| Union of New Brunswick Indians c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances), [1998] 1 R.C.S. 1161 (18 juin 1998)

Union of New Brunswick Indians c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances), [1998] 1 R.C.S. 1161

Le ministre des Finances du Nouveau-Brunswick et le commissaire de l’impôt provincial du Nouveau-Brunswick Appelants

c.

Union of New Brunswick Indians et Paul David Leonard Tomah,

en son propre nom et au nom de toutes les bandes indiennes du Nouveau-Brunswick et de leurs membres Intimés

et

Le procureur général du Canada,

le procureur général du Manitoba,

le procureur général de la Colombie-Britannique,

le procureur général de l’Alberta,

le Grand Conseil des Cris (Eeyou Estchee),

l’Administration régionale crie,

Matthew Coon Come, Violet Pachanos et Bill Namagoose Intervenants

Répertorié: Union of New Brunswick Indians c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances)

No du greffe: 25427.

1998: 25 mars; 1998: 18 juin.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci, Major et Binnie.

en appel de la cour d’appel du nouveau-brunswick

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick (1996), 178 R.N.-B. (2e) 1, 454 A.P.R. 1, 135 D.L.R. (4th) 193, [1997] 1 C.N.L.R. 213, [1996] A.N.-B. no 258 (QL), qui a accueilli l’appel formé contre un jugement rendu par le juge Savoie (1994), 148 R.N.-B. (2e) 351, 378 A.P.R. 351, 115 D.L.R. (4th) 292, 2 G.T.C. 7178, [1995] 1 C.N.L.R. 210, [1994] A.N.-B. no 212 (QL). Pourvoi accueilli, les juges Gonthier et Binnie sont dissidents.

Bruce Judah, c.r., pour les appelants.

P. John Landry et Lewis F. Harvey, pour les intimés.

John R. Power, c.r., et Sandra Phillips, pour l’intervenant le procureur général du Canada.

Kenneth J. Tyler et Stewart J. Pierce, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.

Patrick G. Foy, c.r., et Hunter W. Gordon, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.

Robert J. Normey, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.

John Hurley, pour les intervenants le Grand Conseil des Cris (Eeyou Estchee), l’Administration régionale crie, Matthew Coon Come, Violet Pachanos et Bill Namagoose.

Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges Cory, McLachlin, Iacobucci et Major rendu par

Le juge McLachlin —

I. Introduction

1. Dans le présent pourvoi, la Cour doit déterminer si des Indiens vivant au Nouveau‑Brunswick devaient acquitter la taxe sur les ventes provinciale à l’égard de biens achetés à l’extérieur de la réserve aux fins de consommation à l’intérieur de celle‑ci.

2. Avant le 1er avril 1993, les Indiens du Nouveau‑Brunswick étaient généralement exemptés de la taxe sur les ventes provinciale établie par la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. 1973, ch. S-10. Cette exemption a été abrogée en 1993, et le commissaire de l’impôt provincial du Nouveau‑Brunswick a émis des avis sur la taxe sur les ventes portant que l’exemption dont bénéficiaient les Indiens inscrits visait seulement les biens et services achetés dans une réserve ou livrés par le vendeur dans une réserve. Les Indiens intimés ont soumis aux tribunaux une cause‑type pour contester ces avis. Ils allèguent que l’art. 87 de la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5, qui exempte les Indiens de taxe à l’égard des «biens [. . .] situés sur une réserve», interdit l’imposition d’une taxe sur les ventes effectuées à l’extérieur d’une réserve lorsque le bien acheté doit être utilisé dans une réserve.

II. Les juridictions inférieures

3. En première instance ((1994), 148 R.N.-B. (2e) 351), le juge Savoie a conclu que l’art. 87 ne s’applique qu’aux biens situés véritablement dans une réserve. La taxe sur les ventes est perçue au point de vente. Le bien ne se trouve pas alors dans une réserve. Il s’ensuit que la taxe n’est pas interdite par l’art. 87 de la Loi sur les Indiens.

4. À la majorité, la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick ((1996), 178 R.N.-B. (2e) 1) a rejeté, pour les motifs exposés par le juge Bastarache (maintenant juge de notre Cour), la conclusion du juge Savoie selon laquelle l’art. 87 s’applique seulement aux biens situés dans une réserve. Elle a statué que l’art. 87 confère aux Indiens le droit d’utiliser ou de consommer des biens meubles dans une réserve sans être assujettis au paiement d’une taxe. Étant donné que la plupart des biens consommés ou utilisés dans les réserves au Nouveau‑Brunswick sont achetés à l’extérieur des réserves, ce droit serait dénué de sens sans le droit d’acheter des biens en franchise fiscale à l’extérieur des réserves. Par conséquent, l’art. 87 doit aussi s’appliquer aux achats effectués à l’extérieur des réserves. Le juge en chef Hoyt était dissident (le juge Turnbull souscrivant à ses motifs) et il a conclu que l’art. 87 avait pour seul but de protéger les Indiens contre une taxation qui les dépouillerait de leurs biens meubles situés dans une réserve.

III. Dispositions législatives

5. Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5

87. (1) Nonobstant toute autre loi fédérale ou provinciale, mais sous réserve de l’article 83, les biens suivants sont exemptés de taxation:

a) le droit d’un Indien ou d’une bande sur une réserve ou des terres cédées;

b) les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve.

(2) Nul Indien ou bande n’est assujetti à une taxation concernant la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage d’un bien mentionné aux alinéas (1)a) ou b) ni autrement soumis à une taxation quant à l’un de ces biens.

. . .

88. Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi fédérale, toutes les lois d’application générale et en vigueur dans une province sont applicables aux Indiens qui s’y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où ces lois sont incompatibles avec la présente loi ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou règlement administratif pris sous son régime, et sauf dans la mesure où ces lois contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou sous son régime.

89. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, les biens d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve ne peuvent pas faire l’objet d’un privilège, d’un nantissement, d’une hypothèque, d’une opposition, d’une réquisition, d’une saisie ou d’une exécution en faveur ou à la demande d’une personne autre qu’un Indien ou une bande.

. . .

(2) Une personne, qui vend à une bande ou à un membre d’une bande un bien meuble en vertu d’une entente selon laquelle le droit de propriété ou le droit de possession demeure acquis en tout ou en partie au vendeur, peut exercer ses droits aux termes de l’entente, même si le bien meuble est situé sur une réserve.

Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. 1973, ch. S‑10

1 . . .

«consommateur» désigne une personne

a) qui utilise ou se propose d’utiliser des marchandises pour sa propre consommation, ou pour la consommation de toute autre personne à ses propres frais dans la province, ou

b) qui utilise ou se propose d’utiliser des marchandises dans la province pour le compte d’un commettant ou à titre de représentant d’un commettant qui désirait ou désire ainsi utiliser ces marchandises aux fins de consommation par le commettant ou par toute autre personne aux frais de ce dernier;

. . .

«acheteur» désigne un consommateur qui achète des marchandises au cours d’une vente au détail dans la province et s’entend également

. . .

b) d’une personne qui achète des services;

. . .

«vente au détail» désigne une vente faite à un consommateur à des fins de consommation et non de revente et s’entend également de la vente de services;

. . .

4 Afin de créer un revenu pour des fins provinciales, tout consommateur de marchandises consommées dans la province et tout acheteur de services achetés dans la province doivent verser au Ministre une taxe sur la consommation de ces marchandises ou l’achat de ces services au taux d’onze pour cent de leur juste valeur . . .

5(1) Lorsqu’une vente au détail est effectuée dans la province, l’acheteur paye la taxe au moment de l’achat sur la juste valeur de ces marchandises ou services.

5(2) Nonobstant le paragraphe (1), lorsqu’une vente au détail de marchandises utilisées ou consommées dans la province et utilisées ou consommées fréquemment ou en grande partie à l’extérieur de la province, est effectuée dans la province, l’acheteur doit en viser le commissaire en conformité des règlements et paie la taxe sur ces marchandises au moment et de la manière fixés par le commissaire.

. . .

8(1) Toute personne qui consomme dans la province des marchandises qu’il (sic) a acquises en vue de la revente, ou qui y consomme des marchandises qu’il (sic) a fabriquées, transformées, produites ou achetées à l’intérieur ou à l’extérieur de la province, est, aux fins de la présente loi, réputée avoir acheté ces marchandises lors d’une vente au détail effectuée dans la province, le jour où il commence à consommer ces marchandises dans la province.

IV. Analyse

6. Dans le présent pourvoi la Cour doit décider si l’art. 87 de la Loi sur les Indiens vise la taxe imposée en vertu de l’ancienne Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick. La Cour doit interpréter et analyser les dispositions des deux lois pour déterminer si l’exemption prévue à l’al. 87(1)b) s’applique à la taxe sur les ventes frappant les biens en question: voir Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877. En cas d’ambiguïté, l’interprétation la plus favorable aux Indiens doit être retenue: voir Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29.

A. Application de l’art. 87 de la Loi sur les Indiens

7. Le paragraphe 87(1) de la Loi sur les Indiens exempte de taxation certains biens des Indiens, notamment «les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve»: voir al. 87(1)b). Le paragraphe 87(2) énonce les types, ou les modalités, de taxation auxquels ne peuvent être soumis les biens exemptés: la taxation «concernant la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage» des biens mentionnés au par. 87(1).

8. L’exemption prévue à l’art. 87 visait à «préserver les droits des Indiens sur leurs terres réservées et à assurer que la capacité des gouvernements d’imposer des taxes, ou celle des créanciers de saisir, ne porte pas atteinte à l’utilisation de leurs biens situés sur leurs terres réservées». Cette disposition «ne vis[e] pas à conférer un avantage économique général aux Indiens»: voir Williams, précité, à la p. 885.

9. Dans le passé, l’application de l’al. 87(1)b) a été limitée aux biens physiquement situés dans une réserve ou dont l’«emplacement prépondérant» est dans une réserve.

10. Dans l’arrêt Francis c. The Queen, [1956] R.C.S. 618, notre Cour, par la voix du juge Kellock, a statué, à la p. 631:

[traduction] Il ressort clairement de cette disposition que l’art. 86 [maintenant l’art. 87] vise l’emplacement véritable du bien meuble dans la réserve et toute argumentation évoquant un emplacement fictif va à l’encontre de l’esprit de cet article.

