Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd., [2000] 1 R.C.S. 342
Ville de Nanaimo Appelante
c.
Rascal Trucking Ltd. Intimée
Répertorié: Nanaimo (Ville) c. Rascal Trucking Ltd.
Référence neutre: 2000 CSC 13.
No du greffe: 26786.
1999: 3 novembre; 2000: 2 mars.
Présents: Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, McLachlin, Major, Bastarache, Binnie et Arbour.
en appel de la cour d’appel de la colombie-britannique
Droit municipal -- Pouvoirs des municipalités -- Résolutions municipales -- Validité -- Nuisances -- Enlèvement de constructions dangereuses -- Sens de l’expression «ou toute autre chose» -- La Municipal Act confère-t-elle à la municipalité le pouvoir de voter des résolutions déclarant un tas de terre une nuisance et ordonnant son enlèvement? -- Norme de contrôle applicable aux décisions de la municipalité -- Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 936.
Droit municipal -- Décisions des municipalités -- Norme de contrôle applicable aux décisions de la municipalité.
La société intimée a loué une parcelle située dans la ville appelante. La ville lui a délivré un permis l’autorisant à déposer sur son emplacement 15 000 verges cubes de terre en vue d’y effectuer des opérations de traitement des sols. Des voisins se sont plaints au sujet de la poussière et du bruit et un inspecteur municipal a recommandé que le tas de terre soit enlevé. Le conseil municipal a voté des résolutions déclarant que le tas de terre constituait une nuisance visée par l’art. 936 de la Municipal Act, et ordonné à la société et à son bailleur de l’enlever. La société et son bailleur n’ont pas obtempéré. La ville a déposé une demande de jugement déclaratoire lui reconnaissant le droit d’accès au terrain et d’enlèvement du tas de terre. La Cour a fait droit à sa demande. La société et son bailleur ont été déboutés d’une seconde demande, en annulation des résolutions. La Cour d’appel a accueilli l’appel de la société et annulé les deux résolutions et les deux ordonnances judiciaires.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
L’article 936 de la Municipal Act habilitait la ville à voter des résolutions déclarant que le tas de terre de la société était une nuisance et ordonnant son enlèvement. Pour statuer sur la question de la compétence des municipalités, les tribunaux recourent aux règles d’interprétation des lois. L’interprétation des lois doit être fondée sur l’objet en tenant compte de tout le contexte et de l’esprit de la loi dans son ensemble en vue de cerner l’intention véritable du législateur. En insérant l’expression «ou toute autre chose», le législateur n’avait pas l’intention d’élargir le champ d’application de l’art. 936 de manière à autoriser les municipalités à déclarer que quasiment n’importe quoi constitue une nuisance. L’expression élargit plutôt les deux catégories de nuisances décrites dans l’article, soit les constructions et les cours d’eau. Cette interprétation s’accorde tant avec une interprétation fondée sur l’objet qu’avec la règle ejusdem generis. Un tas de terre est visé par l’expression «tout bâtiment ou construction de quelque nature que ce soit» puisqu’il ne se fait pas tout seul, qu’il représente à tout le moins une construction et qu’il peut clairement être une «construction dangereuse» soit du fait qu’il diminue la qualité de l’air par la poussière en suspension, soit du fait qu’il constitue un grave danger pour les enfants curieux.
