain à y mettre fin, l’intimé dénonce le refus de ses pairs de se prononcer sur l’opportunité de porter la décision du juge Croteau en appel. Il affirme qu’il aurait pour sa part favorisé un appel de la décision au motif qu’elle repose sur des conclusions de fait erronées. En substance, l’intimé explique que le règlement 1055 ne serait pas discriminatoire puisque les faits démontreraient clairement que les appelants ont bénéficié financièrement du projet de construction de l’école secondaire. Il souligne, entre autres, que les terrains des appelants ont acquis une plus-value importante à la suite de la modification de zonage du secteur est. Il note également que les appelants ont encaissé une indemnité d’expropriation de 800 000 $ après avoir refusé de céder pour 1 $ la partie de leurs terrains nécessaire au prolongement du boulevard Iberville. Par ailleurs, l’intimé conteste la conclusion du juge Croteau selon laquelle les appelants n’étaient pas au courant des avis légaux concernant l’adoption du règlement 1055. Il leur reproche de ne pas s’y être opposés. Citant les propos de la Commission de la protection du territoire agricole du Québec (C.P.T.A.Q.), il accuse les appelants d’avoir joué sur deux tableaux, soit celui de spéculateurs immobiliers pour une partie de leurs terres et celui d’agriculteurs pour le reste. Finalement, l’intimé fait grief aux appelants d’avoir refusé des offres de règlement qu’il estime raisonnables. Il critique donc aussi bien les appelants que les autres membres du conseil.

8 Les appelants sont blessés par cette déclaration, à leur avis truffée d’insinuations malveillantes qui les font passer pour de mauvais citoyens. Ils somment l’intimé de se rétracter, mais en vain. Déterminés à obtenir réparation, ils s’adressent à la Cour supérieure afin d’obtenir une ordonnance spéciale forçant l’intimé à comparaître sur une accusation d’outrage au tribunal. Cette demande est rejetée par le juge Michel Côté de la Cour supérieure qui conclut que l’intimé pouvait exprimer son désaccord avec la décision du juge Croteau, sans pour autant commettre un outrage au tribunal. En dépit de cet échec, les appelants décident de poursuivre l’intimé en dommages-intérêts pour atteinte à leurs réputation, honneur et dignité. Le 18 février 1999, le juge Tellier de la Cour supérieure accueille leur requête en diffamation et condamne l’intimé à payer des dommages-intérêts de 58 198 $. Le 26 juin 2000, la Cour d’appel du Québec casse ce jugement.

III. Les dispositions législatives pertinentes

9 Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12

3. Toute personne est titulaire des libertés fondamentales telles la liberté de conscience, la liberté de religion, la liberté d’opinion, la liberté d’expression, la liberté de réunion pacifique et la liberté d’association.

4. Toute personne a droit à la sauvegarde de sa dignité, de son honneur et de sa réputation.

5. Toute personne a droit au respect de sa vie privée.

44. Toute personne a droit à l’information, dans la mesure prévue par la loi.

49. Une atteinte illicite à un droit ou à une liberté reconnu par la présente Charte confère à la victime le droit d’obtenir la cessation de cette atteinte et la réparation du préjudice moral ou matériel qui en résulte.

En cas d’atteinte illicite et intentionnelle, le tribunal peut en outre condamner son auteur à des dommages exemplaires.

Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64

DISPOSITION PRÉLIMINAIRE

Le Code civil du Québec régit, en harmonie avec la Charte des droits et libertés de la personne et les principes généraux du droit, les personnes, les rapports entre les personnes, ainsi que les biens.

Le code est constitué d’un ensemble de règles qui, en toutes matières auxquelles se rapportent la lettre, l’esprit ou l’objet de ses dispositions, établit, en termes exprès ou de façon implicite, le droit commun. En ces matières, il constitue le fondement des autres lois qui peuvent elles-mêmes ajouter au code ou y déroger.

LIVRE PREMIER

DES PERSONNES

3. Toute personne est titulaire de droits de la personnalité, tels le droit à la vie, à l’inviolabilité et à l’intégrité de sa personne, au respect de son nom, de sa réputation et de sa vie privée.

Ces droits sont incessibles.

35. Toute personne a droit au respect de sa réputation et de sa vie privée.

Nulle atteinte ne peut être portée à la vie privée d’une personne sans que celle-ci ou ses héritiers y consentent ou sans que la loi l’autorise.

300. Les personnes morales de droit public sont d’abord régies par les lois particulières qui les constituent et par celles qui leur sont applicables; les personnes morales de droit privé sont d’abord régies par les lois applicables à leur espèce.

Les unes et les autres sont aussi régies par le présent code lorsqu’il y a lieu de compléter les dispositions de ces lois, notamment quant à leur statut de personne morale, leurs biens ou leurs rapports avec les autres personnes.

LIVRE CINQUIÈME

DES OBLIGATIONS

1376. Les règles du présent livre s’appliquent à l’État, ainsi qu’à ses organismes et à toute autre personne morale de droit public, sous réserve des autres règles de droit qui leur sont applicables.

1457. Toute personne a le devoir de respecter les règles de conduite qui, suivant les circonstances, les usages ou la loi, s’imposent à elle, de manière à ne pas causer de préjudice à autrui.

Elle est, lorsqu’elle est douée de raison et qu’elle manque à ce devoir, responsable du préjudice qu’elle cause par cette faute à autrui et tenue de réparer ce préjudice, qu’il soit corporel, moral ou matériel.

Elle est aussi tenue, en certains cas, de réparer le préjudice causé à autrui par le fait ou la faute d’une autre personne ou par le fait des biens qu’elle a sous sa garde.

IV. Historique judiciaire

A. Cour supérieure du Québec, le 18 février 1999

10 Après un examen détaillé des faits, le juge Tellier dresse une série de constats. Il note que la déclaration de l’intimé a été prononcée lors d’une séance régulière du conseil municipal une heure à peine avant l’expiration du délai d’appel. Il souligne également que les propos de l’intimé étaient à l’évidence mûrement réfléchis. Enfin, il retient que l’intimé faisait cavalier seul, ses pairs ayant refusé de soutenir sa demande de tenir une assemblée spéciale sur l’opportunité d’interjeter appel de la décision du juge Croteau de la Cour supérieure.

11 Le juge Tellier enchaîne en reconnaissant que chacun peut exposer librement les raisons pour lesquelles il est en désaccord avec un jugement. Une personne ne peut cependant pas abuser de ce droit de façon à porter atteinte à l’honneur ou la réputation d’autrui. Analysant ensuite la déclaration elle-même, le juge Tellier reproche à l’intimé plusieurs omissions inexcusables ainsi que la mention de certains faits complètement étrangers à un prétendu débat sur l’opportunité de porter le jugement en appel. Il en déduit que l’intimé entendait humilier les appelants en les faisant passer pour de mauvais citoyens qui ne paient pas leurs taxes et qui s’enrichissent aux dépens de la collectivité. Sa faute est telle, ajoute-t-il, que l’immunité relative dont bénéficient les conseillers municipaux dans l’exercice de leurs fonctions ne saurait le protéger.

12 Passant alors à l’appréciation des dommages, le juge Tellier rappelle qu’un préjudice moral, bien que difficile à évaluer avec une rigueur mathématique, constitue néanmoins un préjudice réel. Il condamne ainsi l’intimé à verser à chacun des appelants la somme de 5 000 $ à titre de dommages-intérêts. Vu le caractère délibéré des propos de l’intimé, il accorde à chacun des appelants une somme additionnelle de 3 000 $ à titre de dommages exemplaires pour atteinte à leurs droits fondamentaux. Enfin, il ordonne le paiement d’une somme de 18 198 $ pour les frais extrajudiciaires.

B. Cour d’appel du Québec, [2000] R.R.A. 607

13 D’entrée de jeu, le juge en chef Michaud, à l’opinion duquel souscrivent les juges Gendreau et Mailhot, souligne que l’enregistrement vidéo de la déclaration laisse voir le caractère pondéré, non agressif et poli de l’intimé. Il affirme ensuite que l’intimé avait le droit de critiquer publiquement un jugement susceptible d’entraîner une augmentation du fardeau fiscal de tous les contribuables de Repentigny. L’opportunité de porter le jugement en appel représentait une question d’intérêt public sur laquelle il pouvait valablement s’exprimer dans l’exécution de ses fonctions de conseiller municipal. Du reste, sa déclaration visait davantage le maire et les autres membres du conseil municipal que les appelants. L’intimé cherchait à informer la population qu’il aurait pour sa part favorisé un appel.

14 Le juge en chef Michaud ajoute à cet égard que la conclusion du juge Tellier selon laquelle les propos de l’intimé ont été prononcés dans le but de nuire ou de porter atteinte à la réputation des appelants n’est pas « évidente ». Selon lui, la déclaration pourrait tout aussi bien avoir été faite pour marquer des points sur le plan politique à l’approche d’une élection municipale. Bien qu’incomplets, les commentaires de l’intimé, dans le contexte et le temps imparti, ne sont pas diffamatoires et n’ont pas porté atteinte à la réputation des appelants.

15 Finalement, réaffirmant l’importance de la liberté d’expression politique dans une société démocratique, le juge en chef Michaud statue que l’intimé a droit à la défense de commentaire loyal et honnête telle que définie par la Cour d’appel dans l’arrêt Steenhaut c. Vigneault, [1986] R.R.A. 548. Il conclut de plus que les propos de l’intimé sont protégés par l’immunité relative dont bénéficient les conseillers municipaux dans l’exercice de leurs fonctions.

V. Analyse

16 L’élu municipal est l’acteur principal de la vie démocratique municipale. Choisi par les citoyens pour veiller aux intérêts de la collectivité, il assume diverses responsabilités, certaines prévues par la loi, d’autres inhérentes à la nature même de son mandat. Vu la nature élective de sa charge, l’élu municipal répond d’abord de son incapacité à relever les défis de son mandat envers ses électeurs. Toutefois, comme toute autre personne, l’élu municipal est susceptible de commettre, dans l’exercice de ses fonctions, une faute préjudiciable à des personnes en particulier. Comme elle ne peut trouver de réparation adéquate par la voie du scrutin, cette faute ne peut être sanctionnée efficacement que par les tribunaux judiciaires. Ceux-ci sont alors confrontés, en raison de la nature publique des fonctions de l’élu municipal, à la question de l’application du régime de responsabilité de droit commun à son acte individuel fautif.

