Conseil canadien des relations du travail c. Québecair, [1993] 3 R.C.S. 724 (21 octobre 1993)

Cour suprême du Canada

Conseil canadien des relations du travail c. Québecair, [1993] 3 R.C.S. 724

Date: 1993-10-21

Le Conseil Canadien Des Relations Du Travail Appelant

Québecair - Air Québec et Autres Intimées

L'association Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes et Autres, et CPAL-MEC

Mis En Cause

Le Procureur Général Du Canada Intervenant

et entre

Le Conseil Canadien Des Relations Du Travail Appelant

Lignes Aériennes Canadien Pacifique Ltée et Autres Intimées

L'association Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes et Autres, et CPAL-MEC Mis En Cause

Le Procureur Général Du Canada Intervenant

et entre

Le Conseil Canadien Des Relations Du Travail Appelant

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Nolisair International Inc. (Nationair) Intimée

L'association Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes et Autres, et CPAL-MEC Mis En Cause

Le Procureur Général Du Canada Intervenant

Répertorié: Lignes Aériennes Canadien Pacifique Ltée C. Assoc. Canadienne Des Pilotes De Lignes Aériennes

N° Du Greffe: 21429.

1993: 2 mars; 1993: 21 octobre.

Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Gonthier et Iacobucci.

EN APPEL DE LA COUR D'APPEL FÉDÉRALE

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale (1989), 95 N.R. 255, 59 D.L.R. (4th) 384, qui a annulé une décision du Conseil canadien des relations du travail. Pourvoi rejeté, le juge L'Heureux-Dubé est dissidente.

Louis Crête et Johane Tremblay, pour l'appelant.

R. Luc Beaulieu et Manon Savard, en qualité d'amici curiae.

Jean-Marc Aubry, c.r., et René LeBlanc, pour l'intervenant.

Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Gonthier et Iacobucci rendu par

LE JUGE GONTHIER — La présente affaire soulève la question de savoir si l'appelant, le Conseil canadien des relations du travail (le «Conseil»), peut obliger des parties, des intervenants ou des intéressés à produire des documents avant la tenue d'une audience formelle et en dehors du cadre d'une telle audience.

I — Les faits

Le 11 septembre 1986, la mise en cause, l'Association canadienne des pilotes de lignes aériennes (l'«Association»), a saisi le Conseil d'une requête fondée sur les art. 119, 133 et 144 du Code cana-

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dien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1. L'Association demandait au Conseil de répondre aux deux questions suivantes: les arrangements pris par les compagnies aériennes intimées avaient-ils fait en sorte que celles-ci pouvaient être considérées à juste titre comme un « employeur unique » au sens de l'art. 133 du Code ou, subsidiairement, avaient-ils eu pour effet de réaliser des ventes au sens de l'art. 144 du Code? La requête était accompagnée d'un certain nombre de documents à l'appui. De même, plusieurs demandes officieuses de documents ont été faites tant par le Conseil lui-même que par les parties aux procédures. Les questions de fond soulevées par la requête ne font pas l'objet du présent pourvoi. La question ici en litige découle du fait que le Conseil a cherché à agir officiellement à l'appui d'une demande de renseignements et de production de documents formulée par ses mandataires.

Préalablement aux audiences, le Conseil a avisé les parties qu'il procéderait à une enquête et il a indiqué aux parties intimées quels renseignements et documents il s'attendait à recevoir de leur part. Les employeurs intimés avaient informé le Conseil qu'à leur avis il n'avait pas le pouvoir d'exiger la production de documents, en motivant leur refus d'acquiescer à cette demande. Les renseignements et les documents demandés ont fait l'objet d'une confirmation par lettre datée du 18 juin 1987, transmise aux parties intimées par Serge Quesnel, agent de relations du travail et Gérard Legault, directeur des services opérationnels et greffier, tous deux au service du Conseil. II s'agissait en fait d'une demande officieuse de documents et de renseignements. Au début du mois de juillet, les parties intimées ont signifié au Conseil leur refus d'acquiescer à la demande et, le 13 juillet, le Conseil s'est fondé sur les art. 118 et 121 du Code et, plus particulièrement, sans restreindre la portée générale de l'application de l'art. 118, sur les al. 118a) et f), pour rendre une ordonnance enjoignant aux parties intimées de produire les documents en question au plus tard le 31 juillet 1987. Le Conseil a affirmé, dans le préambule de son ordonnance, qu'il considérait que les renseignements et les documents demandés étaient nécessaires à une investigation et à une étude complètes des ques-

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tions dont il était saisi, conformément aux responsabilités que lui conférait le Code. Dans une lettre en date du 15 juillet 1987, le Conseil a communiqué sa décision aux parties en expliquant ce qui suit:

[TRADUCTION] Le Conseil exerce son pouvoir d'exiger la production de documents dans le contexte de l'étape préparatoire à l'audience. Le Conseil agit dans le cadre de ses fonctions d'enquête et d'administration relatives à la collecte de renseignements sur les rapports existant entre les différents employeurs intimés et les requérants, en ce qui a trait à la révision des unités de négociation, à la vente d'entreprises et à l'existence d'un employeur unique.

À la suite du refus des parties intimées de se conformer à l'ordonnance du Conseil, la Cour d'appel fédérale a été saisie de l'affaire par voie de requête fondée sur l'art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e suppl.).

II — La juridiction inférieure

En Cour d'appel fédérale, la demande de contrôle judiciaire a été accueillie à l'unanimité et l'ordonnance du Conseil, en date du 13 juillet 1987, a été annulée: (1989), 95 N.R. 255, 59 D.L.R. (4th) 384. Le juge Marceau a fait remarquer que les enquêtes entreprises par le Conseil étaient nécessaires pour lui permettre d'examiner la modification du certificat d'accréditation de l'Association et la portée des conventions collectives existantes. Bien que les parties aient soulevé trois arguments principaux, seul le premier a servi à décider de l'appel, soit la question de savoir si le Conseil avait le pouvoir d'exiger la production de documents et de témoignages écrits sous serment avant la tenue d'une audience devant le Conseil et en dehors du cadre d'une telle audience.

III — Les questions en litige

La Cour est maintenant saisie des deux questions suivantes:

1. Le Conseil peut-il, aux fins d'enquêter sur les questions soulevées par l'Association, invoquer l'al. 118a) du Code pour exiger la production de documents et de témoignages écrits en dehors du cadre d'une audition viva voce?

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2. Subsidiairement, le Conseil a-t-il outrepassé sa compétence en fondant son ordonnance sur l'art. 121 du Code?

IV — Les dispositions législatives pertinentes

Le Code canadien du travail prévoit ce qui suit:

118. Le Conseil a, relativement à toute procédure engagée devant lui, pouvoir

a) de convoquer des témoins, d'en assurer la comparution, de les obliger à témoigner sous serment, oralement ou par écrit, et à produire les documents et pièces qu'il estime nécessaires à une investigation et étude complète de toute question relevant de sa compétence dont il est saisi en l'espèce;

b) de recevoir des serments et affirmations solennelles;

c) de recevoir et admettre les preuves et renseignements, fournis sous serment, sous forme d'affidavit ou autrement, qu'à sa discrétion il estime appropriés, qu'ils soient ou non admissibles devant une cour de justice;

d) d'examiner, conformément à ses règlements, la preuve qui lui est présentée au sujet de l'adhésion d'employés à un syndicat recherchant son accréditation;

e) d'examiner les statuts ou documents y afférents,

(i) d'un syndicat ou d'un conseil de syndicats recherchant son accréditation, ou

(ii) de tout syndicat faisant partie d'un conseil de syndicats qui recherche son accréditation;

f) de procéder à l'examen de dossiers ou registres et aux enquêtes qu'il juge nécessaires;

g) d'exiger d'un employeur qu'il affiche et tienne affiché aux endroits appropriés tout avis que le Conseil estime nécessaire pour porter à l'attention d'employés toute question relative à la procédure;

h) sous réserve des restrictions que le gouverneur en conseil peut imposer par règlement dans l'intérêt de la défense ou de la sécurité, de pénétrer dans tout local d'un employeur où des employés effectuent ou ont effectué un travail et d'inspecter et examiner les travaux, matières, outillages, appareils ou articles qui s'y trouvent et d'interroger toute personne sur toute question dont le Conseil est saisi en l'espèce;

i) d'ordonner, en tout temps avant que le Conseil n'ait rendu sa décision finale,

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(i) qu'un scrutin de représentation ou un scrutin de représentation supplémentaire soit tenu parmi les employés touchés par la procédure dans tous les cas où le Conseil estime qu'une telle mesure l'aiderait à décider toute question qui a été soulevée ou est susceptible de l'être au cours des procédures, qu'un tel scrutin de représentation soit ou non prévu ailleurs dans la présente Partie, et

(ii) que les bulletins de vote déposés au cours de tout scrutin de représentation tenu sur les ordres du Conseil conformément au sous-alinéa (i) ou à toute autre disposition de la présente Partie soient conservés dans des urnes de scrutin scellées et que le scrutin ne soit pas dépouillé, sauf conformément aux ordres du Conseil;

j) de pénétrer dans les locaux d'un employeur aux fins d'y tenir des scrutins de représentation durant les heures de travail;

k) d'autoriser toute personne à faire toute chose que le Conseil peut faire en vertu des alinéas b) à h) ou l'alinéa j) et à lui faire rapport;

l) d'ajourner ou de différer la procédure à l'occasion;

m) d'abréger ou d'étendre le délai pour engager la procédure ou pour accomplir un acte, déposer un document ou présenter une preuve dans le cadre de la procédure;

n) de modifier tout document déposé dans le cadre de la procédure ou d'en permettre la modification;

o) d'adjoindre une partie à la procédure à tout stade de celle-ci; et

p) de trancher à toutes fins afférentes à la présente Partie toute question qui peut se poser, à l'occasion de la procédure, notamment, et sans restreindre la portée générale de ce qui précède, la question de savoir

(i) si une personne est un employeur ou un employé,

(ii) si une personne participe à la direction ou exerce des fonctions confidentielles ayant trait aux relations industrielles,

(iii) si une personne est membre d'un syndicat,

(iv) si une organisation ou une association est une association patronale, un syndicat ou un conseil de syndicats,

(v) si un groupe d'employés est une unité habile à négocier collectivement,

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(vi) si une convention collective a été conclue,

(vii) si quelque personne ou association est partie à une convention collective ou est liée par cette dernière, et

(viii) si une convention collective est en application.

