R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674
Morris Greenbaum Appelant
c.
Sa Majesté la Reine, sur dénonciation de William
Andrews, inspecteur de la ville de Toronto Intimée
et
Municipalité de la communauté urbaine de Toronto Intervenante
Répertorié: R. c. Greenbaum
No du greffe: 22506.
1992: 4 décembre; 1993: 25 février.
Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1991), 44 O.A.C. 355, 77 D.L.R. (4th) 334, 62 C.C.C. (3d) 147, 3 C.R. (4th) 195, 3 M.P.L.R. (2d) 1, qui a confirmé un jugement de la Cour de district (1989), 47 M.P.L.R. 59, qui avait confirmé la décision du juge Kerr de la Cour provinciale (1988), 6 W.C.B. (2d) 95, de déclarer l'appelant coupable de violation d'un règlement municipal. Pourvoi accueilli.
Frank Addario et Shaun Nakatsuru, pour l'appelant.
Beverley A. B. Simpson, pour l'intimée.
Robert Avinoam, pour l'intervenante.
//Le juge Iacobucci//
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Iacobucci — En l'espèce, il s'agit de savoir si l'art. 11 du règlement 211‑74 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto excède les pouvoirs de cette dernière pour le motif que son adoption n'est pas autorisée par la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45.
L'appelant soutient également que les droits que lui garantit l'al. 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés auraient été violés par l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine. Étant donné que l'appelant n'a pas demandé au Juge en chef de formuler une question constitutionnelle, comme le requiert l'art. 32 des Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/83‑74 et ses modifications, la Cour n'a entendu aucune plaidoirie sur la question de la Charte. Les requêtes présentées par l'appelant en vue de suspendre l'audition du pourvoi et d'obtenir la formulation d'une question constitutionnelle ont été rejetées à la condition que les questions constitutionnelles soient débattues, si nécessaire, au cours d'une audition distincte et subséquente. À cause de la conclusion à laquelle je suis arrivé, j'estime qu'une telle audition ne sera pas nécessaire. Je ne commenterai donc pas l'analyse des questions relatives à la Charte effectuée par les juridictions inférieures.
I. Les faits
L'appelant, Morris Greenbaum, vendait des tee‑shirts à l'intersection des rues Yonge et Bloor à Toronto (Ontario). Ces deux rues, qui relèvent de la compétence de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto («Communauté urbaine»), sont situées dans la municipalité de secteur de Toronto. L'article 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine interdit de placer ou d'étaler, sans autorisation légitime, des marchandises ou articles de quelque sorte que ce soit sur les routes qui relèvent de la compétence de la Communauté urbaine. L'article 11a du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine habilite certaines municipalités de secteur à établir un régime de permis autorisant l'utilisation des trottoirs et des sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine, en vertu duquel seuls les propriétaires ou occupants de biens‑fonds attenants peuvent demander à la municipalité concernée de leur consentir un permis ou un bail. En 1978, la ville de Toronto a été soustraite à l'application de l'art. 11a. En 1980, la Communauté urbaine a adopté le règlement 97‑80 qui déléguait à la ville de Toronto le pouvoir de louer les trottoirs et les sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine ou de délivrer des permis autorisant leur utilisation, là encore aux seuls propriétaires ou occupants des biens‑fonds attenants. Conformément à ce pouvoir délégué, la ville de Toronto a adopté le règlement 618‑80, qui prévoit, pour l'utilisation des trottoirs, l'attribution d'un bail ou d'un permis aux propriétaires ou occupants d'un bien‑fonds attenant.
L'appelant ne détenait pas le permis requis par le règlement 618‑80 de la ville de Toronto pour vendre ses tee‑shirts à l'intersection des rues Bloor et Yonge. N'étant ni propriétaire ni occupant d'un bien‑fonds attenant à cette intersection, il ne pouvait solliciter un permis. Le 19 décembre 1987, l'appelant a été accusé d'avoir, sans autorisation légitime, étalé des marchandises sur une route de la Communauté urbaine, contrairement à l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine. Le juge Kerr de la Cour provinciale l'a déclaré coupable, condamné à une amende de 700 $ et assujetti à deux années de probation: (1988), 6 W.C.B. (2d) 95. Suivant l'une des conditions de sa probation, il lui était interdit, pendant deux ans, de s'adonner à la vente dans les rues de la communauté urbaine de Toronto. Le juge Herold de la Cour de district a rejeté l'appel que l'appelant a interjeté contre sa déclaration de culpabilité et sa sentence: (1989), 47 M.P.L.R. 59. Dans des motifs qui portaient également sur l'appel R. c. Sharma, le juge Osborne et le juge en chef Dubin de l'Ontario ont rejeté son appel devant la Cour d'appel, le juge Arbour étant dissidente: (1991), 44 O.A.C. 355, 77 D.L.R. (4th) 334, 62 C.C.C. (3d) 147, 3 C.R. (4th) 195, 3 M.P.L.R. (2d) 1.
