Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd., [1997] 1 R.C.S. 32
Dell Holdings Limited Appelante
c.
Régie des transports en commun de la région de Toronto Intimée
Répertorié: Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd.
No du greffe: 24695.
1996: 9 octobre; 1997: 30 janvier.
Présents: Les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1995), 22 O.R. (3d) 733, 80 O.A.C. 158, 123 D.L.R. (4th) 157, 55 L.C.R. 1, qui a confirmé un jugement de la Cour divisionnaire (1991), 3 O.R. (3d) 78, 50 O.A.C. 192, 80 D.L.R. (4th) 112, 45 L.C.R. 250, qui avait accueilli l’appel de l’intimée et rejeté l’appel incident de l’appelante contre une décision de la Commission des affaires municipales de l’Ontario (1990), 43 L.C.R. 138, qui avait accueilli la demande d’indemnité de l’appelante. Pourvoi accueilli, le juge Iacobucci est dissident.
Bryan Finlay, c.r., et Lynda C. E. Tanaka et J. Gregory Richards, pour l’appelante.
John D. Brownlie, c.r., et Susan J. Heakes, pour l’intimée.
//Le juge Cory//
Version française du jugement des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Major rendu par
1 Le juge Cory — Dell Holdings Limited («Dell») a dû retarder pendant deux ans l’aménagement d’un bien‑fonds en raison de procédures d’expropriation. La question qui doit être tranchée dans le présent pourvoi est de savoir si les dommages considérables occasionnés par ce retard peuvent être indemnisés en vertu de l’Expropriations Act, R.S.O. 1980, ch. 148 (maintenant la Loi sur l’expropriation, L.R.O. 1990, ch. E.26).
I. Les faits
2 Au milieu des années 70, l’appelante Dell était propriétaire d’environ 40 acres de terrain dans la ville de Mississauga et elle sollicitait l’approbation gouvernementale nécessaire pour fins d’aménagement résidentiel. L’intimée, la Régie des transports en commun de la région de Toronto (la «Régie»), est une société d’État qui a, en vertu de la loi, le mandat de concevoir, d’établir et d’assurer le fonctionnement de réseaux de transport en commun interrégionaux.
3 En mars 1977, la Régie a publié un rapport dans lequel elle recommandait la construction d’une nouvelle station du Réseau GO de Mississauga à l’un des deux emplacements retenus, qui se trouvaient sur le bien‑fonds de Dell. En juin 1977, la municipalité régionale de Peel et la ville de Mississauga ont donné leur aval aux deux emplacements proposés. Pendant que la Régie continuait ses études pour déterminer le meilleur emplacement et la superficie exacte nécessaire, la municipalité a refusé toutes les approbations requises pour le lotissement et l’aménagement du bien-fonds de Dell. En mars 1980, la Régie a arrêté son choix de l’emplacement et a exproprié plus de 9 acres du bien‑fonds de Dell.
4 Les parties conviennent, d’une part, que le temps mis par la Régie à choisir l’emplacement et à déterminer la superficie exacte nécessaire pour la station du Réseau GO a effectivement retardé l’aménagement de la partie du bien-fonds de Dell qui n’avait pas été expropriée, et, d’autre part, que Dell a bel et bien subi des dommages en conséquence. La seule question qui doit être tranchée en l’espèce est de savoir si ces dommages sont indemnisables en vertu de l’Expropriations Act.
II. Les dispositions législatives pertinentes
5Expropriations Act, R.S.O. 1980, ch. 148
[traduction]
1. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
e)«effet préjudiciable» S’entend:
(i)lorsqu’une autorité légalement compétente acquiert une partie du bien‑fonds d’un propriétaire:
(A)d’une part, de la diminution de la valeur marchande de la partie restante du bien‑fonds du propriétaire qui est causée par cette acquisition, par la construction d’ouvrages sur le bien‑fonds, par l’utilisation des ouvrages qui s’y trouvent ou par toute combinaison de ces éléments,
(B)d’autre part, des dommages personnels et commerciaux qui résultent de la construction ou de l’utilisation des ouvrages, ou de ces deux éléments à la fois, et dont l’autorité légalement compétente serait tenue responsable si cette construction ou cette utilisation n’étaient pas autorisées aux termes d’une loi . . .
2. (1) Malgré toute loi générale ou spéciale, la présente loi s’applique lorsqu’une autorité légalement compétente exproprie un bien‑fonds ou cause un effet préjudiciable.
13. (1) Lorsqu’un bien‑fonds est exproprié, l’autorité expropriante verse au propriétaire l’indemnité fixée conformément à la présente loi.
(2) Lorsque le bien‑fonds d’un propriétaire est exproprié, le montant de l’indemnité à verser au propriétaire se fonde sur:
a)la valeur marchande du bien‑fonds;
b)les dommages imputables à des troubles de jouissance;
c)les dommages causés par un effet préjudiciable;
d)les difficultés particulières, le cas échéant, relatives à la réinstallation du propriétaire.
Toutefois, si la valeur marchande est fondée sur une utilisation du bien‑fonds autre que l’utilisation existante, aucune indemnité prévue à l’alinéa b) n’est versée en contrepartie des dommages imputables aux troubles de jouissance que le propriétaire aurait subis en utilisant son bien‑fonds à cette autre fin.
18. (1) L’autorité expropriante rembourse au propriétaire autre qu’un locataire, à l’égard de troubles de jouissance, les frais raisonnables qui sont les résultats normaux de l’expropriation, notamment:
a)si l’immeuble exproprié comprend le logement du propriétaire:
(i)une allocation, pour compenser le dérangement causé et les frais de recherche d’un autre logement, égale à 5 pour cent de l’indemnité à verser à l’égard de la valeur marchande de la partie du bien‑fonds expropriée que le propriétaire utilise aux fins d’habitation, à condition toutefois que cette partie du bien‑fonds n’ait pas été en vente à la date de l’expropriation,
(ii)une allocation pour les améliorations dont la valeur n’apparaît pas dans la valeur marchande du bien‑fonds;
b)si l’immeuble exproprié ne comprend pas le logement du propriétaire, les frais de recherche d’autres immeubles par celui‑ci pour remplacer ceux qui ont été expropriés, à condition toutefois que le bien‑fonds n’ait pas été en vente à la date de l’expropriation;
c)les frais de réinstallation, notamment:
(i)les frais de déménagement,
(ii)les honoraires d’avocat, frais d’arpentage et les autres dépenses non recouvrables engagés pour acquérir un autre immeuble.
19. (1) Si un commerce est situé sur le bien‑fonds exproprié, l’autorité expropriante verse une indemnité pour la perte de revenus commerciaux résultant de la réinstallation du commerce qu’entraîne l’expropriation. À moins que le propriétaire et l’autorité expropriante n’en conviennent autrement, ces pertes ne sont pas fixées avant que le commerce n’ait déménagé et fait l’objet d’une exploitation pendant six mois ou qu’un délai de trois ans ne se soit écoulé, selon la première de ces éventualités à se réaliser.
III. Les juridictions inférieures
La Commission des affaires municipales de l’Ontario (1990), 43 L.C.R. 138
6 La Commission a conclu que les dommages causés par le retard dans la procédure d’expropriation pouvaient être indemnisés à titre de dommages imputables à des troubles de jouissance. Elle a fondé sa conclusion sur le fait que ces dommages avaient été causés par une mesure que la Régie avait prise en vue de l’expropriation et qui faisait partie intégrante de la procédure. La Commission a estimé que le retard avait été directement causé par la Régie, puisque la municipalité était tenue de refuser d’approuver le projet d’aménagement de Dell tant que la Régie n’aurait pas décidé quels terrains elle voulait acquérir. En conséquence, la Commission a statué que Dell avait le droit d’être indemnisée des dommages causés par le retard, comme s’ils découlaient de l’expropriation elle-même.
7 À l’appui de sa position, la Commission a cité et appliqué la décision Bersenas c. Minister of Transportation and Communications (1984), 31 L.C.R. 97 (C. div. Ont.).
8 La Commission a soigneusement examiné le montant des dommages‑intérêts à accorder et l’a fixé à 500 000 $. Cette somme n’est pas contestée. La question en litige est plutôt de savoir si les pertes subies par Dell sont indemnisables.