121. Le Conseil exerce les pouvoirs et fonctions que lui attribue la présente Partie ou qui peuvent être nécessaires à la réalisation des objets de la présente Partie, et notamment, sans restreindre la portée générale de ce qui précède, il rend des ordonnances comportant obligation de se conformer aux dispositions de la présente Partie, de tout règlement pris sous son régime ou de toute décision rendue dans une affaire dont il est saisi.

V — Analyse

L'analyse du pouvoir que confère au Conseil l'al. 118a) du Code passe d'abord par l'examen du texte de cette disposition. Comme le litige porte sur la compétence du Conseil, la norme qui régit le contrôle judiciaire de l'ordonnance du Conseil est celle de la justesse ou de l'absence d'erreur: U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, et, plus récemment, Dayco (Canada) Ltd. c. TCA-Canada, [1993] 2 R.C.S. 230. Bien que l'al. 118a) soit constitué d'une longue phrase et renferme un certain nombre d'éléments, son sens est clair: le Conseil peut contraindre une personne qui refuse de fournir des réponses ou des renseignements, en l'assignant à comparaître et en l'obligeant à témoigner et à produire la preuve documentaire recherchée. Bien que ce soit là le sens naturel qui se dégage de la simple lecture de la disposition dans son ensemble, c'est également le sens qui s'impose lorsqu'on en examine la structure et la nature.

Le pouvoir dont l'art. 118 investit le Conseil se rapporte principalement aux pouvoirs et aux obligations du Conseil en matière de collecte d'éléments de preuve et, dans une certaine mesure, à d'autres questions comme celle de la gestion de la procédure des audiences et la détermination de certaines questions de fait.

Le pouvoir ici en cause est restreint par le texte de l'al. 118a), qui ne confère pas en soi le pouvoir d'exiger la production de documents; ce pouvoir

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n'est pas conféré de manière absolue. La disposition habilite plutôt le Conseil à exiger que certaines personnes comparaissent devant lui, témoignent oralement ou par écrit et produisent les documents ou autres pièces qu'il estime nécessaires dans les circonstances. Ces démarches ne sont pas décrites comme distinctes au gré du Conseil, mais font partie d'un seul et même processus enclenché par l'assignation des témoins et la comparution obligatoire de ces derniers; c'est relativement à ces personnes — les témoins assignés — que le pouvoir d'exiger la production de documents est conféré au Conseil. Ce pouvoir doit nécessairement être exercé à l'égard de personnes précises, étant donné qu'il se rattache à l'assignation et aux dépositions de témoins. La disposition exige également que ces personnes témoignent sous serment. La mention des personnes assignées pour témoigner sous serment, oralement ou par écrit, fait partie des restrictions imposées à l'exercice du pouvoir en cause.

Cette disposition habilitante se distingue de toutes les autres dispositions de l'art. 118, sauf une. Les alinéas b), c), d), e), f), g), h), et j) de cet article permettent au Conseil d'examiner toute une gamme de sources et de genres de renseignements. Ces dispositions ne font nullement état d'un pouvoir d'exiger la production des éléments de preuve qui y sont mentionnés. Toutes les sources de renseignements qui y sont mentionnées peuvent être examinées sur une base volontaire, en l’absence de toute contrainte. Cela explique sans doute pourquoi le Conseil a fondé son ordonnance non pas sur une seule disposition, mais à la fois sur les al. 118a) et 118f). L'alinéa f) autorise le Conseil à procéder à l'examen de dossiers ou registres et aux enquêtes qu'il juge nécessaires, mais il ne l'habilite pas à obliger une personne à produire des documents lorsque celle-ci refuse de le faire. La formulation de l'al. f) s'apparente à celle des alinéas précédents qui énumèrent les éléments de preuve et documents précis que le Conseil peut recevoir et examiner. Par exemple, l'al. d) renvoie à la «preuve qui lui est présentée». De pair avec les autres alinéas de l'art. 118, l'al.f) permet au Conseil d'examiner toute une gamme de sources aux fins de ses fonctions, mais il n'élargit pas la portée

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du pouvoir conféré à l'al. 118a). La structure de la disposition fait en sorte que le pouvoir de contrainte ne peut être exercé que dans le cadre d'une audience formelle.

Cette conclusion s'appuie également sur la nature de la disposition. Le pouvoir conféré à l'al. 118a) est un pouvoir de contrainte. Bien que les ordonnances du Conseil ne soient pas exécutoires en soi, elles peuvent être mises à exécution par dépôt au greffe de la Cour fédérale, à titre de jugements de cette cour conformément à l'art. 123 du Code, et être assorties des peines qui s'y rattachent dont celle d'emprisonnement. L'exercice de tels pouvoirs est normalement réservé aux cours de justice et ce n'est qu'exceptionnellement qu'un organisme comme le Conseil peut les exercer. Cela est important pour deux raisons. Premièrement, comme l'al. 118a) est une disposition exceptionnelle qui confère à un organisme un pouvoir important, une attention spéciale doit être accordée, pour ce seul motif, à toutes restrictions apportées à l'exercice de ce pouvoir par le texte de la disposition qui le confère. Le Conseil n'a pas de compétence inhérente, à la différence des cours supérieures qui tirent leurs pouvoirs de contrainte de leur compétence inhérente.

Deuxièmement, il exige de tenir compte de l'application spéciale du pouvoir que le Conseil cherche à faire confirmer. Le contexte dans lequel le pouvoir a apparemment été exercé est un contexte administratif. Le Conseil a considéré à juste titre que son objectif était de recueillir des renseignements sur les rapports existant entre les différents employeurs intimés et les requérants, en ce qui a trait à la révision des unités de négociation, à la vente d'entreprises et à l'existence d'un employeur unique. Le pouvoir a été exercé à l'appui d'une demande initiale qui avait été faite officieusement. La disposition ne mentionne pas l'exercice des pouvoirs d'exiger la production de documents dans le contexte des fonctions administratives du Conseil. Au contraire, chaque mention, dans la disposition, de l'exercice du pouvoir conféré a trait à son exercice dans un contexte non administratif, contrairement à ce qui se passe dans les autres dispositions de l'art. 118 relatives à la

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collecte de renseignements. Comme je l'ai mentionné précédemment, les personnes assujetties au pouvoir conféré sont appelées «témoins», leur comparution est assurée par voie d'assignation et elles doivent témoigner sous serment.

En fait, les actes autorisés à l'al. a) sont de nature judiciaire. Voir, à cet égard, l'arrêt Procureur général du Québec et Keable c. Procureur général du Canada, [1979] 1 R.C.S. 218, à la p. 225. Dans cette affaire, le commissaire qui avait exigé la production de documents était investi de tous les pouvoirs d'une cour supérieure siégeant en terme. En rejetant l'argument selon lequel la jurisprudence relative à d'autres mesures prises par des commissions s'appliquait, la Cour a jugé nécessaire de qualifier correctement la nature de l'activité de la commission. Elle a conclu que:

… ce qui est actuellement en litige c'est la validité d'actes purement judiciaires: l'ordre donné à des témoins de témoigner et de produire des documents.

Dans Tremblay c. Séguin, [1980] C.A. 15, la Cour d'appel du Québec a examiné la question. On y reconnaît qu'il existe un lien important entre l'exécution par contrainte, la nature du pouvoir en cause et l'interprétation juste de ce pouvoir. Comme le juge L'Heureux-Dubé, maintenant juge de notre Cour, l'a affirmé dans ses motifs, à la p. 16:

Le juge de première instance, après examen des dispositions pertinentes de la Loi de police et de la Loi des commissions d'enquête dont les appelants tirent leurs pouvoirs, dit ceci:

Dans les circonstances les commissaires intimés et la Commission mis en cause avaient-ils le pouvoir d'assigner les requérants à comparaître et témoigner?

Le pouvoir de contrainte constitue une restriction importante aux principes de la liberté individuelle. Les textes octroyant ce pouvoir doivent être interprétés avec la plus grande réserve et les formalités prescrites doivent être considérées comme étant de droit strict.

Je suis d'accord.

La qualification du pouvoir en cause ne peut être faite sans tenir compte de la nature extraordinaire des peines susceptibles d'être infligées en cas de

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non-respect. Étant donné la nature judiciaire du pouvoir, tout élargissement de celui-ci à un contexte administratif constituerait une extension exceptionnelle de son application. On ne saurait considérer que le pouvoir conféré est aussi général en l'absence d'un texte clair en ce sens.

On a souligné qu'aucune disposition n'exige du Conseil qu'il tienne des audiences formelles et, pourtant, il ressort de l'interprétation donnée par la Cour d'appel que le pouvoir de contrainte dont l'al. 118a) investit le Conseil ne peut être exercé qu'une fois qu'il a décidé de tenir une audience. Je n'y vois rien de contradictoire. Ce n'est pas parce que le Conseil n'a pas d'obligation générale de tenir des audiences qu'il faut interpréter ses pouvoirs comme s'il n'avait jamais à en tenir.

L'alinéa 118k) confère au Conseil le pouvoir de déléguer certaines de ses fonctions, mais le pouvoir qu'il a d'exiger la production de documents n'est pas au nombre de celles-ci. Ce pouvoir échappe plutôt à toute délégation possible comme c'est le cas également des autres pouvoirs de contrainte dont le Conseil est investi, notamment celui d'ordonner la tenue d'un scrutin de représentation conformément à l'al. 118i). Cela fait ressortir le caractère distinct et limité de ce pouvoir.