17 Sans s’interroger sur l’impact du caractère public des fonctions de l’intimé sur les règles applicables au présent pourvoi, les parties ont analysé le geste de l’intimé selon les règles du régime civiliste de responsabilité. Jurisprudence à l’appui, l’intimé a par ailleurs invoqué deux défenses de common law, la défense de commentaire loyal et honnête et la défense d’immunité relative. Les appelants ont soutenu que les critères de la première n’étaient pas respectés alors que la seconde n’était tout simplement pas admissible en droit civil. Avant d’aborder la question centrale de ce pourvoi, soit celle de la responsabilité de l’intimé, notre Cour doit tenter de régler les difficultés qui accompagnent l’identification et la définition des règles applicables à l’action en diffamation intentée contre l’élu municipal québécois. Pour ce faire, notre Cour doit réexaminer les enseignements de l’arrêt Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705, à la lumière des dispositions du nouveau Code civil du Québec (« C.c.Q. »). Mais auparavant, il convient de souligner brièvement la nature et l’étendue des fonctions de l’élu municipal. En effet, ce sont précisément ces dernières qui définissent le cadre dans lequel doit s’analyser la conduite prétendument fautive du conseiller municipal.

A. Quel est le régime de responsabilité civile applicable à l’acte individuel fautif de l’élu municipal québécois?

(i) Le statut juridique et les devoirs de l’élu municipal

18 Malgré l’apparition précoce des institutions municipales au Québec, les droits et les devoirs de l’élu municipal ne font toujours pas l’objet de dispositions législatives précises et regroupées. Les quelques obligations imposées à l’élu municipal par les lois pertinentes, loin de brosser un tableau complet de sa situation juridique, constituent pour la plupart des applications particulières d’un devoir général de veiller honnêtement et loyalement aux affaires de la municipalité. Ainsi, les lois prévoient son obligation de voter, son droit à la rémunération, son obligation de déclarer ses intérêts pécuniaires, son devoir de loyauté qui l’oblige à s’abstenir de voter en cas de conflit d’intérêts, etc. (Voir J. Tremblay, « La responsabilité de l’élu municipal et sa protection contre certaines pertes financières : récents développements », dans Développements récents en droit municipal (1998), 155, p. 157.)

19 Face aux difficultés créées par le silence du législateur, les tribunaux québécois ont tenté de définir le statut juridique de l’élu municipal pour identifier ses droits et ses devoirs. Ainsi, selon les circonstances, l’élu municipal a tantôt été qualifié de mandataire des citoyens, tantôt de représentant, législateur, officier ou fiduciaire. Parfois, il a même été décrit comme un employé momentané. (Voir C. Jean, « Responsabilité civile délictuelle : la chasse aux élus et aux officiers municipaux est-elle ouverte? », dans Développements récents en droit municipal (1989), 183, p. 210; J.-F. Gaudreault-Desbiens, « Le traitement juridique de l’acte individuel fautif de l’élu municipal, source d’obligations délictuelles ou quasi délictuelles. Un essai de systématisation critique du droit positif québécois » (1993), 24 R.G.D. 469, p. 475-482.)

20 Le caractère ambigu du statut juridique de l’élu municipal résulte de sa situation de représentant à la fois de la municipalité et de ses propres électeurs. Ce double rôle oblige à l’occasion l’élu à choisir entre les meilleurs intérêts de la municipalité, d’une part, et les revendications de ses électeurs, d’autre part (I. MacF. Rogers, Municipal Councillors’ Handbook (6e éd. 1993), p. 3). En définitive, ce sont les circonstances qui détermineront quels intérêts l’élu favorisera. Parfois, il pourra se voir contraint de justifier son choix. Pour ce faire, il devra s’en rapporter à ses devoirs et, au besoin, établir une hiérarchie entre eux, en conservant toujours le souci primordial de l’intérêt général de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484).

21 De façon générale, l’élu municipal est un administrateur de la corporation municipale (art. 47 de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, et art. 79 du Code municipal du Québec, L.R.Q., ch. C-27.1). À ce titre, ses droits et ses devoirs sont ceux d’un mandataire. Aussi, dans le cadre de sa participation à l’action législative ou administrative du conseil, il n’est pas personnellement responsable de ses actes à moins qu’il n’ait agi frauduleusement ou avec une négligence grossière équivalant à une faute lourde. Il n’est pas non plus responsable des actes ultra vires de la municipalité, sauf mauvaise foi ou intention de nuire de sa part (Jean, loc. cit., p. 211; I. MacF. Rogers, The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. (feuilles mobiles)), p. 214.16). Toutefois, hors du cadre de l’action collégiale du conseil, l’élu municipal demeure en principe personnellement responsable de son acte individuel fautif.

22 Les tribunaux ont retenu la responsabilité personnelle de l’élu municipal non seulement pour une violation de ses obligations légales, mais aussi pour un manquement aux devoirs « inhérents » à sa charge. À titre d’exemples, la jurisprudence a reconnu que l’élu municipal avait le devoir de promouvoir le respect de l’ordre public, de ne pas favoriser ses intérêts privés aux dépens de ceux de la municipalité, de s’assurer du contrôle et de la sécurité des archives et des documents municipaux, de superviser et de suivre les travaux municipaux, de s’informer des détails importants de l’administration municipale, de choisir judicieusement les employés de la ville et de s’assurer de l’intégrité de son service de police. Plus particulièrement, des jugements ont reconnu l’existence d’un devoir de divulguer les informations susceptibles d’affecter la bonne administration des affaires publiques. Dans un esprit de systématisation, ces devoirs inhérents peuvent tous être considérés comme des applications particulières d’un devoir général de veiller aux intérêts et à la bonne administration des affaires de la municipalité (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 484-485).

23 Quoique sommaire, ce bref survol permet de conclure que la relation qui existe entre l’élu municipal et les différents acteurs de la vie municipale lui confère un statut juridique hybride. À la fois promoteur des intérêts subjectifs de ses électeurs et défenseur des intérêts objectifs de la municipalité, l’élu doit souvent faire des choix difficiles que lui imposent des devoirs importants et parfois conflictuels. Ses fonctions l’obligent à justifier ces choix dans le cadre d’un organisme à fonction délibérative. Ainsi, au cours des débats du conseil ou des organismes municipaux, il doit expliquer et défendre ses options. Il doit aussi les exposer et les justifier publiquement devant ses commettants ou certains d’entre eux. Son droit et même son obligation de parole constituent un aspect important de l’exercice de ses fonctions d’administrateur municipal.

(ii) Le régime de responsabilité applicable

24 Les élus municipaux sont en principe régis par le droit qui crée leurs fonctions, c’est-à-dire le droit public. Ce constat ne signifie pas que les élus ne puissent jamais être soumis au droit civil. Le droit public détermine cependant la mesure de leur assujettissement. Aussi, avant de conclure que l’acte individuel fautif de l’élu municipal québécois est assujetti au régime de responsabilité civile prévu aux art. 1457 C.c.Q. et suiv., il faut retrouver dans le droit public une règle qui le prescrit.

25 Dans l’affaire Laurentide Motels, précitée, notre Cour a décidé que la mesure de l’assujettissement des autorités publiques aux règles du droit civil en matière de responsabilité était déterminée par la règle de common law établie par la Chambre des lords dans l’arrêt Anns c. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728. Selon cette règle, seules les décisions des autorités publiques relevant de la « sphère opérationnelle », par opposition à la sphère politique, sont soumises aux règles de responsabilité du droit privé, ce droit étant par ailleurs au Québec formé des règles du Code civil.

26 L’arrêt Laurentide Motels, précité, a été rendu sous le Code civil du Bas-Canada (« C.c.B.-C. »). Sa seule disposition pertinente, même de façon lointaine, à la définition du régime de responsabilité civile applicable aux autorités publiques se trouvait à l’art. 356 C.c.B.-C. Ce dernier disposait que les corporations politiques étaient régies par le droit public et n’étaient assujetties au droit civil que dans leurs rapports individuels, à certains égards, avec les autres membres de la société. Le juge Beetz a précisé que cet article n’avait pas de valeur normative, soulignant qu’il serait fort étonnant que le droit d’exception que constituait alors le droit civil dans ce domaine détermine lui-même sa sphère d’application aux autorités publiques (p. 720).

27 L’entrée en vigueur du Code civil du Québec en 1994 situe l’action en responsabilité intentée contre une autorité publique dans un nouveau contexte. Bien que l’art. 356 C.c.B.-C. ait son équivalent à l’art. 300 du nouveau Code, l’art. 1376 C.c.Q. prévoit désormais que les règles du Livre des Obligations « s’appliquent à l’État, ainsi qu’à ses organismes et à toute autre personne morale de droit public, sous réserve des autres règles de droit qui leur sont applicables ». Cette règle relève du droit public. Elle dispense le justiciable qui poursuit une autorité publique de l’obligation d’identifier une règle de common law publique rendant applicable le droit civil à son action. (Voir P.-A. Côté, « La détermination du domaine du droit civil en matière de responsabilité civile de l’Administration québécoise — Commentaire de l’arrêt Laurentide Motels », dans Mélanges Jean Beetz (1995), 385, p. 397.) L’application de l’art. 1376 C.c.Q. s’étend aussi aux personnes qui composent l’administration publique ou un organe de celle-ci, dans la mesure où les actes posés se rattachent aux fonctions publiques. Dans le cas sous appel, les interventions de l’intimé ne se faisaient pas à titre privé. Elles se situaient dans le cadre de son action comme conseiller municipal. Il agissait alors comme membre d’une administration publique, la ville de Repentigny, dans l’exercice de fonctions politiques importantes. La poursuite donnait ainsi naissance à un problème de responsabilité publique, au sens de l’art. 1376 C.c.Q.

28 Il peut paraître étonnant qu’une règle de droit public se retrouve dans le Code civil du Québec. Il importe cependant de souligner que le nouveau Code n’édicte pas seulement un corps de règles de droit privé ou encore, « un droit d’exception ». Il constitue, selon sa disposition préliminaire, le droit commun du Québec :

Le Code civil du Québec régit, en harmonie avec la Charte des droits et libertés de la personne et les principes généraux du droit, les personnes, les rapports entre les personnes, ainsi que les biens.