La démarche «pragmatique et fonctionnelle» utilisée pour déterminer quelle est la norme de contrôle applicable aux tribunaux administratifs peut s’appliquer de façon appropriée aux fonctions juridictionnelles d’une municipalité puisqu’il s’agit dans les deux cas de délégués du gouvernement provincial. Il est clair que la décision en question était de nature juridictionnelle puisqu’elle comportait une audience contradictoire ainsi que l’application de règles de fond à des cas particuliers et qu’elle avait des répercussions importantes sur les droits des parties. La démarche «pragmatique et fonctionnelle» est contextuelle et elle doit être adaptée à l’organisme en question. La prise en compte des facteurs pertinents en l’espèce milite contre l’application du principe de la retenue judiciaire quand il s’agit d’une question de compétence. Le conseil municipal doit, en application de l’art. 936, appliquer des principes d’interprétation des lois pour répondre à la question de droit touchant l’étendue de son pouvoir. Sur de telles questions, les municipalités ne sont pas dotées d’une compétence ou d’une expertise institutionnelles plus grandes que celles des tribunaux. Le critère à appliquer quand il s’agit de questions de compétence et de questions de droit est celui de la décision correcte. De plus, la nature du gouvernement municipal et l’étendue de l’expertise de la municipalité ne justifient pas un degré plus élevé de retenue de la part du tribunal d’examen. Premièrement, les municipalités exercent un ensemble complet de pouvoirs législatifs et exécutifs, sans toutefois jouir d’un statut constitutionnel indépendant. Elles constituent essentiellement des gouvernements délégués. Deuxièmement, les municipalités sont des corps politiques. Nul n’est tenu de posséder une expérience ou une compétence en droit municipal et en planification municipale pour être élu conseiller. Enfin, les décisions des conseils sont plus souvent une manifestation du milieu politique local qu’une tentative réfléchie de suivre des précédents juridiques ou institutionnels et sont nécessairement le produit de facteurs politiques et non de l’application entièrement impartiale de l’expertise. Par conséquent, les tribunaux doivent examiner les questions en matière de compétence selon la norme de la décision correcte. En l’espèce, la ville a pris une décision correcte en interprétant l’art. 936 comme lui conférant la compétence pour adopter des résolutions déclarant que le tas de terre de la société était une nuisance et ordonnant son enlèvement.
La norme selon laquelle les tribunaux peuvent examiner les décisions prises par la municipalité dans les limites de sa compétence est celle du caractère manifestement déraisonnable. Les conseils municipaux sont composés de représentants élus de leur collectivité et sont responsables devant leurs commettants. Les municipalités doivent souvent soupeser des intérêts complexes et opposés pour arriver à des décisions conformes à l’intérêt public. Ces considérations justifient que l’on fasse preuve de retenue dans le cadre de l’examen des décisions prises par les municipalités dans les limites de leur compétence. En l’espèce, la décision de la ville de déclarer que le tas de terre de la société était une nuisance n’était pas manifestement déraisonnable.
Jurisprudence
Arrêt examiné: Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231; arrêts mentionnés: R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961; 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91.
Lois et règlements cités
Interpretation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 238, art. 8.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 92(8), (16).
Municipal Act, R.S.B.C. 1960, ch. 255, art. 873.
Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290, art. 932, 936.
Municipal Act, R.S.B.C. 1996, ch. 323, art. 725, 727.
Municipal Government Act, S.A. 1994, ch. M-26.1, art. 539.
Statute Revision Act, R.S.B.C. 1996, ch. 440, art. 8.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique (1998), 49 B.C.L.R. (3d) 164, 109 B.C.A.C. 12, 177 W.A.C. 12, 161 D.L.R. (4th) 177, 47 M.P.L.R. (2d) 315, [1998] B.C.J. No. 1545 (QL), qui a accueilli l’appel interjeté par l’intimée contre deux ordonnances permettant à l’appelante d’enlever de la terre du bien-fonds de l’intimée. Pourvoi accueilli.
Guy E. McDannold, pour l’appelante.
Patrick G. Foy, c.r., et Angus M. Gunn, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 Le juge Major — Le présent pourvoi concerne l’interprétation de l’art. 936 de la Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290 (maintenant R.S.B.C. 1996, ch. 323, art. 727). Il porte aussi sur la norme de contrôle judiciaire applicable aux municipalités, question que notre Cour a étudiée dans Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231.
I. Le contexte factuel
2 L’intimée, Rascal Trucking Ltd. («Rascal»), a loué une parcelle située dans la ville de Nanaimo («Nanaimo» ou la «Ville») qui appartenait à Kismet Enterprises Inc. («Kismet»). En avril 1996, à la demande de Rascal, l’appelante, Nanaimo, lui a délivré un permis l’autorisant à déposer sur son emplacement environ 15 000 verges cubes de terre en vue d’y effectuer des opérations de traitement des sols en conformité avec le règlement de zonage applicable.
3 Peu de temps après que Rascal eut commencé à transporter de la terre sur les lieux, des voisins ont porté plainte au sujet de la poussière et du bruit qui en émanait. Un inspecteur municipal a recommandé après enquête sur place qu’une ordonnance soit prise, contraignant la propriétaire à enlever le tas de terre.
4 Le 3 juillet 1996, Nanaimo a tenu une séance publique pour entendre les résidents touchés et l’intimée. Elle a reçu un rapport d’un ingénieur analysant l’émission du bruit sur ce terrain ainsi qu’un avis de son conseiller juridique. Après délibération, le conseil de Nanaimo a voté une résolution déclarant que le tas de terre constituait une nuisance visée par l’art. 936 de la Municipal Act, et ordonné à Kismet de l’enlever dans un délai de 30 jours. Cette dernière n’a pas obtempéré.