On prétend que la mention du témoignage écrit, à l'al. 118a), en élargit la portée. Le juge Marceau de la Cour d'appel aborde cette question sous l'angle de l'historique de la disposition. La mention du témoignage écrit reflète le fait qu'avant la mise au point de moyens efficaces d'enregistrer les témoignages, le recours au témoignage écrit constituait un moyen efficace et précis de présenter la preuve. Même si son texte a été quelque peu modifié, ce dont fait état plus en détail le juge Marceau, la disposition rappelle le libellé de dispositions similaires datant du siècle dernier. II y a lieu de souligner que, hormis les circonstances exceptionnelles où, par exemple, une personne sourde et muette est appelée à témoigner, ou lorsque les renseignements en question se présentent sous forme de graphiques ou de diagrammes, le témoignage écrit peut néanmoins constituer simplement un moyen efficace de communiquer des renseigne-

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ments, auquel on a souvent recours, particulièrement dans le domaine des témoignages d'expert. Le fait que la disposition envisage le témoignage écrit n'oblige donc pas à conclure que le pouvoir d'exiger la production de documents peut être exercé en dehors du cadre d'une audience formelle. Bien qu'au fil des ans un certain nombre de modifications aient été apportées au texte de la disposition, y compris la suppression, à l'art. 118, des mots «devant eux» relativement à la comparution forcée de témoins, on ne saurait considérer que la modernisation de la formulation justifie d'ignorer tous les autres aspects de la disposition qui indiquent qu'elle porte effectivement sur les pouvoirs du Conseil dans le cadre d'une audience. Une modification aussi importante de la nature des pouvoirs conférés par cet article devrait être formulée de façon claire et explicite.

Soulignons que George W. Adams en est arrivé à la même conclusion au sujet de la portée de l'al. 118a), alors qu'il siégeait à titre d'arbitre dans Re Canadian Broadcasting Corp. and Canadian Union of Public Employees, Broadcast Division (1978), 18 L.A.C. (2d) 357, à la p. 362:

[TRADUCTION] … les termes «produire les documents et pièces» se rapportent aux pouvoirs du Conseil à l'égard des témoins qu'il a assignés à comparaître devant lui. […] Si le législateur avait voulu investir le Conseil d'un pouvoir «d'ordonner» la production de documents s'apparentant aux pouvoirs de nos tribunaux civils, la disposition en question [c.-à-d. en ce qui concerne le témoignage donné oralement ou par écrit, etc.] aurait expressément prescrit ce pouvoir et aurait fort probablement établi une procédure corrélative applicable à la présentation de requêtes préalables à l'audience, visant à contrôler un pouvoir aussi important.

Voir aussi Canadian Labour Law (2e éd. 1993), aux pp. 5-1 et suiv.

On a fait valoir que, puisque la loi habilitante ne décrit pas avec précision les pouvoirs du Conseil (ce avec quoi je ne suis pas d'accord), il ne serait pas déraisonnable et il serait même utile, compte tenu du texte de la loi habilitante, de reconnaître

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l'existence d'un pouvoir général d'exiger la production de documents. On a également soutenu qu'il est nécessaire et indispensable de reconnaître l'existence d'un tel pouvoir afin que les autres pouvoirs conférés puissent être exercés efficacement.

Le juge Marceau de la Cour d'appel a examiné la logique des divers arguments soulevés (à la p. 265 N.R.):

On a cherché à prétendre que le caractère limitatif du texte [al. 118a)] ne devrait pas être retenu. On a fait valoir d'abord que les rédacteurs du texte ne voulaient sans doute pas attribuer aux mots utilisés le sens limitatif qu'ils pourraient normalement avoir, car ils ont parlé de «témoignage écrit» et on ne témoigne pas par écrit au cours d'une audition. Puis, ayant pu de cette façon minimiser l'importance des mots utilisés, on a alors soutenu qu'une interprétation qui resterait limitative trahirait le contexte, en ce sens qu'elle ne concorderait pas avec le rôle attribué au Conseil et la façon dont il doit remplir sa mission. Je ne partage pas ces vues.

Bien qu'il faille comprendre ces propos dans le contexte de la conclusion du juge Marceau, que je partage, selon laquelle la portée de la disposition est claire à première vue, elles soulèvent deux questions qu'il y a lieu de signaler en l'espèce. II existe une règle fondamentale d'interprétation selon laquelle les dispositions d'application générale du Code ne peuvent être interprétées de manière à conférer au Conseil des pouvoirs plus étendus que ceux qui sont expressément prévus ailleurs. Dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412, à la p. 432, le juge Beetz explique que la raison d'être de ce principe d'interprétation comporte deux volets: premièrement, la disposition générale ne saurait être interprétée de manière à rendre inutiles les autres dispositions qui énoncent le pouvoir du Conseil et, deuxièmement, les restrictions inhérentes des dispositions particulières qui précisent les pouvoirs du Conseil doivent être respectées afin de ne pas aller à l'encontre de la volonté du législateur. L'une des questions en litige dans cette affaire portait sur le lien qu'il convenait d'établir entre l'art. 121 du Code, une disposition d'application générale de portée plus large, et les attributions expresses de pouvoirs que l'on trouve ailleurs dans le Code. Le juge Beetz écrit, aux pp. 432 et 433:

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II est bien possible que l'art. 121 ne vise que les pouvoirs nécessaires à l'exécution des tâches que le Code attribue expressément au Conseil, comme l'écrit le juge Pratte. Je pense néanmoins que même s'il vise des pouvoirs autonomes ou principaux, comme celui de décréter le renvoi à l'arbitrage, et non seulement incidents ou accessoires, il ne peut s'agir de pouvoirs autonomes destinés à redresser des situations que le Code a prévues ailleurs, pour lesquelles il a prescrit des pouvoirs spécifiques, comme c'est le cas pour les grèves illégales. Ici, le législateur a non seulement précisé les pouvoirs principaux du Conseil à l'art. 182, mais également ses pouvoirs incidents à l'art. 183.1. Ces deux articles décrivent de façon exhaustive la compétence du Conseil en matière de grève illégale et en épuisent le contenu.

Je reviendrai sur ces propos du juge Beetz relativement aux arguments invoqués au sujet de l'art. 121 en l'espèce, mais il est clair que la seule présence de termes susceptibles d'avoir une portée générale ne doit pas justifier de passer outre aux dispositions restrictives qui décrivent expressément le pouvoir en cause.

Si on examine attentivement les objectifs et le rôle du Conseil, on ne peut non plus soutenir que les dispositions plus générales justifient une interprétation plus large du pouvoir d'exiger la production de documents. On a prétendu que l'aspect administratif du rôle du Conseil exigeait que ses pouvoirs soient interprétés de manière généreuse. Cet argument ne saurait être retenu pour deux raisons en l'espèce. Premièrement, le Conseil n'a pas que des fonctions administratives à remplir. II doit agir à la manière d'une cour de justice en évaluant des arguments juridiques à la lumière de situations de fait complexes. Deuxièmement, et par voie de conséquence, les garanties procédurales dont est normalement assorti un processus de nature judiciaire ne sauraient donc être considérées comme étant étrangères aux activités du Conseil. Au niveau des grands principes, les restrictions applicables à l'exercice du pouvoir du Conseil d'exiger la production de documents sont compatibles avec celui de l'audi alteram partem. Je partage l'opinion du juge Marceau à cet égard (à la p. 267 N.R.):

II n'est pas question de limiter le Conseil dans ses enquêtes, il est seulement question d'exiger que pour la production de documents et à la déposition de témoins,

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il ne puisse utiliser les mesures à sa disposition pour vaincre la réticence d'un justiciable que dans un cadre qui permette à ce dernier de faire valoir utilement les motifs à la base de ses objections.

Cela ne revient pas à dire qu'il n'y a aucune autre façon d'assurer un traitement équitable au témoin qui est contraint de produire un élément de preuve. Cela montre, cependant, que ces restrictions sont compatibles avec le fonctionnement du Conseil, lorsque les objectifs de l'organisme sont considérés dans leur ensemble.

Bien qu'on ait soutenu qu'une telle situation serait incompatible avec le fonctionnement normal et efficace du Conseil, aucun élément de preuve ne permet de conclure que la reconnaissance du pouvoir d'exiger la production de documents uniquement dans le cadre d'une audience formelle constituerait autre chose qu'un simple inconvénient. Rien n'empêche le Conseil de recevoir la preuve documentaire que des personnes choisissent de produire, étant donné que ce n'est que le pouvoir de contrainte lui-même qui fait l'objet de restrictions. Compte tenu du fait que le Conseil exerce des fonctions non seulement administratives, mais encore judiciaires et quasi judiciaires, l'importance du fonctionnement efficace du Conseil doit être contrebalancée par les considérations d'équité procédurale qui ressortent de la structure même de la loi habilitante.

Notre Cour a eu l'occasion d'examiner l'interprétation des dispositions qui habilitent certains organismes à exercer certains types d'activités. Dans Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394, la Cour a examiné la question de savoir si le pouvoir conféré par les par. 8(1), 8(2) et 8(3) de la Loi sur le Tribunal de la concurrence, L.R.C. (1985), ch. 19 (2e suppl.), comprenait celui de punir l'outrage commis hors la présence du Tribunal. Elle a décidé que ces dispositions conféraient un tel pouvoir, en s'appuyant sur le sens clair des mots, sur la portée des dispositions considérées les unes par rapport aux autres et sur les principes d'interprétation établis. La compétence du Tribunal était fondée sur le par. 8(1) de la Loi et son pouvoir de punir l'ou-

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trage commis hors sa présence était conféré au par. 8(2), dont voici le texte:

8… .

(2) Le Tribunal a, pour la comparution, la prestation de serment et l'interrogatoire des témoins, ainsi que pour la production et l'examen des pièces, l'exécution de ses ordonnances et toutes autres questions relevant de sa compétence, les attributions d'une cour supérieure d'archives.