Le code est constitué d’un ensemble de règles qui, en toutes matières auxquelles se rapportent la lettre, l’esprit ou l’objet de ses dispositions, établit, en termes exprès ou de façon implicite, le droit commun. En ces matières, il constitue le fondement des autres lois qui peuvent elles-mêmes ajouter au code ou y déroger. [Je souligne.]

29 Le choix de l’expression « droit commun » ne résulte pas du hasard. Une version antérieure de la disposition prévoyait que le Code était constitué d’un ensemble de règles établissant le « droit privé ». Dans la foulée de la controverse doctrinale suscitée par l’arrêt Laurentide Motels, précité, l’expression « droit privé » a été remplacée par celle, plus englobante, de « droit commun ». La toile de fond sur laquelle ce changement a été fait ne laisse planer aucun doute sur l’intention bien arrêtée du législateur de donner la plus grande portée possible au champ opérationnel du Code civil. (Voir A.-F. Bisson, « La Disposition préliminaire du Code civil du Québec » (1999), 44 R.D. McGill 539. Voir aussi D. Lemieux, « L’impact du Code civil du Québec en droit administratif » (1994), 15 Admin. L.R. (2d) 275, p. 295-297.)

30 D’autre part, la valeur normative de la disposition préliminaire ne fait plus de doute. Elle est consacrée dans l’arrêt Doré c. Verdun (Ville), [1997] 2 R.C.S. 862, qui reconnaît alors la préséance de la prescription de trois ans établie par l’art. 2930 C.c.Q. pour les actions en réparation d’un préjudice corporel sur les délais de déchéance et courtes prescriptions prévus par la législation municipale québécoise.

31 Somme toute, l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions du Code civil du Québec, et de l’art. 1376 plus particulièrement, ne permet plus de retenir la méthode prescrite par l’arrêt Laurentide Motels, précité, dans la mesure où celle-ci imposait au particulier l’obligation d’identifier une règle de common law publique rendant le droit privé applicable à son action en responsabilité contre l’administration publique. Dorénavant, le régime civiliste de la responsabilité s’applique en principe à l’acte fautif de l’administration. Il revient alors à la partie qui entend se prévaloir du droit public pour éviter ou restreindre l’application du régime général de responsabilité civile de démontrer, le cas échéant, que des principes de droit public pertinents priment sur les règles du droit civil.

(iii) Le régime civiliste de responsabilité

32 Le droit civil québécois ne prévoit pas de recours particulier pour l’atteinte à la réputation. Le fondement du recours en diffamation au Québec se trouve à l’art. 1457 C.c.Q. qui fixe les règles générales applicables en matière de responsabilité civile. Ainsi, dans un recours en diffamation, le demandeur doit démontrer, selon la prépondérance des probabilités, l’existence d’un préjudice, d’une faute et d’un lien de causalité, comme dans le cas de toute autre action en responsabilité civile, délictuelle ou quasi délictuelle. (Voir N. Vallières, La presse et la diffamation (1985), p. 43; Houde c. Benoit, [1943] B.R. 713, p. 720; Société Radio-Canada c. Radio Sept-Îles Inc., [1994] R.J.Q. 1811 (C.A.), p. 1818.)

33 Pour démontrer le premier élément de la responsabilité civile, soit l’existence d’un préjudice, le demandeur doit convaincre le juge que les propos litigieux sont diffamatoires. Le concept de diffamation a fait l’objet de plusieurs définitions au fil des années. De façon générale, on reconnaît que la diffamation « consiste dans la communication de propos ou d’écrits qui font perdre l’estime ou la considération de quelqu’un ou qui, encore, suscitent à son égard des sentiments défavorables ou désagréables » (Radio Sept-Îles, précité, p. 1818).

34 La nature diffamatoire des propos s’analyse selon une norme objective (Hervieux-Payette c. Société Saint-Jean-Baptiste de Montréal, [1998] R.J.Q. 131 (C.S.), p. 143, infirmé, mais non sur ce point, par Société Saint-Jean-Baptiste de Montréal c. Hervieux-Payette, [2002] R.J.Q. 1669 (C.A.)). Il faut, en d’autres termes, se demander si un citoyen ordinaire estimerait que les propos tenus, pris dans leur ensemble, ont déconsidéré la réputation d’un tiers. À cet égard, il convient de préciser que des paroles peuvent être diffamatoires par l’idée qu’elles expriment explicitement ou encore par les insinuations qui s’en dégagent. Dans l’affaire Beaudoin c. La Presse Ltée, [1998] R.J.Q. 204 (C.S.), p. 211, le juge Senécal résume bien la démarche à suivre pour déterminer si certains propos revêtent un caractère diffamatoire :

« La forme d’expression du libelle importe peu; c’est le résultat obtenu dans l’esprit du lecteur qui crée le délit ». L’allégation ou l’imputation diffamatoire peut être directe comme elle peut être indirecte « par voie de simple allusion, d’insinuation ou d’ironie, ou se produire sous une forme conditionnelle, dubitative, hypothétique ». Il arrive souvent que l’allégation ou l’imputation « soit transmise au lecteur par le biais d’une simple insinuation, d’une phrase interrogative, du rappel d’une rumeur, de la mention de renseignements qui ont filtré dans le public, de juxtaposition de faits divers qui ont ensemble une semblance de rapport entre eux ».

Les mots doivent d’autre part s’interpréter dans leur contexte. Ainsi, « il n’est pas possible d’isoler un passage dans un texte pour s’en plaindre, si l’ensemble jette un éclairage différent sur cet extrait ». À l’inverse, « il importe peu que les éléments qui le composent soient véridiques si l’ensemble d’un texte divulgue un message opposé à la réalité ». On peut de fait déformer la vérité ou la réalité par des demi-vérités, des montages tendancieux, des omissions, etc. « Il faut considérer un article de journal ou une émission de radio comme un tout, les phrases et les mots devant s’interpréter les uns par rapport aux autres. »

35 Cependant, des propos jugés diffamatoires n’engageront pas nécessairement la responsabilité civile de leur auteur. Il faudra, en outre, que le demandeur démontre que l’auteur des propos a commis une faute. Dans leur traité, La responsabilité civile (5e éd. 1998), J.-L. Baudouin et P. Deslauriers précisent, aux p. 301-302, que la faute en matière de diffamation peut résulter de deux types de conduites, l’une malveillante, l’autre simplement négligente :

La première est celle où le défendeur, sciemment, de mauvaise foi, avec intention de nuire, s’attaque à la réputation de la victime et cherche à la ridiculiser, à l’humilier, à l’exposer à la haine ou au mépris du public ou d’un groupe. La seconde résulte d’un comportement dont la volonté de nuire est absente, mais où le défendeur a, malgré tout, porté atteinte à la réputation de la victime par sa témérité, sa négligence, son impertinence ou son incurie. Les deux conduites constituent une faute civile, donnent droit à réparation, sans qu’il existe de différence entre elles sur le plan du droit. En d’autres termes, il convient de se référer aux règles ordinaires de la responsabilité civile et d’abandonner résolument l’idée fausse que la diffamation est seulement le fruit d’un acte de mauvaise foi emportant intention de nuire.

36 À partir de la description de ces deux types de conduite, il est possible d’identifier trois situations susceptibles d’engager la responsabilité de l’auteur de paroles diffamantes. La première survient lorsqu’une personne prononce des propos désagréables à l’égard d’un tiers tout en les sachant faux. De tels propos ne peuvent être tenus que par méchanceté, avec l’intention de nuire à autrui. La seconde situation se produit lorsqu’une personne diffuse des choses désagréables sur autrui alors qu’elle devrait les savoir fausses. La personne raisonnable s’abstient généralement de donner des renseignements défavorables sur autrui si elle a des raisons de douter de leur véracité. Enfin, le troisième cas, souvent oublié, est celui de la personne médisante qui tient, sans justes motifs, des propos défavorables, mais véridiques, à l’égard d’un tiers. (Voir J. Pineau et M. Ouellette, Théorie de la responsabilité civile (2e éd. 1980), p. 63-64.)

37 Ainsi, en droit civil québécois, la communication d’une information fausse n’est pas nécessairement fautive. À l’inverse, la transmission d’une information véridique peut parfois constituer une faute. On retrouve là une importante différence entre le droit civil et la common law où la fausseté des propos participe du délit de diffamation (tort of defamation). Toutefois, même en droit civil, la véracité des propos peut constituer un moyen de prouver l’absence de faute dans des circonstances où l’intérêt public est en jeu (voir les propos de Vallières, op. cit., p. 10, approuvés par la Cour d’appel du Québec dans Radio Sept-Îles, précité, p. 1819).

38 Dans tous les cas, l’appréciation de la faute demeure une question contextuelle de faits et de circonstances. À cet égard, il importe de rappeler que le recours en diffamation met en jeu deux valeurs fondamentales, soit la liberté d’expression et le droit à la réputation. Notre Cour a reconnu très tôt l’importance de la première de ces valeurs dans une société démocratique. Ainsi, dans Reference re Alberta Statutes, [1938] R.C.S. 100, p. 145-146, le juge Cannon expliquait que la liberté d’expression était une condition nécessaire au bon fonctionnement de nos institutions parlementaires :

[TRADUCTION] La liberté de discussion est essentielle, dans un État démocratique, pour éclairer l’opinion publique; on ne peut la restreindre sans toucher au droit du peuple d’être informé, en ce qui concerne des matières d’intérêt public, grâce à des sources indépendantes du gouvernement. Les nouvelles, ainsi que les opinions politiques des partis politiques qui luttent pour le pouvoir, doivent être publiées sans entraves. [. . .] La démocratie ne peut se maintenir sans son fondement: une opinion publique libre et la libre discussion, de par toute la nation et dans les limites que fixent le Code criminel et la common law, de toutes les affaires qui intéressent l’État.