11. Dans l’arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, à la p. 132, le juge La Forest a approuvé en les citant les commentaires faits par le juge Macfarlane dans l’arrêt Leonard c. R. in Right of British Columbia (1984), 52 B.C.L.R. 389 (C.A.), à la p. 395:

[traduction] Il est raisonnable d’interpréter l’article en disant qu’une exemption de taxe sur un bien personnel d’un Indien sera restreinte à l’endroit où le possesseur de ce bien est censé l’avoir en sa possession, c’est‑à‑dire sur les terres qu’un Indien occupe en tant qu’Indien, la réserve. [En italique dans l’original.]

En réponse à l’argument selon lequel le législateur a voulu que les privilèges conférés par les art. 87 et 89 protègent tous les biens, sans égard à l’endroit où ils sont situés, le juge La Forest a poursuivi en ces termes, à la p. 144:

. . . cette interprétation nous mène au‑delà de l’interprétation libérale et généreuse et modifie la nature même des engagements historiques pris par la Couronne à l’égard de la protection des biens des autochtones.

12. Dans l’arrêt Williams, précité, la Cour a confirmé à nouveau, pour les motifs exposés par le juge Gonthier, la méthode adoptée dans l’arrêt Mitchell, alors qu’elle devait déterminer si le situs de la réception de prestations d’assurance‑chômage se trouvait à l’intérieur ou à l’extérieur d’une réserve aux fins de la taxation. Étant donné que les prestations, qui sont des biens meubles incorporels, étaient de fait dans la réserve au moment de la taxation, elles étaient exemptes d’impôt en vertu de l’art. 87.

13. Dans l’arrêt R. c. Lewis, [1996] 1 R.C.S. 921, à la p. 959, la Cour a jugé, pour les motifs exposés par le juge Iacobucci, que l’expression «on the reserve» employée à l’al. 81(1)o) de la Loi sur les Indiens devait recevoir son sens ordinaire et naturel, soit «à l’intérieur de la réserve», «dans la réserve» ou «se trouvant dans la réserve ou à l’intérieur des limites de celle‑ci». La Cour avait précisé, à la p. 955, que l’expression devait être interprétée de la même façon partout où elle était utilisée dans la Loi sur les indiens.* L’expression «situés sur une réserve» devrait être interprétée de la même manière. L’adjonction du mot «situés» ne modifie pas de façon significative le sens de l’expression dans les circonstances de l’espèce: voir également Brown c. The Queen in right of British Columbia (1979), 107 D.L.R. (3d) 705 (C.A.C.-B.), à la p. 713, et Danes c. The Queen in right of British Columbia (1985), 18 D.L.R. (4th) 253 (C.A.C.-B.), à la p. 257.

14. Le seul tempérament apporté par la jurisprudence à la règle voulant que l’art. 87 vise uniquement les biens se trouvant physiquement dans une réserve est que lorsqu’un bien qui était dans une réserve est placé temporairement à l’extérieur de celle‑ci, la cour se demande si son «emplacement prépondérant» est dans la réserve. Dans l’affirmative, l’art. 87 s’applique et exempte le bien de taxation pendant qu’il se trouve à l’extérieur de la réserve: voir Leighton c. British Columbia (1989), 57 D.L.R. (4th) 657 (C.A.C.-B.).

15. Cette jurisprudence donne à penser que l’art. 87 s’applique seulement aux biens se trouvant physiquement dans une réserve au moment de la taxation ou aux biens dont l’emplacement prépondérant est dans une réserve au moment de la taxation. Cela s’accorde avec l’objet de l’art. 87, qui est de préserver les biens des Indiens dans les réserves et d’empêcher qu’il n’y soit porté atteinte: voir Williams, précité. Pour déterminer si l’art. 87 s’applique, il faut se demander si le bien ou son emplacement prépondérant est situé dans une réserve au moment et à l’endroit où la taxe devrait normalement s’appliquer. Dans le contexte de la taxe sur les ventes au détail, c’est ce qu’on peut appeler le critère du «point de vente».

16. Par conséquent, la question qui reste est de savoir si la taxe sur les ventes en cause ici frappe des biens qui sont situés dans une réserve ou dont l’emplacement prépondérant est situé dans une réserve. Les biens décrits dans l’exposé de cause sont des articles d’utilisation et de consommation personnelles, par exemple des vêtements et des articles de toilette, qui ont été achetés par des Indiens à l’extérieur de la réserve aux fins d’utilisation dans la réserve. La Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation assujettit ces articles à la taxe au moment de la vente à l’extérieur de la réserve. Au point de vente, le bien n’est pas, et n’a jamais été, dans une réserve. Cela suffit pour donner à penser que la taxe n’est pas imposée sur des biens situés dans une réserve ou dont l’emplacement prépondérant est situé dans une réserve. Cela irait dans le sens de l’opinion exprimée par Richard H. Bartlett dans son ouvrage intitulé Indians and Taxation in Canada (3e éd. 1992), à la p. 92:

[traduction] Le raisonnement suivi par la Cour suprême du Canada [dans Francis] paraît applicable à l’imposition d’une taxe sur les ventes à un point de vente situé à l’extérieur d’une réserve. La vaste majorité des opérations de vente dans lesquelles interviennent à titre d’acheteurs des Indiens au Canada sont effectuées à l’extérieur des réserves et, selon Francis, ne sont pas visées par l’exemption prévue à l’art. 87.

17. Toutefois, cela ne vide pas la question. Les intimés soulèvent un certain nombre d’arguments au soutien de leur position selon laquelle l’art. 87 s’applique à la taxe en cause: (1) la taxe n’est pas une taxe sur les ventes, c’est une taxe à la consommation, perçue au moment de l’achat mais frappant la consommation de biens meubles par des Indiens dans la réserve; (2) un bien acheté aux fins d’utilisation dans la réserve a son emplacement prépondérant dans la réserve; (3) pour que l’objet de l’art. 87 soit réalisé, il doit s’appliquer aux achats effectués par des Indiens à l’extérieur d’une réserve au Nouveau-Brunswick. J’examinerai chacun de ces arguments à tour de rôle.

B. L’argument relatif à la taxe à la consommation

18. Les intimés soutiennent que la taxe sur les ventes est une taxe à la consommation, dont la perception a lieu, pour des raisons de commodité, au moment de l’achat, mais qui frappe la consommation ou l’utilisation des biens, laquelle a lieu dans la réserve.

19. Cet argument nécessite que nous nous penchions sur les termes employés par le législateur, sur l’historique et l’objet de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation de même que sur la jurisprudence. Comme je l’ai dit précédemment, toute ambiguïté doit être résolue en faveur des Indiens. En l’espèce, ce processus débouche sur une seule conclusion: la taxe qui frappe les ventes au détail est une taxe sur les ventes, et non une taxe à la consommation.

20. La taxe en cause fait partie d’une longue série de lois fiscales adoptées en vue de taxer les ventes au Nouveau‑Brunswick. De façon générale, elle est établie sur le même modèle que les autres taxes sur les ventes imposées partout au Canada. Ce modèle combine des dispositions taxant les «vente[s]» avec des prescriptions énonçant que la taxe est payée par le «consommateur» des biens taxés. En dépit du renvoi au «consommateur» et à la «consommation», il est de jurisprudence constante que ces taxes sont essentiellement des taxes sur les ventes, et non des taxes à la consommation. En fait, notre Cour a statué que la loi qui a précédé celle qui est en cause ici, dans laquelle le législateur avait recours à une combinaison semblable de dispositions ayant trait à la vente et à la consommation, était une taxe sur les ventes et non une taxe à la consommation: voir Simpsons‑Sears Ltée c. Secrétaire provincial (N.-B.), [1978] 2 R.C.S. 869, les motifs du juge Ritchie.

21. Le libellé particulier de la législation fiscale canadienne moderne en matière de taxe sur les ventes est attribuable à l’interdiction constitutionnelle faite aux provinces de recourir à la taxation indirecte. Ces dernières ne disposent que de la taxation directe -- des taxes dont l’incidence fiscale s’exerce principalement sur la personne qui les acquitte. Elles ne peuvent pas imposer des taxes susceptibles d’être reportées sur autrui: voir la Loi constitutionnelle de 1867, par. 92(2).

22. Une taxe imposée sur la vente en soi contrevient à cette règle, étant donné que l’acheteur peut revendre le bien à quelqu’un d’autre et rejeter sur lui la taxe en l’incluant dans le prix de la revente. Les premières taxes sur les ventes ont été annulées pour cette raison: voir Attorney-General for British Columbia c. Canadian Pacific Railway Co., [1927] A.C. 934 (C.P.). En réaction à l’arrêt Canadian Pacific, la Colombie‑Britannique a adopté une véritable taxe à la consommation, dont la validité a été confirmée dans l’arrêt Attorney-General for British Columbia c. Kingcome Navigation Co., [1934] A.C. 45 (C.P.). Cependant, comme les taxes à la consommation se sont révélées difficiles à calculer et à percevoir, les provinces ont finalement eu recours à un nouveau procédé -- la taxe sur les ventes est mise à la charge du consommateur ou de l’utilisateur final du bien ce qui permet de contourner le problème de la taxation indirecte: voir les motifs du juge en chef Laskin dans Simpsons‑Sears, précité, à la p. 872. Cette sorte de taxe a été confirmée, étant jugée directe dans l’arrêt Atlantic Smoke Shops, Ltd. c. Conlon, [1943] A.C. 550 (C.P.).

23. La nouvelle taxe soulevait une question fondamentale -- celle dont nous sommes saisis dans le présent pourvoi. Quelle était la nature de la nouvelle taxe? S’agissait‑il d’une taxe à la consommation? Ou s’agissait‑il d’une taxe sur les ventes? Le Conseil privé, pour les motifs exposés par le vicomte Simon dans l’arrêt Atlantic Smoke Shops, a confirmé la taxe parce que les taxes sur les ventes pouvaient être directes (à la p. 564). En tenant ce raisonnement, il acceptait implicitement que la taxe était une taxe sur les ventes.