Compte tenu de l'ensemble du régime législatif, on conclut, aux pp. 411 et 412, que:

Le paragraphe 8(2) confirme et consolide la compétence du Tribunal. Dans le contexte du par. 8(2), les termes «exécution de ses ordonnances» conjugués à l'expression «relevant de sa compétence» ne peuvent signifier autre chose que l'attribution au Tribunal des pouvoirs d'une cour supérieure d'archives en ce qui a trait à l'exécution de ses ordonnances, ce qui comprend le pouvoir en matière d'outrage résultant de la violation de ses ordonnances.

Les termes généraux du par. 8(2) ont directement trait à l'étendue et à la nature des pouvoirs du Tribunal lui-même et non seulement à ses fonctions ou objectifs. Le paragraphe 8(2) confère expressément au Tribunal tous les pouvoirs d'une cour supérieure d'archives aux fins de l'exécution de ses ordonnances. La Cour a conclu que le Tribunal était expressément investi du pouvoir en cause en raison du sens clair des mots employés dans les dispositions habilitantes.

En outre, contrairement à la présente affaire, la nature du pouvoir conféré au Tribunal était compatible avec celle du contexte dans lequel il devait être exercé, et lui correspondait même: les deux étaient judiciaires. Par ailleurs, non seulement le par. 8(3) de la Loi confirmait le pouvoir que le Tribunal possédait en matière d'outrage, mais encore il prévoyait des garanties procédurales spécifiques à son exercice. Le problème qui se posait dans cette affaire découlait de la présomption de common law selon laquelle les cours supérieures avaient le pouvoir exclusif de punir l'outrage commis hors la présence du tribunal, et il fallait donc déterminer si la Loi conférait au Tribunal cette compétence bien établie. C'est en raison de la formulation claire de l'attribution de pouvoir par la

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Loi que notre Cour a conclu que les dispositions législatives avaient cet effet. Dans la présente affaire, le texte de la disposition en cause se rapporte directement aux restrictions à l'exercice du pouvoir d'exiger la production de documents, et la nature du pouvoir conféré n'est pas compatible avec la façon dont on cherche à l'exercer. Même si des principes d'interprétation législative identiques s'appliquent dans les deux cas, leur application mène à des résultats différents.

Dans Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722, la Cour devait déterminer si le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes avait le pouvoir d'examiner les revenus réalisés par Bell Canada pendant la période où une échelle de taux provisoires approuvée par le Conseil était en vigueur et si le Conseil avait compétence pour rendre une ordonnance enjoignant à Bell Canada d'accorder un remboursement par voie de crédit forfaitaire à ses clients. Pour conclure que le Conseil avait le pouvoir de réexaminer la situation au cours de cette période, on a tenu compte de la nature d'une ordonnance provisoire. Malgré le fait que la loi applicable prévoyait que l'ordonnance provisoire et l'ordonnance définitive devaient être justes et raisonnables, la Cour a reconnu qu'il importait d'insister sur la nature distincte d'une ordonnance provisoire. D'après les faits de cette affaire (aux pp. 1755 et 1756):

… la majoration tarifaire provisoire a été accordée parce que la longueur des procédures pouvait entraîner une grave détérioration de la situation financière de [Bell Canada]. Ce n'est que lorsque [le Conseil] a conclu qu'une telle situation d'urgence existait qu'il s'est demandé quelle majoration provisoire serait juste et raisonnable compte tenu des éléments de preuve disponibles et pour éviter cette détérioration financière. Les différences inhérentes entre une décision provisoire et une décision finale justifient clairement le pouvoir de réexaminer la période pendant laquelle les taux provisoires étaient en vigueur.

En tenant pour acquis que le Conseil avait le pouvoir de réexaminer la période pendant laquelle les taux provisoires étaient en vigueur afin de déterminer si ceux-ci s'étaient vraiment révélés justes et

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raisonnables, on a reconnu qu'un pouvoir d'ordonner un redressement existait. La question qui était au cœur de cette affaire était donc de savoir s'il fallait reconnaître l'existence d'un pouvoir du Conseil, qui s'il n'était pas reconnu, l'empêcherait de remplir son rôle principal qui était d'assurer que les taux exigés du public étaient justes et raisonnables. Si les taux provisoires ne pouvaient être révisés et si les modifications qui s'imposent ne pouvaient être apportées une fois que tous les renseignements pertinents sont disponibles, la fonction du Conseil de veiller à ce que les taux exigés soient équitables céderait, en fait, le pas à celle d'aider les organismes réglementés à éviter la détérioration financière. Une telle interprétation serait manifestement incompatible avec les dispositions de la loi applicable, dans leur ensemble et individuellement, ainsi qu'avec l'objet de cette loi. C'est afin de préserver la capacité du Conseil de réaliser son objectif principal que le pouvoir de réviser les taux provisoires devait être reconnu.

II y a lieu de faire une distinction entre l'arrêt Bell Canada et la présente affaire. II n'y a, en l'espèce, aucune contradiction entre les objectifs généraux du Conseil et le fait de limiter l'exercice du pouvoir d'exiger la production de documents au cadre d'une audience formelle. Premièrement, l'aspect judiciaire des activités du Conseil rend tout à fait appropriée I'exigence qu'il remplisse ses fonctions judiciaires de manière que toutes les parties intéressées soient présentes et puissent lui soumettre leur point de vue. Deuxièmement, j'ai déjà souligné que rien ne justifie de conclure que les autres activités du Conseil sont indûment compromises en pareilles circonstances. L'aspect administratif des activités du Conseil ne requiert pas le pouvoir d'exiger la production de documents. La structure de la disposition qui confirme la nature judiciaire du pouvoir en cause vient également appuyer la restriction de l'exercice de ce pouvoir au contexte d'une audience formelle.

Bien que le présent pourvoi ait été axé sur l'étendue des pouvoirs que l'art. 118 confère au Conseil, l'appelant a fait valoir, sans l'appui du procureur général du Canada à cet égard, que le pouvoir d'exiger la production de documents en

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dehors du cadre d'une audience formelle pourrait se fonder à bon droit sur l'art. 121. Pour les motifs énoncés précédemment, cet argument ne saurait être retenu. Le pouvoir d'exiger la production de documents est expressément prévu à l'al. 118a) du Code et l'étendue de ce pouvoir doit être interprétée en fonction des restrictions que prévoit cette disposition. L'article 121 est une disposition d'application générale qui habilite le Conseil à rendre des ordonnances de se conformer aux dispositions de la partie V du Code. La nature générale de cette disposition est telle qu'on ne peut en saisir l'application de manière abstraite. Elle est plutôt régie par les principes mentionnés plus haut que le juge Beetz a exposés dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie, précité.

VI — Conclusions

L'étendue du pouvoir conféré par l'al. 118a) du Code ressort du sens clair du texte de la disposition. Le Conseil ne peut exercer son pouvoir d'exiger la production de documents que dans le cadre d'une audience formelle. Cette conclusion s'appuie également sur le fait qu'il s'agit d'un pouvoir de nature coercitive et que les restrictions à son exercice doivent être respectées. Comme ce pouvoir est également de nature judiciaire, la possibilité de l'exercer dans un contexte administratif devrait être exprimée en des termes clairs. En raison de la structure de la disposition, le pouvoir d'exiger la production de documents fait partie d'un processus complet auquel on ne peut recourir que dans le cadre d'une audience formelle à laquelle des témoins peuvent être assignés et où ils peuvent déposer sous serment. On ne saurait élargir la portée de l'al. 118a) par renvoi à l'al. 118f) qui est de nature facultative. De même, l'existence de dispositions plus générales ne peut permettre, en l'espèce, d'ignorer les restrictions particulières imposées à des pouvoirs comme celui-ci. Comme rien ne permet de conclure qu'une telle restriction du pouvoir serait incompatible avec les objectifs du Conseil, sur le plan de ses fonctions administratives et judiciaires, le pouvoir conféré à l'al. 118a) permet au Conseil d'assigner des témoins à une procédure devant lui, pour qu'ils témoignent oralement ou par écrit et qu'ils produisent les documents jugés nécessaires. Dans ces circonstances,

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les pouvoirs que confèrent au Conseil l'al. 118a) et l'art. 121 ne comprennent pas celui d'exiger la production de documents en dehors du cadre d'une audience formelle.

Étant donné que les parties intimées ont refusé de participer au présent pourvoi, ce qui a amené la Cour à nommer un amicus curiae, et que des dépens n'ont pas été demandés, il n'y aura pas d'adjudication de dépens.

VII — Dispositif

Le pourvoi est donc rejeté.

Les motifs suivants ont été rendus par

LE JUGE L'HEUREUX — DUBÉ (dissidente) — J' ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Gonthier et, en toute déférence, je ne partage pas son avis. Pour les raisons qui suivent, j'estime que, lorsque le Conseil canadien des relations du travail ordonne le dépôt de témoignages écrits et de documents en vertu de l'al. 118a) du Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1 (maintenant l'art. 16 des L.R.C. (1985), ch. L-2), l'exercice de ce pouvoir n'est assujetti à aucune obligation de tenir une audition viva voce.

I — Faits

Pour une meilleure compréhension des enjeux ici en cause, il est utile de considérer de façon plus détaillée les faits à l'origine de la présente affaire.

Le 11 septembre 1986, l'Association canadienne des pilotes de lignes aériennes («ACPLA») dépose auprès du Conseil canadien des relations du travail (le «Conseil») des requêtes en vertu des art. 119, 133 et 144 du Code. Ces requêtes visent plusieurs compagnies aériennes, dont l'intimée Nolisair International Inc. Les requêtes ont pour objet d'opérer un regroupement des diverses entités corporatives auquel doit s'appliquer la notion d'employeur unique visée par l'art. 133 ou, subsidiairement, de faire reconnaître qu'une série d'arrangements intervenus entre ces sociétés ont eu pour effet de réaliser des ventes d'entreprise au sens de l'art. 144.