39 Notre Cour a réitéré à maintes reprises le rôle crucial de la liberté d’expression avec l’avènement de la Charte canadienne des droits et libertés (« Charte canadienne »). Dans Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326, par exemple, le juge Cory affirmait, à la p. 1336, qu’il était « difficile d’imaginer une liberté garantie qui soit plus importante que la liberté d’expression dans une société démocratique ». Voir aussi Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, p. 767; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927, p. 968-969; R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697, p. 763-764; Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139, p. 171-177; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731, p. 752; Libman c. Québec (Procureur général), [1997] 3 R.C.S. 569, par. 28-29; Thomson Newspapers Co. c. Canada (Procureur général), [1998] 1 R.C.S. 877, par. 92; R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, 2001 CSC 2, par. 23; R. c. Guignard, [2002] 1 R.C.S. 472, 2002 CSC 14, par. 19-20.

40 Applicable en l’espèce, dans une matière qui relève de la compétence législative de l’Assemblée nationale du Québec, la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., ch. C-12, reconnaît l’importance critique de la liberté d’expression. Son article 3 la range en effet parmi ces droits fondamentaux dont son art. 52 consacre la primauté par rapport à la législation québécoise (voir Ford, précité; voir aussi Guignard, précité, par. 18).

41 Par ailleurs, notre Cour a souvent souligné que le discours politique se situait au cœur même de la garantie constitutionnelle de la liberté d’expression (Thomson Newspapers, Sharpe, Guignard, précités). Dans l’arrêt Keegstra, précité, p. 763-764, le juge en chef Dickson affirmait entre autres :

Le lien entre la liberté d’expression et le processus politique est peut-être la cheville ouvrière de la garantie énoncée à l’al. 2b), et ce lien tient dans une large mesure à l’engagement du Canada envers la démocratie. La liberté d’expression est un aspect crucial de cet engagement démocratique, non pas simplement parce qu’elle permet de choisir les meilleures politiques parmi la vaste gamme des possibilités offertes, mais en outre parce qu’elle contribue à assurer un processus politique ouvert à la participation de tous.

42 Dans une action en diffamation contre un élu municipal, la liberté d’expression revêt une singulière importance puisque le rôle de cet élu est intimement lié à la pérennité de la démocratie municipale. L’élu municipal est en quelque sorte le porte-voix de ses électeurs : il transmet leurs doléances à l’administration, d’une part, et les informe de l’état de cette administration, d’autre part (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 486). Son droit de parole ne saurait être limité sans conséquences négatives sur la vitalité de la démocratie municipale, comme le souligne le professeur P. Trudel dans un article intitulé « Poursuites en diffamation et censure des débats publics. Quand la participation aux débats démocratiques nous conduit en cour » (1998), 5 B.D.M. 18, p. 18 :

La démocratie municipale suppose la confrontation des points de vue et les débats ouverts, parfois vigoureux et passionnés. Les échanges sur des matières controversées ne peuvent exister que dans un climat de liberté. Si les règles entourant le déroulement de pareils débats sont appliquées de manière à laisser craindre à ceux qui y participent d’être traînés devant les tribunaux, au moindre écart, la probabilité qu’ils choisissent de se retirer de la chose publique s’accroît.

43 Cette liberté de parole n’est toutefois pas absolue. Elle est limitée, entre autres, par les exigences du droit d’autrui à la protection de sa réputation. Comme le soulignait le juge Cory dans l’arrêt Hill c. Église de scientologie de Toronto, [1995] 2 R.C.S. 1130, par. 108, la réputation fait partie de ces attributs de la personnalité que doit protéger toute société démocratique soucieuse du respect de la personne :

Les démocraties ont toujours reconnu et révéré l’importance fondamentale de la personne. Cette importance doit, à son tour, reposer sur la bonne réputation. Cette bonne réputation, qui rehausse le sens de valeur et de dignité d’une personne, peut également être très rapidement et complètement détruite par de fausses allégations. Et une réputation ternie par le libelle peut rarement regagner son lustre passé. Une société démocratique a donc intérêt à s’assurer que ses membres puissent jouir d’une bonne réputation et la protéger aussi longtemps qu’ils en sont dignes.

44 Le droit à la réputation est par ailleurs protégé au Québec par l’art. 4 de la Charte des droits et libertés de la personne et par l’art. 3 C.c.Q. De plus, bien que la réputation de l’individu ne soit pas expressément mentionnée dans la Charte canadienne, elle participe de sa dignité, concept qui sous-tend tous les droits garantis par la Charte canadienne (Hill, précité, par. 120).

45 En conséquence, aussi libre qu’il soit de discuter de sujets d’intérêt public, l’élu municipal doit agir en personne raisonnable. Le caractère raisonnable de sa conduite sera souvent démontré par sa bonne foi et les vérifications préalables qu’il aura effectuées pour s’assurer de la véracité de ses allégations. Il s’agit là des balises de son droit de commentaire qui a été maintes fois reconnu par les tribunaux.

(iv) Les règles prépondérantes de common law publique

46 La question qui se pose à ce stade est celle de savoir s’il existe des règles de droit public faisant échec à l’application du régime civiliste de responsabilité à l’acte individuel fautif de l’élu municipal. Le droit public du Québec se compose du droit écrit et de la common law « publique ». Seules les règles de common law qui revêtent un caractère public s’appliquent dans la province puisque l’Acte de Québec de 1774 a établi la primauté du droit civil en matière de propriété et de droits civils. L’identification des règles de common law publique peut s’avérer une tâche particulièrement difficile pour le juriste québécois puisque la common law ne fait en principe aucune distinction entre le droit privé et le droit public. Les problèmes de droit public et de droit privé s’étudient et se règlent à l’intérieur d’un même système juridique, sans rupture de méthode ni changement de vocabulaire ou de concepts. Cette identification demeure néanmoins une tâche nécessaire pour assurer la coordination des deux régimes juridiques du Québec qui s’y appliquent dans des sphères distinctes. (Voir Laurentide Motels, précité, p. 721.) Notre Cour a développé cette technique juridique comme une méthode propre à la solution des problèmes que pouvait poser la mise en relation de la common law et du droit civil, dans certains domaines du droit québécois, en raison du caractère mixte de celui-ci. Hors de ce cadre, il ne s’agit pas pour autant de suggérer, de façon générale, qu’il existe une summa divisio en common law, qui distinguerait à toutes fins une common law publique d’une common law privée.

47 Tel que mentionné précédemment, les lois régissant les élus municipaux au Québec, mises à part quelques dispositions particulières ne trouvant pas application en l’espèce, demeurent silencieuses sur la responsabilité personnelle des élus municipaux pour leurs actes individuels fautifs. Par conséquent, toute règle de droit public écartant le droit commun de la responsabilité civile émane nécessairement de la common law publique.

48 L’intimé a invoqué deux défenses issues de la common law : l’immunité relative et la défense de commentaire loyal et honnête. Ces défenses ont été introduites en droit civil il y a déjà plusieurs années sous l’influence d’une ancienne tendance des tribunaux québécois à importer des concepts de common law dans des secteurs du droit à la fois régis par des règles de droit public et de droit privé. Pour déterminer si ces défenses peuvent s’appliquer directement en droit civil, il est nécessaire de préciser leur nature. Tel que mentionné plus haut, leur admissibilité dépend de leur caractère public.

(v) L’immunité relative

49 Les élus municipaux ne jouissent pas de l’immunité parlementaire dont bénéficient les membres de l’Assemblée nationale du Québec ou du Parlement fédéral (R. E. Brown, The Law of Defamation in Canada (2e éd. (feuilles mobiles)), vol. 2, p. 12-20 et 12-21; J. Hétu, Y. Duplessis et D. Pakenham, Droit municipal : principes généraux et contentieux (1998), p. 177). Les tribunaux anglais et canadiens ont cependant reconnu que les paroles prononcées lors d’une séance du conseil municipal étaient protégées par une immunité relative (J. P. S. McLaren, « The Defamation Action and Municipal Politics » (1980), 29 R.D. U.N.-B. 123, p. 134-135). En conséquence, le caractère diffamatoire des paroles prononcées lors d’une séance n’engage pas à lui seul la responsabilité du conseiller municipal. Pour réussir dans son action, le demandeur doit de plus prouver l’intention malveillante ou la volonté de nuire du conseiller (Brown, op. cit., p. 13-4). La raison d’être de cette immunité relative est exposée de façon éloquente par lord Diplock dans Horrocks c. Lowe, [1975] A.C. 135 (H.L.), p. 152 :

[TRADUCTION] Vos Seigneuries, les membres d’un conseil municipal qui s’expriment lors d’une réunion du conseil ou d’un de ses comités jouissent d’une certaine immunité. La raison d’être de cette immunité tient à ce que ceux qui représentent les électeurs de l’administration locale devraient pouvoir s’exprimer librement et franchement, avec audace et sans ménagements, sur toute question qu’ils croient toucher les intérêts ou le bien‑être des citoyens. Ils peuvent être influencés par des préjugés politiques solidement ancrés, faire preuve d’opiniâtreté ou d’entêtement, être stupides ou bornés; mais l’électorat les a choisis pour s’exprimer sur des questions d’intérêt local et, dans la mesure où ils le font en toute honnêteté, ils ne courent pas le risque de se rendre coupables de diffamation à l’égard de ceux qui font l’objet de leurs critiques.

Voir aussi Shaw c. Morgan (1888), 15 R. 865 (Ct. of Sess.), p. 869; Ward c. McBride (1911), 24 O.L.R. 555 (C. div.), p. 568; Edwards c. Gattmann (1928), 40 B.C.R. 122 (C.S.); Savidant c. Day (1933), 5 M.P.R. 554 (C.S. Î.-P.-É.), p. 559, conf. par [1933] 4 D.L.R. 456 (C.S. Î.-P.-É. in banco); Peckham c. Mount Pearl (City) (1994), 122 Nfld. & P.E.I.R. 142 (C.S. T.‑N.); Johnson c. Jolliffe (1981), 26 B.C.L.R. 176 (C.S.); Brown, op. cit., p. 13-162 à 13-165. Plusieurs jugements des tribunaux québécois ont également reconnu aux élus municipaux l’immunité relative de common law : Lamy c. Pagé (1910), 16 R. de J. 456 (C.S.); Belley c. Labrecque (1910), 20 B.R. 79; Montreal Light, Heat & Power Co. c. Clearihue (1911), 20 B.R. 529; Pichette c. Giroux (1914), 20 R. de J. 595 (C. rév.); Joannette c. Jasmin (1914), 21 R.L. 78 (C. rév.); Houde, précité; Anjou 80 c. Simard, [1987] R.R.A. 805 (C.S.); Revelin c. Boutin, [1991] R.R.A. 507 (C.Q.); Rouillard c. Malacort, [1993] R.R.A. 486 (C.Q.); 129675 Canada Inc. c. Caron, [1996] R.R.A. 1175 (C.S.).