5 Le 19 août 1996, Nanaimo a adopté une seconde résolution ordonnant à l’intimée d’enlever la terre dans un délai de 15 jours, faute de quoi la municipalité allait la faire enlever aux frais de l’intimée ou de la propriétaire. Ni la propriétaire, Kismet, ni l’intimée, Rascal, n’ont obtempéré. Le 6 septembre 1996, Rascal a refusé aux représentants de la Ville l’accès aux fins de l’enlèvement.
6 Ces faits ont donné lieu à deux demandes devant la Cour suprême de la Colombie-Britannique. Nanaimo a d’abord sollicité un jugement déclaratoire lui reconnaissant le droit d’accès au terrain et d’enlèvement du tas de terre. Le juge Maczko a fait droit à la demande pour le motif que Nanaimo avait la compétence tant pour déclarer que le tas de terre était une nuisance que pour ordonner son enlèvement.
7 Kismet et Rascal ont présenté la seconde demande, en annulation des résolutions. Le juge Rowan a rejeté cette demande.
8 La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a accueilli l’appel de Rascal et annulé les ordonnances ainsi que les résolutions du 3 juillet et du 19 août: (1998), 49 B.C.L.R. (3d) 164.
II. Les dispositions législatives pertinentes
9 Municipal Act, R.S.B.C. 1979, ch. 290
[traduction]
Nuisances et troubles de jouissance
932. Le conseil peut, par règlement,
. . .
b) prévenir, supprimer et interdire les nuisances, et pourvoir au recouvrement du coût de la suppression contre la personne qui a causé une nuisance ou contre toute autre personne visée par le règlement;
. . .
(i) contraindre les propriétaires ou occupants d’immeubles, ou leurs mandataires, à supprimer ou réduire la pollution atmosphérique résultant de l’émission de fumée, de poussière, de gaz, d’étincelles, de cendre, de suie, d’escarbilles, de vapeurs ou d’autres effluves; prescrire des mesures et précautions à prendre à cette fin, et fixer les limites supérieures de ces émissions;
Enlèvement de constructions dangereuses
936. (1) Le conseil peut déclarer que tout bâtiment ou construction de quelque nature que ce soit, tout égout, fossé, cours d’eau, étang, eaux de surface ou toute autre chose, situé sur un terrain privé ou sur la voie publique, ou dans un bâtiment ou une construction ou à proximité, constitue une nuisance et il peut ordonner, entre autres mesures, l’enlèvement, la démolition ou le remplissage par le propriétaire ou son mandataire, ou par le locataire ou l’occupant, selon les modalités que le conseil estime indiquées et dans le délai, à compter de la signification de l’ordonnance, qui y est indiqué.
. . .
(3) Le conseil peut en outre ordonner qu’au cas où le propriétaire ou son mandataire, le locataire ou l’occupant n’obtempérerait pas à l’ordonnance dans le délai imparti, la municipalité pourra, par l’entremise de ses employés ou d’autres personnes, avoir accès aux lieux et procéder à l’enlèvement, à la démolition ou au remplissage ou prendre toute autre mesure aux frais de la personne en défaut et il peut en outre ordonner que les frais engagés à cet égard, y compris tous frais accessoires, non acquittés le 31 décembre, soient ajoutés aux impôts perçus sur ce terrain ou immeuble, à titre d’arriéré d’impôts.
. . .
(5) Le présent article s’applique à tout bâtiment ou construction de quelque nature que ce soit que le conseil juge délabré ou insalubre au point d’offenser la collectivité.
Interpretation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 238
[traduction]
Solution de droit
8 Tout texte est censé apporter une solution de droit et s'interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet.
Statute Revision Act, R.S.B.C. 1996, ch. 440
[traduction]
Effet de la révision
8 (1) Le nouveau texte n'est pas réputé de droit nouveau, sa teneur étant censée constituer une refonte des règles de droit du texte antérieur.
(2) Si le nouveau texte a le même effet que le texte antérieur, le nouveau texte:
a) a un effet rétroactif et dispose pour l’avenir;
b) est réputé avoir été édicté et être entré en vigueur à l’entrée en vigueur du texte antérieur.