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Le 10 décembre 1986, le Conseil adresse aux parties une lettre par laquelle il les convoque à une audience débutant le 3 février 1987. Cet avis demande également aux parties de fournir à l'audience «tout document devant être présenté comme preuve et qui n'a pas déjà été déposé auprès du Conseil». Le 6 janvier 1987, Nolisair International Inc. dépose sa réponse aux demandes de l'ACPLA auprès du Conseil et réclame que l'ACPLA produise certains documents et précisions.

Le 14 janvier 1987, dans le but de compléter son enquête, l'agent des relations de travail responsable du dossier fait parvenir une demande précise d'informations et de production de documents à certains employeurs visés par les demandes de l'ACPLA. Le 27 janvier 1987, afin de leur donner l'occasion de discuter d'un règlement possible, le Conseil informe les parties que les audiences devant débuter le 3 février 1987 sont remises à une date ultérieure et leur demande de l'informer par écrit, avant le 27 février 1987, du résultat de leurs discussions.

Le 7 avril 1987, vu l'échec des discussions, le Conseil convoque les parties à une conférence préparatoire à être tenue le 28 avril 1987 en vue de préciser le déroulement des audiences ultérieures. Le 13 avril 1987, en prévision de cette conférence préparatoire, l'agent des relations de travail responsable du dossier demande aux procureurs des employeurs visés par les requêtes de l'ACPLA de lui fournir, pour le 23 avril 1987, un certain nombre de renseignements et de documents dans le but de compléter son enquête. L'agent se réfère aux informations et documents demandés le 14 janvier 1987, non encore fournis. Le 22 avril 1987, le procureur de Nolisair International Inc. transmet au Conseil certaines informations et documents requis dans la lettre du 13 avril.

Le 28 avril 1987, le Conseil tient, comme prévu, une conférence préparatoire en présence de toutes les parties concernées en vue de discuter et de régler certaines questions procédurales, dont celle reliée à la production de documents. Le vice-président du Conseil, Me Serge Brault, informe les parties de la démarche qu'il entend suivre et souligne, par la même occasion, que l'intention du Conseil

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est de suivre sa procédure habituelle dans le cadre des demandes de cette nature. Il note que l'objectif du Conseil est de faire rapport aux parties concernées à la mi-juin.

Le 18 juin 1987, le Conseil informe les parties qu'il tiendra une seule enquête et une seule audience sur toutes les questions soulevées par les demandes de l'ACPLA. Tout en écartant la tenue d'audiences avant la semaine du 14 septembre 1987, il les avise de son intention de compléter son enquête et de produire un rapport au plus tard le 31 juillet 1987. À la même date, l'agent des relations de travail responsable du dossier fait parvenir à tous les employeurs de nouvelles demandes d'informations et de documents, a être remis au plus tard le 10 juillet 1987. L'agent demande également que l'exactitude des renseignements demandés soit attestée par un affidavit émanant d'une personne autorisée.

Les 2, 7 et 8 juillet 1987, les parties visées par ces nouvelles demandes refusent d'y donner suite en invoquant principalement l'absence de juridiction de l'agent des relations de travail et du Conseil. Le 13 juillet 1987, suite à ce refus, un banc du Conseil composé de trois membres émet l'ordonnance suivante de production de documents et de témoignages écrits en s'appuyant sur les al. 118a) et f) et l'art. 121 du Code:

ATTENDU QUE le Conseil canadien des relations du travail a reçu des requêtes en vertu des articles 119, 133 et 144 du Code canadien du travail (Partie V-Relations industrielles);

ATTENDU QUE le Conseil par l'entremise de Serge Quesnel, Agent des relations du travail, et Gérard Legault, Directeur des Services opérationnels et Greffier, a demandé dans des lettres en date du 18 juin 1987 à certains intimés et (ou) intervenants et (ou) parties intéressées de lui fournir des renseignements et documents;

ATTENDU QUE les intimés et (ou) intervenants et (ou) parties intéressées ont négligé ou refusé de fournir les renseignements et documents pertinents au 10 juillet 1987 comme on l'avait exigé dans les lettres du 18 juin 1987;

ATTENDU QUE le Conseil estime ces renseignements et documents nécessaires à une investigation et

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une étude complète des questions dont il est saisi, afin de s'acquitter de ses responsabilités en vertu du Code;

EN CONSÉQUENCE, le Conseil, en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par les articles 118 et 121 du Code canadien du travail et plus précisément, mais sans restreindre la portée générale de l'article 118, par les alinéas a) et f) de cet article,

ORDONNE par les présentes que:

1) les Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée

2) les Lignes aériennes A+ (Nordair Métro)

3) Nordair Inc.

4) Québecair

5) Québec Aviation Ltée (Québecair Inter)

6) Conifair Inc.

7) Gestion Conifair Inc.

8) Eastern Provincial Airways Ltd.

9) Nolisair International Inc. (Nationair)

déposent auprès du Conseil d'ici le 31 juillet 1987 les renseignements et les documents énumérés en regard de leur nom respectifs à l'Annexe «a» qui fait partie intégrante de la présente ordonnance… [Souligné dans l'original.]

Dans une lettre-décision datée du 15 juillet 1987, le Conseil justifie cette ordonnance sur la base des art. 118 et 121 du Code ainsi que le contexte dans lequel se déroulent ses enquêtes.

En date du 20 et 23 juillet, les employeurs visés par l'ordonnance déposent auprès de la Cour d'appel fédérale les demandes en révision judiciaire en vertu de l'al. 28(1) a) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, ch. 10 (2e suppl.).

Le 30 juillet 1987, ceux-ci logent également des requêtes en révision et en sursis de celle-ci auprès du Conseil en vertu de l'art. 119 du Code. Le 13 août 1987, l'ACPLA s'adresse au Conseil afin qu'il dépose son ordonnance du 13 juillet au greffe de la Cour fédérale en vertu de l'art. 123 du Code et ce, aux fins d'en assurer l'exécution forcée. Ces deux requêtes sont toujours pendantes devant le Conseil.

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Le 22 mars 1989, la Cour d'appel fédérale accueille les demandes en révision judiciaire logées par les employeurs en vertu de l'al. 28(1) a) de la Loi sur la Cour fédérale: (1989), 95 N.R. 255, 59 D.L.R. (4th) 384. Elle annule à l'unanimité, par la voix du juge Marceau, l'ordonnance du Conseil au motif que ce dernier n'avait pas le pouvoir d'émettre d'ordonnance en vertu de l'al. 118a) du Code en l'absence d'audience formelle. Le juge Pratte, à l'opinion duquel souscrit le juge Desjardins, ajoute un motif additionnel. Selon lui, l'ordonnance étant dirigée contre des sociétés commerciales, ces personnes morales ne pouvaient être des «témoins» suivant l'arrêt R. c. Amway Corp., [1989] 1 R.C.S. 21.

II — Question en litige

La seule question en litige devant nous concerne les modalités d'exercice du pouvoir du Conseil de contraindre la production de témoignages écrits et de documents. Plus particulièrement, il s'agit d'interpréter l'al. 118a) du Code afin de décider si le pouvoir du Conseil de requérir la production de témoignages écrits et de documents n'est disponible que dans le cadre d'une audition viva voce.

III — Analyse

Le pouvoir de contraindre la production de documents et de témoignages écrits est prévu à l'al. 118a) du Code, qui se lit ainsi:

118. Le Conseil a, relativement à toute procédure engagée devant lui, pouvoir

La question en litige ne consiste donc pas à déterminer si le Conseil est investi ou non du pouvoir de requérir la production de documents et d'interrogatoires écrits. Le Code le prévoit expressément à la disposition précitée. Il s'agit, plutôt, de décider si ce pouvoir est uniquement disponible dans le cadre d'une audition viva voce. Quoique le Conseil ait également cité l'al. 118f) ainsi que l'art.

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121 à l'appui de son ordonnance, seul l'al. 118a), dont l'interprétation est au cœur du présent pourvoi, est véritablement en cause. Dans ces conditions, il convient de déterminer, dés le départ, la norme de contrôle applicable à l'ordonnance du Conseil.

A) La norme de contrôle applicable

Dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412, le juge Beetz s'est penché sur le concept d'erreur juridictionnelle précisément dans le cadre du Code (à la p. 438):

Est erronée à mon avis la prétention selon laquelle seule peut constituer une erreur juridictionnelle celle qui porte sur la compétence initiale, ou compétence ratione materiae, ou compétence d'attribution d'un tribunal administratif qui ouvre une enquête…

Il me paraît que si l'erreur juridictionnelle comprend celle qui porte sur la compétence initiale d'un tribunal administratif qui ouvre une enquête et sur son pouvoir de trancher par voie de déclaration la question qui lui est soumise, à fortiori s'étend-elle aux dispositions qui lui attribuent le pouvoir d'ajouter à sa décision finale des ordonnances destinées à donner suite à son enquête et à rendre des déclarations efficaces par des injonctions et autres mesures de redressement comme celles des al. a) à d) de l'art. 182.

Au sujet des pouvoirs d'enquête prévus à l'art. 118, le juge Beetz a poursuivi:

Il en va généralement de même à mon avis pour les erreurs portant sur les pouvoirs exécutoires sinon déclaratoires que le Conseil exerce en cours d'enquête comme celui d'interroger des témoins, d'exiger la production de documents, de pénétrer dans les locaux d'un employeur, etc., que lui confère l'art. 118 du Code.

Par ailleurs, dans l'arrêt U.E.S., local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, le juge Beetz est venu préciser le sens de la notion de compétence dans le cadre du contrôle judiciaire (à la p. 1090):

La compétence, stricto sensu, se définit comme le pouvoir de décider une question. L'importance d'un octroi de compétence se rattache non pas à la faculté ou à l'obligation du tribunal de traiter d'une question, mais au caractère déterminant de sa décision. Comme S. A.

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de Smith le souligne, la décision du tribunal sur une question qui relève de sa compétence lie les parties au litige. […] Le véritable problème du contrôle judiciaire est de savoir si le législateur veut que la décision du tribunal sur ces questions lie les parties au litige, sous réserve du droit d'appel, s'il en est. [Je souligne.]