50 La défense d’immunité relative n’est pas exclusive aux élus municipaux. Elle trouve application chaque fois qu’une personne qui communique des renseignements a un intérêt ou une obligation légale, sociale ou morale, de les transmettre à une autre personne qui a un intérêt réciproque à les recevoir (Adam c. Ward, [1917] A.C. 309 (H.L.), p. 334, approuvé par notre Cour dans McLoughlin c. Kutasy, [1979] 2 R.C.S. 311, p. 321; Hill, précité, par. 143-146; Botiuk c. Toronto Free Press Publications Ltd., [1995] 3 R.C.S. 3, par. 78-81). C’est notamment le cas lorsqu’un employeur ou un professeur donne des références sur son employé ou son étudiant ou encore lorsqu’un journaliste publie dans l’intérêt public des informations diffamatoires qu’il croit honnêtement vraies.

51 Le fait que la défense d’immunité relative puisse être invoquée par des personnes n’exerçant pas des fonctions publiques jette un doute sur son caractère purement public. Rappelons que si cette défense était propre à la common law privée, elle ne pourrait faire échec à l’application des règles habituelles du droit civil. Aux fins de déterminer si cette règle est applicable en droit québécois, avec ou sans adaptation, ou par l’identification de règles équivalentes par leurs effets dans ce dernier, il devient donc nécessaire de distinguer common law privée et common law publique.

52 Toute tentative de distinction entre deux branches d’une common law en principe unique suscite nécessairement des difficultés méthodologiques. À proprement parler, il n’existe pas de critères établis permettant d’identifier une règle de common law publique. Toutefois, dans l’arrêt Laurentide Motels, précité, p. 723, le juge Beetz a affirmé qu’« [u]ne règle qui ne s’applique qu’aux organismes publics, et dont l’existence et la justification trouvent leur source dans le caractère public de ces organismes, est assurément une règle de droit public ». Le professeur Côté, loc. cit., saisit bien la portée de cette affirmation lorsqu’il écrit à la p. 401 :

On peut penser que le juge Beetz n’entendait pas proposer deux critères distincts du caractère public d’une règle de common law, car on imagine mal dans quelles circonstances une règle ne serait applicable qu’à des autorités publiques alors que ce traitement juridique spécifique ne serait pas justifié par le caractère public des personnes auxquelles il s’applique. On retiendra qu’une règle de common law présente le caractère d’une règle de droit public notamment lorsqu’elle s’applique aux seules autorités publiques. À l’inverse, une règle de common law qui s’applique indistinctement aux autorités publiques et aux particuliers n’aurait pas a priori le caractère de règle de droit public.

53 L’immunité relative n’est pas à priori une notion propre à la common law publique. Elle peut tout aussi bien être invoquée par des particuliers que par des personnes exerçant des fonctions publiques. En fait, comme sa définition l’indique, l’immunité relative se rattache beaucoup plus à certaines circonstances qu’à des catégories déterminées de personnes identifiables. Aussi, est-il plus juste de parler « d’occasions privilégiées » que de « personnes privilégiées ». Les interventions des conseillers municipaux, agissant dans le cadre de leurs fonctions, se situent dans le domaine de ces occasions privilégiées où des considérations importantes d’intérêt public commandent de leur accorder une protection partielle contre les conséquences juridiques découlant de paroles qui seraient autrement considérées diffamatoires. Tel que mentionné plus haut, les fonctions des conseillers municipaux exigent des prises de position publiques ainsi que des efforts d’explication et de persuasion sur les nombreux problèmes que posent la vie et la gestion d’une municipalité. La liberté d’expression du conseiller représente un instrument critique pour une participation efficace et une gestion transparente des affaires municipales. Des décisions affectant parfois négativement des personnes ou des intérêts importants doivent être non seulement prises, mais aussi justifiées à l’égard des citoyens. La liberté de parole exercée dans le respect d’autrui, mais librement, constitue un instrument essentiel au bon exercice des fonctions de l’élu municipal. Pour cette raison, il est généralement admis que les paroles prononcées par un conseiller municipal lors d’une séance du conseil sont protégées. Bien que les cas d’immunité relative ne relèvent certes pas tous du droit public, celle qui protège le conseiller municipal lors des séances du conseil en fait indéniablement partie. En effet, l’application de cette forme particulière d’immunité relative est si intimement liée à la nature publique des fonctions exercées par le conseiller municipal et aux exigences propres à celles-ci qu’elle doit être reconnue comme principe de common law publique, applicable en droit québécois.

54 Une fois l’immunité relative du conseiller municipal qualifiée de principe de droit public, notre Cour doit vérifier si cette défense peut s’intégrer telle quelle au régime québécois de la responsabilité civile sans attenter à sa cohérence. Il serait en effet fort imprudent d’importer en bloc des notions juridiques élaborées dans un autre système de droit sans d’abord vérifier leur compatibilité avec les règles du régime de responsabilité civile du Québec. Notre Cour a parfois dû rappeler les difficultés que posaient des transpositions de blocs de règles issues d’un système juridique différent, notamment dans le droit de la responsabilité civile. Certaines remarques du juge Beetz, à l’occasion de l’examen d’une affaire de responsabilité du fait des choses, conservent toute leur pertinence à propos de cette question (Rubis c. Gray Rocks Inn Ltd., [1982] 1 R.C.S. 452, p. 467-469). D’ailleurs, tel que mentionné plus haut, le Code civil du Québec établit clairement que les règles régissant la responsabilité extracontractuelle des autorités publiques québécoises sont celles du droit commun, c’est-à-dire celles du droit civil. Même lorsqu’une règle de common law publique est jugée applicable, le cadre général d’analyse de la responsabilité demeure celui proposé par le droit civil. En conséquence, une règle de common law devra parfois être remodelée pour remédier aux contradictions ou aux difficultés résultant de la superposition de notions issues de systèmes juridiques différents. Comme l’exposait le professeur Côté, loc. cit., p. 398 :

Ces emprunts d’un système juridique à un autre ne se font jamais sans problèmes. Il ne s’agit pas simplement de prendre une pomme dans un panier pour la déposer dans un autre. Chaque élément d’un système juridique tire sa signification, sa valeur même de son appartenance à ce système. On ne peut donc l’en dissocier pour l’introduire dans un autre système sans certaines opérations de transposition qui n’ont rien d’évident.

55 Les opérations de transposition dont parle le professeur Côté exigent du juriste une grande familiarité avec le régime de responsabilité extracontractuelle de common law. À cet égard, il convient de souligner qu’il n’existe pas, en common law, un régime unifié de responsabilité civile comparable à celui du droit civil. Le droit de la responsabilité en common law est formé de la juxtaposition de délits civils ou torts obéissant chacun à un régime juridique spécifique (R. David, English Law and French Law : A Comparison in Substance (1980), p. 150). Aussi, la transposition de la défense d’immunité relative en droit civil doit être précédée de l’étude du délit auquel elle se rattache, c’est-à-dire le tort of defamation.

56 Le régime de common law qui gouverne l’action en diffamation est fondé essentiellement sur des règles de responsabilité stricte. Le demandeur n’est pas tenu de démontrer la faute du défendeur. Son seul fardeau de preuve consiste à démontrer que les paroles prononcées par le défendeur étaient de nature à déconsidérer sa réputation (Brown, op. cit., p. 1-26; L. N. Klar, Tort Law (2e éd. 1996), p. 551; A. M. Linden, Canadian Tort Law (6e éd. 1997), p. 695). Par comparaison, le régime de droit civil qui gouverne l’action en diffamation est basé sur la notion de faute. Comme on l’a vu plus haut, pour gagner sa cause, le demandeur doit non seulement démontrer que le défendeur a prononcé des paroles désobligeantes à son endroit, mais qu’il a aussi commis une faute en ce faisant.

57 Ainsi qu’on peut le constater, l’action en diffamation en droit civil procède en quelque sorte à l’inverse du recours en diffamation de common law. En droit civil, la bonne foi du défendeur est présumée (art. 2805 C.c.Q.) et il appartient au demandeur de démontrer que celui-ci a commis une faute. En common law, la malveillance est présumée dès que le demandeur réussit à démontrer que le défendeur a prononcé des paroles désobligeantes à son égard. Le défendeur peut tenter de renverser cette présomption en invoquant l’immunité relative. S’il parvient à démontrer que les critères de cette défense sont satisfaits, la présomption de malveillance tombe et fait place à une présomption de bonne foi. Le demandeur doit alors établir la mauvaise foi ou l’intention malveillante du défendeur (É. Colas, « Le droit à la vérité et le libelle diffamatoire » (1984), 44 R. du B. 637, p. 652-654; Brown, op. cit., p. 13-15 à 13-20; Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 500).

58 Or, par le mécanisme qu’elle suppose et par l’idée de départ qui la sous-tend, soit l’existence d’une présomption de malveillance, la défense d’immunité relative ne peut s’intégrer telle quelle au régime civiliste qui repose sur une présomption de bonne foi, sans attenter à la cohérence de son application dans le domaine de la responsabilité de l’administration publique. Qui plus est, la mauvaise foi ou la malveillance n’ont pas à être démontrées pour que la faute soit établie en droit civil. La responsabilité peut en effet résulter d’un acte de négligence, auquel cas la diffamation constitue un quasi-délit. Par conséquent, permettre l’intégration de la défense d’immunité relative en droit civil équivaudrait à réduire la diffamation, telle qu’entendue par le droit civil, à sa seule dimension délictuelle, évacuant par là même son importante dimension quasi délictuelle (Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 500).