Notre Cour a accordé l'autorisation de pourvoi dans R. c. Sharma, [1991] 1 R.C.S. xiv, et en l'espèce, [1991] 3 R.C.S. viii. L'audition du pourvoi R. c. Sharma a eu lieu le 28 avril 1992. En l'espèce, l'audition a été retardée et, à la demande des avocats, notre Cour a reporté le dépôt de ses motifs dans R. c. Sharma jusqu'à la fin de l'audition du présent pourvoi. Dans l'arrêt R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 000, rendu en même temps que le présent arrêt, notre Cour a annulé les déclarations de culpabilité de l'appelant Sharma pour avoir enfreint un règlement et entravé le travail d'un policier contrairement à l'art. 129 du Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C‑46. La Cour a conclu, dans cet arrêt, que le règlement 97‑80 de la Communauté urbaine et le règlement 618‑80 de la ville de Toronto excèdent les pouvoirs des municipalités du fait qu'ils sont discriminatoires au sens du droit municipal.
La municipalité de la communauté urbaine de Toronto est intervenue en l'espèce pour appuyer l'intimée, la ville de Toronto.
II. Les dispositions législatives pertinentes
Le règlement 211‑74 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto:
[traduction] 11. Nul ne doit, sans autorisation légitime, placer ou étaler des marchandises ou articles de quelque sorte que ce soit sur les routes de la Communauté urbaine, ni accrocher des marchandises ou autres articles à l'extérieur des bâtisses de façon à surplomber quelque section d'une route de la Communauté urbaine.
11a (1) Le conseil de chacune des municipalités de secteur, énumérées à l'annexe «A» du présent règlement, est par les présentes habilité à louer, pour une contrepartie ou aux conditions convenues, les trottoirs et les sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine dans les zones de la municipalité de secteur où les biens‑fonds peuvent être utilisés à des fins commerciales ou industrielles, aux propriétaires ou aux occupants des terrains attenants aux fins que ledit conseil peut autoriser par bail ou permis, ou à assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis. [L'article 11a a été ajouté au moyen du règlement 115‑77 de la Communauté urbaine.]
Annexe «A»: la municipalité d'East York, la municipalité d'Etobicoke, la municipalité de North York, la municipalité de Scarborough et la municipalité de York
Le règlement 97‑80 de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto:
[traduction] 1. (1) Nonobstant les dispositions du règlement no 211‑74 et ses modifications, le conseil de chacune des municipalités de secteur mentionnées dans l'annexe «A» du présent règlement est, par les présentes, habilité à louer les trottoirs et les sections non utilisées des routes de la Communauté urbaine dans les zones de la municipalité de secteur où les biens‑fonds peuvent être utilisés à des fins commerciales ou industrielles, aux propriétaires ou aux occupants des terrains attenants, ou à assujettir leur utilisation à la délivrance d'un permis aux fins:
a) d'étaler des marchandises;
b) d'exploiter des cafés terrasses;
c) d'installer des supports à bicyclettes;
d) de tenir des ventes sur le trottoir.
Annexe «A»: la ville de Toronto, la ville de North York
Le règlement 618‑80 de la ville de Toronto:
[traduction] 1. (1) Le propriétaire ou l'occupant d'un bien‑fonds utilisé à des fins commerciales ou industrielles qui est attenant au trottoir ou à la section non utilisée d'une route de la Communauté urbaine, sis dans la ville de Toronto, peut s'adresser au commissaire des travaux publics et de l'environnement pour louer ce trottoir et la section non utilisée de la route de la Communauté urbaine, sis dans la ville de Toronto, ou obtenir un permis autorisant son utilisation aux fins:
a) d'étaler des marchandises;
b) d'exploiter des cafés terrasses;
c) d'installer des supports à bicyclettes;
d) de tenir des ventes sur le trottoir.
Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45:
102 Le conseil peut adopter les règlements municipaux, ainsi que les règlements qui ne sont pas contraires à la loi, qui sont réputés pertinents, et qui portent sur la santé, la sécurité, la moralité et le bien‑être des habitants de la municipalité, au sujet de questions qui ne sont pas expressément prévues par la présente loi, ou qui régissent les délibérations du conseil, la conduite de ses membres et la convocation des réunions du conseil.
210 Les conseils des municipalités locales peuvent adopter des règlements municipaux:
. . .
73. Pour interdire ou réglementer la vente au détail sur les voies publiques ou les terrains vacants contigus à celles‑ci; pour réglementer la circulation sur les voies publiques et empêcher que celles‑ci soient bloquées par des véhicules ou autrement.
. . .
140. Pour interdire et supprimer les nuisances publiques.
308 Les conseils des municipalités peuvent adopter des règlements municipaux:
. . .
3. Pour placer ou permettre, aux conditions convenues, à quiconque de placer, construire, installer, entretenir et utiliser des objets sur les trottoirs et les voies publiques relevant de sa compétence, que ces objets soient situés sur les trottoirs et les voies publiques ou en‑dessous ou au‑dessus d'eux; pour permettre à quiconque de construire, d'entretenir et d'utiliser des zones sous les voies publiques et les trottoirs et des ouvertures sur ceux‑ci; pour prescrire les conditions auxquelles le placement, la construction, l'installation, l'entretien et l'utilisation des objets, zones et ouvertures sont assujetties; pour prévoir des droits annuels ou autres que le conseil estime convenables en contrepartie du privilège conféré par le règlement municipal.