Selon le juge Beetz, afin d'aborder adéquatement la question «Le législateur a-t-il voulu qu'une telle matière relève de la compétence conférée au tribunal», une cour de justice (à la p. 1088)

examine non seulement le libellé de la disposition législative qui confère la compétence au tribunal administratif, mais également l'objet de la loi qui crée le tribunal, la raison d'être de ce tribunal, le domaine d'expertise de ses membres, et la nature du problème soumis au tribunal.

Avant de conclure que la norme de contrôle ici applicable est la justesse de l'interprétation du Conseil, il convient donc de procéder à une analyse fonctionnelle, si brève soit-elle, de l'intention du législateur. Comme l'a souligné le juge La Forest dans le récent arrêt Dayco (Canada) Ltd. c. TCA-Canada, [1993] 2 R.C.S. 230, à la p. 258:

Les arrêts rendus suivant l'ancien paradigme demeurent pertinents, mais ils doivent maintenant être examinés en fonction de la façon «pragmatique et fonctionnelle» d'aborder le contrôle judiciaire que notre Cour a depuis lors adoptée; voir U.E.S., local 298 c. Bibeault, précité, à la p. 1095.

Une analyse fonctionnelle des articles pertinents du Code révèle que le législateur n'avait pas l'intention de laisser au Conseil le pouvoir exclusif de se prononcer, de manière définitive, sur la question ici en jeu.

La compétence du Conseil porte principalement sur l'application de la partie V du Code et son rôle est particulièrement important dans les domaines de l'acquisition et de l'extinction des droits de négociation ainsi que l'exercice des droits de grève et de lock-out. Le Conseil est, notamment, habilité à adjuger sur les demandes d'accréditation d'agents négociateurs (art. 124), à déterminer les unités de négociation habiles à négocier (art. 125), à ordonner la tenue de scrutins afin de vérifier la

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représentativité d'un syndicat donné (art. 127), à identifier les employés qui ont le droit de voter (art. 128), à annuler un scrutin (art. 129), à refuser l'accréditation à un syndicat dominé par l'employeur (art. 134) et à révoquer toute accréditation (art. 137 à 140). Le Conseil est, en outre, habilité à déclarer «entreprise et employeur unique» des entreprises fédérales associées ou connexes, exploitées par deux employeurs ou plus (art. 133) et, en cas de vente ou de fusions d'entreprises, à déterminer les unités habiles à négocier collectivement ainsi que l'agent négociateur de ces mêmes unités (art. 144). La compétence qui lui est conférée en vertu de ces deux dernières dispositions sont à l'origine des requêtes dans le cadre du présent pourvoi.

Afin de réaliser son mandat, le Conseil est investi de vastes pouvoirs d'enquête et d'adjudication. Outre celui qu'il détient en vertu de l'al. 118a), le Conseil est habilité à recevoir des serments et affirmations solennelles (al. 118b)), à recevoir et à admettre des preuves et renseignements, que ceux-ci soient admissibles ou non devant une cour de justice (al. 118c)), à procéder à l'examen de dossiers ou registres et aux enquêtes qu'il juge nécessaires (al. 118f)), à pénétrer dans le local d'un employeur aux fins d'y interroger toute personne sur toute question dont le Conseil peut être saisi (al. 118h)), à ajourner ou différer toute procédure (al. 118l)) et à trancher toute question qui peut se poser en rapport avec la partie V du Code à l'occasion d'une procédure engagée devant lui (al. 118p)). À ces pouvoirs significatifs s'ajoute celui de réviser, annuler ou modifier ses propres ordonnances (art. 119) et le pouvoir d'établir des règlements d'application générale concernant sa propre procédure (art. 117).

Plusieurs dispositions ont pour objet d'assurer l'efficacité des décisions du Conseil. Celles-ci peuvent être déposées au greffe de la Cour fédérale du Canada et ce dépôt les rend exécutoires comme s'il s'agissait de jugements de cette cour (art. 123). Les décisions et les ordonnances du Conseil sont, de surcroît, protégées par une clause privative de large portée (art. 122):

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122. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente Partie, toute ordonnance ou décision du Conseil est définitive et ne peut être remise en question devant un tribunal ni révisée par un tribunal, si ce n'est conformément à l'alinéa 28(1) a) de la Loi sur la Cour fédérale.

(2) Sauf dans la mesure où le paragraphe (1) le permet, aucune ordonnance, décision ou procédure du Conseil faite ou prise en vertu de l'autorité réelle ou présumée des dispositions de la présente Partie

a) ne peuvent être mises en question, révisées, interdites ou restreintes, ou

b) ne peuvent faire l'objet de procédures devant un tribunal soit sous la forme d'injonction, certiorari, prohibition ou quo warranto, soit autrement,

pour quelque motif y compris celui qu'elles outrepassent la juridiction du Conseil ou qu'au cours des procédures le Conseil a outrepassé ou perdu sa juridiction.

En revanche, la nature du problème ici posé est déterminante aux fins de la norme de contrôle applicable. Pour émettre l'ordonnance qui fait l'objet du présent pourvoi, le Conseil n'avait pas à trancher une question au cœur de son domaine d'expertise, comme, par exemple, la détermination des conditions d'application des art. 133 ou 144 du Code. Le pouvoir prévu à l'al. 118a) appartient non seulement au Conseil, mais également à d'autres instances administratives qui sont distinctes aux fins de l'application du Code (art. 61.5, 157 et 175). Le problème dont il est ici question ne relève pas des relations industrielles ou du droit de travail au sens strict, qui s'insère dans la compétence exclusive du Conseil et, par là, dans le champ d'expertise qui lui est propre. Il s'agit, plutôt, de cerner la modalité d'exercice du pouvoir conféré par l'al. 118a). La détermination de cette question ne relevant pas de la compétence stricto sensu du Conseil, la norme de contrôle ici applicable, et celle que retient mon collègue Gonthier, est la justesse plutôt que le caractère manifestement déraisonnable de son interprétation.

Une conclusion à l'effet que l'ordonnance d'un tribunal administratif est assujettie à une norme de contrôle judiciaire stricte ne signifie pas, cepen-

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dant, qu'une interprétation restrictive ou littérale gouverne nécessairement la lecture des pouvoirs qui lui sont conférés par sa loi constitutive. Le Code, et l'al. 118a) en particulier, se doivent d'être interprétés à la lumière de tous les principes d'interprétation des lois, parmi lesquels le contexte joue un rôle important. La démarche pragmatique et fonctionnelle exposée ci-avant se situe aux antipodes d'une approche qui se voudrait textuelle et formaliste. L'analyse de l'al. 118a) effectuée par mon collègue, le juge Gonthier, débute par et est centrée sur une interprétation littérale et grammaticale. Je ne saurais être d'accord avec un tel mode d'interprétation qui, à mon avis, n'est pas approprié compte tenu de la disposition en jeu et de l'ambiguïté qu'elle comporte, dont je fais état plus loin dans mes motifs. C'est donc dans cet esprit qu'il convient, avant tout, de faire état du contexte dont il est ici question.

B) Le contexte législatif et l'al. 118a)

D'une part, il m'apparaît incontestable que l'intention du législateur était de rendre le Conseil maître de sa propre procédure. Ainsi, il n'est pas contesté qu'aucune obligation de tenir une audience viva voce ne lui est imposée par le Code ou les règlements adoptés sous son empire (voir Durham Transport Inc. c. Fraternité internationale d'Amérique des camionneurs (1977), 21 N.R. 20 (C.A.F.), et Arsenaux Canadiens Ltée c. Conseil canadien des relations du travail, [1979] 2 C.F. 393 (C.A.)). En marge de son pouvoir réglementaire prévu à l'art. 117, le Conseil a adopté le Règlement du Conseil canadien des relations du travail (1978), DORS/78-499 (remplacé depuis par DORS/91-622). L'article 19 de ce règlement précisait que celui-ci pouvait statuer sur toute demande sans audition, nonobstant une requête à cet effet de la part d'une partie:

19. (1) Toute partie peut demander la tenue d'une audition en présentant une requête écrite exposant les circonstances qui la justifient.

(2) Le Conseil peut tenir les auditions qu'il juge opportunes et peut statuer sur une demande sans audition nonobstant le dépôt d'une requête à cet effet, fait en vertu de l'alinéa 15e) ou du paragraphe (1).

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Cette latitude s'étend, d'autre part, à l'exécution et à la sanction de ses propres ordonnances. Parmi les dispositions qui ont pour objet d'assurer l'efficacité des décisions du Conseil, l'art. 123 prévoit que ses ordonnances et décisions peuvent être déposées, à la demande d'une personne concernée, au greffe de la Cour fédérale du Canada. Or, le Conseil conserve la faculté de refuser une telle demande s'il est d'avis que rien ne permet de croire à leur inobservation actuelle ou prévisible ou que le dépôt ne servirait aucune fin utile (al. (1)a) et (1)b)). De même, le Conseil possède un droit de regard sur le dépôt de toute poursuite pénale pour une infraction prévue à la partie V du Code. L'article 194 dispose:

194. Il ne peut être intenté de poursuites pour une infraction prévue par la présente Partie qu'avec le consentement écrit du Conseil.

Enfin, le principe voulant que le Conseil demeure maître de sa propre procédure est particulièrement important dans le cadre des enquêtes qu'il a pour mission de mener à terme. En matière d'acquisition et de protection des droits de négociation, le Conseil détient un rôle qui lui permet d'agir dans un cadre d'intervention qui, compte tenu de la nature complexe des relations de travail et des relations industrielles, se veut à la fois souple et efficace. Comme l'a souligné J. E. Dorsey (Canada Labour Relations Board: Federal Law and Practice (1983), aux pp. 87 et 88):

[TRADUCTION] Le Conseil se perçoit comme le tribunal de tout premier rang qui solutionne les problèmes de relations de travail; cette perception est de la plus grande importance pour son approche administrative face aux relations de travail. Pour lui, son pouvoir de rendre des décisions définitives n'est pas sa fonction première. Il ne se considère pas comme une cour de justice et, en conséquence, il ne se comporte pas comme le ferait ni comme est tenue de le faire une cour de justice. Le Conseil a adopté des procédures conçues pour réaliser des objectifs en matière de relations de travail et non pour calquer les procédures préparatoires à l'audition d'une cause et les procédures mêmes d'un procès. [Je souligne.]

