| Re Code canadien du travail, [1992] 2 R.C.S. 50 (21 mai 1992)

Re Code canadien du travail, [1992] 2 R.C.S. 50

Les États‑Unis d'Amérique Appelant

c.

L'Alliance de la fonction publique du Canada,

le procureur général du Canada et le

Conseil canadien des relations du travail Intimés

Répertorié: Re Code canadien du travail

No du greffe: 21641.

1991: 11 décembre; 1992: 21 mai.

Présents: Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.

en appel de la cour d'appel fédérale

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 1 C.F. 332, 100 N.R. 221, qui a rejeté une réclamation d'immunité de juridiction dans le cadre d'un renvoi présenté par le Conseil canadien des relations du travail, qui avait rejeté une réclamation d'immunité de juridiction relativement à une requête en accréditation. Pourvoi accueilli, les juges Sopinka et Cory sont dissidents.

Brian A. Crane, c.r., et Donald Dow, pour l'appelant.

Ronald A. Pink, c.r., et Gordon Forsyth, pour l'intimée l'Alliance de la fonction publique du Canada.

Edward R. Sojonky, c.r., et Gilles Villeneuve, pour l'intimé le procureur général du Canada.

H. Scott Fairley et John S. Contini, pour l'intimé le Conseil canadien des relations du travail.

//Le juge La Forest//

Version française du jugement des juges La Forest, L'Heureux-Dubé et Gonthier rendu par

Le juge La Forest — Le présent pourvoi vise à déterminer si le principe de l'immunité de juridiction en droit international, codifié dans la Loi sur l'immunité des États, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 95 (maintenant L.R.C. (1985), ch. S-18), s'applique aux procédures d'accréditation engagées devant le Conseil canadien des relations du travail à l'égard des employés civils canadiens de la base navale américaine d'Argentia (Terre‑Neuve). Les États‑Unis réclament l'immunité de juridiction relativement aux procédures devant le Conseil et il s'agit, en fin de compte, de déterminer si ces procédures "porte[nt] sur [d]es activités commerciales" des États‑Unis.

Les faits

La base navale d'Argentia a été établie en vertu des Accords concernant les bases de Terre-Neuve cédées à bail (Accord concernant les bases cédées à bail), R.T. Can. 1952 no 14 , conclus en mars 1941 entre le Royaume‑Uni et les États‑Unis, à la suite d'un échange de notes diplomatiques l'année précédente. Ce bail d'une durée de 99 ans a été incorporé dans les lois de Terre‑Neuve par l'American Bases Act, S.N. 1941, ch. 12, qui a été maintenue en vigueur par l'art. 18 des "Conditions de l'union de Terre‑Neuve au Canada", Annexe de la Loi sur Terre-Neuve (1949), L.R.C. (1985), app. II, no 32. En 1951, le Canada et ses alliés ont conclu la Convention sur le statut des forces du Traité de l'Atlantique Nord (CSF), R.T. Can. 1953 no 13 et, dans le cadre d'un échange de notes en 1952 entre le Canada et les États‑Unis, il a été convenu que la CSF s'appliquerait à la base d'Argentia: R.T. Can. 1952 no 14. Toutefois, les conditions du bail non reprises ni explicitement remplacées par la CSF devaient demeurer en vigueur. Certaines dispositions de la CSF ont par la suite été incorporées dans le droit interne canadien par la Loi sur les forces étrangères présentes au Canada, L.R.C. (1985), ch. V‑2. Toutefois, cette loi n'inclut pas les dispositions de la CSF qui ont trait à la main‑d'oeuvre civile locale.

La base est exploitée par les États‑Unis et elle a actuellement pour mission d'appuyer, au moyen d'un centre de communications, un commandement et un groupe tactique de guerre anti‑sous‑marine. Toutefois, les conditions du bail prévoient l'exercice de toute une gamme d'activités militaires visant tous les aspects d'une "base navale et aérienne". Cette base est une installation protégée qui occupe une superficie de deux milles carrés et comprend le centre de communications, une caserne de pompiers, un bâtiment de travaux publics, une centrale électrique, une école et des logements pour environ 500 militaires américains et 70 militaires canadiens. La base emploie également des civils canadiens dont une soixantaine à titre de pompiers et hommes de métiers, tels que plombiers, techniciens, menuisiers, préposés aux chaudières et électriciens. Ce sont ces employés civils canadiens qui sont visés par les procédures d'accréditation contestées en l'espèce.