La Cour divisionnaire de l’Ontario (1991), 3 O.R. (3d) 78
9 La principale question en Cour divisionnaire était de savoir si les dommages causés par le retard pouvaient être indemnisés sous le chef des dommages imputables à des troubles de jouissance visés au par. 13(2) de la Loi. Le juge Steele a conclu que la preuve étayait amplement la conclusion de la Commission que Dell avait effectivement été retardée dans l’aménagement de son bien‑fonds par suite du temps pris par la Régie pour arrêter sa décision finale quant au choix des terres devant être expropriées. De plus, le juge Steele s’est dit d’accord avec la conclusion de la Commission selon laquelle Dell avait subi des dommages de 500 000 $ en raison de ce retard. Il a affirmé que la seule question qui se posait était de savoir si l’attribution de dommages-intérêts était compatible avec l’Expropriations Act et la politique qui la sous-tend.
10 Le juge Steele a souligné qu’il est notoire que la planification est un long processus ayant une incidence sur la valeur d’un bien‑fonds, que celui-ci soit ou non exproprié. Il a maintenu que si le législateur avait voulu qu’une indemnité soit versée à l’égard de tels retards il l’aurait dit expressément. Selon lui, pour avoir gain de cause, Dell devait démontrer qu’elle avait le droit d’être indemnisée des dommages imputables à des troubles de jouissance en vertu de l’al. 13(2)b) ou causés par un effet préjudiciable en vertu de l’al. 13(2)c).
11 Le juge Steele a fait remarquer que les troubles de jouissance ne sont pas définis dans la Loi. Il a examiné les exemples de troubles de jouissance énumérés à l’art. 18 pour s’aider dans l’interprétation de cette expression. Il a exprimé l’opinion que les exemples de dommages imputables à des troubles de jouissance prévus à l’art. 18 sont fondamentalement des frais de réinstallation ou des coûts rattachés aux logements ou aux immeubles. Le juge Steele a adopté la définition des troubles de jouissance formulée dans Ridgeport Developments c. Metropolitan Toronto Region Conservation Authority (1976), 11 L.C.R. 143 (L.C.B. Ont.), à la p. 155:
[traduction] De l’avis de la Commission, les dommages imputables aux troubles de jouissance prévus aux art. 13 et 18 de la Loi sont les mêmes que ceux que reconnaît la common law, c’est‑à‑dire tous les dommages, coûts et dépenses, indépendamment de la valeur marchande du bien‑fonds exproprié et des dommages causés par un effet préjudiciable, qui sont directement imputables à l’expropriation des terres ou de l’immeuble où a été exploité un commerce ou une entreprise, ou que l’on se proposait d’exploiter, y compris les pertes personnelles ou commerciales attribuables à l’expulsion du propriétaire, pourvu qu’ils ne soient ni trop indirects ni visés par l’exception prévue dans la dernière partie de l’art. 13, à l’exception des pertes commerciales et de l’achalandage que prévoit séparément l’art. 19. [En italique dans l’original.]
12 Le juge Steele a conclu que, compte tenu des faits présentés en l’espèce, il ne pouvait être accordé de dommages‑intérêts en vertu de la common law. Au soutien de sa position, il a cité et appliqué l’arrêt Hartel Holdings Co. c. Ville de Calgary, [1984] 1 R.C.S. 337. Il a conclu que, comme Dell ne pouvait pas être indemnisée en vertu de la common law, elle ne pourrait l’être en vertu de la Loi.
13 En résumé, le juge Steele a statué qu’il n’existait pas, en l’espèce, de troubles de jouissance au sens de la Loi, puisque l’appelante n’avait pas, avant ou après l’expropriation, présenté de requête ou intenté d’action qui aurait donné naissance à une réclamation fondée sur des troubles de jouissance. Il a poursuivi en concluant que les dommages imputables au retard ne pouvaient pas être qualifiés d’«effet préjudiciable» puisqu’ils n’avaient pas été causés par la construction ou l’utilisation de la station du Réseau GO, comme l’exige la division 1(1)e)(i)(B) de l’Expropriations Act.
Cour d’appel de l’Ontario (1995), 22 O.R. (3d) 733
14 La Cour d’appel a souscrit à la conclusion que le temps pris par la Régie pour arrêter l’emplacement précis et la superficie requise pour la station du Réseau GO a eu pour effet de retarder l’aménagement du reste du bien‑fonds de l’appelante et que, de ce fait, des dommages avaient été subis. La Cour d’appel a confirmé la conclusion de la Cour divisionnaire que les dommages n’étaient pas indemnisables en vertu de la Loi. La Cour d’appel a dit être d’accord avec la façon dont le juge Steele avait interprété les dispositions applicables de la Loi, et elle a conclu que les dommages résultant du retard ne constituaient pas des dommages imputables à des troubles de jouissance visés par la Loi.
IV. Les questions en litige
15 (1)La question principale à trancher consiste à déterminer si les pertes subies par Dell en raison des retards sont indemnisables en vertu de l’Expropriations Act.
(2)La question secondaire à trancher est de savoir si la Cour d’appel a commis une erreur en appliquant la norme de la décision correcte en contrôlant la décision de la Commission des affaires municipales de l’Ontario.
V. L’analyse
16 D’entrée de jeu, il convient de souligner qu’il ne fait aucun doute que Dell a subi des dommages en raison du retard mis à compléter le processus d’expropriation, et que ces dommages s’élèvent à 500 000 $. La seule question à trancher est de savoir si ces dommages sont indemnisables en vertu des dispositions de l’Expropriations Act. Il est donc nécessaire d’examiner d’abord l’historique et l’objet de cette loi.
A.L’historique et l’objet de l’Expropriations Act
17 Avant l’adoption de la Loi actuelle, les procédures d’expropriation en Ontario avaient fait l’objet de nombreuses critiques valables et de plaintes légitimes. Ce malheureux état de fait a été documenté dans le rapport de 1968 de la Royal Commission Inquiry into Civil Rights en Ontario. Dans un rapport paru plus tôt, en 1967, la Commission de réforme du droit de l’Ontario avait examiné les fondements de l’indemnisation en cas d’expropriation et avait formulé deux recommandations principales. La Commission a affirmé que la principale considération devait être l’indemnisation des pertes subies par la partie expropriée. À la page 11 de ce rapport, cette position est exprimée ainsi:
[traduction] À partir de l’examen de l’évolution du droit canadien, la Commission est d’avis que certaines des difficultés liées à l’établissement de l’indemnité découlent du fait que l’on ne reconnaît pas que le véritable fondement de cette indemnité n’est ni un marchandage imaginaire à propos du prix à payer pour un bien‑fonds dans le cadre d’une transaction entre deux particuliers, ni la négociation d’une opération ordinaire sur le marché, mais l’exécution de l’obligation qu’a l’État, d’une part, de réparer le préjudice causé à des particuliers dans l’intérêt public, et, d’autre part, de réduire le plus possible les pertes, les inconvénients et les troubles de jouissance des citoyens. [Je souligne.]
18 La seconde recommandation était qu’une loi sur l’expropriation devrait prévoir un cadre d’évaluation de l’indemnité qui serait suffisamment souple pour permettre l’indemnisation dans des circonstances diverses. Essentiellement, on proposait que la loi établisse un cadre d’évaluation de l’indemnité qui serait suffisamment souple pour faire justice (ce que j’interprète comme voulant dire indemniser) dans des cas particuliers.
19 À partir des recommandations de la Royal Commission Inquiry into Civil Rights et du rapport sur l’expropriation de la Commission de réforme du droit de l’Ontario, une loi sur l’expropriation a été adoptée en 1968. Cette loi est substantiellement la même aujourd’hui. Elle est de toute évidence une loi réparatrice, qui a été édictée dans le but spécifique d’indemniser adéquatement les personnes dont les biens‑fonds sont expropriés dans l’intérêt public.
B.L’interprétation des lois concernant l’expropriation
20 L’expropriation d’un bien est l’un des pouvoirs gouvernementaux qui n’est exercé qu’en dernier ressort. L’expropriation totale ou partielle d’un bien appartenant à une personne constitue une grave perte ainsi qu’une atteinte très importante aux droits privés de propriété des citoyens. Il s’ensuit que le pouvoir d’une autorité expropriante devrait être interprété de façon stricte en faveur des personnes dont les droits sont touchés. Ce principe a été souligné par d’éminents auteurs et dans des arrêts de notre Cour. Voir P.-A. Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990), à la p. 458; E. Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada (2e éd. 1992), à la p. 26; Manitoba Fisheries Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 101, aux pp. 109 et 110; Diggon‑Hibben Ltd. c. The King, [1949] R.C.S. 712, à la p. 715; et Imperial Oil Ltd. c. La Reine, [1974] R.C.S. 623.