. . .
b)La municipalité peut percevoir les droits annuels ou autres et recouvrer les dépenses qu'elle a engagées pour remettre en état la voie publique ou le trottoir de la même manière que des impôts dus et échus.
314 (1) Le conseil d'une municipalité peut adopter des règlements municipaux:
1. Pour interdire ou pour réglementer l'obstruction, l'encombrement, l'endommagement et l'encrassement des voies publiques et des ponts.
III. Les juridictions inférieures
1. La Cour provinciale de l'Ontario
Personne n'a contesté le fait que, si l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine est valide, l'appelant est coupable de l'avoir enfreint. Selon le juge Kerr de la Cour provinciale, l'art. 11 du règlement 211-74 est intra vires puisqu'il a été adopté conformément à un pouvoir valide délégué à la Communauté urbaine par la Loi sur les municipalités de l'Ontario (auparavant L.R.O. 1980, ch. 302). Ce sont les dispositions 73 et 140 de l'art. 210, et la disposition 1 du par. 314(1) (auparavant les dispositions 66 et 134 de l'art. 210, et la disposition 1 de l'art. 315), qui confèrent ce pouvoir.
L'article 210, disp. 73, de la Loi sur les municipalités habilite les municipalités à interdire ou à réglementer la vente au détail sur les voies publiques. Le juge de la Cour provinciale a suivi, sans la nommer, une décision de la Cour d'appel pour conclure que les voies publiques incluent les trottoirs. Il a statué que l'omission du terme «vente» à l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine, qui parle de placer ou d'étaler des marchandises sur ses routes, ne rend pas le règlement ultra vires puisque la municipalité a nettement envisagé que les marchandises seraient placées ou étalées pour être vendues.
L'article 210, disp. 140, de la Loi sur les municipalités permet l'adoption de règlements pour interdire ou supprimer les nuisances publiques. La cour a entendu des témoignages selon lesquels les étalages sur les trottoirs nuisaient aux commerçants et aux piétons et rendaient difficile le passage du personnel des services d'urgence, et elle a donc conclu que l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine aurait pu être validement adopté conformément à l'art. 210, disp. 140. Le même raisonnement s'appliquait au par. 314(1), disp. 1, qui habilite les municipalités à adopter des règlements pour interdire ou pour réglementer l'obstruction, l'encombrement, l'endommagement et l'encrassement des voies publiques et des ponts.
L'appelant a été déclaré coupable, condamné à une amende de 700 $ et assujetti à deux années de probation.
2. La Cour de district de l'Ontario (1989), 47 M.P.L.R. 59 (le juge Herold)
L'appelant a interjeté appel à la Cour de district en faisant valoir que les art. 11 et 11a du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine sont ultra vires parce que leur adoption n'est pas autorisée par la Loi sur les municipalités ou parce qu'ils sont discriminatoires au sens du droit municipal.
La cour a d'abord conclu que, lorsqu'ils sont appliqués à une situation de fait particulière, les règlements devraient être interprétés d'une manière libérale. Selon elle, l'art. 210, disp. 140 (auparavant l'art. 210, disp. 134), de la Loi sur les municipalités, qui permet aux conseils d'adopter des règlements pour interdire les nuisances, n'autorise pas l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine puisque, dans l'ensemble, le règlement ne vise pas à interdire ou à supprimer les nuisances publiques. La cour a ensuite conclu que, puisqu'il habilite les municipalités à adopter des règlements pour interdire l'obstruction et l'encombrement des voies publiques et qu'il s'agit là de l'objectif de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine, le par. 314(1), disp. 1 (auparavant l'art. 315, disp. 1), de la Loi sur les municipalités autorise effectivement l'adoption du règlement en question. Ce dernier contient un autre article qui porte sur l'obstruction et l'encombrement des routes de la Communauté urbaine et qui impose une interdiction générale, alors que l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine vise une manifestation précise de ce problème; les deux ne sont pas incompatibles. L'article 210, disp. 73 (auparavant l'art. 210, disp. 66), de la Loi sur les municipalités, qui habilite les municipalités à interdire ou à réglementer les ventes au détail sur les voies publiques, autorise également l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 puisque la mention de «marchandises» («goods, wares or merchandise») incorpore par renvoi nécessaire, dans le règlement, le concept de vente au détail. La ville de Toronto a aussi soutenu que l'art. 102 (auparavant l'art. 104) de la Loi sur les municipalités en permet également l'adoption. Cet article habilite les municipalités à adopter des règlements qui portent sur la santé et la sécurité de leurs habitants au sujet de questions qui ne sont pas expressément prévues par la Loi. La cour a statué que, puisqu'elle a trouvé deux articles précis qui autorisent l'adoption du règlement, l'art. 102 ne saurait autoriser l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine.