(3) Si le nouveau texte n’a pas le même effet que le texte antérieur,
a) le texte antérieur régit tout ce qui est antérieur à l’entrée en vigueur du nouveau texte;
b) le nouveau texte régit tout ce qui est postérieur à l’entrée en vigueur du nouveau texte.
III. Les décisions des juridictions inférieures
A. La Cour suprême de la Colombie-Britannique (le juge Maczko)
10 Le juge Maczko devait trancher la question de savoir si l’art. 936 de la Municipal Act attribuait à Nanaimo le pouvoir de déclarer que le tas de terre était une nuisance et d’ordonner son enlèvement. Il a décidé que la loi conférait à Nanaimo la compétence voulue, mais n’a pas statué dans son ordonnance sur le droit de Nanaimo de l’exercer dans l’affaire dont il était saisi.
B. La Cour suprême de la Colombie-Britannique (le juge Rowan)
11 Rascal et Kismet ont ensuite déposé une demande sollicitant l’annulation des résolutions de Nanaimo pour le motif que la Ville a outrepassé sa compétence en déclarant que le tas de terre était une nuisance. Le juge Rowan a décidé que le tas de terre rentrait dans la définition reconnue de la nuisance, à savoir quelque chose de préjudiciable ou d’offensant pour le public pour lequel la loi prévoit une réparation. En conséquence, il s’est abstenu d’intervenir et d’annuler les résolutions de la Ville puisqu’elle avait agi, à son avis, dans les limites de sa compétence.
C. La Cour d’appel de la Colombie-Britannique (le juge Newbury)
12 La Cour d’appel a conclu que le juge Maczko avait commis une erreur en décidant que Nanaimo avait la compétence pour déclarer que le tas de terre était une nuisance et pour ordonner son enlèvement. La décision du juge Rowan reposant sur celle du juge Maczko, elle a aussi été jugée erronée. La cour a accueilli l’appel et annulé les résolutions de la Ville.
IV. Questions en litige
13 Le présent pourvoi soulève deux questions:
(1) L’article 936 de la Municipal Act conférait-il à l’appelante le pouvoir de voter les résolutions déclarant que le tas de terre était une nuisance et ordonnant son enlèvement?
(2) Dans l’affirmative, selon quelle norme la décision de l’appelante doit-elle être examinée?
V. Analyse
(1) L’article 936 de la Municipal Act conférait-il à l’appelante le pouvoir de voter les résolutions déclarant que le tas de terre était une nuisance et ordonnant son enlèvement?
14 Nanaimo s’est appuyée sur l’art. 936 de la Municipal Act pour déclarer que le tas de terre de Rascal était une nuisance et pour ordonner son enlèvement. L’appelante a soutenu qu’il convenait de donner une interprétation [traduction] «large et bienveillante» à cette disposition attributive de compétence plutôt que de suivre la règle stricte préconisée par la Cour d’appel. Nanaimo a soutenu que le sens de l’expression «ou toute autre chose» qui figure à l’art. 936 ne saurait être limité au genre de choses énumérées précédemment, à savoir les constructions et cours d’eau. Au contraire, elle affirme qu’il faut prendre cette expression isolément et la considérer séparément des autres éléments de l’énumération. Par conséquent, le pouvoir de déclarer que «toute autre chose» constitue une nuisance s’entendait de la compétence de la municipalité pour supprimer les nuisances et les risques pour la santé en général.
15 À l’appui de cette conclusion, Nanaimo a souligné qu’avant la révision de 1979 de la Municipal Act, l’expression «ou toute autre chose» employée dans l’article qui a précédé l’art. 936 (Municipal Act, R.S.B.C. 1960, ch. 255, art. 873) était précédée d’une virgule, qui aurait été insérée afin de faire ressortir que cette expression constituait une attribution distincte d’un pouvoir général. Quoique cette virgule ait été supprimée dans la version de 1979, Nanaimo affirme que, par l’application de l’art. 8 de la Statute Revision Act, l’art. 936 doit être interprété comme si la virgule s’y trouvait toujours, si l’inclusion d’une virgule a pour effet d’attribuer une compétence générale à l’égard des nuisances.