21 De plus, comme l’Expropriations Act est une loi réparatrice, elle doit recevoir une interprétation large, libérale et compatible avec son objet. Le facteur dominant est le fond, non la forme. Voir Pacific Coast Coin Exchange of Canada Ltd. c. Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, [1978] 2 R.C.S. 112, à la p. 127. Dans Laidlaw c. Municipalité du Toronto métropolitain, [1978] 2 R.C.S. 736, à la p. 748, notre Cour a signalé qu’«[u]ne loi corrective ne devrait pas être interprétée, advenant une ambiguïté, de manière à priver un individu de ses droits en common law, à moins d’une disposition expresse».
22 L’application de ces principes a créé la présomption voulant qu’il y ait indemnisation chaque fois qu’un bien-fonds est exproprié. Il s’agit de l’approche qu’a constamment suivie notre Cour. Dans La Reine du chef de la Colombie-Britannique c. Tener, [1985] 1 R.C.S. 533, à la p. 559, le juge Estey, s’exprimant au nom des juges de la majorité, s’est fondé sur un passage des motifs de lord Atkinson dans Attorney‑General c. De Keyser’s Royal Hotel Ltd., [1920] A.C. 508 (H.L.), à la p. 542:
[traduction] . . . à moins que les termes de la loi ne l’exigent clairement, une loi ne doit pas être interprétée de manière à permettre l’expropriation du bien d’une personne sans indemnisation.
Même si le juge Wilson a rédigé une opinion concourante distincte dans Tener, elle était d’accord avec les juges de la majorité sur ce point. S’exprimant en son nom et au nom du juge en chef Dickson, elle a déclaré ceci, à la p. 547:
Lorsqu’une expropriation ou un préjudice est autorisé par la loi, le droit à l’indemnisation doit y prendre sa source . . .
Lorsqu’il y a eu appropriation d’un bien‑fonds, il faut interpréter la loi à la lumière d’une présomption en faveur de l’indemnisation (voir Todd, The Law of Expropriation and Compensation in Canada, pp. 32 et 33) . . .
23 Il s’ensuit que l’Expropriations Act devrait recevoir une interprétation large et compatible avec son objet, qui consiste à indemniser pleinement le propriétaire foncier dont le bien a été exproprié.
C.La nature de la réclamation de Dell
24 Pour déterminer s’il y a lieu d’indemniser Dell de la perte qu’elle a subie, il faut expliquer la nature de sa réclamation. Essentiellement, selon la description qu’en a donnée la Cour divisionnaire, les dommages correspondaient à la perte financière résultant des coûts additionnels engagés et aux profits perdus par suite du retard mis par la Régie à acquérir l’emplacement. Personne ne met en doute ni le fait qu’il y a bel et bien eu perte ni le montant des dommages‑intérêts. Dell acquérait des biens‑fonds et les mettait en valeur. Parce que les études de la Régie recommandaient deux emplacements possibles pour la station du Réseau GO, la municipalité a, pendant deux ans, refusé d’accorder les consentements requis pour l’aménagement du bien-fonds. Dell devrait‑elle être indemnisée de cette perte?
25 L’article 13 établit le pouvoir d’accorder une indemnité en cas d’expropriation d’un bien-fonds et précise les fondements de celle-ci:
[traduction]
13 (1) Lorsqu’un bien‑fonds est exproprié, l’autorité expropriante verse au propriétaire l’indemnité fixée conformément à la présente loi.
(2) Lorsque le bien‑fonds d’un propriétaire est exproprié, le montant de l’indemnité à verser au propriétaire se fonde sur:
a)la valeur marchande du bien‑fonds;
b)les dommages imputables à des troubles de jouissance;
c)les dommages causés par un effet préjudiciable;
d)les difficultés particulières, le cas échéant, relatives à la réinstallation du propriétaire.
Toutefois, si la valeur marchande est fondée sur une utilisation du bien‑fonds autre que l’utilisation existante, aucune indemnité prévue à l’alinéa b) n’est versée en contrepartie des dommages imputables aux troubles de jouissance que le propriétaire aurait subis en utilisant son bien‑fonds à cette autre fin.
26 Il s’agit en conséquence d’une disposition créatrice d’obligations, établissant qu’il doit être versé une indemnité égale au total des sommes calculées à l’égard de chacun des quatre postes énumérés. Je suis d’accord avec K. J. Boyd qui affirme, dans Expropriation in Canada (1988), à la p. 109, que l’objectif de ces dispositions est d’assurer [traduction] «d’une part, qu’il n’y aura pas double indemnisation et, d’autre part, qu’aucun poste légitime de réclamation ne sera oublié». De fait, l’objectif dominant de toute la Loi est de fournir une indemnité juste et adéquate au propriétaire du bien‑fonds exproprié. De plus, il convient de signaler que la Commission des affaires municipales de l’Ontario et la Cour divisionnaire ont conclu que le bien‑fonds de Dell était utilisé en tant que bien-fonds approprié pour des fins d’aménagement et prêt à être utilisé à cette fin. Cette conclusion n’était pas en litige en Cour d’appel. Il s’ensuit que les derniers mots de l’art. 13 ne peuvent être invoqués pour faire obstacle à l’indemnisation des dommages imputables à des troubles de jouissance recouvrables en l’espèce.
D. Comment faut‑il interpréter la disposition sur les troubles de jouissance?
27 Les mots utilisés dans l’article en cause devraient être interprétés suivant leur sens naturel et ordinaire, suivant le contexte de l’objectif manifeste de la loi qui est d’accorder au propriétaire exproprié une juste indemnité à l’égard des pertes qu’il a subies du fait de cette expropriation. Dans Laidlaw, précité, le juge Spence, s’exprimant au nom de notre Cour, a accordé une importance particulière aux trois facteurs suivants: premièrement, l’intention que le législateur avait d’indemniser les pertes subies; deuxièmement, le droit à des dommages-intérêts pour les troubles de jouissance est conféré en termes larges et de portée générale; troisièmement, le législateur a choisi d’illustrer l’expression «troubles de jouissance» mais non de la définir. Aux pages 744 et 745, il a ajouté ce qui suit:
J’en viens donc à l’art. 18 de The Expropriation Act. Nous verrons plus loin que cet article, appliqué aux faits de l’espèce, précise le sens d’un «élément d’indemnité» prévu à l’al. 13(2)b), précité, savoir les troubles de jouissance. Il faut souligner que l’obligation de payer vise [traduction] «les frais raisonnables qui sont les conséquences naturelles et raisonnables de l’expropriation, notamment,» (c’est moi qui souligne). Il est bien connu que lorsqu’une loi emploie les mots «notamment» ou «y compris» plutôt que «signifie» ou «désigne», la définition n’est ni complète ni exhaustive et n’exclut pas le sens courant du mot. [Références omises.] En conséquence, si la somme de $16,000, c’est‑à‑dire la différence entre le coût de l’annexe, $26,000, et l’augmentation de la valeur marchande, estimée à $10,000, représente des «frais raisonnables qui sont les conséquences naturelles et raisonnables de l’expropriation», il faut l’ajouter à l’indemnité aux termes du par. 18(1), qu’elle entre ou non dans les cas prévus aux al. a), b) ou c) qui suivent le paragraphe introductif de l’art. 18(1). L’appelante a démontré que les améliorations ont coûté $26,000. Les évaluateurs ont unanimement conclu que cette dépense n’avait augmenté la valeur marchande que de $10,000. J’estime donc que la perte de la différence de $16,000 subie par l’appelante constitue des «frais», conséquence naturelle de l’expropriation. L’appelante a dépensé $26,000 et c’est seulement à cause de l’expropriation qu’elle n’a pu profiter de cette dépense. Si elle ne devait pas recevoir plus que la valeur marchande, elle ne serait remboursée que de $10,000. Le solde de $16,000 constitue donc une perte pour elle et des frais résultant directement de l’expropriation. Je conclus donc que l’appelante doit avoir gain de cause sur la base de cette interprétation de l’article, sans même considérer le recours au sous‑al. 18(1)a)(ii) en cause. [Je souligne.]
En conséquence, il est clair que, dans l’examen des dommages découlant de l’expropriation, la Loi devrait être interprétée d’une façon large, libérale et souple.