59 Pour éviter pareil résultat, tout en utilisant des techniques juridiques conciliables avec les méthodes du droit civil, la solution de l’importation pure et simple de l’immunité relative ne paraît ni souhaitable ni nécessaire. Il faut en effet d’abord rechercher si le droit de la responsabilité civile québécois comporte des règles capables d’assurer une protection équivalente à l’élu municipal et sauvegarder les valeurs et intérêts sociétaux qu’entend préserver la règle de l’immunité relative applicable à l’élu municipal en common law. Cette méthode de transposition repose ici sur le constat de la flexibilité du concept de faute dans le droit civil québécois. Fondée sur un examen objectif d’un comportement raisonnable, la qualification juridique du comportement conserve toutefois un caractère contextuel. Celui-ci permet de prendre en compte la situation de l’auteur de l’acte en litige pour y intégrer les valeurs et les intérêts qui permettront de déterminer, au terme de l’analyse, si une faute civile a été commise. Ce caractère contextuel de la faute et l’existence d’une présomption de bonne foi permettent de conclure que l’application des règles du droit de la responsabilité civile assureront la protection des intérêts et des valeurs que le droit de l’administration publique veut protéger, en définissant le statut de l’élu municipal. En d’autres termes, la défense d’immunité relative a son équivalent en droit civil et celui-ci doit recevoir son application conformément, d’ailleurs, à la volonté législative qu’exprime l’art. 1376 C.c.Q. Comme le faisait remarquer Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 502 :

En droit civil québécois, l’application des règles ordinaires de la responsabilité civile permet de protéger l’élu municipal sans avoir recours à une notion extrinsèque. En ce sens, l’immunité relative qu’accorde le droit civil à l’élu municipal ne constitue qu’une simple défense de justification qui invoque a priori l’absence de faute de l’élu, compte tenu de ses fonctions, des devoirs qu’elles supposent et des circonstances particulières de l’espèce. En effet, les règles de la responsabilité civile veulent que le comportement de l’élu soit apprécié objectivement, en référant au comportement qu’auraient adopté, dans les mêmes circonstances, des acteurs comparables. Ce que l’on appelle « immunité relative » n’est donc, en droit civil, que la défense de celui qui a pu poser un acte objectivement dommageable mais qui n’est pas pour autant en faute, parce que cet acte a été posé dans l’exercice normal de fonctions publiques, que ces fonctions lui imposaient un devoir de poser cet acte (ou que celui-ci peut être rattaché à un devoir inhérent auxdites fonctions), qu’il était donc dans l’intérêt public de le poser et qu’en le posant, son auteur a agi avec tous les soins qu’un acteur comparable aurait raisonnablement pris dans les mêmes circonstances.

60 En droit civil québécois, les critères de la défense d’immunité relative sont autant de circonstances à considérer dans l’appréciation de la faute. Par conséquent, les seules règles applicables à l’action en diffamation intentée contre un élu municipal québécois demeurent alors les règles prévues au Code civil. Ces règles doivent cependant être appliquées de façon contextuelle en tenant compte des exigences liées à la fonction d’élu municipal et des contraintes spécifiques de l’administration municipale. Elles peuvent aussi intégrer le contenu de l’autre défense proposée par l’intimé, celle de commentaire loyal et honnête, qu’il convient maintenant d’examiner.

(vi) La défense de commentaire loyal et honnête

61 Les tribunaux québécois ont, à maintes reprises, fait appel à la « défense de commentaire loyal et honnête » (fair comment) pour exonérer un élu ayant prononcé, de bonne foi et dans l’intérêt public, des propos diffamatoires. Cette défense tire son origine du droit anglais. Elle a fait très tôt son apparition dans le droit civil québécois. Ainsi, dès 1960, la Cour supérieure affirmait que cette défense avait droit de cité en droit civil étant donné la convergence des droits anglais et français (L. c. Éditions de la Cité Inc., [1960] C.S. 485). En 1979, notre Cour rendait un jugement qui définissait les paramètres de cette défense en common law (Cherneskey c. Armadale Publishers Ltd., [1979] 1 R.C.S. 1067). Quelques années plus tard, s’estimant de toute apparence liée par cette décision qui ne traitait par ailleurs que de l’action en diffamation en common law, la Cour d’appel du Québec reconnaissait l’admissibilité de la défense dans l’arrêt Steenhaut, précité, sans pour autant discuter de sa compatibilité avec le droit civil. Cette décision a par la suite été suivie à maintes reprises : Rouillard, précité; Paquet c. Rousseau, [1996] R.R.A. 1156 (C.S.); Hervieux-Payette, précité; Conseil de la nation huronne c. Lainé, [1998] R.R.A. 495 (C.S.); Drouin c. La Presse Ltée, [1999] R.R.A. 714 (C.S.); Société Radio-Canada c. Guitouni, [2001] R.R.A. 67 (C.A.); Picard c. Gros-Louis, [2000] R.R.A 62 (C.A.); Dhawan c. Kenniff, [2001] R.R.A. 53 (C.A.); Maison du Parc inc. c. Chayer, [2001] J.Q. no 2663 (QL) (C.S.).

62 Les problèmes que soulève parfois l’emploi de cette défense dans la jurisprudence québécoise sont apparus à nouveau dans l’arrêt prononcé récemment par la Cour d’appel du Québec dans l’arrêt Hervieux-Payette, précité. Dans cette affaire de diffamation, la majorité de la Cour d’appel avait situé au départ son analyse dans un contexte civiliste, basé sur le concept de faute, en renvoyant d’ailleurs sur ce point au jugement de première instance (voir p. 1673, par. 14). Cependant, plus loin, l’opinion majoritaire a examiné la défense de commentaire loyal sans rapport apparent avec le concept de faute, pourtant sous-jacent à son analyse. On éviterait des incertitudes ou des glissements de vocabulaire, sinon de concepts juridiques, si on centrait davantage l’analyse sur le caractère objectif, mais contextuel du concept de faute civile. On prévient alors le risque d’oublier que la norme du raisonnable ne constitue pas une norme parallèle ou concurrente à celle de l’art. 1457 C.c.Q. pour évaluer un comportement. Cette norme du raisonnable se situe plutôt au cœur de l’art. 1457 C.c.Q. Celui-ci s’y réfère pour évaluer si le comportement en discussion respecte la norme de la personne raisonnable, agissant dans un contexte déterminé. La rationalité intervient comme méthode d’appréciation juridique de la conduite permettant de déterminer si elle doit recevoir la qualification juridique de faute. Comme on le verra maintenant, la nature d’un système de responsabilité basé sur la démonstration d’une faute permet de prendre en compte des facteurs contextuels que le recours à la défense de « commentaire loyal » tente d’intégrer dans le régime juridique de la diffamation.

63 On sait qu’en common law, la défense de commentaire loyal et honnête peut être invoquée par toute personne poursuivie pour diffamation. Elle consiste essentiellement à démontrer que les propos en litige ont été prononcés dans l’intérêt public, de bonne foi et sans malveillance. Un élément essentiel de la défense est que les faits auxquels se rapportent les commentaires ou opinions doivent être véridiques (McLoughlin, précité). En raison de la méthode d’analyse de l’arrêt Laurentide Motels, la défense de commentaire loyal et honnête doit être qualifiée de notion de common law privée. Or, la recevabilité d’une telle défense particulière dans un régime de responsabilité civile qui n’en admet qu’une seule, soit l’absence de faute, appelle quelques réserves, ne serait-ce que par souci de cohérence. Pour les raisons qui tiennent à la dynamique de l’action en diffamation en common law (exposées dans la section précédente), la méthode d’analyse juridique qu’exige le recours à la défense de commentaire loyal et honnête est incompatible avec l’économie du droit de la responsabilité civile délictuelle. Son importation en droit civil est non seulement injustifiée, mais aussi inutile. Les règles du régime de la responsabilité civile prévoient en effet que le défendeur peut faire valoir toutes les circonstances qui tendent à nier l’existence d’une faute. Dans la mesure où les critères de la défense de commentaire loyal et honnête sont autant de circonstances à prendre en considération dans l’appréciation de l’existence d’une faute, ils font déjà partie intégrante du droit civil québécois. Il est donc inutile d’appliquer de façon mécanique les critères de la défense de commentaire loyal et honnête. Au risque de le répéter, le régime de responsabilité civile est un régime souple qui fait dépendre l’existence d’une faute de l’examen de toutes les circonstances.

B. Application des règles aux faits

(i) La qualification des faits et l’appréciation de la faute

64 À la lumière des principes examinés précédemment, il convient maintenant de déterminer si l’intimé a commis une faute. À cet égard, les appelants ont fait grief à la Cour d’appel d’avoir effectué une réévaluation complète de la preuve en l’absence d’erreurs graves, apparentes et déterminantes dans l’appréciation du juge de première instance. La Cour d’appel aurait ainsi violé les principes d’intervention des cours d’appel sur les questions de fait que notre Cour a réitérés à maintes reprises (voir, par exemple, Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, 2002 CSC 33).

65 Indéniablement, l’arrêt Housen a souligné à nouveau — et fortement — la nécessité d’une grande prudence et réserve de la part des cours d’appel, lors d’un réexamen de l’évaluation des faits qu’a déjà effectuée un tribunal de première instance. Cette règle n’interdit pas pour autant de relever les erreurs relatives à la détermination des faits qui, en raison de leur évidence, de leur importance et de leur caractère décisif, justifieraient une intervention et une réformation en appel. De toute façon, dans la présente cause, malgré les prétentions des appelants, l’intervention de la Cour d’appel et sa décision d’infirmer le jugement de première instance ne reposent pas sur une réévaluation générale de la preuve. Dans ce pourvoi comme dans celui porté à l’origine devant la Cour d’appel du Québec, les faits semblaient dans l’ensemble assez bien établis. Ils consistaient en substance en une déclaration publique, entièrement enregistrée par un poste de télévision communautaire, et en un ensemble de documents publics, tels que des règlements et résolutions municipaux ou des décisions de tribunaux administratifs ou judiciaires. Il ne s’agit pas tant dans cet appel de rechercher ce qui s’est passé que de déterminer la qualification et les effets juridiques des événements. Il n’aurait pas été suffisant de relever des erreurs de détail dans la détermination des faits par le premier juge pour justifier la réformation de son jugement, si sa qualification du comportement de l’intimé Prud’homme avait été juridiquement exacte. Quelques erreurs de faits ou omissions dans la sélection des faits pertinents ont toutefois été commises et il demeure utile de les noter. La question essentielle, encore une fois, consiste toujours à examiner si le comportement de l’intimé, dans le contexte factuel présenté devant la Cour et analysé à l’origine par la Cour supérieure, équivaut à une faute civile et engage sa responsabilité délictuelle.