24. Le problème a ensuite été examiné dans l’arrêt Simpsons‑Sears, précité, qui portait sur la loi du Nouveau‑Brunswick en cause dans le présent pourvoi. À cette époque, la Loi employait une terminologie propre à la taxe sur les ventes tout en parlant de consommateur et de consommation. L’article 4, l’article taxateur, imposait une taxe au consommateur: «Afin de créer un revenu pour des fins provinciales, tout consommateur de marchandises consommées dans la province doit verser au Ministre une taxe sur la consommation de ces marchandises . . .» L’article 5 précisait que la taxe était payable au moment de l’achat. Comme la loi en cause ici, la loi définissait aussi les mots «consommation» et «consommateur» et prévoyait une modification du taux de taxation lorsque, par exemple, les biens étaient achetés aux fins de consommation à l’extérieur de la province. Décrivant la nature de la taxe établie par la loi, le juge Ritchie, s’exprimant au nom des juges majoritaires, a affirmé à la p. 888: «J’ai cité les articles ci‑dessus dans le [. . .] but de montrer que le concept initial de taxe de vente payable par le consommateur‑acheteur se retrouve dans la loi actuelle . . .» Pour répondre à l’argument voulant que la taxe soit une taxe à la consommation, le juge Ritchie a fait remarquer, à la p. 887, qu’«on doit interpréter la “consommation” comme une consommation après vente . . .» (en italique dans l’original) et il a conclu qu’à «cette fin, “une vente” est un élément essentiel de la consommation taxable . . .» Bref, il a été décidé que la taxe conservait son caractère de taxe sur les ventes même si le texte faisait référence à la consommation. Il s’ensuivait que l’utilisation ou la «consommation» de catalogues n’était pas taxable en l’absence d’une vente.

25. Notre Cour s’est prononcée pour la dernière fois sur le caractère d’une taxe sur les ventes supportée par les consommateurs, dans l’arrêt Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161. Le litige portait sur la validité d’une taxe provinciale établie sous le régime de la Gasoline Tax Act, art. 25 (cité à la p. 1175), laquelle était mise à la charge de [traduction] «toute personne qui, dans les limites de la province, [. . .] a acheté ou a reçu de l’essence destinée à sa consommation ou à son usage personnels . . .» En réponse à l’argument voulant que la taxe fût une taxe à la consommation, le juge La Forest a affirmé, à la p. 1187, que «[l]a loi n’impose manifestement pas une taxe à la consommation. Si la définition parle de consommation ou d’usage, c’est simplement pour définir le contribuable, c.‑à‑d. un acheteur qui se procure de l’essence pour son propre usage.»

26. Ces précédents ont fixé le droit: les taxes sur les ventes provinciales qui frappent les ventes au détail sont précisément des taxes sur les ventes, malgré les renvois aux «consommateur[s]» et à la «consommation» faits afin d’éviter la qualification de taxe indirecte. Dans Miawpukek Indian Band c. Newfoundland (Minister of Finance) (1995), 130 Nfld. & P.E.I.R. 164, (C.S. 1re inst. T.‑N.) le juge Roberts a affirmé, à la p. 170, au sujet d’une disposition semblable de la Retail Sales Tax Act, R.S.N. 1990, ch. R‑15, de Terre‑Neuve:

[traduction] À mon avis, le fait que la taxe prévue par ledit art. 3 soit une taxe «sur la consommation ou l’utilisation de ce bien» ne change rien. Ces mots visent à faire de cette taxe une taxe directement supportée par le consommateur, et non une taxe répercutée sur quelqu’un d’autre, et donc une taxe que la province a la compétence d’imposer. Le point important, aux fins de la présente analyse, c’est que la taxe est imposée «au moment de la vente».

Voir aussi Maritimes Tax Reporter (1993 (feuilles mobiles)), au ¶ 60‑004:

[traduction] Au Nouveau‑Brunswick, la taxe sur les ventes frappe l’achat de biens et de services à leur juste valeur marchande à l’intérieur de la province.

La taxe sur les ventes est conçue de manière à n’avoir d’incidence que sur le consommateur ou l’utilisateur final du bien au Nouveau‑Brunswick.

27. Le texte des dispositions législatives en cause ici ne contredit pas cette façon de voir. C’est le même genre de libellé qui a maintes fois été reconnu comme établissant une taxe sur les ventes et non une taxe à la consommation. Aux termes de l’art. 4, «tout consommateur de marchandises consommées dans la province», doit verser une taxe «sur» la consommation. Le mot «consommateur» est défini par la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation comme une personne qui «utilise ou se propose d’utiliser des marchandises pour sa propre consommation, ou pour la consommation de toute autre personne à ses propres frais dans la province . . .» L’article 5, par contre, établit une taxe sur les ventes, en disposant que «[l]orsqu’une vente au détail est effectuée dans la province, l’acheteur paye la taxe au moment de l’achat sur la juste valeur de ces marchandises ou services.» L’article premier définit la «vente au détail» en partie comme «une vente faite à un consommateur à des fins de consommation . . .» Quant à la «vente», selon la définition donnée, elle comprend «l’échange, le troc [. . .] et tout autre contrat en vertu duquel une personne délivre des marchandises ou services à une autre personne moyennant contrepartie». Finalement, l’«acheteur» s’entend du «consommateur qui achète des marchandises au cours d’une vente au détail dans la province . . .»

28. Sauf quelques modifications mineures, ces dispositions reprennent celles de l’ancienne loi, au sujet de laquelle notre Cour a statué dans l’arrêt Simpsons‑Sears qu’elle n’imposait pas une taxe à la consommation. Reprenant les termes utilisés par le juge La Forest dans Air Canada, je dirais que les références à la «consommation» définissent simplement le contribuable et visent ainsi à garantir que la personne assujettie à la taxe ne puisse pas la reporter sur une autre personne, ce qui aurait pour effet de rendre la taxe indirecte et inconstitutionnelle.

29. L’article 4 ne s’applique pas de manière isolée. Il s’applique plutôt conjointement avec l’art. 5 et les définitions de l’article premier lui donnent tout son sens. Lorsque ces articles sont interprétés ensemble à la lumière des définitions, il est évident qu’ils imposent une taxe sur les ventes directe qui frappe l’opération de vente et est calculée sur la juste valeur du bien. Dans le cas d’une vente au détail, l’achat et non la consommation fait naître l’obligation de payer de la taxe sur les ventes. Pour l’application de ces dispositions de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, la question de savoir comment, pourquoi, où, quand et par qui est consommé le bien acheté à l’issue d’une vente au détail effectuée dans la province n’a pas grande pertinence. Si la vente n’est pas suivie de la consommation, la taxe sur les ventes reste payable. Si la taxe sur les ventes était véritablement une taxe à la consommation, chaque utilisation des biens taxables par le consommateur final ferait naître l’obligation fiscale.

30. Certaines dispositions de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation établissent une taxe à la consommation. Par exemple, aux termes du par. 8(1), [t]oute personne qui consomme dans la province des marchandises [. . .] acquises en vue de la revente, ou [. . .] des marchandises qu’il (sic) a fabriquées, transformées, produites ou achetées [. . .] est [. . .] réputée avoir acheté ces marchandises lors d’une vente au détail» et doit, à ce titre, payer la taxe. Sous le régime du par. 8(1), l’utilisation ou la consommation des biens donne naissance à l’obligation fiscale. Cependant, le fait que la Loi taxe la consommation dans certaines circonstances précises ne détermine pas l’économie générale de la Loi et n’influe pas sur la nature de la taxe établie par les art. 4 et 5. En réalité, il ressort implicitement du par. 8(1) qu’en l’absence de dispositions législatives prévoyant expressément le contraire, la consommation dans ces circonstances ne serait pas soumise à la taxe sur les ventes. En l’espèce, la Cour est saisie d’une taxe prélevée sur les biens achetés à l’issue d’une vente au détail. Dans ces circonstances, les art. 4 et 5 taxent l’opération de vente. Le paragraphe 8(1) et toute autre disposition instaurant une taxe à la consommation ne font pas l’objet du litige.

31. La taxe sur les ventes en l’espèce peut être mise en opposition avec la vraie taxe à la consommation en cause dans Kingcome Navigation, précité. Elle peut aussi être mise en opposition avec les dispositions relatives à la taxe à la consommation ou à l’«utilisation» en cause dans Leighton, précité, où le gouvernement provincial a cherché à taxer l’utilisation à l’extérieur de la réserve de biens qui avaient été achetés en franchise fiscale dans une réserve. La Social Service Tax Act, R.S.B.C. 1979, ch. 388, a été modifiée pour taxer [traduction] «les biens meubles corporels [. . .] achetés par un Indien ou une bande» exemptés par ailleurs en application de l’art. 87 de la Loi sur les Indiens, lorsque [traduction] «ces biens meubles corporels, étant la propriété d’un Indien ou d’une bande, sont utilisés à un endroit où l’exemption ne se serait pas appliquée . . .» (pp. 659 et 660). La taxe frappait l’utilisation du bien plutôt que son achat aux fins d’utilisation ou de consommation. La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique, pour les motifs exposés par le juge Lambert, a annulé la taxe parce qu’elle grevait un bien dont l’emplacement prépondérant était dans la réserve.

32. Je conclus que le droit est clair: les dispositions législatives comme celles qui sont en cause imposent une taxe sur les ventes et non une taxe à la consommation. Le droit, sur ce point, est depuis longtemps établi, et il n’y a aucune ambiguïté. En l’espèce, la taxe est imposée au moment de la vente sur des biens à l’extérieur de la réserve.

C. L’argument relatif à l’«emplacement prépondérant»

33. Les intimés font valoir que les biens meubles corporels que l’on entend consommer principalement dans la réserve sont «situés sur une réserve» aux fins de l’art. 87. Ce faisant, ils cherchent à étendre l’application de la doctrine de l’«emplacement prépondérant» à des biens qui n’ont jamais été dans une réserve.

34. Comme je l’ai mentionné précédemment, le critère de l’«emplacement prépondérant» a été utilisé pour soustraire à la taxation ou à la saisie les biens des Indiens normalement situés dans une réserve qui se trouvent à l’extérieur de la réserve. Dans Leighton, précité, le juge Lambert, au nom de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique, a statué que ni un véhicule automobile ni l’Indien qui en est propriétaire ne sont assujettis à la taxe quant à l’utilisation du véhicule à l’extérieur de la réserve si l’emplacement prépondérant du bien continue d’être situé dans la réserve. De façon similaire, le juge en chef Stratton de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick, dans Brooks (J.E.) and Associates Ltd. c. Kingsclear Indian Band (1991), 118 R.N.-B. (2e) 290, a conclu qu’un autobus scolaire qui était utilisé depuis des années pour transporter les enfants de la réserve à une école située à l’extérieur de la réserve ne pouvait pas, en vertu du par. 89(1) de la Loi sur les Indiens, être saisi par des créanciers lorsqu’il se trouvait à l’extérieur de la réserve, parce que son emplacement prépondérant était situé dans la réserve.