E.Les dommages sont‑ils des résultats normaux de l’expropriation?
28 S’il y a lieu d’accorder des dommages-intérêts, les dommages indemnisés doivent être des résultats normaux de l’expropriation. Devant la Commission des affaires municipales, mais non devant notre Cour, la Régie a soutenu que le retard avait été occasionné non pas par l’expropriation mais par la décision de la municipalité d’attendre avant d’accorder les approbations nécessaires pour le projet d’aménagement de Dell. Je ne puis souscrire à cet argument. Lorsque la Régie a décidé qu’une partie des 40 acres du bien‑fonds de Dell pouvait être requise pour une station du Réseau GO, la totalité de cette parcelle s’est trouvée bloquée. La municipalité ne pouvait approuver de zonage pour l’aménagement de quelque partie du bien‑fonds faisant partie de ces 40 acres. Il était impossible pour la municipalité d’étudier un projet d’aménagement dont les bornes n’étaient pas définies et dont la superficie restait à déterminer. La municipalité n’avait d’autre choix que d’attendre que la Régie décide de quelle superficie et de quelle partie de ce bien‑fonds elle avait besoin pour la station du Réseau GO. Il s’ensuit que c’est l’expropriation qui a causé le retard. Les dommages attribuables au retard dans l’aménagement sont donc des résultats normaux de l’expropriation.
F.Les dommages imputables aux troubles de jouissance devraient‑ils être limités aux pertes se rattachant seulement au bien‑fonds exproprié et non à la partie restante du bien‑fonds?
29 La Régie a prétendu que des dommages imputables aux troubles de jouissance ne peuvent être indemnisés que s’ils touchent le bien‑fonds exproprié lui-même et non quelque terrain adjacent que le propriétaire conserve après l’expropriation. Je ne peux accepter cette position. Rien dans le texte de l’article n’indique qu’une telle restriction s’applique aux dommages imputables aux troubles de jouissance qui peuvent à juste titre être qualifiés de résultats normaux d’une expropriation. Si l’expropriation a comme résultat normal que le propriétaire subit des pertes relativement à la partie restante d’un bien‑fonds, alors ces pertes, tout autant que celles touchant le bien‑fonds exproprié, sont visées par la définition de dommages imputables aux troubles de jouissance. Si elle avait voulu le faire, la législature aurait pu limiter les dommages imputables aux troubles de jouissance à ceux touchant le bien-fonds exproprié. Cependant, elle a choisi d’édicter une définition non limitative et souple. Un tel choix était approprié dans une loi dont l’objet est de pourvoir au paiement d’une indemnité raisonnable pour les pertes découlant de l’acte d’expropriation. Il est à la fois inutile et injuste de considérer que les dispositions de la Loi comportent la restriction suggérée par la Régie.
30 À mon avis, les motifs exposés par le juge Donnelly dans Lafleche c. Ministry of Transportation and Communications (1975), 8 L.C.R. 77 (C. div. Ont.), sont corrects et pertinents. Dans cette affaire, on avait exproprié une bande de terrain au milieu d’une ferme laitière. Lorsque l’agriculteur a tenté de poursuivre ses activités sur la partie restante du bien‑fonds, il s’est rendu compte que cela n’était plus rentable. La cour a conclu que, outre la valeur marchande de la bande de terrain expropriée, Lafleche avait droit à une somme de 15 000 $ au titre des dommages imputables aux troubles de jouissance. De toute évidence, cette indemnité ne se limitait pas aux dommages subis à l’égard du bien‑fonds exproprié, mais se rapportait principalement à l’entreprise agricole exploitée sur la partie restante du bien‑fonds. À la page 85 de cette décision, le juge Donnelly, s’exprimant au nom de la cour, a déclaré ceci:
[traduction] Nous faisons nôtres les énoncés de l’Office d’indemnisation foncière dans Blatchford Feeds Ltd. c. Board of Education for City of Toronto (1974), 6 L.C.R. 355, où il est précisé, à la p. 388, que la Loi a clairement pour but d’établir un code législatif visant à assurer une indemnisation juste et complète des terres expropriées et à offrir une telle indemnisation relativement à tous les aspects des dommages imputables aux troubles de jouissance, pourvu que les dommages subis n’aient pas un caractère trop indirect et qu’ils soient des résultats normaux de l’expropriation. [Je souligne.]
Voilà, à mon avis, la méthode qu’il convient d’appliquer à l’égard des dommages imputables aux troubles de jouissance.
31 Quoi qu’il en soit, je ne crois pas que les dommages subis en l’espèce se rapportent uniquement à la partie restante du bien‑fonds. Il va de soi que Dell désirait mettre en valeur toute la parcelle de terrain. Aucune partie du bien‑fonds ne pouvait servir à quoi que ce soit avant que la Régie décide quelle partie devait être expropriée pour les stations du Réseau GO. Il ne fait aucun doute que cela nuisait à la capacité de Dell d’utiliser quelque partie que ce soit de son bien‑fonds à des fins d’aménagement. La perte qui en résulte relève clairement de la définition de troubles de jouissance à des fins commerciales. De toute évidence, une fois que la Régie eut déterminé la superficie et les limites du bien‑fonds qu’elle allait exproprier, les activités d’aménagement foncier de Dell étaient nécessairement limitées à la partie restante du bien‑fonds. Il est vrai que les pertes découlant du retard se rapportent à l’accroissement des coûts d’aménagement de la parcelle de terre restante après l’expropriation. Cependant, l’ensemble des activités d’aménagement foncier ont été perturbées pendant la période d’attente. Ces dommages ont été subis par suite de la perturbation des activités d’aménagement foncier de Dell, qui visaient à la fois le bien‑fonds exproprié et la partie restante. Il s’ensuit que je ne peux accepter l’argument que les dommages ne se rapportent qu’au terrain restant et non au bien‑fonds exproprié. Il s’agit d’une distinction trop subtile à tirer dans l’application d’une loi réparatrice.
G.Une indemnité devrait‑elle être payable à l’égard des dommages découlant de retards dans l’expropriation de bien‑fonds, dans les cas où une telle indemnité n’est pas payable lorsqu’il n’y a pas d’expropriation?
32 La Cour d’appel a retenu le point de vue de la Cour divisionnaire, qui était d’avis que, comme des dommages-intérêts ne sont pas payables dans les cas où il y a des retards imputables à des considérations touchant le rezonage et l’aménagement du territoire et où il n’y a pas expropriation de bien-fonds, il s’ensuit que la législature ne pouvait avoir voulu que des dommages-intérêts soient payables pour retard à exproprier dans les cas où un bien-fonds est effectivement exproprié. En toute déférence, je ne peux admettre le bien-fondé de cette position.
33 L’objet de l’Expropriations Act est carrément d’indemniser de façon juste et complète la personne dont le bien‑fonds est exproprié. C’est l’expropriation du bien‑fonds qui donne naissance au droit à une indemnité. Le propriétaire dont le bien‑fonds est touché par un processus de zonage ou d’aménagement mais n’est pas exproprié n’a d’autre choix que d’assumer, dans l’intérêt public, toute perte résultant de retards. Il n’y a ni obligation d’origine législative ni considération de politique générale d’appliquer la même approche à l’égard de l’indemnisation, d’une part, des pertes résultant d’un retard lorsqu’il y a expropriation d’un bien‑fonds, et, d’autre part, des pertes découlant d’un retard dans le processus d’approbation d’un projet d’aménagement lorsqu’il n’y a pas expropriation. Comme on peut s’y attendre, tant les approches prévues par la Loi que celles appliquées par les tribunaux en matière d’indemnisation sont fort différentes dans ces deux types de situations.
34 La façon différente dont les tribunaux traitent ces situations a été décrite ainsi par le juge Wilson dans Tener, précité, aux pp. 547 et 548:
Lorsqu’il y a eu appropriation d’un bien‑fonds, il faut interpréter la loi à la lumière d’une présomption en faveur de l’indemnisation [référence omise], mais aucune présomption de la sorte n’existe dans le cas du préjudice subi quand il n’y a pas eu appropriation du bien‑fonds. [Références omises.] Dans ce cas, le droit à l’indemnisation a été sévèrement circonscrit par les tribunaux . . .