Une trop forte insistance sur la qualification, ici de judiciaire ou de quasi judiciaire, du pouvoir conféré par l'al 118a), comme tant la Cour d'ap-

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pel que mon collègue le font, risque, à mes yeux, de masquer cette dimension propre à la mission du Conseil et d'éluder, par là, la spécificité de son rôle. Dans l'arrêt Chrysler Canada Ltd. c. Canada (Tribunal de la concurrence), [1992] 2 R.C.S. 394, le juge Gonthier lui-même a rappelé que la qualification d'un pouvoir donné ne saurait, en soi, être déterminante (à la p. 418):

Il faut se garder d'essayer de circonscrire le rôle du Tribunal dans un modèle «judiciaire» ou «administratif». Notre Cour a depuis longtemps mis en garde contre les dangers de se fonder sur une distinction trop stricte entre ces modèles de décision (Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311, à la p. 325).

Avec égards, je ne puis adopter le raisonnement de mon collègue qui semble s'appuyer fortement sinon entièrement sur la qualification du pouvoir en cause dans son interprétation de l'al. 118a).

C'est sur cette toile de fond qu'il y a lieu de se pencher sur l'al. 118a). Le juge Marceau de la Cour d'appel fédérale a conclu son analyse de cette disposition dans les termes suivants (à la p. 267 N.R.):

En accordant au Conseil ce pouvoir de contraindre une personne à témoigner et à produire un document — pouvoir auquel il attachait une importance toute spéciale puisqu'il est l'un des seuls dont il ne permettait pas la délégation (paragraphe 118k)) — le Parlement s'est exprimé en des termes trop clairs pour qu'on puisse penser qu'il n'en prévoyait pas l'exercice uniquement dans le cadre d'une audition formelle. Certains peuvent considérer cette limitation sans raison d'être, mais ce n'est pas le Conseil, pas plus que la Cour, qui pourrait la faire disparaître. Et d'ailleurs, je doute que le réserve actuelle soit si inutile qu'elle puisse être levée purement et simplement. Le cas qui est devant nous aujourd'hui me paraît à cet égard fort révélateur. Le Conseil n'a pas qu'un rôle administratif à jouer; il lui faut parfois interpréter préalablement des situations complexes de fait et de droit, et ce faisant départager des prétentions opposées à la manière d'une cour de justice, rôle incident pour lequel il n'a aucune expertise spéciale, et dont les répercussions peuvent aller bien au delà de son champ propre d'action. Que ces procédés inquisitoriaux soient, en ces circonstances, assortis de certaines mesures propres à assurer aux justiciables impliqués une protection convenable contre les abus possibles me semble,

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sinon nécessaire, du moins fort raisonnable. Il n'est pas question de limiter le Conseil dans ses enquêtes, il est seulement question d'exiger que pour la production de documents et à la déposition de témoins, il ne puisse utiliser les mesures à sa disposition pour vaincre la réticence d'un justiciable que dans un cadre qui permette à ce dernier de faire valoir utilement les motifs à la base de ses objections. [Je souligne.]

Cette conclusion comporte deux volets. En premier lieu, le juge Marceau a estimé que l'intention du législateur d'assujettir l'exercice du pouvoir prévu à l'al. 118a) à l'obligation de tenir une audience viva voce ne souffrait aucune ambiguïté. En second lieu, il a jugé que les garanties procédurales des parties intéressées commandaient une telle exigence. J'examinerai, tour à tour, les deux volets de cette conclusion.

1. L'intention du législateur

La Cour d'appel fédérale a conclu que l'exercice du pouvoir prévu à l'al. 118a) ne pouvait se faire sans la tenue d'une audience viva voce et ce, malgré le fait que son libellé prévoit explicitement la possibilité d'obliger des témoins à rendre des témoignages écrits. Afin d'expliquer la présence de cette expression, le juge Marceau s'est référé à la première loi canadienne de portée générale sur les commissions d'enquête, l'Acte pour autoriser les Commissaires chargés de s'enquérir de certaines matières qui concernent les affaires publiques, à recevoir les témoignages sous serment, S. Prov. C. 1846, 9 Vict., ch. 38, ainsi qu'à l'art. 4 de la Loi sur les enquêtes, S.R.C. 1970, ch. I-13. La présence de cette expression s'expliquerait, ainsi, par le fait que la loi d'origine fut adoptée à une époque où le recours au témoignage écrit pouvait s'avérer préférable, et même nécessaire, étant donné l'absence de moyens d'enregistrement et de reproduction efficaces.

Sans me prononcer sur le bien-fondé de cette conclusion, un constat important semble, à mes yeux, faire défaut. Certes, le prédécesseur du Conseil, le Conseil canadien des relations ouvrières, possédait, de 1952 à 1973, les «pouvoirs de commissaires sous le régime de la Partie I de la Loi sur les enquêtes» (Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1, par. 160(5) (ancien)). Tout comme

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la loi de 1846, l'art. 4 de la Loi sur les enquêtes, S.R.C. 1952, ch. 154, contenait les mots «devant eux» avant le mot «témoins». L'article 4 disposait:

4. Les commissaires ont le pouvoir d'assigner devant eux tous témoins, et de leur enjoindre de rendre témoignage sous serment, ou par affirmation solennelle si ces personnes ont le droit d'affirmer en matière civile, oralement ou par écrit, et de produire les documents et choses qu'ils jugent nécessaires en vue d'une complète investigation des questions qu'ils sont chargés d'examiner. [Je souligne.]

Or, ce renvoi à la Loi sur les enquêtes disparaît en 1973, année ou le Conseil devient un tribunal indépendant et non représentatif chargé d'administrer la partie V du Code. Tout en rayant du Code les références à la Loi sur les enquêtes, le législateur a ignoré la formulation de l'art. 4 lors de l'adoption de l'al. 118a) (Loi modifiant le Code canadien du travail, S.C. 1972, ch. 18, art. 1). Le fait que le législateur n'ait pas, à l'occasion de cette modification législative, reproduit à l'al. 118a) du Code les mots «devant eux» tels qu'utilisés à l'art. 4 de la Loi sur les enquêtes m'apparaît important: sans être décisif, ce constat m'interdit, néanmoins, de conclure, à l'instar de la Cour d'appel fédérale, que l'existence d'une obligation de tenir une audience viva voce dans le cadre de cet alinéa ne souffre aucune ambiguïté. Je ne saurais, par conséquent, partager l'avis du juge Gonthier, lorsqu'il prétend que le sens de l'al. 118a) «est clair» (p. 735) et que la suppression des mots «devant eux» n' a eu aucun effet. Comme le note le professeur P.-A. Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990), aux pp. 97 et 98:

La modification d'un texte législatif peut produire des effets plus importants qu'il n'y paraîtrait à première vue. […] Inversement, le sens d'une modification doit se comprendre dans le contexte de la loi modifiée. [Je souligne.]

On tiendra donc compte du contexte dans l'interprétation de l'al. 118a), plus particulièrement du cadre procédural.

D'autre part, et à ma connaissance, parmi les lois constitutives d'organismes exerçant des fonctions administratives et quasi judiciaires, seule la Loi canadienne sur les droits de la personne,

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L.R.C. (1985), ch. H-6, prévoit le pouvoir de forcer la comparution de témoins et la production de documents en des termes similaires à l'al. 118a) du Code. Le paragraphe 50(2) de cette loi précise, cependant, que ce pouvoir est attribué au tribunal pour la tenue de ses audiences. Cette disposition est à l'effet suivant:

50… .

(2) Pour la tenue de ses audiences, le tribunal a le pouvoir:

a) d'assigner et de contraindre les témoins à comparaître, à déposer verbalement ou par écrit sous la foi du serment et à produire les pièces qu'il juge indispensables à l'examen complet de la plainte, au même titre qu'une cour supérieure d'archives;

b) de faire prêter serment;

c) de recevoir des éléments de preuve ou des renseignements par déclaration verbale ou écrite sous serment ou par tout autre moyen qu'il estime indiqué, indépendamment de leur admissibilité devant un tribunal judiciaire. [Je souligne.]

À mon avis, pour conclure comme l'a fait la Cour d'appel fédérale, il faudrait lire dans le libellé de l'art. 118 du Code les mots «toute audience devant lui» plutôt que «toute procédure engagée devant lui». Je ne saurais, pour ma part, me prévaloir d'une telle inférence. Le Grand Robert de la langue française (2e éd. 1986) définit le mot «procédure» comme suit (t. VII, à la p. 786):

2. Dr. et cour. Manière de procéder juridiquement, «série de formalités qui doivent être successivement remplies pour aboutir à un résultat déterminé» (Cuche). Quelle est la procédure à suivre? Un maquis de formalités […], de procédures et de visas (= Paperasserie).

Spécialt. Ensemble des règles, des formalités, qui doivent être observées, des actes qui doivent être accomplis pour parvenir à une solution juridictionnelle (= Action, instance, instruction, poursuite, procès).

Par ailleurs, le mot «audience» est défini de façon plus restrictive (t. I, à la p. 695):

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1. Vx ou Littér. Action de bien vouloir écouter quelqu'un; attention que l'on donne à celui qui parle …

3… . Dr. et cour. Séance d'un tribunal. Les jugements doivent être lus à l'audience. Audience publique, Audience à huis clos… [En italique dans l'original.]