35. Le concept d’«emplacement prépondérant» n’est aucunement applicable aux taxes sur les ventes grevant des biens corporels. L’assujettissement à la taxe sur les ventes survient au moment de la vente. À ce moment‑là, le bien n’a qu’un seul emplacement -- celui de la vente. Le bien ne peut pas avoir son emplacement prépondérant ailleurs parce qu’aucune habitude d’utilisation et de garde n’est établie ailleurs. L’emplacement du bien après la vente et l’imposition de la taxe n’est pas pertinent. Cela veut dire que les biens achetés à l’extérieur d’une réserve sont assujettis à la taxe, alors que les biens acquis dans une réserve en sont exempts, peu importe l’endroit où l’acheteur a l’intention de les utiliser. Rattacher la taxation au lieu prévu pour l’utilisation du bien acheté rendrait l’application de la taxe incertaine, voire impossible. Comme le juge Macfarlane l’a dit dans Danes, précité, à la p. 259:

[traduction] L’exemption doit s’appliquer au moment de l’achat. Pour qu’il en soit ainsi, il ne doit pas y avoir d’ambiguïté. Des facteurs tels la proportion de l’utilisation du bien à l’intérieur de la réserve ou à l’extérieur de la réserve ne doivent pas entrer en ligne de compte.

36. Dans ces circonstances, lorsque l’emplacement du bien au moment de la taxation est facilement déterminable, il n’est tout simplement pas nécessaire d’invoquer le critère de l’«emplacement prépondérant», et je conclus qu’il n’est d’aucun secours aux intimés.

D. L’argument relatif à l’«objet de l’art. 87»

37. Les intimés affirment que l’art. 87 vise à soustraire les Indiens à la taxation en ce qui concerne l’utilisation de leurs biens dans la réserve. Lorsque les Indiens sont forcés d’acheter la plus grande partie de leurs biens à l’extérieur des réserves, comme c’est le cas pour la plupart d’entre eux au Nouveau‑Brunswick, cette protection est érodée. Ils soutiennent donc que l’art. 87 devrait être interprété de manière à s’appliquer aux taxes sur les ventes prélevées à l’extérieur des réserves sur les biens achetés par les Indiens aux fins d’utilisation dans une réserve. C’est l’opinion adoptée par les juges majoritaires de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick.

38. La première difficulté suscitée par cet argument, c’est qu’il élargit considérablement l’objet de l’art. 87 défini par notre Cour dans l’arrêt Williams -- soit empêcher que les biens des Indiens situés dans des réserves indiennes ne soient grugés par la taxation ou ne soient revendiqués par des créanciers. Aucun argument n’a été invoqué à l’appui d’une telle extension, sauf le fait que cela avantagerait les Indiens sur le plan économique. Mais comme notre Cour l’a dit, ce n’est pas là l’objet de l’art. 87: voir Mitchell et Williams. Dans l’arrêt Mitchell, le juge La Forest a précisément mis en garde contre l’élargissement de la portée de l’exemption de l’art. 87, à la p. 133:

. . . il faut éviter d’accorder une portée trop large aux art. 87 et 89. Ces dispositions n’ont pas pour but d’accorder des privilèges aux Indiens à l’égard de tous les biens qu’ils peuvent acquérir et posséder, peu importe l’endroit où ils sont situés. Leur but est plutôt simplement de protéger des ingérences et des entraves de la société en général les droits de propriété des Indiens sur leurs terres réservées pour veiller à ce que ceux‑ci ne soient pas dépouillés de leurs droits. [Je souligne.]

39. La deuxième difficulté soulevée par cet argument, c’est qu’il va à l’encontre du libellé de l’al. 87(1)b), qui limite la protection contre la taxation aux biens situés dans une réserve. Les intimés tentent de contourner cette difficulté en invoquant le par. 87(2), qui prévoit que «[n]ul Indien ou bande n’est assujetti à une taxation concernant la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage d’un bien mentionné aux alinéas (1)a) ou b) ni autrement soumis à une taxation quant à l’un de ces biens.» Mais ce paragraphe n’étend pas la portée des al. 87(1)a) et b). Le paragraphe 87(1) énonce quels biens sont soustraits à la taxation. Le paragraphe 87(2) dispose qu’une taxe ne peut pas être imposée quant à la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage de ces biens. Il n’élargit pas la catégorie des biens auxquels s’applique l’exemption, il établit simplement les types de taxes qui sont prohibés relativement à un type particulier de biens. Cela ne change pas la règle voulant que seuls les biens situés dans une réserve bénéficient de l’exemption fiscale prévue à l’art. 87. Il est de jurisprudence constante que l’al. 87(1)b) s’applique seulement aux biens physiquement situés dans une réserve ou dont l’emplacement prépondérant est situé dans une réserve: voir Francis, Mitchell, Williams, Lewis et Leighton, précités.

40. La troisième difficulté que pose cet argument, c’est que l’historique de l’art. 87 dément la conclusion que le législateur avait l’intention d’accorder une exonération fiscale générale quant aux biens situés à l’extérieur des réserves. En 1850, l’exemption fiscale a d’abord pris la forme d’une interdiction de taxer les Indiens résidant sur les terres indiennes. On l’a modifiée en 1876 pour soustraire à la taxation les biens des Indiens, sauf quand les biens sont détenus à l’extérieur de la réserve. Elle interdit maintenant la taxation des biens appartenant aux Indiens qui sont situés dans la réserve: voir Bartlett, op. cit. Au cours des années, le législateur a explicitement limité et rétréci la portée de ce qui est maintenant l’art. 87, de manière à ne soustraire à la taxation que les biens qui sont situés dans une réserve.

41. Cet argument suscite une quatrième difficulté parce qu’il repose sur l’hypothèse que les Indiens pourront profiter uniformément d’une exemption fiscale visant les biens achetés à l’extérieur des réserves. On soutient que le législateur doit avoir voulu que l’exemption fiscale s’applique aux achats faits à l’extérieur de la réserve, parce que cela est nécessaire pour protéger et améliorer la situation des Indiens. Pourtant, il est loin d’être clair que les Indiens bénéficieraient partout au Canada d’une telle interprétation.

42. Limiter le champ d’application de l’art. 87 aux seuls biens situés dans la réserve à l’exclusion des taxes sur les ventes imposées à l’extérieur de la réserve produira des effets variables. On affirme qu’au Nouveau‑Brunswick, l’effet sera négatif. Il existe très peu d’établissements de vente au détail dans les réserves du Nouveau‑Brunswick où vivent de 65 à 75 pour 100 des Indiens inscrits. La livraison des biens dans les réserves peut compenser en partie; en première instance, le juge Savoie a conclu que de nombreux établissements de vente au détail situés près des réserves offraient la livraison des biens et des services aux Indiens vivant dans ces réserves. Cependant, la livraison peut occasionner des frais supplémentaires équivalents à la taxe sur les ventes et, de toute façon, souvent, elle ne sera pas offerte. La réalité, c’est qu’actuellement les Indiens du Nouveau‑Brunswick ne peuvent pas vivre dans leur réserve sans verser certaines sommes au titre de la taxe sur les ventes provinciale.

43. De même, l’adoption du critère de l’«emplacement prépondérant» aurait des conséquences néfastes pour les Indiens qui vivent à l’extérieur des réserves. Vraisemblablement, ils devraient acquitter la taxe sur les achats effectués tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des réserves, parce que l’«emplacement prépondérant» des biens se trouverait à l’extérieur de la réserve. Les Indiens qui vivent, et donc consomment leurs biens, à l’extérieur d’une réserve seraient toujours assujettis à la taxe, alors que ceux qui vivent dans les réserves en seraient effectivement exemptés. Par contre, le critère du «point de vente» permet aux Indiens qui vivent à l’extérieur d’une réserve d’acheter des biens en franchise dans les réserves sans égard à l’endroit où ces biens seront finalement utilisés.

44. En outre, dans beaucoup de régions au Canada, le critère du «point de vente» est avantageux pour les Indiens qui vivent dans les réserves. Premièrement, il encourage les Indiens à établir leurs propres points de vente au détail dans les réserves et procure un avantage compétitif aux entreprises situées dans les réserves, favorisant ainsi la croissance de l’économie et de l’emploi. Bien que l’exemption n’ait peut‑être pas encore joué un rôle de catalyseur au Nouveau‑Brunswick où jusqu’à tout récemment, les ventes effectuées à l’extérieur des réserves n’étaient pas assujetties à la taxe, elle a favorisé le développement économique des autochtones dans d’autres régions. Par exemple, l’intervenant, le procureur général du Manitoba, a affirmé qu’il y avait des établissements de vente au détail dans presque toutes les réserves du Manitoba. Le fait que l’exemption soit étroitement liée à la réserve accroît les avantages rattachés à la réserve et encourage la privatisation des activités économiques dans les réserves et l’esprit d’entreprise: voir Robert A. Reiter, dans Tax Manual for Canadian Indians (1990), à la p. 1.1.

45. Deuxièmement, l’application du critère du «point de vente» à l’exemption fiscale permet aux réserves d’imposer leurs propres taxes sur les ventes effectuées dans les réserves et de créer ainsi une assiette fiscale propre aux gouvernements autochtones: voir Peter W. Hogg et Mary Ellen Turpel, «Implementing Aboriginal Self‑Government: Constitutional and Jurisdictional Issues» (1995), 74 R. du B. can. 187, aux pp. 207 et suiv. Par exemple, dans la Loi d’exécution du budget de 1997, L.C. 1997, ch. 26, le législateur a accordé aux tribus Cowichan le pouvoir d’imposer une taxe directe sur les achats de produits du tabac effectués dans la réserve par les Indiens inscrits. Cette loi a donné aux tribus Cowichan le pouvoir de combler le vide fiscal créé par l’art. 87 et de constituer des fonds pour la collectivité. Si l’article 87 était interprété de manière à soustraire à la taxe tous les produits du tabac achetés à l’extérieur de la réserve aux fins de consommation dans la réserve, le but de cette modification serait mis en échec.