Notre Cour a reconnu le caractère fondamental de cette distinction, au moins depuis l’arrêt City of Montreal c. Daniel J. McAnulty Realty Co., [1923] R.C.S. 273, à la p. 283, dans lequel le juge Duff a fait l’observation suivante:
[traduction] Il est vrai que cet article [c.-à-d. la disposition imposant l’indemnisation] ne pourvoit manifestement pas lui-même à l’indemnisation des personnes dont le bien‑fonds n’est pas exproprié, mais qui subissent néanmoins un préjudice touchant leurs activités commerciales ou leurs biens en raison de l’exécution d’un ouvrage municipal; cependant, cela ne peut constituer un motif valable de refuser de donner effet au principe consacré dans cet article du code, dans la mesure précisée par l’article de la charte. [Je souligne.]
Voir, de façon générale, J.‑D. Archambault, «Les troubles de jouissance et les atteintes aux droits d’autrui résultant de travaux publics non fautifs» (1990), 21 R.G.D. 5, aux pp. 94 à 99.
35 Le Conseil privé a récemment réitéré la différence fondamentale entre ces deux situations. Dans l’arrêt Director of Buildings and Lands c. Shun Fung Ironworks Ltd., [1995] 2 A.C. 111, aux pp. 138 et 139, lord Nicholls of Birkenhead a dit ceci:
[traduction] Certes, de nombreux projets comportant une reprise de possession ou une acquisition forcée ne se concrétisent pas. Dans de telles situations, il est possible que des propriétés soient invendables et qu’il n’y ait jamais d’indemnité, sauf en cas d’application de dispositions spéciales concernant des «situations exceptionnelles». [. . .] L’existence de ce type de perte, pour laquelle le propriétaire pourrait ne pas avoir de recours s’il n’y a pas reprise de possession, ne constitue pas, dans les cas où la reprise de possession se réalise, un motif valable pour circonscrire l’indemnisation de façon à exclure toute perte antérieure à cette reprise de possession. [Je souligne.]
Il convient de signaler que le mot «reprise de possession» dans ces motifs est un synonyme d’expropriation.
36 Il est également révélateur que la Loi établisse une distinction claire entre les cas où il y a indemnisation et où il n’y a pas expropriation, et ceux dans lesquels il y a indemnisation et où un bien-fonds est effectivement exproprié. Lorsqu’il y a expropriation, l’indemnité est principalement prévue aux art. 13, 15, 18, 19, 23 ainsi que dans les définitions du sous‑al. 1(1)e)(i). L’article 21 et le sous‑al. 1(1)e)(ii) indiquent les circonstances dans lesquelles il doit y avoir versement d’une indemnité même si aucun bien-fonds n’est exproprié. Aucune disposition ne prévoit d’indemnisation à l'égard des dommages imputables à des troubles de jouissance lorsqu’il n’y a pas d’expropriation. Les dommages causés par un effet préjudiciable peuvent être indemnisés tant lorsqu’il y a expropriation d’un bien-fonds que dans le cas contraire, mais les critères à respecter sont très différents. Dans les cas où il y a expropriation d’un bien-fonds, les dommages peuvent se rapporter à la construction et à l’utilisation des ouvrages; alors que s’il n’y a pas expropriation les dommages se limitent à ceux découlant de la construction des ouvrages, même si leur utilisation cause aussi des dommages. Il existe donc clairement un fondement permettant de conclure qu’il y a une différence très concrète et importante entre les cas d’indemnisation où il y a eu expropriation d’un bien‑fonds et ceux où il n’y en a pas eu. Il s’ensuit que des dommages‑intérêts peuvent à juste titre être accordés pour des troubles de jouissance dans les cas où il y a eu expropriation, même si de tels dommages-intérêts ne sont pas accordés dans le cas contraire.
H. Le processus d’expropriation
37 Les tribunaux ont depuis longtemps jugé que l’acte d’expropriation lui-même fait partie d’un processus continu. Dans l’arrêt McAnulty Realty Co., précité, à la p. 283, le juge Duff a souligné que le mot [traduction] «expropriation» n’est pas utilisé dans le sens restreint d’un simple transfert de titre, mais qu’il désigne le processus d’expropriation du bien en vue de la fin pour laquelle celui-ci est requis. Par conséquent, le fait que les événements qui ont influé sur la valeur du bien‑fonds exproprié s’inscrivaient dans le cadre du processus d’expropriation, ou, en d’autres termes, qu’ils constituaient une étape dans l’acquisition du bien‑fonds, est un facteur important qui doit être pris en considération dans de nombreuses affaires d’expropriation. Voir Tener, précité, aux pp. 557 à 559. En l’espèce, il ne fait aucun doute que n’eût été le processus d’expropriation, c’est en 1981 plutôt qu’en 1984 que le bien‑fonds de Dell aurait été mis en vente en tant que bien-fonds aménagé. En conséquence, des dommages-intérêts devraient être accordés à l’égard des pertes occasionnées par le processus d’expropriation.
I.Une indemnité devrait‑elle être payable pour les dommages antérieurs à l’expropriation elle-même?
38 La Cour d’appel a accepté l’approche suivie par la Cour divisionnaire, qui a qualifié le retard survenu en l'espèce de «retard antérieur à l’expropriation» non indemnisable. En toute déférence, je ne puis souscrire à cette position. L’approche applicable à l’égard des dommages découlant d’une expropriation ne devrait pas être fondée sur des considérations de nature temporelle, mais plutôt sur le lien de causalité. Il n’est pas rare que des dommages survenus avant l’expropriation puissent de fait avoir été causés par l’expropriation elle-même. L’application aux dommages-intérêts prévus par l’Expropriations Act de l’approche fondée sur le lien de causalité a été acceptée par la majorité de notre Cour dans Imperial Oil, précité, où l’État avait ordonné à la demanderesse de retirer des conduites d’un endroit où elle disposait d’un droit de passage pour permettre la réalisation de travaux de dragage et la construction d’installations portuaires. Même si le bien-fonds de la demanderesse n’a pas été exproprié, celle-ci a demandé des dommages-intérêts pour cause d’effet préjudiciable. Le juge de première instance a statué qu’aucune indemnité n’était payable, étant donné que les travaux de dragage et de construction avaient été entrepris après l’enlèvement des conduites. La majorité de notre Cour a infirmé cette décision et déclaré ce qui suit, aux pp. 632 et 633:
C’est à cause de la décision de procéder à la construction de ces ouvrages publics que les conduites ont dû être déplacées et abaissées, et le fait que ces changements ont été exécutés avant la construction des ouvrages publics ne permet pas, à mon avis, de conclure que l’atteinte défavorable qu’a incontestablement subie la pétitionnaire n’a pas été causée «par la construction d’ouvrages publics».
39 De même, dans Bersenas, précité, un tabaculteur avait vendu une partie de son contingent de tabac avant l’expropriation de son bien‑fonds, mais après avoir été informé qu’il devrait quitter les lieux avant une date spécifiée. Il a à juste titre été jugé que le fait que la vente du contingent de tabac ait précédé l’expropriation n’empêchait pas l’agriculteur d’être indemnisé, au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance, pour les pertes qu’il avait subies en raison de cette vente. La Cour divisionnaire a formulé sa position comme suit (à la p. 113):
[traduction] Il ne fait aucun doute que M. Bersenas a agi comme il l’a fait en raison de l’expropriation. Il ne faut pas considérer que des troubles de jouissance de nature commerciale se produisent seulement après signification de l’avis officiel d’expropriation. Comme, dans les faits, l’expropriation s’est produite, en droit, au moment de la signification de l’avis, il faut considérer que l’expropriation incluait également les actes accomplis par les parties en prévision de cette expropriation, y compris les renseignements fournis par le ministère, les négociations, les prévisions d’achèvement, les assurances données par le ministre que l’expropriation serait effectivement officialisée.
40 En l’espèce, la Cour divisionnaire a examiné Bersenas et déclaré que, même si cette décision était bien fondée eu égard aux faits qui lui sont propres, il ne faut pas considérer qu’elle étaye le principe que tous les actes accomplis par une partie ou l’autre avant l’expropriation peuvent donner droit à des dommages‑intérêts pour toute perte commerciale. Il est possible que, dans Bersenas, la Cour divisionnaire ait considéré que les dommages étaient indemnisables pour le motif que la mesure avait été prise en vue de limiter les dommages. Il est vrai que les parties ont l’obligation de limiter les dommages et que toutes les mesures prises à cette fin seront indemnisables dans les affaires d’expropriation.