Quant à la question de la discrimination, la cour a jugé qu'une municipalité ne peut établir une distinction entre les membres d'une même catégorie à moins que sa loi habilitante ne lui permette de le faire. La cour a toutefois conclu qu'en l'espèce deux catégories de vendeurs étaient en cause: les commerçants en détail et les vendeurs ambulants. Étant donné que les vendeurs ambulants étaient tous traités également par les art. 11 et 11a du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine, le règlement n'établissait à première vue, aucune distinction.
L'appel de l'appelant contre sa déclaration de culpabilité a donc été rejeté.
3. La Cour d'appel de l'Ontario (1991), 62 C.C.C. (3d) 147
L'appel de l'appelant à la Cour d'appel de l'Ontario a été entendu en même temps que l'appel R. c. Sharma. Le juge Osborne, aux motifs duquel a souscrit le juge en chef Dubin de l'Ontario, a souligné que l'art. 11a du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine ne s'applique pas à la ville de Toronto, vu que celle‑ci n'est pas énumérée à l'annexe «A» du règlement. Toutefois, cela a peu de conséquences pratiques puisque la ville a, dans son règlement 618‑80, établi un régime de réglementation semblable en matière de permis en exerçant le pouvoir qui lui est délégué dans le règlement 97‑80 de la Communauté urbaine.
L'appelant a prétendu que, par l'art. 11 de son règlement 211‑74, la Communauté urbaine s'est arrogée des pouvoirs législatifs plus grands que ceux qui peuvent découler de la Loi sur les municipalités. Le juge Osborne a conclu que la Communauté urbaine avait un intérêt légitime à garder dégagés les voies publiques et les trottoirs, et qu'il s'agit là de l'objectif général de l'art. 11 de son règlement 211‑74. Il a conclu que l'art. 210, disp. 73 (auparavant l'art. 210, disp. 66), de la Loi sur les municipalités, qui interdit la vente au détail sur les voies publiques, n'autorisait pas l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine. C'étaient plutôt l'art. 210, disp. 140, et le par. 314(1), disp. 1 (auparavant les art. 210, disp. 134, et 315, disp. 1), de la Loi sur les municipalités qui l'autorisaient. L'article 210, disp. 140, permet aux municipalités d'adopter des règlements pour interdire et supprimer les nuisances publiques; le par. 314(1), disp. 1, les autorise à adopter des règlements pour interdire ou réglementer l'obstruction et l'encombrement des voies publiques. La Communauté urbaine a délégué à la ville de Toronto le pouvoir que lui confèrent ces articles de la Loi sur les municipalités, lorsqu'elle a adopté le règlement 97‑80. La ville de Toronto a exercé son pouvoir délégué et a adopté le règlement 618‑80.
Selon l'appelant, le régime de réglementation établi sous l'effet conjugué de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine, du règlement 97‑80 de cette dernière et du règlement 618‑80 de la ville de Toronto était discriminatoire au sens du droit municipal puisqu'il traitait différemment les vendeurs d'une même catégorie sans que la Loi sur les municipalités ne l'autorise à le faire. Le juge Osborne a d'abord conclu, à l'instar du juge Herold de la Cour de district, que les vendeurs ambulants ne font pas partie de la même catégorie que les vendeurs qui sont propriétaires ou occupants d'un bien‑fonds attenant à un trottoir. La distinction entre ces deux types de vendeurs est raisonnable. Le juge Osborne a distingué de l'espèce l'arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario, R. c. Varga (1979), 51 C.C.C. (2d) 558, et celui de notre Cour, Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., [1985] 1 R.C.S. 368, relativement à la discrimination au sens du droit municipal puisque, dans ces deux affaires, contrairement à l'espèce, les règlements ne traitaient pas également tous les membres d'une même catégorie. En conséquence, l'appel de l'appelant contre sa déclaration de culpabilité a été rejeté.
Le juge Arbour a souscrit à la conclusion que l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine a été validement adopté conformément au pouvoir conféré à l'art. 210, disp. 140, et au par. 314(1), disp. 1, de la Loi sur les municipalités. Toutefois, elle était dissidente quant à savoir si le régime de permis était discriminatoire ou non. Le juge Arbour a fait remarquer que l'appelant a soutenu non pas que la distinction établie entre les commerçants et les vendeurs ambulants était irrationnelle ou injuste, mais qu'elle était illégale parce qu'elle n'avait aucun fondement dans la Loi sur les municipalités. Le juge Arbour ajoute (aux pp. 163 et 164):
[traduction] Il est bien établi, en droit administratif, que le pouvoir d'adopter des règlements ne comporte pas celui d'en adopter des discriminatoires à moins que le texte législatif habilitant ne prescrive la discrimination directement ou par déduction nécessaire. . . .
La discrimination alléguée en l'espèce est une discrimination au sens du droit administratif, en ce sens qu'il y a établissement, par une autorité subordonnée, d'une distinction non autorisée par le texte législatif habilitant.
Elle s'est appuyée sur l'arrêt de notre Cour Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., précité, à la p. 404, pour formuler cet exposé du droit.