16 L’intimée a soutenu que notre Cour ne doit opter a priori ni pour une méthode d’interprétation bienveillante ni pour une règle stricte, mais chercher plutôt à cerner l’«intention véritable» de l’art. 936. Selon son argument, si l’on analyse la disposition de cette manière et si l’on applique la règle ejusdem generis ou règle des choses du même ordre, on est forcé de conclure que l’art. 936 ne conférait une autorité à Nanaimo qu’à l’égard de deux catégories de nuisances possibles: les constructions et tout ce qui concerne la manutention, l’acheminement ou l’emmagasinage de l’eau. Donner un sens plus large à l’expression «ou toute autre chose» irait, selon l’intimée, à l’encontre du but exprimé par l’énumération d’éléments qui la précède et en ferait une expression dénuée de sens. La société intimée ajoute qu’il serait anormal, compte tenu de l’énumération, de conclure que l’emploi de l’expression «ou toute autre chose» autorise une municipalité, en fait, à déclarer que n’importe quoi constitue une nuisance.
17 Il s’agit d’abord d’examiner la démarche que les tribunaux devraient adopter lorsqu’ils interprètent des textes législatifs se rapportant aux municipalités. Comme le fait observer le juge Iacobucci dans R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650, à la p. 668:
. . . en tant qu’organismes créés par la loi, les municipalités [traduction] «peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la loi, les pouvoirs qui découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir explicite conféré dans la loi, et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour réaliser les fins de l’organisme».
18 Pour statuer sur la question de la compétence des municipalités, les tribunaux recourent aux règles d’interprétation des lois. Une abondante jurisprudence en matière d’interprétation des lois en général et des lois sur les municipalités en particulier favorise une interprétation large, fondée sur l’objet visé.
19 Dans l’arrêt R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674, notre Cour a opté pour que la compétence des municipalités soit restreinte aux pouvoirs qui leur sont expressément conférés par une loi, mais elle a cependant fait remarquer qu’il fallait interpréter ces pouvoirs en tenant compte de l’objet visé. Voir les propos du juge Iacobucci (aux pp. 687 et 688):
Comme l’a affirmé le juge Davies dans City of Hamilton c. Hamilton Distillery Co. (1907), 38 R.C.S. 239, à la p. 249, à l’égard de l’interprétation d’une loi provinciale autorisant l’adoption de règlements municipaux:
[traduction] En interprétant la présente loi, je ne souhaiterais pas appliquer les principes techniques et stricts d’interprétation parfois appliqués aux mesures législatives qui autorisent la perception d’impôts. À mon avis, compte tenu de l’objet et de l’intention manifestement visés, les articles peuvent être interprétés d’une manière libérale et raisonnable, ou à tout le moins «bienveillante», comme le lord juge en chef Russell l’a écrit dans l’arrêt Kruse c. Johnson [[1898] 2 Q.B. 91], à la p. 99. En outre, si le langage utilisé ne conférait pas expressément les pouvoirs revendiqués, mais le faisait par déduction juste et raisonnable, je n’hésiterais pas à adopter l’interprétation ainsi sanctionnée.
En conséquence, lorsqu’il doit déterminer si une municipalité a été habilitée à adopter un certain règlement, le tribunal devrait examiner l’objet et le texte de la mesure législative provinciale habilitante. [. . .] [ I]l convient d’adopter une règle d’interprétation un peu plus stricte que celle proposée ci-dessus par le juge Davies lorsque la municipalité tente d’exercer un pouvoir qui restreint des droits civils ou de common law.
20 Cette conclusion suit des arrêts récents qui commandent que l’interprétation des lois soit fondée sur l’objet en tenant compte de tout le contexte et de l’esprit de la loi dans son ensemble en vue de cerner l’intention véritable du législateur. Voir Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, aux par. 21 à 23, M & D Farm Ltd. c. Société du crédit agricole du Manitoba, [1999] 2 R.C.S. 961, au par. 25, et l’Interpretation Act de la Colombie-Britannique, art. 8.
21 Je suis d’avis qu’en insérant l’expression «ou toute autre chose», le législateur n’avait pas l’intention d’élargir le champ d’application de l’art. 936 de manière à autoriser les municipalités à déclarer que quasiment n’importe quoi constitue une nuisance. J’accepte l’argument de l’intimée qu’interpréter ces mots comme créant une troisième catégorie de nuisances possibles irait effectivement à l’encontre de l’objet visé, lequel s’exprime dans l’énumération d’éléments qui précède.
22 L’expression «ou toute autre chose» élargit les deux catégories de nuisances qui la précèdent, soit les constructions et les cours d’eau. Cette interprétation s’accorde tant avec une interprétation fondée sur l’objet qu’avec la règle ejusdem generis. Il n’est pas raisonnable de croire que le législateur ait voulu accorder une telle importance à la virgule manquante, c’est‑à-dire qu’un signe de ponctuation aussi peu important rende nuls les éléments énumérés précédemment.