41 Cependant, en l’espèce, la Cour divisionnaire a décidé que Dell n’avait pris aucune mesure pour limiter ses dommages, mais qu’elle avait simplement été retardée dans l’aménagement de son bien‑fonds. La Cour divisionnaire a conclu qu’il n’y avait pas de troubles de jouissance au sens de la Loi. Je ne puis accepter cette position. Il était tout simplement impossible pour Dell de prendre quelque mesure susceptible de limiter ses pertes au titre de l’aménagement de son bien-fonds. La compagnie avait acheté le bien‑fonds à des fins d’aménagement. Elle cherchait à obtenir l’approbation nécessaire à cette fin lorsque la Régie a manifesté son intérêt à l’égard d’une partie du bien‑fonds de Dell. Le bien‑fonds s’est trouvé de ce fait bloqué durant plus de deux ans, pendant que la Régie déterminait quelle superficie et quelle partie de celui-ci devraient être expropriées. Dell n’avait d’autre choix que d’attendre la décision de la Régie avant de pouvoir aller de l’avant avec son projet d’aménagement foncier.
42 Il serait injuste que Dell soit privée d’une indemnité pour troubles de jouissance simplement parce que la nature de ses activités commerciales empêchait la prise de mesures visant à limiter les dommages causés par l’expropriation. Il est possible que des dommages imputables à une expropriation surviennent avant la date officielle de l’expropriation, de fait cela se produit fréquemment. À mon avis, la partie expropriée devrait avoir le droit ‑- d’ailleurs elle a le droit -‑ d’être indemnisée de ces dommages. Le raisonnement et les conclusions exposés dans Shun Fung, précité, appuient selon moi cette conclusion.
43 Shun Fung exploitait une usine sidérurgique à Hong Kong. En novembre 1981, les autorités gouvernementales ont informé Shun Fung qu’elles planifiaient un projet qui nécessiterait l’expropriation de ses terres. Cette information est devenue de notoriété publique vers le milieu de 1982, mais le bien‑fonds n’a été exproprié qu’en juillet 1986. En raison de l’expropriation annoncée, Shun Fung a été incapable d’obtenir des contrats à long terme parce que les clients craignaient que l’expropriation se réalise et que l’entreprise ferme ses portes. La demanderesse a demandé à être indemnisée de la perte de profits subie pendant la «période d’incertitude» qui a suivi l’annonce de l’expropriation envisagée jusqu’à la réalisation de celle-ci. Les lords de la majorité ont conclu que les pertes subies au cours de cette période avaient été causées par l’expropriation et que des dommages-intérêts devaient être accordés. Lord Nicholls of Birkenhead a exposé sa position en ces termes (aux pp. 135 à 137):
[traduction] La présente demande soulève la question de savoir si une perte subie avant la reprise de possession peut être considérée, pour des fins d’indemnisation, comme une perte causée par la reprise de possession. À première vue, la question semble n’admettre qu’une seule réponse. La cause doit précéder l’effet. C’est un truisme. Les pertes antérieures à la reprise de possession ne peuvent être causées par celle-ci. À partir de là, on affirme, avec une logique apparemment inéluctable, qu’une perte antérieure à une reprise de possession ne peut donner lieu à une indemnité.
Le problème que pose cette approche est qu’elle aboutit à des résultats pratiques devant lesquels on recule instinctivement. Si on pousse cette approche jusqu’à sa conclusion logique, cela voudrait dire que l’homme d’affaires qui déménage au cours de la semaine qui précède la reprise de possession ne peut recouvrer ses frais de déménagement, qu’il aurait dû attendre après la reprise de possession pour le faire. Une telle approche irait également à l’encontre du raisonnement qui sous‑tend le principe dégagé dans Pointe Gourde: Pointe Gourde Quarrying and Transport Co. Ltd. c. Sub‑Intendent of Crown Lands, [1947] A.C. 565. Un propriétaire foncier ne peut réclamer une indemnité si la valeur de son bien‑fonds augmente par suite de la mise en branle du processus même dont fait partie intégrante la reprise de possession. Ce principe s’applique également en sens inverse. Un demandeur ne doit pas subir une perte de valeur attribuable au mécanisme en question [référence omise]. Le raisonnement qui sous‑tend ce principe est le suivant: si on veut assurer au propriétaire foncier une indemnité juste, les pertes résultant de l’application du processus devraient être indemnisées, mais non les gains qu’il en tire. En l’absence du processus, il n’y aurait eu ni pertes ni gains. Cependant, si l’on ne tient pas compte des pertes commerciales postérieures à la mise en branle du processus et antérieures à la reprise de possession, un demandeur ne sera pas indemnisé de ces pertes, même si elles sont attribuables au processus. Si le risque de reprise de possession éloigne des clients qui ont besoin d’une garantie d’approvisionnement à long terme, aucune indemnité ne serait payable au moment de la reprise de possession relativement à cette perte de profits. Les pertes de profits dans le futur pourraient être recouvrées, mais non les pertes déjà subies.
. . .
Comme point de départ de l’examen de cette énigme, il faut se rappeler que l’argument du ministère public ‑- loin de favoriser la réalisation de l’objectif du législateur qui est de fournir une indemnisation juste -‑ aurait plutôt l’effet contraire. Il rendrait futile la réalisation de cet objectif. Un événement à venir peut faire sentir ses effets avant même de se produire, et une reprise de possession est un tel événement. Fixer le point à partir duquel il y a indemnisation à l’endroit proposé par le ministère public aurait un caractère éminemment artificiel, car une telle limite n’aurait aucun rapport avec ce qui se passe dans la réalité. Cela ne peut constituer un fondement valable pour déterminer l’indemnisation des pertes réellement subies. [En italique dans l’original; je souligne.]
44 Voici comment il a résumé sa position aux pp. 137 et 138:
[traduction] . . . les pertes survenues dans la perspective d’une reprise de possession et en raison de la menace que présentait cet événement doivent être considérées comme des pertes causées par la reprise de possession au même titre que les pertes survenant après cet événement. Cela veut dire élargir le sens du concept de lien de causalité, suffisamment pour viser toutes ces pertes. Pour être indemnisable, une perte subie après la reprise de possession doit satisfaire aux trois conditions suivantes: avoir un lien de causalité avec la reprise de possession, ne pas avoir un caractère trop indirect et ne pas constituer une perte qu’une personne raisonnable aurait évitée. Une perte subie après la mise en branle du processus mais avant la reprise de possession ne sera pas écartée pour absence de lien de causalité du seul fait qu’elle est survenue avant la reprise de possession, pourvu toutefois qu’elle se soit produite dans la perspective d’une reprise de possession et en raison de la menace que présentait cet événement.
Il a donc été jugé que Shun Fung devrait être indemnisée de la perte de profits subie pendant la «période d'incertitude» qui a précédé l’expropriation.
45 Je suis tout à fait d’accord avec ces motifs. La situation décrite dans cette affaire est fort semblable à celle qui nous intéresse. Dell a subi des dommages parce que ses activités d’aménagement ont été réduites pendant plus de deux ans pendant que la Régie déterminait quelle partie du bien‑fonds de Dell elle avait besoin pour la station du Réseau GO. C’est l’expropriation qui a été la cause de l’accroissement des coûts des activités d’aménagement de Dell au cours de la période d’attente entre l’annonce de l’expropriation possible du bien‑fonds et l’expropriation elle-même. Pour les motifs qui précèdent, je suis d’avis que ces coûts sont indemnisables en tant que dommages imputables à des troubles de jouissance conformément à l’al. 13(2)b) de l’Expropriations Act. Cette conclusion suffit pour décider du présent pourvoi. Cependant, on a soulevé deux autres points dont il convient de faire état.
J.Est‑ce que les pertes sont indemnisables en tant que dommages causés par un effet préjudiciable?
46 Vu la conclusion que les pertes sont indemnisables en tant que dommages imputables à des troubles de jouissance, il n’est pas nécessaire d’examiner le motif subsidiaire avancé par l’appelante voulant que les pertes pourraient être indemnisées en tant que dommages causés par un effet préjudiciable.