Elle a ensuite conclu que la [traduction] «création par le règlement de deux catégories différentes de vendeurs ambulants, même si elle est raisonnable en fait, est inacceptable en droit, à moins d'être autorisée par la Loi sur les municipalités» (p. 166). Les dispositions autorisant l'adoption du règlement (l'art. 210, disp. 140, et le par. 314(1), disp. 1, de la Loi sur les municipalités) ne [traduction] «permettent pas d'établir une distinction entre différentes catégories de personnes qui peuvent être autorisées à étaler leurs marchandises sur les trottoirs» (p. 167). Elle ajoute (à la p. 168): [traduction] «aucune disposition de la Loi sur les municipalités ne permet, directement ou par déduction nécessaire, la distinction établie dans les règlements entre deux catégories de vendeurs ambulants.» Elle conclut ensuite (à la p. 169):
[traduction] Les trois règlements visent manifestement à prescrire un régime de permis applicable à l'étalage de marchandises sur les routes de la Communauté urbaine situées dans la ville de Toronto. À mon avis, la distinction illégale établie dans le régime de permis ne peut être rectifiée que par l'abolition de l'interdiction prévue à l'art. 11 du règlement 211‑74. Cette solution réparatrice a également été adoptée à l'égard des dispositions fautives du règlement dans R. c. Varga, précité, aux pp. 565 et 566 C.C.C., et 108 et 109 D.L.R.
Pour ces motifs, je suis d'avis de conclure que l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine, le règlement 97‑80 de cette dernière et le règlement 618‑80 de la ville de Toronto excèdent les pouvoirs conférés à la Communauté urbaine et à la ville de Toronto par la Loi sur les municipalités et doivent être annulés.
IV. Analyse
Les municipalités doivent leur existence aux lois provinciales. En conséquence, elles ne peuvent exercer que les pouvoirs qui leur sont expressément conférés par une loi provinciale. La Loi d'interprétation de l'Ontario, L.R.O. 1990, ch. I.11, est ainsi rédigée:
10 Les lois sont réputées apporter une solution de droit, qu'elles aient pour objet immédiat d'ordonner l'accomplissement d'un acte que la Législature estime être dans l'intérêt public ou d'empêcher ou de punir l'accomplissement d'un acte qui lui paraît contraire à l'intérêt public. Elles doivent par conséquent s'interpréter de la manière la plus équitable et la plus large qui soit pour garantir la réalisation de leur objet selon leurs sens, intention et esprit véritables.
Comme l'a affirmé le juge Davies dans City of Hamilton c. Hamilton Distillery Co. (1907), 38 R.C.S. 239, à la p. 249, à l'égard de l'interprétation d'une loi provinciale autorisant l'adoption de règlements municipaux:
[traduction] En interprétant la présente loi, je ne souhaiterais pas appliquer les principes techniques et stricts d'interprétation parfois appliqués aux mesures législatives qui autorisent la perception d'impôts. À mon avis, compte tenu de l'objet et de l'intention manifestement visés, les articles peuvent être interprétés d'une manière libérale et raisonnable, ou à tout le moins «bienveillante», comme le lord juge en chef Russell l'a écrit dans l'arrêt Kruse c. Johnson [[1898] 2 Q.B. 91], à la p. 99. En outre, si le langage utilisé ne conférait pas expressément les pouvoirs revendiqués, mais le faisait par déduction juste et raisonnable, je n'hésiterais pas à adopter l'interprétation ainsi sanctionnée.
En conséquence, lorsqu'il doit déterminer si une municipalité a été habilitée à adopter un certain règlement, le tribunal devrait examiner l'objet et le texte de la mesure législative provinciale habilitante. Comme l'a fait remarquer Ian Rogers dans The Law of Canadian Municipal Corporations (2e éd. 1971), à la p. 388, il convient d'adopter une règle d'interprétation un peu plus stricte que celle proposée ci‑dessus par le juge Davies lorsque la municipalité tente d'exercer un pouvoir qui restreint des droits civils ou de common law.
On s'interroge également sur la façon dont le règlement lui‑même devrait être interprété lorsqu'il s'agit de déterminer si son adoption est autorisée par une loi provinciale. Dans City of Verdun c. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222, le juge Fauteux a écrit, au nom de la Cour, que [traduction] «les municipalités doivent leur pouvoir législatif au législateur provincial et qu'elles sont en conséquences obligées, dans la rédaction de leurs règlements, de respecter strictement les limites de la délégation que leur a faite le législateur» (p. 228). C'est là un énoncé du principe selon lequel le règlement qui excède la compétence d'une municipalité, même légèrement, sera déclaré ultra vires. Comme l'affirme Stanley Makuch, dans Canadian Municipal and Planning Law, à la p. 115:
[traduction] En raison de cette position juridique inférieure [celle des municipalités], les tribunaux ont traditionnellement donné une interprétation stricte aux lois qui confèrent des pouvoirs aux municipalités. Cette interprétation peut être décrite comme la «règle de Dillon», selon laquelle les municipalités peuvent exercer seulement les pouvoirs qui leur sont conférés expressément par la loi, les pouvoirs qui découlent nécessairement ou vraiment du pouvoir conféré dans la loi et les pouvoirs indispensables qui sont essentiels et non pas seulement commodes pour réaliser les fins de l'organisme.