46. Ces considérations vont à l’encontre de la conclusion que l’art. 87, en raison de son objet et de son but, doit être interprété comme la manifestation d’une volonté d’exempter les Indiens de toutes les taxes sur les ventes grevant des biens utilisés dans les réserves, que les ventes aient lieu à l’intérieur ou à l’extérieur des réserves. Je conclus que l’argument selon lequel l’art. 87, en conformité avec son objet, doit être interprété de manière que son champ d’application s’étende aux ventes effectuées à l’extérieur des réserves ne peut être retenu.

V. Conclusion

47. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’infirmer l’ordonnance rendue par la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick. Je ne fais aucun commentaire au sujet de la validité de la nouvelle taxe sur les ventes harmonisée qui a remplacé la taxe ici en cause.

48. La question constitutionnelle suivante a été formulée:

Question: Si, selon les principes de l’interprétation législative, la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. 1973, ch. S‑10, impose une taxe sur les biens meubles corporels acquis à l’extérieur d’une réserve qui sont destinés à être utilisés entièrement ou essentiellement dans une réserve par un Indien ou une bande indienne et que, selon les principes de l’interprétation législative, l’art. 87 de la Loi sur les Indiens interdit une telle taxation, la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation est‑elle inopérante dans la mesure de son incompatibilité avec l’art. 87 de la Loi sur les Indiens?

Réponse: L’article 87 de la Loi sur les Indiens n’interdit pas la taxation des biens meubles corporels acquis à l’extérieur d’une réserve qui sont destinés à être utilisés entièrement ou essentiellement dans une réserve par un Indien ou une bande indienne. En tant que telle, la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation n’est pas incompatible avec l’art. 87 de la Loi sur les Indiens et n’est donc pas inopérante

Version française des motifs des juges Gonthier et Binnie rendus par

49. Le juge Binnie (dissident) — Le présent pourvoi porte sur le droit des Indiens vivant dans les réserves situées au Nouveau‑Brunswick d’acheter des vêtements et d’autres biens pour leur usage personnel sans payer la taxe imposée par le gouvernement provincial. Vu les réalités de la vie dans les réserves de cette province et, en particulier, le manque de magasins dans celles‑ci, le fait de limiter l’exemption fiscale aux achats faits dans les réserves au Nouveau‑Brunswick rend cette dernière illusoire à toutes fins utiles.

50. En termes plus techniques, la question de droit qui se pose en l’espèce est de savoir, d’une part, comment il faut interpréter la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. (1973), ch. S‑10, du Nouveau‑Brunswick et, d’autre part, si cette loi est rendue inapplicable dans les circonstances de la présente affaire en raison de l’exemption fiscale prévue à l’al. 87(1)b) de la Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5. Les juges majoritaires de notre Cour ont conclu que l’exemption ne s’applique pas lorsque les biens meubles sont achetés à l’extérieur de la réserve, peu importe le lieu où ils sont utilisés ou consommés. Le Nouveau‑Brunswick peut donc percevoir sa taxe de 11 pour 100. Je suis en désaccord.

51. Les faits sont rappelés dans les motifs rédigés par ma collègue le juge McLachlin et je n’apporterai d’autres éléments que dans la mesure où cela sera nécessaire pour exposer les présents motifs.

Les dispositions législatives pertinentes

52. Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation, L.R.N.-B. (1973), ch. S‑10

1 . . .

«consommateur» désigne une personne

a) qui utilise ou se propose d’utiliser des marchandises pour sa propre consommation, ou pour la consommation de toute autre personne à ses propres frais dans la province, ou

b) qui utilise ou se propose d’utiliser des marchandises dans la province pour le compte d’un commettant ou à titre de représentant d’un commettant qui désirait ou désire ainsi utiliser ces marchandises aux fins de consommation par le commettant ou par toute autre personne aux frais de ce dernier;

. . .

«acheteur» désigne un consommateur qui achète des marchandises au

cours d’une vente au détail dans la province et s’entend également

a) d’un agent de distribution publicitaire dans la mesure où la juste valeur des marchandises fournies par voie de distribution publicitaire est supérieure au prix qu’il en reçoit de l’acquéreur, et

b) d’une personne qui achète des services;

. . .

4 Afin de créer un revenu pour des fins provinciales, tout consommateur de marchandises consommées dans la province et tout acheteur de services achetés dans la province doivent verser au Ministre une taxe sur la consommation de ces marchandises ou l’achat de ces services . . . [Je souligne.]

5(1) Lorsqu’une vente au détail est effectuée dans la province, l’acheteur paye la taxe au moment de l’achat sur la juste valeur de ces marchandises ou services.

. . .

8(1) Toute personne qui consomme dans la province des marchandises qu’il (sic) a acquises en vue de la revente, ou qui y consomme des marchandises qu’il (sic) a fabriquées, transformées, produites ou achetées à l’intérieur ou à l’extérieur de la province, est, aux fins de la présente loi, réputée avoir acheté ces marchandises lors d’une vente au détail effectuée dans la province, le jour où il commence à consommer ces marchandises dans la province.

. . .

16 Tout vendeur est un représentant du Ministre aux fins de la perception de la taxe imposée par l’article 4 et payable en application de l’article 5 et doit, à ce titre, percevoir cette taxe.

Loi sur les Indiens, L.R.C. (1985), ch. I‑5

87. (1) Nonobstant toute autre loi fédérale ou provinciale, mais sous réserve de l’article 83, les biens suivants sont exemptés de taxation:

. . .

b) les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve.

(2) Nul Indien ou bande n’est assujetti à une taxation concernant la propriété, l’occupation, la possession ou l’usage d’un bien mentionné aux alinéas (1)a) ou b) ni autrement soumis à une taxation quant à l’un de ces biens.

L’analyse

53. Dans l’arrêt Williams c. Canada, [1992] 1 R.C.S. 877, la Cour a analysé, sous la plume du juge Gonthier, à la p. 885, la façon dont il convient d’aborder l’examen d’une demande d’exemption fiscale fondée sur l’art. 87 de la Loi sur les Indiens. Premièrement, toute analyse doit tenir compte de l’objet limité et précis de l’art. 87. Deuxièmement, la nature des biens ou des avantages que l’on veut exempter de la taxe doit être étudiée. Troisièmement, l’incidence de la taxe provinciale en cause (en l’espèce la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick) sur les biens meubles que l’on cherche à taxer doit être considérée. Après quoi la Cour doit comparer le libellé de la loi fiscale à celui de l’al. 87(1)b) de la Loi sur les Indiens pour déterminer si l’exemption s’applique. À l’étape cruciale de l’interprétation tant de la Loi sur les Indiens que de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick, il importe de respecter les principes d’interprétation énoncés par le juge Dickson (plus tard Juge en chef) dans l’arrêt Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29, à la p. 36:

Selon un principe bien établi, pour être valide, toute exemption d’impôts doit être clairement exprimée. Il me semble toutefois que les traités et les lois visant les Indiens doivent recevoir une interprétation libérale et que toute ambiguïté doit profiter aux Indiens. Si la loi contient des dispositions qui, suivant une interprétation raisonnable, peuvent conférer une exemption d’impôts, il faut, selon moi, préférer cette interprétation à une interprétation plus stricte qui pourrait être utilisée pour refuser l’exemption.

Cette «interprétation libérale» a été confirmée par le juge La Forest dans l’arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85, à la p. 143, encore que ce dernier ait fait remarquer que ces principes ne revenaient pas à

. . . accepter automatiquement une interprétation donnée pour la simple raison qu’il peut être vraisemblable que les Indiens la préférerait à toute autre interprétation différente.

Il convient en l’espèce, comme c’était le cas dans l’affaire Williams, d’examiner séparément chaque étape de l’analyse concernant l’exemption fiscale demandée par les Indiens.

L’objet de l’art. 87 de la Loi sur les Indiens

54. Dans l’arrêt Williams, le juge Gonthier, au nom de la Cour, décrit de la façon suivante «[l]a nature et l’objet de l’exemption fiscale [prévue à l’art. 87]», à la p. 885:

Le juge La Forest a analysé en profondeur la question de l’objet des art. 87, 89 et 90 dans l’arrêt Mitchell c. Bande indienne Peguis, [1990] 2 R.C.S. 85. Il a conclu que ces articles visent à préserver les droits des Indiens sur leurs terres réservées et à assurer que la capacité des gouvernements d’imposer des taxes, ou celle des créanciers de saisir, ne porte pas atteinte à l’utilisation de leurs biens situés sur leurs terres réservées. La conséquence de cette conclusion était que les articles en question ne visent pas à conférer un avantage économique général aux Indiens . . . [Je souligne.]

55. Le juge Gonthier met l’accent sur l’«utilisation» des biens meubles en raison du libellé de l’art. 87 qui prévoit que sont exemptés de taxation «les biens meubles d’un Indien ou d’une bande situés sur une réserve» et, ce qui est important, dispose que nul Indien ou bande n’est assujetti à une taxation «concernant [. . .] l’usage d’un [tel] bien [. . .] ni autrement soumis à une taxation quant à l’un de ces biens» (je souligne).

56. Je suis d’accord avec le juge McLachlin pour dire que l’expression «situés sur une réserve» doit recevoir la même interprétation au par. 87(1) de la Loi sur les Indiens qu’ailleurs dans cette loi et que sa portée ne doit pas être étendue de manière artificielle ou conceptuelle de façon qu’elle vise les biens meubles ne se trouvant pas physiquement dans une réserve au moment crucial. (Il faut, bien entendu, déterminer le «moment crucial» dans le contexte de chaque espèce.) À cet égard, je ne suis pas d’accord avec les juges majoritaires de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick. Notre Cour a conclu, dans l’arrêt Francis c. The Queen, [1956] R.C.S. 618, pour les motifs exposés par le juge Kellock à la p. 631, que les mots «situés sur une réserve» devaient s’interpréter de façon littérale et qu’ils ne visaient pas un [traduction] «emplacement fictif» situé dans une réserve. Le législateur fédéral n’a pas jugé opportun d’étendre l’exemption depuis que cet arrêt a été rendu il y a 42 ans. Dans cet arrêt, le moment crucial était celui de l’importation au Canada des biens meubles de l’Indien. La question en l’espèce est de savoir si le moment crucial est celui de l’achat, comme le prétend la province, ou celui de l’utilisation ou de la consommation, comme le prétendent les Indiens intimés. Si la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick établit une taxe frappant l’utilisation ou la consommation des biens meubles des Indiens et si, au moment de leur utilisation ou de leur consommation, ces biens sont principalement situés dans une réserve, à mon avis, les intimés ont droit au bénéfice de l’exemption.