K.Le degré de retenue dont il faut faire preuve envers la Commission des affaires municipales de l’Ontario
47 L’appelante a soutenu que les tribunaux d’instance inférieure ont fait erreur en statuant que la norme de contrôle applicable aux décisions de la Commission des affaires municipales de l’Ontario était celle de la décision correcte. En d’autres mots, que la décision devait être correcte. J’ai conclu que la décision de la Commission était correcte. En conséquence, il n’est pas nécessaire d’examiner la question de la norme de retenue applicable aux décisions de la Commission. Cependant, des observations s’imposent relativement à l’argument de l’appelante. Dans Pezim c. Colombie‑Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, aux pp. 589 et 590, le juge Iacobucci a bien exposé les principes régissant la norme de contrôle que les cours d’appel doivent respecter lorsqu’elles siègent en révision des décisions de divers tribunaux administratifs:
Il existe diverses normes de contrôle applicables à la myriade d'organismes administratifs qui existent au Canada. Dans l'examen de la norme de contrôle applicable, il faut avant tout déterminer quelle était l'intention du législateur lorsqu'il a conféré compétence au tribunal administratif. Pour répondre à cette question, les tribunaux ont examiné divers facteurs, dont le rôle ou la fonction du tribunal. Il est également essentiel de savoir si les décisions de l'organisme sont protégées par une clause privative. Enfin, il est d'une importance fondamentale de savoir si la question touche la compétence du tribunal concerné.
48 Il n’existe pas de clause privative efficace applicable aux décisions de la Commission. Au contraire, le par. 33(2) de l’Expropriations Act (maintenant le par. 31(2)) prévoit qu’un appel de plein droit peut être porté devant la Cour divisionnaire [traduction] «sur des questions de droit, de fait ou les deux. La Cour divisionnaire peut: a) soit renvoyer une affaire devant la Commission; b) soit rendre une décision ou une ordonnance qui relève de la compétence de la Commission». En conséquence, non seulement la disposition ne renferme pas de clause privative, mais au contraire elle confère un très vaste pouvoir d’appel. De plus, la présente décision ne met en jeu aucune expertise particulière. Je suis d’accord avec la conclusion de la Cour d’appel qu’il n’y a pas lieu de faire preuve d’une retenue particulière à l’égard des décisions de la Commission. Il s’ensuit que la décision de la Commission doit être correcte. Cependant, comme j’ai conclu, elle était correcte.
VI. Le dispositif
49 Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de rétablir le montant de 500 000 $ accordé au titre des dommages imputables aux troubles de jouissance par la Commission des affaires municipales de l’Ontario en vertu de l’al. 13(2)b) de l’Expropriations Act. Les ordonnances de la Cour divisionnaire et de la Cour d’appel devraient être annulées et l’indemnité accordée par la Commission des affaires municipales de l’Ontario devrait être rétablie. L’appelante a droit aux dépens dans toutes les cours.
//Le juge Iacobucci//
Version française des motifs rendus par
50 Le juge Iacobucci (dissident) — J’ai lu les motifs limpides de mon collègue le juge Cory et, en toute déférence, je ne puis souscrire au résultat auquel il arrive. À mon avis, ni le libellé du texte de loi en question ni la jurisprudence applicable n’appuient la demande d’indemnisation présentée en l’espèce par Dell et fondée sur des dommages imputables à des troubles de jouissance. Pour ce qui concerne l’autre volet de la demande d’indemnisation de Dell, qui est fondé sur les dommages causés par un effet préjudiciable, je suis d’avis que le libellé clair de la loi exclut le versement d’une indemnité à ce titre.
1. Dommages imputables à des troubles de jouissance
51 En vertu des par. 13(1) et (2) de l’Expropriations Act, R.S.O. 1980, ch. 148 (la «Loi»), l’autorité gouvernementale qui exproprie un bien‑fonds doit en indemniser le propriétaire. Le montant de l’indemnité doit notamment tenir compte des «dommages imputables à des troubles de jouissance». Aux termes du par. 18(1) de la Loi, les dommages imputables à des troubles de jouissance sont «les frais raisonnables qui sont les résultats normaux de l’expropriation». En d’autres termes, dans la mesure où l’expropriation cause la perte, le propriétaire a le droit d’être indemnisé au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance, sous réserve de la question de leur caractère indirect. En conséquence, l’issue de l’action en dommages‑intérêts de Dell dépend de la question de savoir si l’expropriation a, dans les faits, causé la perte.
52 À mon avis, la réclamation de l’appelante n’arrive pas à franchir cette étape cruciale. Je n’accepte pas l’argument de Dell que l’expropriation de son bien‑fonds a donné lieu à la perte en question. Cela m’amène à faire un bref examen des faits de l’espèce et de la jurisprudence pertinente.
53 Au milieu des années 70, Dell a acheté environ 40 acres de terrain à Mississauga en vue de réaménager ce bien‑fonds en tant que «lotissement» résidentiel. En mai 1977, la Régie des transports en commun de la région de Toronto (la «Régie») a demandé à la ville de Mississauga d’avaliser son projet de construction d’une station du Réseau GO sur une partie du bien‑fonds de Dell. Ce n’est qu’en mars 1980 que la Régie a déterminé les limites exactes du terrain nécessaire. Durant cette période de trois ans, la ville de Mississauga a refusé d’examiner le projet de réaménagement de Dell.
54 En raison de cette «période d’attente», Dell a engagé, dans le cadre de l’aménagement du bien‑fonds de Mississauga, des dépenses plus importantes qu’elle n’aurait eu à le faire si le projet de réaménagement avait été exécuté suivant le calendrier initial. Dell cherche maintenant à recouvrer ces coûts additionnels au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance.
55 Comme il a été indiqué plus tôt, suivant la définition de dommages imputables à des troubles de jouissance prévue par la Loi, Dell doit démontrer que les coûts additionnels d’aménagement sont les «résultats normaux de l’expropriation». À mon avis, l’argument avancé par Dell pour établir le lien de causalité ne saurait être retenu, et ce pour deux raisons. Premièrement, je ne suis pas d’accord avec l’argument de l’appelante que la période d’attente de trois ans constituait une partie du «processus» d’expropriation. Deuxièmement, même si c’était le cas, ce n’est pas le temps mis par la Régie pour agir qui a causé la perte subie par Dell, mais l’autorité responsable du zonage. La conduite de la Régie n’a aucunement forcé la ville de Mississauga à retarder l’examen de la demande de modification de zonage présentée par Dell. La ville a choisi de reporter sa décision jusqu’à ce que la Régie ait arrêté ses plans concernant la station du Réseau GO. Cette décision de la ville rompt effectivement le lien de causalité entre le «processus» d’expropriation et la perte de Dell. Je vais maintenant préciser ces deux raisons.
56 Pour être indemnisée des dommages imputables à des troubles de jouissance, une partie doit démontrer que les frais en cause sont les résultats normaux de l’expropriation. Habituellement, le mot «expropriation» s’entend de l’appropriation même du bien‑fonds d’une personne. Voir, par exemple, la définition donnée dans le Black’s Law Dictionary (6e éd. 1990). Cependant, en l’espèce, ce n’est pas l’appropriation en tant que telle qui a causé la perte. Au contraire, du point de vue de Dell, plus vite surviendrait l’expropriation, le mieux ce serait. La source de la plainte de Dell n’est donc pas la prise de son bien‑fonds, mais le temps qu’a mis la Régie à décider exactement quelle parcelle de terrain devait être expropriée. En conséquence, à première vue, la perte de Dell ne semble pas visée par la définition de dommages imputables à des troubles de jouissance prévue au par. 18(1) de la Loi.
57 Dans un effort en vue de faire entrer sa réclamation dans le champ d’application du par. 18(1), l’appelante a soutenu devant notre Cour que la période d’attente qui a précédé l’expropriation elle‑même faisait partie du «processus» ou «régime» d’expropriation. Une fois qu’il est reconnu que la période d’attente fait partie du «processus d’expropriation», il s’ensuit que toute perte causée par cette attente est, par extension, causée par l’expropriation elle‑même. Cependant, je ne souscris pas à cette caractérisation de la période d’attente, et je ne considère pas non plus que la jurisprudence appuie cet argument de l’appelante.
58 Il est vrai que, dans certains arrêts, on parle de l’expropriation comme d’un «processus». Voir, par exemple, les motifs du juge Duff dans City of Montreal c. Daniel J. McAnulty Realty Co., [1923] R.C.S. 273. Cependant, lorsque le juge Duff a utilisé le mot [traduction] «processus», il ne parlait pas de toutes les étapes menant à l’expropriation elle‑même. Au contraire, le «processus d’expropriation» ne visait que l’appropriation même et l’usage auquel le bien‑fonds exproprié était destiné, savoir la construction d’une usine d’épuration. La Cour a adopté cette définition quelque peu élargie du mot «expropriation» afin de calculer adéquatement la valeur du bien‑fonds exproprié pour son propriétaire. Contrairement à l’argument avancé par l’appelante, le mot «processus», tel qu’il a été utilisé dans McAnulty, ne se rapportait à aucune mesure prise au cours de la période d’attente qui a précédé l’expropriation, mais plutôt aux événements postérieurs à la prise de possession du bien‑fonds, c’est‑à‑dire la construction d’une usine d’épuration.