En jugeant que l'exercice du pouvoir prévu à l'al. 118a) comportait l'obligation de tenir une audience viva voce, j'estime que la Cour d'appel fédérale a ajouté des mots que l'on ne retrouve pas dans le texte de la disposition. L'alinéa 118a) comporte, à tout le moins, une ambiguïté certaine quant à la modalité d'exercice du pouvoir qu'il confère au Conseil. Cette ambiguïté commande d'aller au-delà du texte de la disposition afin d'examiner le cadre procédural dont il est ici question.

2. Les garanties procédurales

Des considérations liées à la protection procédurale des parties intéressées semblent avoir joué un rôle important dans l'interprétation adoptée par la Cour d'appel fédérale. Cet argument appelle trois remarques.

En premier lieu, rien ne démontre que la tenue systématique d'une audience viva voce soit nécessaire pour permettre à une personne visée par une demande de production de documents et de témoignages écrits de faire valoir utilement ses moyens. Une conclusion à l'effet que l'al. 118a) n'assujettit pas le Conseil à une obligation de tenir une audition viva voce ne prive pas le justiciable, exposé à une telle ordonnance, de faire valoir ses objections par écrit et ce, de la même façon qu'il peut le faire au sujet du mérite de l'affaire principale. Si tel n'était pas le cas, je vois mal comment le législateur aurait conféré au Conseil la faculté de disposer des causes au mérite sans audience publique. Dans l'affaire Komo Construction Inc. c. Commission des relations de travail du Québec, [1968] R.C.S. 172, le juge Pigeon a d'ailleurs souligné que l'absence d'audition formelle n'était pas, en soi, incompatible avec les principes de justice naturelle (aux pp. 175 et 176):

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Pour ce qui est de l'application de la règle audi alteram partem, il importe de noter qu'elle n'implique pas qu'il doit toujours être accordé une audition. L'obligation est de fournir à la partie l'occasion de faire valoir ses moyens. Dans le cas présent, en face d'une contestation qui soulève uniquement un moyen de droit, la Commission n'abusa pas de sa discrétion en décidant qu'elle n'avait pas besoin d'en entendre davantage avant de rendre sa décision. Comme cette Cour l'a décidé dans Forest Industrial Relations Ltd. c. International Union of Operating Engineers, [1962] R.C.S. 80, une commission n'est pas obligée d'accorder une audition sur toutes les préventions soulevées dans une affaire dont elle est saisie. Lorsqu'elle a eu un exposé qu'elle juge suffisant, elle a le pouvoir de statuer sans plus tarder. [Je souligne.]

En conséquence, le simple fait d'exiger un témoignage écrit et la production de documents n'implique pas qu'une partie soit ipso facto privée de son droit de faire valoir, par exemple, ses objections quant à l'admissibilité et à la pertinence de ce témoignage et de ces documents. Dans le cas de documents privilégiés, rien n'empêche la personne sommée de les produire de faire valoir ses droits et de demander au Conseil une décision à cet égard en identifiant expressément les documents visés et les droits invoqués avant de les remettre au Conseil.

En second lieu, une personne visée par une ordonnance de production de documents et de témoignages écrits n'est pas dépourvue de moyens pour faire valoir sa réticence à s'y conformer. Afin d'assurer une protection des droits de parties impliquées dans une procédure dont le Conseil est saisi, il existe un mécanisme interne (le pouvoir du Conseil de réviser, modifier ou annuler ses propres décisions, prévu à l'art. 119) et externe (le pouvoir de contrôle judiciaire de la Cour d'appel fédérale prévu à l'art. 122) de révision des décisions et ordonnances du Conseil. La Cour d'appel fédérale a elle-même confirmé sa compétence à entendre une demande de révision judiciaire découlant d'une ordonnance en vertu de l'al. 118a): Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. A.C.P.L.A., [1988] 2 C.F. 493, permission d'appeler à la Cour suprême refusée, [1988] 1 R.C.S. vii, comme elle l'a d'ailleurs fait dans la présente instance. Dans

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ces conditions, je vois mal comment les garanties procédurales des parties intéressées se trouvent compromises, en soi, par l'absence d'une audience viva voce.

Enfin, il semblerait illogique que le législateur veuille, d'une part, que le Conseil soit maître de sa procédure et, d'autre part, qu'il lui impose l'obligation de tenir une audience viva voce et ce, dans le seul but d'obtenir les renseignements ou documents pertinents qu'une partie refuserait de lui fournir volontairement. Ceci m'apparaît d'autant plus illogique que le Conseil a la faculté de rendre ses décisions au mérite en l'absence de toute audition formelle. Un telle interprétation consacrerait un droit absolu à une audience viva voce. Plus qu'une simple parenthèse dans le cadre du processus d'enquête et de décision, ce résultat ferait perdre au Conseil le contrôle et la maîtrise de sa procédure au profit de la volonté des parties qui disposeraient, alors, d'un moyen idéal pour ralentir, sinon paralyser tout le processus décisionnel. Dans l'arrêt Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722, le juge Gonthier faisait la mise en garde suivante (à la p. 1756):

Les pouvoirs d'un tribunal administratif doivent évidemment être énoncés dans sa loi habilitante, mais ils peuvent également découler implicitement du texte de la loi, de son économie et de son objet. Bien que les tribunaux doivent s'abstenir de trop élargir les pouvoirs de ces organismes de réglementation par législation judiciaire, ils doivent également éviter de les rendre stériles en interprétant les lois habilitantes de façon trop formaliste. [Je souligne.]

De même, dans l'affaire Komo Construction, précitée, le juge Pigeon écrivait (à la p. 176):

II ne faut pas oublier que la Commission exerce sa juridiction dans une matière ou généralement tout retard est susceptible de causer un préjudice grave et irrémédiable. Tout en maintenant le principe que les règles fondamentales de justice doivent être respectées, il faut se garder d'imposer un code de procédure à un organisme que la loi a voulu rendre maître de sa procédure. [Je souligne.]

Les alinéas b) à j) de l'art. 118 viennent d'ailleurs renforcer le fait que le Conseil est maître de

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sa procédure. Par conséquent, interpréter ces alinéas de façon à limiter aux auditions viva voce le pouvoir du Conseil d'ordonner la production de témoignages écrits et de documents, comme le fait mon collègue, équivaut à donner une interprétation très formaliste à la loi habilitante, en contradiction avec les principes énoncés dans l'arrêt Bell Canada, précité.

Ces principes prennent tout leur sens dans le cadre du présent pourvoi. En l'absence de termes clairs qui viennent écarter le principe de la compétence du Conseil sur la maîtrise de sa propre procédure, on ne saurait privilégier une interprétation qui aurait, à toutes fins pratiques, le même effet. L'ambiguïté apparente de l'al. 118a) appelle, au contraire, une lecture qui ne stérilise pas le pouvoir qu'il énonce tout en demeurant fidèle aux règles fondamentales de justice. Puisque le maintien des garanties procédurales des parties n'est pas compromis par les texte et contexte législatifs ici en jeu, j'estime que le maintien de la finalité du rôle du Conseil, qui est d'agir dans un cadre d'intervention souple et efficace, s'harmonise le mieux, en l'espèce, avec l'intention première du législateur.

Dans ses motifs, le juge Gonthier est d'avis que, comme il n'y a pas de conflit entre les buts généraux du Conseil et la restriction à l'audition viva voce du pouvoir d'ordonner la production de témoignages écrits et de documents, l'interprétation restrictive de l'al. 118a) est justifiée. Il appuie son raisonnement sur l'arrêt Bell Canada, précité. Un tel argument ne saurait être déterminant. En effet, l'objectif primordial du Conseil n'est pas, à l'inverse, incompatible avec un pouvoir d'ordonner la production de documents et d'obliger des témoins à témoigner par écrit en dehors d'auditions viva voce. Au contraire, un tel pouvoir a pour effet d'accroître l'efficacité du Conseil, en lui permettant de disposer d'affaires sans audition viva voce, et en facilitant le règlement des affaires par des voies non litigieuses. Les parties n'ont d'ailleurs pas plaidé qu'un tel pouvoir serait contraire aux buts généraux du Conseil. L'arrêt Bell Canada et les faits ne sauraient donc soutenir l'argument qu'en tire mon collègue.

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Étant donné que les méthodes d'interprétation auxquelles j'ai eu recours permettent de clarifier le sens de l'al. 118a), point n'est besoin de s'en rapporter à la présomption selon laquelle une loi qui porte atteinte aux droits et libertés individuels (ici une peine éventuelle d'emprisonnement) doit recevoir une interprétation stricte (voir Côté, op. cit., à la p. 450).

Enfin, je ne puis partager la conclusion des juges Pratte et Desjardins voulant que l'affaire R. c. Amway Corp., précitée, soit ici pertinente. Cet arrêt portait sur la question de savoir si une société commerciale pouvait, dans le cadre d'une instance pénale ou quasi-pénale, bénéficier de la protection accordée par l'al. 11c) de la Charte canadienne des droits et libertés. Cette question ne se pose pas en l'espèce.

IV — Conclusion

Pour tous ces motifs, je conclus que le Conseil n'a pas erré dans l'interprétation de l'al. 118a) du Code. Puisque, selon moi, l'exercice du pouvoir d'ordonner le dépôt de témoignages écrits et de documents n'est assujetti à aucune obligation de tenir une audition viva voce, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'infirmer le jugement de la Cour d'appel fédérale et de rejeter les demandes en révision judiciaire logées en vertu de l'al. 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale, le tout avec dépens dans toutes les cours.

Pourvoi rejeté, le juge L'HEUREUX-DUBÉ est dissidente.

Procureurs de l'appelant: McCarthy Tétrault, Montréal.

Procureurs nommés par la Cour en qualité d'amici curiae: Yves Ouellette, Montréal; R. Luc Beaulieu, Montréal.

Procureur de l'intervenant: John C. Tait, Ottawa.

| Conseil canadien des relations du travail c. Québecair, [1993] 3 R.C.S. 724 (21 octobre 1993)

Synthèse

Analyses

Parties

Références :

Origine de la décision