23 Il convient de signaler en outre que l’art. 932 de la Municipal Act (maintenant l’art. 725) conférait aux municipalités le pouvoir de prendre, par règlement, des mesures à l’égard des nuisances au sens large. Aux termes de la Loi, la procédure établie pour adopter un règlement est plus lourde et demande plus de temps que celle prévue pour adopter une résolution. Si l’utilisation de l’expression «ou toute autre chose» était interprétée comme régissant toutes les nuisances en général, l’art. 936 engloberait nécessairement les nuisances visées à l’art. 932, qui deviendrait alors, en pratique, redondant. Aucune municipalité raisonnable et efficace ne traiterait des questions de nuisance par le biais de l’art. 932 compte tenu de la procédure plus légère prévue à l’art. 936. Le législateur ne peut avoir prévu une telle redondance.
24 Le fait que l’art. 936 habilite les municipalités à déclarer que deux catégories de choses seulement sont des nuisances n’écarte pas la possibilité qu’un tas de terre entre dans l’une de ces catégories. De toute évidence, un tas de terre ne correspond à aucun des éléments ayant un rapport avec l’eau qui forment la seconde catégorie. Toutefois, un tas de terre entre-t-il dans la première catégorie, celle des constructions? Plus précisément, est-il visé par l’expression «tout bâtiment ou construction de quelque nature que ce soit»? Je suis d’avis qu’il l’est. Un tas de terre ne se fait pas tout seul. Il représente à tout le moins une construction, dans le sens qu’il a vraisemblablement été empilé ou déversé. De plus, un tas de terre peut clairement être une «construction dangereuse» au sens de l’intertitre qui précède l’art. 936, soit du fait qu’il diminue la qualité de l’air par la poussière en suspension, soit du fait qu’il constitue un grave danger pour les enfants curieux.
25 Dans l’arrêt Rizzo & Rizzo Shoes, précité, au par. 27, il est indiqué que «[s]elon un principe bien établi en matière d’interprétation législative, le législateur ne peut avoir voulu des conséquences absurdes». De ce point de vue, estimer que l’art. 936 ne vise pas un tas de terre conduirait à une absurdité. Cela signifierait qu’il peut être déclaré qu’un bâtiment, une construction ou un étang constitue une nuisance, mais non les déblais de l’excavation de ceux-ci.
26 À mon avis, l’art. 936 habilitait l’appelante à voter des résolutions déclarant que le tas de terre de Rascal était une nuisance et ordonnant son enlèvement. Étant donné cette conclusion, il y a lieu d’examiner la seconde question.
(2) Selon quelle norme la décision de l’appelante doit-elle être examinée?
27 La norme de contrôle judiciaire applicable aux décisions de principe des municipalités a été étudiée et énoncée dans Shell, précité. Voir les propos du juge Sopinka (à la p. 273):
En tant que créations de la loi, les municipalités doivent toutefois agir conformément aux pouvoirs que la législature provinciale leur a conférés. Dans l’arrêt R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674, le juge Iacobucci affirme, au nom de la Cour, à la p. 687:
Les municipalités doivent leur existence aux lois provinciales. En conséquence, elles ne peuvent exercer que les pouvoirs qui leur sont expressément conférés par une loi provinciale.
Il s’ensuit que l’exercice des pouvoirs légaux d’une municipalité, quelle que soit leur classification, peut faire l’objet d’un contrôle dans la mesure où il s’agit de déterminer si elle a agi dans les limites de sa compétence.
28 En l’espèce, nous examinons la norme de contrôle applicable à la fonction juridictionnelle d’une municipalité par opposition à son rôle en matière de prise de décisions de principe. Il est clair que la décision en question était de nature juridictionnelle puisqu’elle comportait une audience contradictoire ainsi que l’application de règles de fond à des cas particuliers et qu’elle avait des répercussions importantes sur les droits des parties. (Voir 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, au par. 24.) Dans l’arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, et dans des arrêts subséquents, notre Cour a adopté une démarche «pragmatique et fonctionnelle» à l’égard de la détermination des normes de contrôle applicables aux tribunaux administratifs, qu’il s’agisse de délégués des gouvernements fédéral ou provinciaux. Comme les municipalités exercent aussi des pouvoirs délégués par le gouvernement provincial, il est approprié d’utiliser la démarche pragmatique et fonctionnelle pour déterminer quelle est la norme de contrôle applicable aux municipalités qui exercent une fonction juridictionnelle.