59 Je ne vois donc pas comment la période qui a précédé la prise de possession du bien‑fonds peut être visée par le mot «expropriation» au sens du par. 18(1) de l’Expropriations Act. En conséquence, les pertes causées par l’écoulement du temps avant l’expropriation elle‑même ne peuvent être considérées comme des dommages imputables à des troubles de jouissance.
60 Qui plus est, même en acceptant l’argument de l’appelante que la période qui a précédé l’expropriation fait partie du «processus d’expropriation», ce laps de temps n’a pas, dans les faits, causé la perte qui est à la base de la présente réclamation. Pour être plus précis, la perte subie par Dell ne résulte pas de l’expropriation, mais plutôt d’une décision en matière de zonage ou de l’absence d’une telle décision.
61 Entre 1977 et 1980, la ville de Mississauga a refusé d’examiner les propositions d’aménagement de Dell tant que la Régie n’aurait pas arrêté sa décision finale quant au terrain devant être exproprié. Même si la décision de refuser d’examiner le projet d’aménagement a indéniablement été influencée par le «processus d’expropriation», elle n’a pas été déterminée par celui‑ci. La ville avait toujours le pouvoir de modifier le zonage de l’ensemble du bien‑fonds de Dell, mais elle a choisi de ne pas le faire. Bien que cela ait pu être une décision prudente, c’était néanmoins une décision de la ville. En conséquence, je suis d’avis que le retard dans l’aménagement ne découle pas inexorablement de la lenteur mise par la Régie à choisir l’emplacement de la station du Réseau GO. Comme le temps mis à prendre la décision concernant l’expropriation n’a pas, dans les faits, causé le retard dans la modification du zonage, le temps mis à exproprier n’a donc pas non plus causé la perte de Dell au titre des «dommages imputables à des troubles de jouissance» visés au par. 18(1) de la Loi.
62 Je tiens à souligner qu’il ne s’agit pas d’un cas où le bien exproprié avait une valeur spéciale pour le propriétaire, valeur que ne traduirait pas le prix du bien‑fonds sur le marché. Dell n’avait fait, à l’égard de son bien, aucun investissement qui aurait été rendu inutile par l’expropriation. À tout le moins, la réclamation en litige n’est pas de cette nature. Les dommages dont on demande l’indemnisation ne correspondent d’aucune façon à une diminution de la valeur soit du bien exproprié soit de la partie restante du bien‑fonds — pertes qui relèveraient de la rubrique des dommages imputables à des troubles de jouissance.
63 Même si je ne connais aucune décision canadienne dans laquelle des dommages‑intérêts ont été accordés au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance relativement à des pertes subies en raison du temps mis à exproprier, l’appelante fait état de l’arrêt récent du Conseil privé Director of Buildings and Lands c. Shun Fung Ironworks Ltd., [1995] 2 A.C. 111. Dans Shun Fung, le propriétaire avait subi une perte de profits lorsque ses partenaires commerciaux, inquiétés par des rumeurs d’expropriation possible, avaient refusé de conclure des contrats à long terme — contrats qui constituaient le gros des revenus de la société. Au cours des cinq années qui se sont écoulées entre les premières rumeurs et l’ordonnance formelle d’expropriation, l’incapacité de conclure des contrats à long terme a réduit les profits d’environ 18 000 000 $. Sous le chef des dommages imputables à des troubles de jouissance, le Conseil privé a accordé une indemnité à l’égard de ces profits perdus.
64 Je n’ai pas à exprimer d’opinion quant à savoir s’il est possible d’établir une analogie convaincante entre Shun Fung et la présente affaire, étant donné que, en toute déférence, je ne souscris pas au résultat auquel est arrivé le Conseil privé. Je préfère le résultat et le raisonnement de l’Office d’indemnisation foncière de l’Ontario dans A. M. Souter & Co. c. City of Hamilton (1972), 2 L.C.R. 167. Dans cette affaire, la demanderesse était propriétaire d’un édifice commercial de cinq étages à Hamilton. Au milieu des années 60, un rapport — préparé à la demande de la ville — avait recommandé d’importants travaux de réaménagement au centre‑ville, secteur où se trouvait le bien‑fonds de la demanderesse. Pour des raisons indépendantes du projet de réaménagement, la demanderesse n’a pu trouver de locataire pour son édifice et, en conséquence, elle a demandé l’autorisation de réaménager son bien‑fonds. Comme le secteur était désigné «zone de rénovation urbaine», l’autorité responsable du zonage a refusé l’autorisation demandée et l’édifice est demeuré vacant pendant trois ans, jusqu’à ce que la ville donne l’avis formel d’expropriation. Le propriétaire a demandé, au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance, des dommages‑intérêts pour les revenus de location perdus au cours de cette période. Rejetant la réclamation, l’Office a, à juste titre selon moi, statué que la perte résultait non pas de l’expropriation mais plutôt de la désignation du secteur comme zone de rénovation urbaine proposée et que, de ce fait, cette perte n’était pas indemnisable au titre des dommages imputables à des troubles de jouissance. De même, dans le cas qui nous intéresse, ce n’est pas le temps mis à exproprier qui a causé la perte, mais plutôt le refus de modifier le zonage.
65 Je tiens aussi à ajouter que le fait d’accepter l’argument de Dell entraînerait des difficultés dans de futurs litiges. Par exemple, dans de nombreux cas, le moment exact où commence à courir la «période d’attente» pourrait être incertain. Cette période commence-t‑elle à courir seulement lorsque l’autorité gouvernementale annonce fermement et publiquement de ses projets d’expropriation? Ou encore lorsque le gouvernement commence à examiner les sites d’expropriation possibles? Ou bien lorsque des rumeurs commencent à courir? Compte tenu de ces questions, on pourrait croire que, si la législature avait voulu que soient indemnisées les pertes découlant du temps mis à exproprier, elle aurait clairement prévu une telle indemnisation.
66 Enfin, même en admettant que certaines considérations de politique générale puissent militer en faveur du fait qu’il appartient au gouvernement de supporter les coûts des lenteurs à exproprier, j’hésite à accorder à une telle politique plus d’importance qu’au texte clair de la loi et qu’à la jurisprudence existante en matière d’expropriation.
2. Effet préjudiciable
67 Le droit de demander l’indemnisation des dommages causés par un effet préjudiciable est prévu à l’al. 13(2)c), qui est ainsi rédigé:
[traduction]
13 . . .
(2) Lorsque le bien-fonds d’un propriétaire est exproprié, le montant de l’indemnité à verser au propriétaire se fonde sur:
. . .
c) les dommages causés par un effet préjudiciable;
68 L’alinéa 1(1)e) de la Loi donne la définition suivante de l’expression «effet préjudiciable»:
[traduction]
1 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi,
. . .
e) «effet préjudiciable» S’entend:
(i)lorsqu’une autorité légalement compétente acquiert une partie du bien-fonds d’un propriétaire:
. . .
(B)d’autre part, des dommages personnels et commerciaux qui résultent de la construction ou de l’utilisation des ouvrages, ou de ces deux éléments à la fois, et dont l’autorité légalement compétente serait tenue responsable si cette construction ou cette utilisation n’étaient pas autorisées aux termes d’une loi...
Sur cette question, je suis d’accord avec la conclusion de la Cour d’appel: ((1995), 22 O.R. (3d) 733, à la p. 735)
[traduction] Les pertes commerciales causées par le temps mis à exproprier ne sont pas des dommages qui résultent de «la construction ou de l’utilisation des ouvrages, ou de ces deux éléments à la fois» au sens de la division 1(1)e)(i)(B) . . .
69 Pour tous les motifs qui précèdent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi de Dell avec dépens.
Pourvoi accueilli avec dépens, le juge Iacobucci est dissident.
Procureurs de l’appelante: Weir & Foulds, Toronto.
Procureurs de l’intimée: Blake, Cassels & Graydon, Toronto.