Quant à la manière d'interpréter les règlements afin de déterminer s'ils sont intra vires, notre Cour a conclu, dans McKay c. The Queen, [1965] R.C.S. 798, à la p. 803, que deux règles d'interprétation sont utiles. Selon la première, il faut interpréter les mots et les expressions de caractère général de manière à leur donner le sens qui convient le plus au sujet auquel ils se rapportent. Le juge Cartwright a affirmé au nom de la Cour (aux pp. 803 et 804):
[traduction] La deuxième règle d'interprétation applicable est que, lorsqu'un texte législatif émanant du Parlement, d'une législature ou d'un organisme subalterne auquel le pouvoir de légiférer est délégué, peut être interprété de manière à limiter son application aux domaines de compétence du corps législatif, cette interprétation doit prévaloir. Une autre façon de formuler la règle est de dire que si les termes d'une loi peuvent vraiment être interprétés de deux façons, l'une permettant de conclure au caractère intra vires de la loi alors que l'autre aurait l'effet contraire, ils doivent être interprétés de la première façon.
Par conséquent, lorsqu'ils sont susceptibles de recevoir plus d'une interprétation, les règlements municipaux doivent être interprétés de manière à respecter les paramètres de la loi provinciale habilitante. Toutefois, les tribunaux doivent veiller à ce que les municipalités n'empiètent pas sur les droits civils ou de common law des citoyens en adoptant des règlements ultra vires (voir, p. ex., Merritt c. City of Toronto (1895), 22 O.A.R. 205, à la p. 207).
L'article contesté du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine est le suivant:
[traduction] 11. Nul ne doit, sans autorisation légitime, placer ou étaler des marchandises ou articles de quelque sorte que ce soit sur les routes de la Communauté urbaine, ni accrocher des marchandises ou autres articles à l'extérieur des bâtisses de façon à surplomber quelque section d'une route de la Communauté urbaine.
L'intimée, la ville de Toronto, soutient que l'un ou l'autre de quatre articles de la Loi sur les municipalités permet d'adopter cet article du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine. Ces articles seront analysés successivement.
1. L'article 210, disp. 73
Le premier de ces articles est l'art. 210, disp. 73 (auparavant l'art. 210, disp. 66), qui habilite les municipalités locales à interdire ou à réglementer la vente au détail sur les voies publiques. La Communauté urbaine est une municipalité et non pas une municipalité locale que l'art. 1 de la Loi sur les municipalités définit comme une cité, une ville, un village ou un canton. Toutefois, les art. 79 et 84 de la Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, L.R.O. 1990, ch. M.62, confèrent à la Communauté urbaine tous les pouvoirs relatifs aux voies publiques que la Loi sur les municipalités confère aux municipalités locales qui composent la Communauté urbaine. La Cour provinciale et la Cour de district ont conclu que le terme «marchandises» («goods, wares or merchandise») utilisé à l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine insère par renvoi le concept de la vente au détail puisque le Black's Law Dictionary définit l'expression «goods, wares, and merchandise» comme une [traduction] «[e]xpression utilisée pour désigner de manière générale et exhaustive les biens et marchandises qui font ordinairement l'objet d'un commerce et d'une vente.» À supposer que cela soit exact, l'art. 210, disp. 73, de la Loi sur les municipalités permettrait l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine pour interdire ou réglementer la vente dans les rues.
La Cour d'appel a rejeté cette analyse. Selon elle, l'art. 210, disp. 73, n'autorise pas l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine, et je partage son opinion. La Cour d'appel a conclu que le règlement 211‑74 avait pour objet général non pas d'interdire ou de réglementer la vente dans les rues, mais d'interdire ou de réglementer l'obstruction des routes et des trottoirs. Ce règlement ne parle pas de la vente de marchandises et il n'y a pas lieu de considérer que ce terme y est inséré par renvoi. Il convient de souligner que le règlement parle aussi de placer ou d'étaler des [traduction] «articles de quelque sorte que ce soit» sur les routes de la Communauté urbaine. La Cour d'appel a eu raison de conclure que, même interprété d'une manière libérale, l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine ne réglemente pas ou n'interdit pas, de par son texte ou son objet, la vente au détail sur les voies publiques, et que l'art. 210, disp. 73, de la Loi sur les municipalités n'autorise pas son adoption.