66 La qualification des déclarations de l’intimé pour déterminer si elles ont un caractère fautif peut constituer, selon les circonstances, une question mixte de fait et de droit. Dans ces circonstances, la Cour d’appel doit agir avec une certaine retenue envers la décision du juge de première instance selon les principes posés dans l’arrêt Housen. On se rappellera qu’en pareil cas, pour réviser la décision du juge de première instance sur une telle question mixte de fait et de droit, la Cour d’appel doit se fonder sur l’existence d’erreurs manifestes et dominantes au sens de l’arrêt Housen.

67 Ainsi, au cours de l’examen du jugement de la Cour supérieure et des constatations de fait qu’il contient, il s’agit pour notre Cour, comme pour la Cour d’appel avant elle, de déterminer si la déclaration de l’intimé, prise dans son contexte et dans son ensemble, avait un caractère diffamatoire et constituait une faute au sens du droit de la responsabilité civile. Pour trancher ces questions, il faut se pencher plus précisément sur les éléments de la conduite de l’intimé que le juge Tellier a retenus pour fonder sa conclusion de responsabilité civile. Dans ce but, nous examinerons les parties de la déclaration que le premier juge a estimées diffamatoires. Cet examen nous amènera ensuite au problème de la qualification juridique des faits et à nos conclusions sur l’existence d’une faute. Pour faciliter la compréhension de l’analyse qui suit, quelques passages de la déclaration de l’intimé ont été reproduits.

(ii) L’analyse du contenu de la déclaration

68 Dans un premier temps, le juge Tellier a reproché à l’intimé d’avoir insinué, dans ses commentaires, que la valeur des terres des appelants avait augmenté de façon importante alors même que la Cour d’appel du Québec avait établi en 1996, dans l’affaire Repentigny (Ville de) c. Domaine Ti-Bo inc., J.E. 96-2062, que la valeur d’une terre agricole dans le secteur est était de 0,07 $ le pied carré. Le juge a ajouté que, la ville de Repentigny étant partie à cette cause, l’intimé ne pouvait ignorer ce jugement et affirmer sans nuance que les terrains du secteur valaient 1,48 $ le pied carré. Voici l’extrait pertinent de la déclaration de l’intimé :

Alors la Commission scolaire adopte une résolution en mil neuf cent quatre-vingt-dix (1990) d’acheter un terrain pour la construction d’une école au prix de un dollar et quarante-huit (1,48 $), o.k., un dollar et quarante-huit (1,48) alors qu’à peine deux (2) ans auparavant, l’évaluation municipale était de quatre sous (0,04 $) et qu’une terre avait été achetée à trois sous (0,03 $) le pied carré. Tout ça pour vous dire qu’il y a des gens qui prétendent ne pas bénéficier de cette situation-là, soit la construction d’une école secondaire régionale ainsi que l’ouverture de la route 341 qui donne accès à une voie rapide de l’autoroute 40. On sait que quand on est en « business », la valeur marchande peut varier et c’est là qu’on fait des gros sous.

69 Avec respect pour l’opinion du juge Tellier, l’intimé n’a pas affirmé que les terrains des appelants valaient 1,48 $ le pied carré. Il a tout au plus laissé entendre que la valeur des terrains des appelants avait augmenté de façon considérable. Cette affirmation n’a rien d’inexact ni de diffamatoire. D’une part, la Cour d’appel n’a jamais établi la valeur des terrains du secteur est pour l’année 1996 à 0,07 $ le pied carré. La décision Repentigny (Ville de), précitée, a bel et bien été rendue en 1996, mais elle mettait en cause l’évaluation foncière de la terre agricole du Domaine Ti-Bo inc. pour l’année 1989, soit avant la révision du zonage agricole. D’ailleurs, l’une des questions en litige dans cette affaire était celle de déterminer si le BREF avait commis une erreur en refusant de considérer les rumeurs d’une révision prochaine du zonage du secteur est lors de l’évaluation du terrain de l’intimée. La Cour d’appel a jugé que le BREF avait eu raison de ne point prêter poids à ces rumeurs, d’où sa décision de rétablir la valeur du terrain de l’intimée à 0,07 $ le pied carré.

70 D’autre part, les transactions survenues peu après la révision du zonage démontrent que les terrains ont effectivement pris de la valeur. Ainsi, en 1993, Domaine Repentigny a acheté une partie du terrain des frères Prud’homme pour un prix de 1,75 $ le pied carré. En 1998, dans l’affaire Domaine Repentigny inc. c. Repentigny (Ville de), [1998] T.A.Q. 453, le Tribunal administratif du Québec a établi la valeur des terres des appelants en date du 1er juillet 1993 à 0,40 $ le pied carré. Cette décision confirme, selon le juge Tellier, que la valeur des terrains des appelants n’a pas connu l’augmentation importante que l’intimé a laissé entendre. Or, cette décision a été rendue en 1998, soit après la déclaration publique de l’intimé. On ne peut donc pas reprocher à l’intimé d’avoir ignoré cette décision ou de ne pas avoir anticipé que le Tribunal administratif du Québec ramènerait la valeur des terrains des appelants à 0,40 $ le pied carré vu l’impact négatif du règlement 1055 sur le développement urbain dans le secteur est. L’intimé exprimait alors son opinion sur cette valeur sur la base des faits connus.

71 Dans un second temps, le juge Tellier a statué que l’intimé avait mentionné plusieurs faits qui n’avaient rien à voir avec un prétendu débat sur l’opportunité de porter le jugement en appel. Plus particulièrement, il a reproché à l’intimé d’avoir laissé entendre dans le passage suivant de la déclaration que tous les appelants ne s’étaient pas opposés à la révision du zonage alors qu’il savait que les frères Prud’homme y avaient fait objection par l’intermédiaire de l’Union des producteurs agricoles :

Il y a des événements qui provoquent cette surenchère. Alors en juin quatre‑vingt‑dix (90), le secteur Est est dézoné. Dézoné, ça veut dire qu’avant quatre‑vingt‑dix (90), il était zoné vert, c’est‑à‑dire zonage agricole. Alors en juin quatre‑vingt‑dix (90), il passe à zonage blanc, c’est‑à‑dire développement urbain. Ça, c’est la Commission de protection du territoire agricole qui en prend la décision. Les municipalités, les M.R.C. en font la demande pour permettre leur développement et chacun des propriétaires sont donc tenus au courant de cette procédure parce qu’ils peuvent s’y opposer. Si ça leur est agréable, ils ne s’y opposent pas. Mais une chose qui est sûre, c’est qu’il y a une correspondance qui est établie avec ces gens‑là et donc ils sont mis au courant qu’il y a un changement de zonage dans cet esprit‑là. Alors la C.P.T.A.Q. à l’époque, en juin quatre‑vingt‑dix (90), reconnaît l’importance du développement urbain dans ce secteur, donc autorise le changement de zonage.

72 Cette omission peut paraître insidieuse à première vue. L’examen du contexte dans lequel la déclaration a été prononcée révèle cependant que l’intimé ne bénéficiait que de quelques minutes pour faire valoir son point. Il était au surplus pressé par les remarques du maire qui, manifestement, ne voulait pas entendre parler de cette histoire. Certes, il aurait été plus prudent de mentionner l’objection des frères Prud’homme. Toutefois, à la lumière des circonstances, cette omission ne justifiait pas de qualifier cette partie de la déclaration de diffamatoire.

73 Le troisième reproche formulé par le juge Tellier se résume à dire que l’intimé aurait manqué de respect envers l’autorité judiciaire en contestant les conclusions de fait du juge Croteau relatives à la connaissance que les appelants avaient des avis légaux concernant le règlement 1055. L’intimé s’est exprimé comme suit sur ce sujet :

En mars quatre‑vingt‑onze (91), un avis dans les journaux informe les citoyens du secteur et de l’ensemble de la population du projet de règlement 1055, soit après le dézonage, o.k. Les gens prétendaient qu’ils n’étaient pas du tout au courant. Alors après le dézonage, il y a un avis dans les journaux qui parle d’un règlement 1055 et il y a un délai, comme toujours aujourd’hui, où les gens peuvent s’opposer en s’inscrivant à un registre pour dire, non, je ne suis pas d’accord avec de tels règlements. Ça donne le temps de s’informer, et cetera. Alors durant ce délai‑là, il n’y a aucune personne qui est venue s’opposer au règlement 1055. Ça, je n’invente rien, c’est dans le document du Juge. Je ne parle pas des autres documents qui sont épais comme ça, les autres dossiers. Je fais juste reprendre les données qui sont là‑dedans. Et tous ces faits‑là ont été donnés au Juge. Alors en mars quatre‑vingt‑onze (91), il y a un avis dans les journaux.

74 Le juge Tellier a jugé que l’intimé n’aurait pas dû remettre ainsi en question la sincérité et la crédibilité des appelants alors même que le jugement du juge Croteau avait acquis, à toutes fins pratiques, le statut de chose jugée. Avec égards, l’intimé pouvait légitimement critiquer le jugement du juge Croteau et son appréciation des faits. Il avait droit de soutenir que ce jugement était mal fondé et tenter d’en convaincre ses collègues. Le respect dû aux tribunaux et l’obligation de respecter l’autorité de la chose jugée et de se conformer aux décisions judiciaires ne signifient pas que celles-ci doivent échapper à toute critique. Le droit de remettre en question le bien-fondé d’un jugement appartient à tout citoyen et, à plus forte raison, à un administrateur municipal. L’intimé avait le droit de commenter les conclusions du juge Croteau si, de bonne foi, elles lui paraissaient mal fondées. Aucun principe juridique ne permet de considérer de tels commentaires comme diffamatoires dans la forme et les circonstances où ils ont été prononcés.