29 Il a récemment été noté dans l’arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, aux par. 29 à 38, que plusieurs facteurs doivent être pris en considération pour décider s’il y a lieu de faire montre de retenue à l’endroit d’un tribunal administratif. La démarche est contextuelle et doit être adaptée à l’organisme en question. Dans le cadre de cette démarche, l’examen porte sur l’existence d’une clause privative, le cas échéant, l’expertise de l’organisme, l’objet de la loi habilitante de l’organisme et la nature du problème, à savoir s’il s’agit d’une question de droit ou de fait. En l’espèce, le conseil municipal doit, en application de l’art. 936, appliquer des principes d’interprétation des lois pour répondre à la question de droit touchant l’étendue de son pouvoir. Sur de telles questions, les municipalités ne sont pas dotées d’une compétence ou d’une expertise institutionnelles plus grandes que celles des tribunaux, qui justifieraient un degré plus élevé de retenue de la part du tribunal d’examen. Le critère à appliquer quand il s’agit de questions de compétence et de questions de droit est celui de la décision correcte.
30 La prise en compte de la nature du gouvernement municipal et de l’étendue de l’expertise de la municipalité milite aussi contre l’application du principe de la retenue judiciaire quand il s’agit d’une question de compétence. De plus, ces facteurs témoignent des réalités institutionnelles qui distinguent nettement les municipalités des organismes administratifs.
31 Premièrement, au contraire des tribunaux administratifs, qui tranchent habituellement des questions relevant de domaines spécialisés et restreints, les municipalités exercent un ensemble assez complet de pouvoirs législatifs et exécutifs, jouant un rôle qui se rapproche énormément de celui du gouvernement provincial dont elles sont l’émanation. Néanmoins, contrairement au gouvernement provincial, les municipalités ne jouissent pas d’un statut constitutionnel indépendant. (Voir Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844, au par. 52, et la Loi constitutionnelle de 1867, par. 92(8) et 92(16).) Quoique les organismes administratifs soient également titulaires de pouvoirs délégués par des lois, ils ne se substituent pas à l’assemblée législative et au pouvoir exécutif des provinces au même titre que les municipalités qui, elles, constituent essentiellement des gouvernements délégués.
32 Deuxièmement, les municipalités sont des corps politiques. Alors que les membres des tribunaux administratifs doivent être nommés, et qu’ils le sont généralement, parce qu’ils possèdent une expertise pertinente par rapport aux attributions de l’organisme, les conseillers municipaux, pour leur part, sont élus en vue de la réalisation d’un programme politique. L’expérience et la compétence en droit municipal et en planification municipale sont des qualités souhaitables, mais nul n’est tenu de les posséder pour être élu conseiller. Vu la variété appréciable des questions qui ressortissent à l’autorité des municipalités, il est peu probable que la plupart des conseillers acquièrent de telles connaissances spécialisées même au bout d’un laps de temps assez long. Enfin, à l’inverse de celles des tribunaux administratifs, les décisions des conseils sont plus souvent une manifestation du milieu politique local qu’une tentative réfléchie de suivre des précédents juridiques ou institutionnels. Dans une large mesure, les décisions des conseils sont nécessairement le produit de facteurs politiques et non de l’application entièrement impartiale d’une expertise.
33 Le fait que les conseillers municipaux sont responsables devant leurs commettants au moment des élections est un élément à prendre en considération pour déterminer la norme de contrôle des décisions prises dans les limites de leur compétence, mais ce fait ne leur donne pas d’avantage particulier lorsqu’ils tranchent des questions de compétence dans le contexte juridictionnel. Par conséquent, les tribunaux doivent examiner les décisions en matière de compétence selon la norme de la décision correcte.
34 Vu l’interprétation de l’art. 936 énoncée dans la première partie des présents motifs, j’estime que Nanaimo a pris une décision correcte en interprétant l’art. 936 comme lui conférant la compétence pour adopter des résolutions déclarant que le tas de terre de Rascal était une nuisance et ordonnant son enlèvement.