2. L'article 210, disp. 140
Le deuxième article qui, selon l'intimée, autorise l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine, est l'art. 210, disp. 140 (auparavant l'art. 210, disp. 134), de la Loi sur les municipalités, qui habilite les municipalités à adopter des règlements pour supprimer ou interdire les nuisances publiques. L'intimée et l'intervenante, la municipalité de la communauté urbaine de Toronto, maintiennent que les vendeurs ambulants sont en fait une nuisance publique puisqu'ils gênent l'utilisation des trottoirs par le public. L'intervenante fait valoir que l'art. 210, disp. 140, habilite la municipalité à déterminer ce qui constitue une nuisance publique dans un cas précis, ce que la Communauté urbaine a fait lorsqu'elle a interdit de placer ou d'étaler, sans autorisation légitime, des marchandises sur les routes de la Communauté urbaine. Par contre, l'appelant soutient que les comportements interdits par le règlement ne causent pas tous une nuisance publique et que le règlement est donc trop général pour relever de l'art. 210, disp. 140, puisqu'en vertu de ce règlement, des particuliers pourraient être poursuivis sans avoir causé ou avoir contribué à causer une nuisance publique. À cet égard, j'adopterais le raisonnement du juge Herold de la Cour de district qui conclut, à la p. 65:
[traduction] À mon avis, compte tenu de la preuve et des arguments des avocats, le fait que des vendeurs ambulants puissent avoir, à l'occasion, constitué une nuisance est tout au plus un sujet de préoccupation temporaire. À mon avis, il serait exagéré d'avoir à s'appuyer sur l'art. 120, disp. 134, pour créer une catégorie dans laquelle on inscrirait le règlement en question. Il n'est pas contesté qu'à l'occasion un comportement interdit puisse constituer une nuisance, mais compte tenu du texte général de l'ensemble du règlement, je ne puis accepter que ce dernier visait à interdire ou à supprimer les nuisances publiques. En conséquence, je crois que l'art. 210, disp. 134, n'autorise pas la municipalité à adopter le règlement en question.
En outre, le règlement a pour effet d'interdire un comportement qui peut ne pas constituer une nuisance publique. En toute déférence, la Cour d'appel de l'Ontario a commis une erreur en concluant que l'art. 210, disp. 140, de la Loi sur les municipalités autorisait l'adoption de l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine.
3. Le paragraphe 314(1), disp. 1
L'intimée invoque ensuite le par. 314(1), disp. 1 (auparavant l'art. 315, disp. 1), de la Loi sur les municipalités, qui habilite les municipalités à adopter des règlements pour interdire ou réglementer l'obstruction, l'encombrement, l'endommagement et l'encrassement des voies publiques. L'intimée et l'intervenante soutiennent toutes deux que la disposition réglementaire contestée a pour objet d'éviter l'encombrement ou l'obstruction des routes et des trottoirs. La Cour d'appel a également conclu qu'il s'agissait là de l'objet du règlement. L'intimée prétend que les vendeurs ambulants causent une obstruction physique et visuelle avec leur voiturette et que les déchets laissés derrière eux encrassent les trottoirs, ce que vise à éviter l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine.
L'appelant soutient que l'article du règlement en question est trop général puisqu'il parle notamment d'étaler sur le trottoir des articles qui peuvent ne pas l'encombrer ou l'obstruer. Je partage son opinion à cet égard.
L'article 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine est extrêmement général dans ses effets restrictifs. Les trottoirs sont un lieu public d'interaction communautaire. Ils servent à de nombreuses fins louables, comme les collectes effectuées par l'Armée du salut au profit des citoyens défavorisés ou la distribution de coquelicots lors du jour du Souvenir, qui, dans les deux cas, sont visés par la définition de l'étalage d'articles de quelque sorte sur les routes de la Communauté urbaine, mais qui ne causent aucune obstruction ni aucun encombrement au sens ordinaire de ces termes. À mon avis, le par. 314(1), disp. 1, de la Loi sur les municipalités n'autorise pas l'adoption d'un règlement rédigé dans des termes aussi généraux que ceux utilisés par la Communauté urbaine dans l'art. 11 de son règlement 211‑74.
4. L'article 102
L'intimée soutient que, si l'adoption de l'art. 11 du règlement n'est pas expressément autorisée par un autre article de la Loi sur les municipalités, elle est autorisée par l'art. 102 qui confère un pouvoir général d'adopter des règlements qui portent sur la santé, la sécurité, la moralité et le bien‑être des habitants de la municipalité. La Cour d'appel de l'Ontario a conclu, ce avec quoi je suis d'accord, que ce pouvoir général de nature résiduelle est assujetti à plusieurs limites, [traduction] «sinon, le résultat sera chaotique» (Morrison c. Kingston (1937), 69 C.C.C. 251, à la p. 255). Le juge en chef Latchford affirme au nom de la Cour d'appel dans Morrison c. Kingston, précité (à la p. 255):
[traduction] La première limite et la plus évidente découle des limites imposées au pouvoir de la province elle‑même par l'A.A.N.B. La province n'a pas elle‑même un pouvoir législatif universel et les municipalités, qui lui doivent leur existence, ne peuvent détenir un pouvoir plus étendu. La deuxième limite qui, à plusieurs fins, est d'importance pratique égale, réside dans le fait que, lorsque la législature provinciale a elle‑même décidé de traiter une certaine question dans l'intérêt de ses habitants, tous les textes législatifs adoptés par la municipalité doivent être assujettis à la mesure législative provinciale. La troisième limite réside, à mon avis, dans les dispositions explicites de la Loi sur les municipalités. Très peu de questions relevant de la compétence du gouvernement local sont assujetties aux dispositions générales de l'art. 259 [maintenant l'art. 102]. Presque toutes les questions imaginables pouvant être réglementés par le conseil municipal sont énumérées expressément dans les dispositions détaillées de la Loi et, dans certains cas, des limites précises sont imposées aux pouvoirs du conseil municipal. Ces pouvoirs explicites sont, je crois, soustraits de ceux qui sont compris dans le pouvoir général que confère l'art. 259.