La nature des biens en question

57. Les biens en cause dans la présente affaire sont des biens corporels qui, selon les parties, comprennent des objets ménagers et d’autres objets connexes tels des produits d’épicerie taxables, des articles de toilette, des produits de nettoyage, des matériaux de construction, des articles de sport et du matériel récréatif, des meubles, des appareils électroménagers, des véhicules automobiles, des vêtements et des chaussures. On ne peut s’attendre à ce que les Indiens vivent de façon acceptable dans les réserves sans se procurer certains, voire l’ensemble de ces biens, et si ces biens ne sont pas offerts dans la réserve, les achats devront être effectués à l’extérieur afin que les Indiens puissent jouir d’un niveau de vie raisonnable dans la réserve. Le Nouveau‑Brunswick reconnaissait la justesse de ce point de vue pendant les décennies au cours desquelles la province a elle‑même exempté les Indiens du paiement de la taxe.

58. Le Nouveau‑Brunswick continuera d’exempter les biens que le vendeur livre, à ses propres frais, dans la réserve. Aux aléas du magasinage dans les réserves s’ajoutent donc les particularités des services de livraison offerts par des vendeurs se trouvant à l’extérieur des réserves. Les parties ont convenu que la taxe serait perçue (si le procureur général de la province a gain de cause dans le présent pourvoi) à l’égard des achats quotidiens suivants effectués par un Indien inscrit résidant dans une réserve:

a) l’achat d’un vêtement pour enfant, en juillet 1993, au prix d’environ 150 $ chez Metropolitan Store, à Woodstock (Nouveau‑Brunswick); à cette occasion, l’acheteur, résident de la réserve de Woodstock, a été avisé par le vendeur qu’il ne faisait pas la livraison dans la réserve;

b) l’achat d’un vêtement, en décembre 1993, au prix d’environ 150 $ chez Eaton, à Moncton; à cette occasion, l’acheteur, résident de la réserve de Woodstock, a été avisé par le vendeur qu’il ne faisait pas la livraison dans la réserve, mais que celle‑ci pouvait être faite par un transporteur public, aux frais de l’acheteur;

c) l’achat d’ampoules électriques, de dentifrice, et de divers articles de toilette, en janvier 1994, pour moins de 50 $ chez Shoppers Drug Mart, à Fredericton; à cette occasion, l’acheteur, résident de la réserve Kingsclear, a été avisé par le vendeur qu’il ne faisait pas la livraison dans la réserve;

d) l’achat de produits de nettoyage, de détergent à lessive, d’essuie‑tout, de savon à vaisselle et d’autres articles d’entretien ménager similaires, en février 1994, pour moins de 25 $ chez Byway Store, à Fredericton; à cette occasion, l’acheteur, résident de la réserve Kingsclear, a été avisé par le vendeur qu’il ne faisait pas la livraison dans la réserve;

e) l’achat de divers articles de toilette, de revues et de produits d’épicerie taxables, en novembre 1993, pour moins de 20 $ dans un dépanneur de Newcastle; à cette occasion, l’acheteur, résident de la réserve Eel Ground, a été avisé par le vendeur qu’il ne faisait pas la livraison dans la réserve.

59. Ces exemples montrent à quel point la province cherche à tirer profit de sa taxe de 11 pour 100 pour les services sociaux et l’éducation en y assujettissant les dépenses de la vie quotidienne des personnes vivant dans les réserves; ironiquement, cette taxe ne profite pas aux Indiens vivant dans les réserves car c’est le gouvernement fédéral qui assure leur éducation et les services qu’ils reçoivent (le cas échéant).

60. Au moins 9 500 Indiens inscrits vivent au Nouveau‑Brunswick et environ 65 à 75 pour 100 d’entre eux vivent dans des réserves. Les parties conviennent qu’il y a très peu de magasins de vente au détail dans les réserves situées dans la province. Pour cette raison, la plupart des biens meubles achetés par les Indiens inscrits résidant dans les réserves et les bandes se trouvant au Nouveau‑Brunswick doivent provenir de magasins situés à l’extérieur des réserves. Si la taxe pour les services sociaux et l’éducation s’appliquait aux biens acquis à l’extérieur des réserves, comme l’a prétendu le procureur général de la province, les Indiens du Nouveau‑Brunswick seraient susceptibles de payer davantage de taxes que ceux qui vivent ailleurs au pays dans des réserves plus importantes, mieux dotées en magasins. Tout ce qui précède sert à situer le contexte dans lequel s’inscrit l’étroite question de droit qui se pose en l’espèce, savoir si le libellé de l’al. 87(1)b) peut faire obstacle à l’application de la loi fiscale du Nouveau‑Brunswick vu les faits susmentionnés.

L’économie de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick

61. La clef de la présente affaire réside dans le libellé précis de l’article taxateur de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick, qui assujettit le consommateur à «une taxe sur la consommation» (je souligne) des biens visés:

imposition de la taxe

4 Afin de créer un revenu pour des fins provinciales, tout consommateur de marchandises consommées dans la province et tout acheteur de services achetés dans la province doivent verser au Ministre une taxe sur la consommation de ces marchandises . . . [Je souligne.]

La Loi définit expressément le «consommateur» comme une personne qui «utilise ou se propose d’utiliser des marchandises [. . .] dans la province» (je souligne). Cela fait écho à la mention de l’«usage» des biens meubles à l’art. 87 de la Loi sur les Indiens qui, je le rappelle, prévoit que «[n]ul Indien ou bande n’est assujetti à une taxation concernant [. . .] l’usage d’un bien [situé sur une réserve] ni autrement soumis à une taxation quant à l’un de ces biens» (je souligne).

62. L’appelant soutient que, malgré ce libellé limpide et explicite, la taxe du Nouveau‑Brunswick est une taxe sur les opérations qui frappe l’opération d’achat et de vente, et non une taxe sur la consommation. Ce point de vue doit être examiné à la lumière de l’art. 8, qui prévoit que les biens acquis à l’extérieur du Nouveau‑Brunswick sont taxés s’ils sont consommés dans la province même si la vente au détail n’a pas eu lieu dans les limites de la compétence territoriale du Nouveau-Brunswick:

8(1) Toute personne qui consomme dans la province des marchandises qu’il (sic) a acquises en vue de la revente, ou qui y consomme des marchandises qu’il (sic) a fabriquées, transformées, produites ou achetées à l’intérieur ou à l’extérieur de la province, est, aux fins de la présente loi, réputée avoir acheté ces marchandises lors d’une vente au détail effectuée dans la province, le jour où il commence à consommer ces marchandises dans la province. [Je souligne.]

63. En conséquence, la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick établit une taxe «sur» la consommation dont l’imposition est subordonnée au respect d’une condition préalable, savoir que la vente du bien visé doit avoir eu lieu dans la province (art. 5) ou encore elle doit être réputée telle (par. 8(1)). Je tire cette qualification de la décision que notre Cour a rendue dans l’affaire Simpsons‑Sears Ltée c. Secrétaire provincial (N.‑B.), [1978] 2 R.C.S. 869. Dans cette affaire, la question en litige n’avait rien à voir avec les Indiens ni avec l’art. 87 de la Loi sur les Indiens, mais il fallait y interpréter une version antérieure de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation. Il s’agissait de savoir si Simpsons‑Sears devait payer la taxe en sa qualité de distributrice de catalogues gratuits dans la province. Le juge en chef Laskin a fait observer, à la p. 872:

Je souscris à la première conclusion de mon collègue le juge Ritchie selon laquelle on ne peut interpréter la Loi sur les taxes pour les services sociaux et d’éducation du Nouveau‑Brunswick de façon à transformer un distributeur en un consommateur assujetti à la taxe à l’égard de catalogues qu’il envoie ou distribue gratuitement à des personnes au Nouveau‑Brunswick. Ceci suffit pour statuer en l’espèce et je suis d’avis d’accueillir le pourvoi comme le propose mon collègue le juge Ritchie. [Je souligne.]

Selon la conclusion principale du juge Ritchie, bien que la taxe ait été une taxe «sur» la consommation, l’imposition de la taxe visée à l’art. 4 était subordonnée à la conclusion d’une vente avant la consommation et Simpsons‑Sears n’était pas partie à une telle vente. En d’autres termes, la législature exigeait la conclusion d’une vente au détail comme condition préalable à la consommation taxable des biens achetés dans la province. Sur ce point, le juge Ritchie a dit, à la p. 888:

Lorsque la législature du Nouveau‑Brunswick a modifié l’art. 4 de façon que le fardeau de la taxe repose sur le consommateur, elle a fait de la «vente» ou de l’«achat» une condition préalable à la consommation taxable, du moins pour les marchandises achetées au détail au Nouveau‑Brunswick.

En l’espèce, il n’y a pas vente de catalogues à l’intérieur ou à l’extérieur de la province, au détail ou autrement. L’appelante est le producteur, non l’acheteur des catalogues, et les clients éventuels les reçoivent gratuitement. [Je souligne.]

64. Vu les circonstances, je ne peux souscrire à l’opinion du juge McLachlin selon laquelle la taxe pour les services sociaux et l’éducation avait été qualifiée, dans l’affaire Simpsons‑Sears, de taxe sur les opérations plutôt que de taxe à la consommation. Il me semble que le juge Ritchie, s’exprimant au nom des juges majoritaires, a dit clairement dans le passage reproduit ci‑dessus que la taxe visée à l’art. 4 est une taxe sur la consommation, bien qu’il ait noté que la conclusion d’une opération d’achat et de vente était une condition préalable à l’imposition de la taxe. Or, la condition préalable à l’imposition d’une taxe ne saurait de façon convaincante être qualifiée de matière imposable. Cette opinion est renforcée par le fait, déjà mentionné, que le Nouveau-Brunswick impose la taxe visée à l’art. 8 lorsque les biens sont consommés dans la province alors qu’il n’y a pas eu de vente au détail dans la province. Ma collègue le juge McLachlin est obligée d’affirmer au par. 30 de ses motifs que la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation crée deux taxes distinctes, soit une taxe sur la consommation à l’art. 8 et une taxe sur l’opération d’achat et de vente à l’art. 4. Selon moi, rien n’indique que le législateur ait voulu que la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation établisse deux taxes distinctes. La différence entre l’art. 4 et l’art. 8, ce n’est pas que l’un crée une taxe sur les opérations et l’autre une taxe à la consommation. Il y a une seule taxe sur la consommation. La différence, c’est que lorsque des biens sont vendus au détail dans la province, l’art. 5 ajoute à l’art. 4 en fixant comme «condition préalable» la conclusion d’une vente au détail (pour reprendre l’expression employée par le juge Ritchie) mais l’art. 5 ne peut modifier l’art. 8 parce que, par définition, celui‑ci ne s’applique que dans les cas où il n’y a eu aucune vente au détail dans les limites de la compétence territoriale de la province. L’interprétation acceptée par le juge McLachlin n’est aucunement étayée par l’arrêt Simpsons‑Sears où le juge Ritchie a dit, à la p. 887:

La «taxe» mentionnée dans ces deux articles est évidemment «la taxe» prévue à l’art. 4 qui est l’article taxateur et, quand cette disposition et le par. 5(1) sont pris ensemble, on doit interpréter la «consommation» comme une consommation après vente si les marchandises sont achetées au détail dans la province. [En italique dans l’original; je souligne.]