75 En quatrième lieu, le juge Tellier a reproché à l’intimé de ne pas avoir mentionné, dans l’extrait suivant, les circonstances particulières qui justifiaient le refus des appelants de céder une partie de leurs terrains pour 1 $ :

En avril quatre‑vingt‑onze (91), la Ville demande à ces mêmes propriétaires‑là de céder le terrain pour permettre l’ouverture du boulevard Iberville jusqu’aux limites de Repentigny. On sait que dans l’histoire de Repentigny, les routes et les parcs, les routes, je vais parler des routes seulement, sont cédées pour un dollar (1 $). Le boulevard Iberville sur toute sa longueur a été cédé pour un dollar (1 $) à l’exception du boulevard Iberville qui couvre ces terres‑là, o.k. Alors ces propriétaires‑là refusent de céder pour un dollar (1 $), ce qui oblige la municipalité à procéder à l’expropriation. Alors en décembre quatre‑vingt‑onze (91) [. . .] en novembre quatre‑vingt‑onze (91), soit quelque six (6) mois plus tard, il y a le début de la construction de l’école. Il s’est passé beaucoup d’événements avant. En décembre quatre‑vingt‑onze (91), la Ville procède effectivement à l’expropriation. Aujourd’hui, on sait que l’expropriation a établi la valeur de ces terrains‑là pour le passage du boulevard Iberville à deux dollars et soixante (2,60 $) le pied. Ce qui représente huit cent mille dollars (800 000 $) dans le règlement 1055 que vous avez payé et que eux, ont encaissé.

76 Le juge a reconnu que les propos de l’intimé étaient en partie vrais puisque les propriétaires qui désirent être desservis par les services municipaux cèdent généralement l’assiette de la rue pour 1 $. Il a cependant ajouté que ces propos étaient en partie faux, puisque le prolongement du boulevard Iberville n’était pas réalisé pour le bénéfice des appelants, mais pour permettre l’accès à une école nouvellement construite en pleins champs.

77 D’autre part, le juge Tellier a reproché à l’intimé de ne pas avoir mentionné que la somme de 800 000 $ qui aurait été payée aux propriétaires expropriés était remboursable sur une période de 20 ans. Il a qualifié cette omission de particulièrement insidieuse car elle laissait croire que les appelants avaient reçu des indemnités faramineuses aux dépens de leurs concitoyens.

78 Il est vrai que le prolongement du boulevard Iberville et les travaux d’infrastructures n’ont jamais été demandés par les appelants. Il est aussi exact que les appelants héritaient d’un fardeau fiscal accablant après l’adoption du règlement 1055. Leur refus de céder l’assiette du boulevard pour 1 $ semble tout à fait justifiable. Toutefois, les propos de l’intimé à cet égard ne constituent pas une faute. Tout au long de sa déclaration, l’intimé a cherché à démontrer que le juge Croteau n’avait pas accordé suffisamment de poids à certains faits mis en preuve lors du procès et que sa conclusion d’annuler le règlement 1055 n’était pas fondée. En faisant allusion au fait que les appelants ne s’étaient pas opposés au règlement 1055, et à la demande de réinclusion dans la zone agricole présentée par certains d’entre eux, après avoir touché une importante indemnité d’expropriation ou après avoir vendu du terrain à un promoteur immobilier, l’intimé posait un jugement d’administrateur public sur le comportement des appelants depuis le début de cette affaire. Il pouvait tenter de démontrer que les appelants avaient joué sur deux tableaux et que le règlement 1055 n’était pas injuste et discriminatoire. Bien que critique, ce commentaire n’avait pas de caractère diffamatoire. On peut être en désaccord avec l’avis de l’intimé. Toutefois, ceci importe peu, car l’intimé a exprimé alors une opinion légitime sur une décision qui intéressait l’ensemble de la population de Repentigny en raison de ses répercussions fiscales. À titre d’élu, il se devait de manifester son désaccord avec la décision de ses pairs de ne pas porter la décision en appel, si telle était son opinion après une analyse de la situation et des enjeux de l’affaire.

79 Quant aux 800 000 $, il appert que les appelants n’ont plus à les rembourser depuis le jugement du juge Croteau. Le jugement a en effet annulé les dispositions de l’art. 13 du règlement 1055 qui imposaient les taxes spéciales par le truchement desquelles les appelants remboursaient les indemnités d’expropriation.

80 Pour cinquième reproche, le juge Tellier a estimé que la référence à une offre d’achat refusée par les frères Fortin dans l’extrait suivant de la déclaration de l’intimé n’avait rien à voir avec un débat portant sur l’opportunité d’interjeter appel du jugement. Il a de plus précisé que cette offre d’achat avait été adressée aux frères Fortin en 1990, et non en 1993, et que ses conditions peu avantageuses justifiaient le refus des frères Fortin :

À cette même époque, les frères Fortin refusaient un dollar et trente‑cinq (1,35 $) le pied carré pour deux point deux millions (2.2) de pieds carrés, ce qui représente à peu près trois point quatre millions (3.4). Moi, j’en veux à personne. Je fais juste mentionner des faits, o.k. Depuis quatre‑vingt quatorze (94), c’est‑à‑dire notre conseil . . .

81 Dans le temps qui lui était imparti et considérant les nombreuses interventions du maire, on perçoit mal la pertinence d’une explication détaillée de l’offre d’achat reçue par les frères Fortin et encore moins le caractère diffamatoire d’une telle omission. En faisant référence à cette offre d’achat, l’intimé tentait simplement de démontrer que les spéculations alimentées par le prolongement du boulevard Iberville avaient fait grimper en flèche la valeur des terrains des appelants et qu’il était en conséquence injuste que la population de Repentigny, dans son ensemble, doive assumer les coûts des travaux d’infrastructures. Cette position est d’ailleurs celle que l’intimé a défendu tout au long de cette saga repentignoise. Ses propos sont demeurés à l’intérieur du cadre de son droit de commentaire, d’opinion et d’expression, comme administrateur municipal, sur les affaires d’intérêt public de sa municipalité.

82 Enfin, le juge Tellier a reproché à l’intimé d’avoir insinué que les appelants avaient refusé de mauvaise foi une offre raisonnable de la Ville. Après un examen de ses conditions, le juge a ajouté que cette offre était loin d’être généreuse et qu’on pouvait rapidement comprendre pourquoi les appelants avaient préféré s’en remettre aux tribunaux. On trouve ce commentaire sur la gestion dans la déclaration de l’intimé :

J’ai fini [. . .] le comité ad hoc s’assoit, dont monsieur Labrecque et monsieur Coutu, moi‑même et madame (inaudible) d’ailleurs qui n’a jamais siégé au comité, présente différentes alternatives à ces personnes‑là pour favoriser le développement. Là, c’est de trouver une entente hors Cour pour régler le dossier. Évidemment à chaque fois, la réponse est négative de leur part et ces derniers préfèrent poursuivre la Cour. Ils ont eu gain de cause. En mars quatre‑vingt‑quinze (95), les frères Prud’Homme demandent de nouveau à la C.P.T.A.Q., c’est‑à‑dire la Commission de protection du territoire agricole, d’être réinclus dans le zonage agricole, o.k. Parce que quand on est zoné agricole, ce n’est pas nous qui payons les taxes, c’est le ministère de l’Agriculture . . .

83 On concéderait volontiers que l’offre de la Ville n’était pas « l’affaire du siècle ». Cependant, cette partie de la déclaration ne révèle pas l’intention malveillante de l’intimé. Celui-ci a toujours soutenu que les appelants devaient assumer la totalité des coûts liés à la construction de l’école au motif qu’ils étaient les premiers à en bénéficier. Il avait alors droit de critiquer le refus des appelants de signer une entente s’il jugeait, de bonne foi, les offres raisonnables, sans que l’on puisse considérer son expression d’opinion comme diffamatoire. Encore une fois, il importe de souligner que la déclaration de l’intimé doit être considérée dans son contexte et dans son ensemble. L’impression générale qui s’en dégage doit guider l’appréciation de l’existence d’une faute. La concentration de l’analyse sur des éléments ponctuels de l’intervention de l’intimé et l’absence d’examen global et contextuel ont faussé toute l’appréciation de son contenu et ses conséquences juridiques par la Cour supérieure. En supposant même qu’il se soit agi d’une erreur sur une question mixte de fait et de droit, cette dernière doit être considérée comme une erreur manifeste et dominante. Sa nature et sa gravité justifiaient l’intervention de la Cour d’appel à l’égard de la décision du juge de première instance.

VI. Conclusion

84 L’intimé n’a pas commis de faute. Il a pris la parole lors de la séance du 7 juillet 1997 pour faire savoir aux électeurs de Repentigny qu’il s’opposait à la décision du conseil de ne pas porter en appel le jugement annulant le règlement 1055. Toujours fidèle à la position qu’il avait défendue durant toute cette saga judiciaire, il a soutenu qu’il ne revenait pas à l’ensemble de la population de Repentigny de payer le coût des travaux d’infrastructures pour le prolongement du boulevard Iberville. L’intimé avait le droit de remettre en question l’appréciation des faits du juge Croteau. La C.P.T.A.Q. elle-même a reproché aux appelants de se coiffer du chapeau d’agriculteur pour une partie de leur propriété et de celui de spéculateur pour le reste. Certes, la déclaration de l’intimé est incomplète. Cependant, dans le délai qui lui était imparti, au cours d’une intervention ponctuée par des interruptions et des rappels à l’ordre, on ne peut lui reprocher de ne pas avoir exposé exhaustivement tous les faits du dossier. Dans sa tentative de convaincre les autres conseillers et ses auditeurs, il pouvait insister davantage sur les faits qui auraient milité en faveur d’un appel. Dans l’ensemble, l’intimé a agi de bonne foi, dans le but d’accomplir son devoir d’élu municipal. Ses propos, bien que parfois durs à l’endroit des appelants, ont été prononcés dans l’intérêt public. L’intimé n’a pas abusé de son droit de commentaire et de discussion sur les affaires publiques intéressant la municipalité. Retenir la faute de l’intimé dans de telles circonstances minerait dangereusement le droit de libre discussion dans l’enceinte politique municipale et affaiblirait la vitalité de la démocratie locale.

85 Pour toutes ces raisons, le pourvoi doit être rejeté avec dépens.

Pourvoi rejeté avec dépens.

Procureurs des appelants : McCarthy Tétrault, Montréal.

Procureurs de l’intimé : Dunton Rainville, Montréal.

Procureurs des intervenantes : Gowling Lafleur Henderson, Montréal.