35 Compte tenu de la conclusion que Nanaimo a agi dans les limites de sa compétence en adoptant les résolutions en question, il est nécessaire d’examiner la norme selon laquelle les tribunaux peuvent examiner les décisions prises par la municipalité dans les limites de leur compétence. Les conseillers municipaux sont élus par les commettants qu’ils représentent et, de ce fait, ils sont plus au courant des exigences de leur collectivité que ne le sont les tribunaux. Le fait que les conseils municipaux sont composés de représentants élus de leur collectivité et, partant, qu’ils sont responsables devant leurs commettants est un élément pertinent de l’examen des décisions prises dans les limites de leur compétence. La réalité qui veut que les municipalités doivent souvent soupeser des intérêts complexes et opposés pour arriver à des décisions conformes à l’intérêt public est tout aussi importante. Bref, les considérations qui précèdent justifient que l’on fasse preuve de retenue dans le cadre de l’examen des décisions prises par les municipalités dans les limites de leur compétence.
36 L’arrêt Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91 (Div. Ct.), a longtemps fait autorité au Canada quant au caractère raisonnable des règlements municipaux. Lord Russell of Killowen y invite les tribunaux à user de circonspection lorsqu’il s’agit de statuer sur le caractère déraisonnable d’une telle mesure (à la p. 100):
[traduction] Un règlement n’est pas déraisonnable simplement parce que certains juges peuvent estimer qu’il va au‑delà de ce qui est prudent ou nécessaire ou commode, ou parce qu’il n’est pas assorti d’une réserve ou d’une exception qui devrait y figurer de l’avis de certains juges. Il n’est sans doute pas exagéré de dire que, lorsqu’une question touche directement et principalement les habitants du comté, qui ont le droit de choisir ceux qu’ils jugent les plus aptes à les représenter au sein du corps municipal, on peut faire confiance à ces représentants pour ce qui est de comprendre mieux que les juges ce qui leur convient.
Ou bien, comme le juge McLachlin l’a exprimé plus récemment dans Shell, précité, à la p. 244:
Il ressort d’un commentaire récent que l’on commence à s’accorder pour dire que les tribunaux doivent respecter la responsabilité qu’ont les conseils municipaux élus de servir leurs électeurs et de prendre garde de substituer à l’opinion de ces conseils leur propre avis quant à ce qui est dans le meilleur intérêt des citoyens. À moins qu’il ne soit clairement démontré qu’une municipalité a excédé ses pouvoirs en prenant une décision donnée, les tribunaux ne devraient pas conclure qu’il en est ainsi. Dans les cas où il n’y a pas d’attribution expresse de pouvoirs, mais où ceux-ci peuvent être implicites, les tribunaux doivent se montrer prêts à adopter l’interprétation «bienveillante» évoquée par notre Cour dans l’arrêt Greenbaum et à conférer les pouvoirs par déduction raisonnable. Quelles que soient les règles d’interprétation appliquées, elles ne doivent pas servir à usurper le rôle légitime de représentants de la collectivité que jouent les conseils municipaux.
37 J’estime que ces commentaires sont également persuasifs lorsqu’il s’agit d’examiner des résolutions municipales. La conclusion est évidente. La norme suivant laquelle les tribunaux peuvent examiner les actions d’une municipalité accomplies dans les limites de sa compétence est celle du caractère manifestement déraisonnable.
38 On trouve dans la province d’Alberta un exemple d’intention législative en matière d’examen des règlements ou résolutions des municipalités. En effet, cette province cherche à protéger ses municipalités contre une contestation fondée uniquement sur la question du caractère déraisonnable. Voir la Municipal Government Act, S.A. 1994, ch. M‑26.1, dont l’art. 539 dispose:
[traduction]
539 Nul ne peut contester un règlement ou une résolution pour le motif qu’il est déraisonnable.
39 Il reste à décider si Nanaimo a pris une décision manifestement déraisonnable en déclarant que le tas de terre en question était une nuisance. Le tas de terre a eu des effets graves et constants sur la collectivité voisine. Il constituait un désagrément et une source de pollution. La décision de Nanaimo de déclarer que le tas de terre de Rascal était une nuisance n’était pas manifestement déraisonnable. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi avec dépens dans toutes les cours, d’annuler l’ordonnance de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique et de rétablir les ordonnances des juges Maczko et Rowan en première instance, ainsi que les résolutions de Nanaimo datées du 3 juillet 1996 et du 19 août 1996.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Staples McDannold Stewart, Vancouver.
Procureurs de l’intimée: Ladner Downs, Vancouver.