65. Ma collègue le juge McLachlin mentionne au par. 27 de ses motifs que l’art. 5 «établit une taxe sur les ventes», mais si elle entend par là que l’art. 5 est un article taxateur, avec égards, je ne suis pas d’accord. Comme il a été dit dans l’arrêt Simpsons‑Sears, la taxe est imposée par l’art. 4. Or, cet article ne renvoie aucunement à une vente, quelle qu’elle soit. On appelle communément les taxes provinciales de cette nature taxes sur les ventes au détail, mais cette appellation générale est le fruit d’une simplification excessive. En effet, chaque loi fiscale doit être examinée à la lumière des termes particuliers qu’elle contient. Dans le cas de la loi du Nouveau‑Brunswick, la vente à laquelle renvoie l’art. 5 ne fait que déclencher le paiement et la perception d’une taxe «sur» la consommation expressément imposée par l’art. 4.

66. Quant au point de vue exprimé par le juge McLachlin au par. 29 de ses motifs selon lequel «[s]i la taxe sur les ventes était véritablement une taxe à la consommation, chaque utilisation des biens taxables par le consommateur final ferait naître l’obligation fiscale», rien n’indique dans la Loi que la taxe soit imposable à répétition en ce qui concerne l’utilisation et la consommation des mêmes biens, c’est‑à‑dire que l’on ne s’attend pas à ce que le consommateur qui achète un pantalon s’acquitte de la taxe chaque fois qu’il le porte. L’imposition unique de la taxe est tout à fait compatible avec la qualification de taxe à la consommation. Au surplus, comme l’a souligné le juge Ritchie dans l’arrêt Simpsons‑Sears, à la p. 889:

L’usage accessoire que [Simpsons‑Sears] fait de ces catalogues ne constitue pas, selon moi, une «consommation» au sens de cet article ou de l’art. 4 de la Loi.

67. L’interprétation que notre Cour a donnée à la loi du Nouveau‑Brunswick dans l’arrêt Simpsons‑Sears est donc entièrement compatible avec le fait d’accorder aux intimés l’exemption prévue à l’art. 87. La façon dont «l’incidence fiscale joue sur les prestations à taxer», pour citer encore une fois les motifs de l’arrêt unanime que notre Cour a rendu dans l’affaire Williams, précité, à la p. 885, est prévue à l’art. 4, l’article taxateur, et n’est pas modifiée par les articles subséquents de la loi fiscale qui traitent de l’infrastructure législative se rapportant au paiement et à la perception de la taxe ainsi imposée.

68. J’ajoute entre parenthèses que les inquiétudes exprimées par la province à propos des incertitudes découlant de l’application et de la perception d’une taxe sur la consommation semblent déjà présentes pour ce qui est des biens acquis à l’extérieur de la province qui sont consommés à l’intérieur de celle‑ci lesquels, rappelons-le, sont taxés traditionnellement par le gouvernement provincial en vertu de l’art. 8.

Le contexte constitutionnel

69. L’interprétation que proposent les intimés est également compatible avec le contexte constitutionnel décrit par le juge McLachlin aux par. 21 et suiv. de ses motifs. L’orientation «axée sur le consommateur» des taxes sur les ventes provinciales contemporaines résulte de l’interdiction constitutionnelle faite aux provinces de recourir à la taxation indirecte. Au début du siècle, les provinces étaient confrontées à un dilemme car une taxe imposée sur une opération d’achat et de vente n’aurait pas été jugée valide sur le plan constitutionnel étant donné que l’on peut habituellement revendre des biens que l’on a achetés à d’autres personnes qui, elles, les consommeront. Dans un tel cas, la taxe est reportée sur autrui car elle fait alors partie du prix d’achat, et elle constitue une taxe indirecte, inacceptable sur le plan constitutionnel. Dans Attorney-General for British Columbia c. Canadian Pacific Railway Co., [1927] A.C. 934 (C.P.), le Comité judiciaire a annulé une taxe provinciale prélevée sur les acheteurs de mazout pour le motif que, comme il a déjà été mentionné, les acheteurs n’étaient pas nécessairement les consommateurs et pouvaient toujours revendre le mazout à d’autres acheteurs. L’une des solutions retenues par les provinces (tel qu’il ressort en l’espèce de l’économie de la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick) consiste à mettre expressément la taxe à la charge du consommateur qui, par définition, est le dernier en bout de ligne et ne peut transférer les biens (ni la taxe) à autrui. Comme l’a souligné le juge McLachlin, cependant, les taxes à la consommation se sont révélées difficiles à calculer et à percevoir. La stratégie des provinces a consisté à mettre au point des méthodes de calcul et de perception, sans toutefois en sacrifier la validité constitutionnelle, en imposant une taxe «sur la consommation». Les provinces se sont rendu compte qu’elles pouvaient avoir leur part du gâteau tout en respectant la Constitution en imposant une taxe sur la consommation, qui soit payable au moment de la vente et en désignant le vendeur en tant que représentant du gouvernement provincial aux fins de la perception de la taxe. Ce procédé législatif a été jugé valide dans l’arrêt Attorney-General for British Columbia c. Kingcome Navigation Co., [1934] A.C. 45 (C.P.), dans lequel la distinction entre une taxe sur les opérations et une taxe à la consommation a servi de fondement à la décision confirmant la validité constitutionnelle de la taxe provinciale en tant que taxe à la consommation. Dans cette affaire, l’article taxateur, cité à la p. 49, était libellé ainsi:

[traduction]

2. Afin de créer un revenu pour des fins provinciales, toute personne qui consomme du mazout dans la province doit verser au ministre des Finances une taxe à l’égard de ce mazout au taux d’un demi cent le gallon.

[Je souligne.]

En ce qui concerne cet article, lord Thankerton a dit, à la p. 59:

[traduction] . . . il est clair que la Loi vise à percevoir la taxe de la personne qui a consommé du mazout, le montant de la taxe étant calculé généralement en fonction de la quantité consommée. La Loi ne vise pas les opérations commerciales ayant lieu entre le contribuable et une autre partie à l’égard du produit. Leurs Seigneuries sont incapables de trouver, après avoir examiné la Loi, quelque justification à la proposition selon laquelle la taxe est, en fait, imposée à l’égard de l’opération par laquelle le contribuable acquiert le mazout ni à l’égard d’un contrat ou d’un accord en vertu duquel le mazout est consommé, même si, bien entendu, il se peut que le contribuable récupère la somme qu’il a versée par l’entremise d’un tel contrat ou d’un tel accord; toutefois, cela ne saurait changer la nature de la taxe. [Je souligne.]

70. À mon avis, le Nouveau‑Brunswick, ayant perçu une taxe «sur la consommation» afin d’éviter adroitement que la validité de la taxe ne soit contestée sur le plan constitutionnel, ne doit pas échapper aux conséquences d’une telle qualification lorsque la loi fait l’objet d’un examen fondé sur l’art. 87 de la Loi sur les Indiens. Une telle interprétation de l’arrêt Kingcome Navigation, précité, semble être confirmée par le juge La Forest dans l’arrêt Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161, dans lequel il fait remarquer, à la p. 1174:

Une disposition presque identique de la Fuel‑oil Tax Act de la Colombie‑Britannique, R.S.B.C. 1924, chap. 251, avait été invalidée par le Conseil privé dans l’arrêt Attorney‑General for British Columbia v. Canadian Pacific Railway Co., [1927] A.C. 934, pour le motif que, comme l’acheteur initial pouvait toujours revendre le produit et donc reporter la taxe sur autrui, il ne s’agissait pas de taxation directe au sens du par. 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867. Si étrange que cela puisse paraître, bien que la Fuel‑oil Tax Act ait été modifiée peu après afin de prélever la taxe directement sur le consommateur, ce que le Conseil privé a par la suite jugé conforme aux exigences constitutionnelles du par. 92(2) (voir Attorney‑General for British Columbia v. Kingcome Navigation Co., [1934] A.C. 45), ce n’est qu’en 1976 qu’on a pris une telle mesure à l’égard de la loi attaquée en l’espèce. [Je souligne.]

71. Au paragraphe 25 de ses motifs, le juge McLachlin se fonde sur l’arrêt Air Canada pour qualifier la taxe du Nouveau‑Brunswick de taxe sur les opérations. Dans cette affaire, rappelons‑le, l’article taxateur de la loi (Gasoline Tax Act), cité dans Air Canada à la p. 1175, prévoyait:

[traduction]

25. . . .

(2) Tout acheteur est tenu de verser à Sa Majesté, afin de produire un revenu pour des objets provinciaux, une taxe de 15 cents le gallon sur l’essence achetée par lui . . . [Je souligne.]

Le contribuable est donc considéré sur le plan fonctionnel comme un acheteur plutôt qu’un consommateur; d’ailleurs, le juge La Forest a statué que les mots «usage» et «consommation» d’essence utilisés dans la loi étaient des mots servant à décrire la taxe plutôt qu’à l’imposer. Voir les motifs du juge La Forest, à la p. 1187:

Les lignes aériennes ont soutenu qu’il s’agissait d’une taxe sur la consommation d’essence. Comme, dans le cas des lignes aériennes, cette consommation se fait en majeure partie dans l’espace aérien, lequel se trouve en dehors de la province (voir R. du chef du Manitoba c. Air Canada, [1980] 2 R.C.S. 303), la taxe a été imposée à l’extérieur de la province. Je ne puis accepter cet argument. La loi n’impose manifestement pas une taxe à la consommation. Si la définition parle de consommation ou d’usage, c’est simplement pour définir le contribuable, c.‑à‑d. un acheteur qui se procure de l’essence pour son propre usage. Puisque la taxe frappe l’essence achetée dans les limites de la province, le lieu de consommation de cette essence n’a pas d’importance, qu’il s’agisse de l’espace aérien ou d’une autre province. [Je souligne.]