En l'espèce, l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine vise à prévenir l'encombrement et l'obstruction des trottoirs. Si son adoption est autorisée, ce doit être par le par. 314(1), disp. 1. Si le règlement avait pour objet de réglementer la vente dans les rues, son adoption devrait alors être autorisée par l'art. 210, disp. 73. S'il avait pour objet d'interdire les nuisances publiques, son adoption devrait être autorisée par l'art. 210, disp. 140. En conséquence, la Communauté urbaine ne saurait puiser à l'art. 102 son pouvoir d'adopter le règlement. Somme toute, l'art. 11 du règlement 211‑74 de la Communauté urbaine excède les pouvoirs de la municipalité de la communauté urbaine de Toronto puisque son adoption n'est pas expressément autorisée par la loi provinciale habilitante.
Pour les raisons données par notre Cour dans R. c. Sharma, le règlement 97‑80 de la Communauté urbaine et le règlement 618‑80 de la ville de Toronto excèdent également les pouvoirs des municipalités pour le motif qu'ils créent une discrimination, au sens du droit municipal, qui n'est pas autorisée par la loi provinciale habilitante. L'intimée et l'intervenante en l'espèce ont avancé deux autres arguments à l'égard du pouvoir implicite d'établir la distinction.
Premièrement, l'intimée a soutenu que l'art. 308, disp. 3, de la Loi sur les municipalités autorisait l'établissement d'une distinction dans les règlements prévoyant la délivrance d'un permis. Cet article de la Loi sur les municipalités habilite les municipalités à adopter des règlements pour permettre aux gens de «placer, construire, installer, entretenir et utiliser des objets sur les trottoirs et les voies publiques relevant de sa compétence, que ces objets soient situés sur les trottoirs et les voies publiques ou en‑dessous ou au‑dessus d'eux [et] pour permettre à quiconque de construire, d'entretenir et d'utiliser des zones sous les voies publiques et les trottoirs et des ouvertures sur ceux‑ci», et à exiger des droits pour cette utilisation. L'article 308, disp. 3b), prévoit que ces droits sont percevables de la même manière que des impôts sont dus et échus. L'intimée fait valoir que les seuls impôts sous le contrôle des municipalités sont les impôts fonciers. L'intimée soutient donc qu'en parlant de droits percevables de la même manière que celle des impôts, la législature a prévu une distinction légale entre les droits des propriétaires des boutiques attenantes qui paient des impôts fonciers et les vendeurs ambulants qui n'en paient pas. Je ne suis pas d'accord. On ne saurait tout simplement déduire de la volonté de la législature de renforcer le pouvoir des municipalités de percevoir des droits pour l'utilisation des trottoirs, qu'elle conférait ainsi le pouvoir implicite d'établir une distinction entre les propriétaires fonciers et les vendeurs ambulants indépendants.
Deuxièmement, l'intimée et l'intervenante ont soutenu que la municipalité a le pouvoir implicite d'établir une distinction étant donné qu'elle a reçu un pouvoir général de réglementer, et qu'elle peut donc établir des classifications raisonnables dans les limites de ce régime de réglementation. Dans Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc., précité, notre Cour répond à cette prétention. Comme l'affirme le juge Beetz, à la p. 414:
Les procureurs de la Ville ont fait grand état de l'ampleur des pouvoirs généraux de la Ville . . . Mais, comme il apparaît à la face même de ces dispositions, aucune d'entre elles n'habilite explicitement la Ville à faire des distinctions fondées sur l'âge. On peut penser que l'autorisation de faire des distinctions fondées sur l'âge des enfants et des adolescents serait utile à la Ville dans l'exercice de ses pouvoirs généraux et particulièrement dans l'exercice de son pouvoir d'adopter des règlements de police. Mais si utile ou commode que puisse être une telle autorisation, je ne puis me convaincre qu'elle soit indispensable à l'exercice de ces pouvoirs de telle sorte que l'on doive la trouver dans ces dispositions habilitantes, par inférence nécessaire ou délégation implicite.
Je ne suis pas convaincu qu'en l'espèce l'établissement d'une distinction entre les vendeurs ambulants indépendants et les propriétaires‑occupants d'un bien‑fonds attenant était absolument nécessaire à l'exercice du pouvoir de délivrer un permis, au point de devoir inférer du texte législatif habilitant (l'art. 90 de la Loi sur la municipalité de la communauté urbaine de Toronto), par déduction nécessaire ou délégation implicite, le pouvoir d'établir une telle distinction.
V. Dispositif
Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'annuler la déclaration de culpabilité de l'appelant et d'ordonner son remplacement par un verdict d'acquittement.
Pourvoi accueilli.
Procureurs de l'appelant: Nakatsuru & Doucette, Toronto.
Procureur de l'intimée: Dennis Y. Perlin, Toronto.
Procureur de l'intervenante: H. W. O. Doyle, Toronto.