72. Comme il a déjà été souligné, l’article taxateur en cause dans l’arrêt Air Canada était très différent de celui dont il est question en l’espèce, et j’estime, avec égards, que la conclusion tirée dans cet arrêt qu’une taxe prélevée sur «l’acheteur» n’était pas une taxe à la consommation n’est pas concluante en ce qui concerne la présente affaire. La question qui nous intéresse est de savoir si les mots «consommateur» et «consommation» employés dans la Loi sur la taxe pour les services sociaux et l’éducation du Nouveau‑Brunswick ne servent qu’à définir l’acheteur (comme c’était le cas dans Air Canada), ou encore s’ils déterminent l’objet de la taxe (comme c’était le cas dans Kingcome Navigation). Si, de fait, la taxe du Nouveau‑Brunswick frappe l’opération d’achat et de vente, il faut conclure (sous réserve de manquements sur le plan constitutionnel, le cas échéant) que la taxe est exigible, étant donné que ni l’acheteur ni les biens ne se trouvaient dans la réserve au moment de l’opération. En revanche, si, de fait, le régime instauré par la loi du Nouveau‑Brunswick impose une taxe sur la consommation des biens visés (comme le dit l’art. 4), et si cette dernière a principalement lieu dans une réserve indienne, comme le confirment les faits dont les parties ont convenu, aucune taxe ne devrait être exigible.

73. L’autre décision que cite le juge McLachlin pour étayer la façon dont elle qualifie la taxe est le jugement de première instance rendu par la Cour suprême de Terre‑Neuve dans l’affaire Miawpukek Indian Band c. Newfoundland (Minister of Finance) (1995), 130 Nfld. & P.E.I.R. 164. Le court extrait reproduit par ma collègue couvre en entier l’analyse que le juge de première instance a faite de la question, et j’estime, avec égards, qu’il s’agit d’une simple conclusion qui n’est étayée par aucune analyse et qui, par conséquent, n’est d’aucun secours en ce qui concerne la présente affaire.

L’application du principe de l’arrêt Nowegijick

74. Comme il a déjà été mentionné, l’article taxateur (art. 4) de la Loi prévoit que la taxe est imposée «sur la consommation» et, à mon avis, aucune autre disposition de la Loi ne va à l’encontre d’une telle qualification. Cependant, dans le cas où mon analyse serait erronée à cet égard, le moins que l’on puisse dire, c’est qu’il ressort des divergences d’opinions en l’espèce et dans les décisions des juridictions inférieures à propos des rapports entre les concepts de l’achat et de la consommation dans la loi du Nouveau‑Brunswick que cette dernière peut être interprétée différemment par des personnes raisonnables. En bref, la signification et l’effet de certaines des dispositions clés de la loi sont ambigus. Vu les circonstances, la règle qu’il convient d’appliquer est que toute ambiguïté de la loi du Nouveau‑Brunswick doit profiter aux contribuables indiens (Nowegijick). À moins que la Cour ne soit disposée à revenir sur la règle fondamentale de l’arrêt Nowegijick selon laquelle les ambiguïtés de la loi doivent profiter au contribuable indien, il me semble que l’art. 87 de la Loi sur les Indiens s’applique et que le pourvoi doit être rejeté.

Offrir aux Indiens un choix réel

75. Dans l’arrêt Williams, précité, le juge Gonthier (s’exprimant au nom de la Cour, à la p. 887) a décrit «le choix» auquel les Indiens étaient confrontés en ce qui concerne leurs biens meubles:

En conséquence, en vertu de la Loi sur les Indiens, un Indien jouit d’un choix en ce qui concerne ses biens personnels. L’Indien peut situer ces biens sur la réserve, auquel cas les biens sont protégés contre la saisie et la taxation, ou il peut les situer hors de la réserve, auquel cas les biens sont situés à l’extérieur de la zone protégée et peuvent davantage être utilisés dans le cours des opérations commerciales ordinaires dans la société. Il appartient à l’Indien de décider s’il désire bénéficier du système de protection que constitue la réserve ou s’il veut s’intégrer davantage dans l’ensemble du monde des affaires.

76. Les biens meubles dont il est question en l’espèce sont, d’après ce que les parties ont convenu, des biens que les Indiens ont choisi de situer et de consommer dans la réserve. Le Nouveau‑Brunswick cherche à nier aux Indiens l’avantage fiscal qui découle de ce choix, non pas parce que les Indiens ont décidé de «s’intégrer davantage dans l’ensemble du monde des affaires», mais bien parce que l’absence d’établissements de vente au détail convenables dans les réserves les force à magasiner à l’extérieur de celles‑ci. La décision des juges majoritaires d’accueillir le présent pourvoi a pour effet de battre en brèche l’assurance donnée par les arrêts Williams et Mitchell, précités, que l’art. 87 a été conçu de manière à offrir aux Indiens inscrits un choix réel en matière fiscale quant à l’emplacement de leurs biens meubles.

L’enlèvement ultérieur des biens de la réserve

77. Dans l’analyse qui précède, j’ai parlé de biens meubles «principalement situés» dans une réserve. Le concept d’«emplacement principal» vise à éviter l’inconvénient administratif de devoir changer de traitement fiscal chaque fois que les biens meubles en cause franchissent les limites de la réserve. Dans l’arrêt Mitchell, précité, le juge La Forest a renvoyé avec approbation, aux pp. 132 et 133, au concept d’emplacement principal ou prépondérant:

Dans un autre arrêt récent, Leighton v. B.C. (Gov’t), [1989] 3 C.N.L.R. 136, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a encore eu l’occasion d’examiner le sens de l’expression «situés sur une réserve» à l’al. 87b) de la Loi sur les Indiens. En utilisant une méthode que j’estime judicieuse, le juge Lambert de la Cour d’appel a conclu que, pour décider si des biens personnels tangibles appartenant à des Indiens peuvent être exemptés de taxation en vertu de l’art. 87, il est approprié d’examiner le genre d’usage et de garde du bien pour déterminer si l’emplacement prépondérant du bien est vraiment situé sur une réserve. Je ne doute pas qu’il sera normalement approprié d’aborder de façon juste et libérale la question de savoir si l’emplacement prépondérant du bien tangible ou du droit d’action est situé sur une réserve; voir l’arrêt Metlakatla Ferry Service Ltd. v. B.C. (Gov’t) (1987), 12 B.C.L.R. (2d) 308 (C.A.).

78. Il me semble que la Cour agirait de manière incompatible avec cette «interprétation judicieuse» en concluant en l’espèce que le seul et unique aspect du «genre d’usage et de garde» du bien meuble qui gouverne le choix du traitement fiscal à appliquer est le situs de ce dernier au moment de son acquisition, indépendamment du fait que l’«emplacement prépondérant» du bien lors de son usage et de sa consommation est «situ[é] sur une réserve», au sens littéral et physique dans lequel cette expression est employée à l’al. 87(1)b) de la Loi sur les Indiens. Même si l’on doit attacher une certaine importance au situs du bien au moment de son acquisition, la question qui se pose en l’espèce n’est pas unidimensionnelle, et l’acquisition du bien doit être analysée en fonction du contexte plus général des réalités de la vie dans une réserve du Nouveau‑Brunswick. L’interprétation fondée sur l’«emplacement prépondérant», que notre Cour a adoptée dans l’arrêt Mitchell, reflète une interprétation de l’al. 87(1)b) fondée sur l’objet visé. Pour cette autre raison, l’argument du procureur général de la province doit être rejeté.

Autres considérations de principe

79. Ma collègue le juge McLachlin termine son analyse de l’objet de l’art. 87 (aux par. 41 à 45) en examinant un certain nombre d’arguments de principe visant à démontrer tant les avantages dont jouiraient les Indiens inscrits partout au pays que le fardeau qui leur serait imposé si la Cour acceptait les prétentions des intimés. Elle fait remarquer, à juste titre, que les taxes imposées par les bandes indiennes elles‑mêmes sur les ventes au détail effectuées dans les réserves pourraient devenir une importante source de revenu, et qu’il serait avantageux de permettre aux Indiens qui ne vivent pas dans des réserves d’acheter des biens en franchise s’ils pouvaient bénéficier d’une exemption fiscale fondée sur le «point de vente». Dans un tel cas, les biens seraient consommés exempts de taxe à l’extérieur de la réserve. À mon avis, cependant, l’objet de l’art. 87 ne vise pas à permettre aux commerçants installés dans les réserves de faire concurrence à ceux qui font affaires à l’extérieur de celles‑ci en offrant aux consommateurs, qu’ils résident dans les réserves ou non, des biens exempts de taxe. En outre, pour ce qui est de financer l’autonomie gouvernementale des Indiens, le libellé actuel de l’art. 87 n’est pas immuable. En effet, l’exemption visée à l’art. 87 est prévue par une loi fédérale ordinaire et elle peut toujours être étendue ou redéfinie par le législateur fédéral. Le financement adéquat des gouvernements indiens ne repose ni sur le libellé actuel de l’art. 87, ni sur l’issue du présent pourvoi.

Dispositif

80. Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.

Pourvoi accueilli, les juges Gonthier et Binnie sont dissidents.

Procureur des appelants: Le procureur général du Nouveau-Brunswick, Fredericton.

Procureurs des intimés: Davis & Company, Vancouver.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: Le procureur général du Canada, Ottawa.

Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba: Le procureur général du Manitoba, Winnipeg.

Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique: Le procureur général de la Colombie-Britannique, Victoria.

Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta: Le procureur général de l’Alberta, Edmonton.

Procureurs des intervenants le Grand Conseil des Cris (Eeyou Estchee), l’Administration régionale crie, Matthew Coon Come, Violet Pachanos et Bill Namagoose: Byers, Casgrain, Montréal.

* Voir Erratum [2007] 1 R.C.S. iv.