Ces employés exécutent la majeure partie des travaux d'entretien à la base. Si des travaux d'entretien doivent être effectués dans le centre de communications, l'employé doit obtenir un laissez‑passer spécial et être accompagné d'une escorte militaire pour y entrer. Le secteur où sont effectués les travaux d'entretien est ensuite gardé par des militaires. En conséquence, les employés d'entretien ont un contact minimal avec les véritables activités militaires de la base. Ces employés relèvent d'un contremaître civil, mais leur supérieur ultime est un officier militaire américain.

Certains aspects des rapports des employés avec la base sont liés au Canada: les décisions en matière d'embauche sont prises à Argentia et non au quartier général de la marine américaine à Norfolk, en Virginie; rémunérés en dollars canadiens, ces employés versent des impôts au gouvernement canadien et cotisent aux régimes de pensions et d'assurance‑chômage du Canada. Par contre, ces employés bénéficient du programme américain d'indemnisation des accidents du travail et les jours de congé américains ainsi que la Fête du Canada sont fériés pour ceux‑ci.

Tous les employés sont tenus de signer un contrat de travail dans lequel ils conviennent de ne pas faire la grève. Les employés n'ont jamais été syndiqués. Toutefois, en 1982, l'Union des employés de la Défense nationale (UEDN), maintenant une composante de l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC), a signé un "mémoire d'entente" avec le commandant de la base. Ce mémoire prévoyait que l'UEDN et la marine allaient déterminer conjointement si la majorité des employés désignés voulaient une convention collective. Dans l'affirmative, on procéderait à la négociation d'une convention collective conforme aux conditions du mémoire. Le mémoire prévoyait aussi que l'UEDN reconnaîtrait et accepterait [traduction] "la loi, les règlements et les directives des États‑Unis concernant l'embauche de ressortissants canadiens", et que le syndicat accepterait et respecterait la clause interdisant la grève contenue dans les contrats de travail. On avait aussi apparemment convenu que le mémoire serait assujetti à la législation américaine en matière de travail; toutefois, la loi américaine pertinente (la Federal Service Labor‑Management Relations Statute, Pub. L. 95-454, 92 Stat. 1192, 5 U.S.C. {SS} 7103a)(2)(i)) ne s'appliquait pas aux étrangers ou aux non‑citoyens employés à l'extérieur des États‑Unis. Quand il a appris cela, le commandant de la base a proposé que les négociations se poursuivent conformément aux conditions du mémoire et que toute mésentente soit réglée par lui. L'AFPC, qui, à cette époque, avait remplacé l'UEDN, a refusé de négocier dans ces conditions.

Le 27 mai 1987, l'AFPC a déposé une requête en accréditation au nom du personnel civil conformément aux dispositions du Code canadien du travail, S.R.C. 1970, ch. L-1 (maintenant L.R.C. (1985), ch. L‑2). Dans la correspondance échangée avec le Conseil canadien des relations du travail, le département américain de la Marine s'est opposé à ces procédures pour le motif que le Conseil n'avait pas compétence. Le 12 novembre 1987, le Conseil a tenu une audience sur la question de la compétence, mais les États‑Unis n'y étaient pas représentés et n'ont pas produit d'arguments. Toutefois, le procureur général du Canada a obtenu le statut de mis en cause et s'est dit d'avis que le Conseil n'avait pas compétence. Dans sa décision du 27 juillet 1988, le Conseil a statué qu'il avait compétence pour entendre la requête, mais devant le "caractère tout à fait exceptionnel et particulièrement complexe de cette affaire", il a décidé de soumettre par renvoi certaines questions à la Cour d'appel fédérale pour audition et jugement, conformément au par. 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10. Les questions suivantes ont été soumises par renvoi le 12 août 1988:

(1)Le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en concluant que le gouvernement des États‑Unis ne pouvait pas bénéficier de l'immunité de juridiction prévue à l'article 3 de la Loi sur l`immunité des États, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 95, à l'égard d'une requête en accréditation présentée au nom de civils canadiens employés du département de la Défense des États‑Unis à la base navale d'Argentia (Terre‑Neuve)?

(2)Dans la négative, le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en jugeant que les relations du travail entre la base navale américaine et ses employés civils canadiens relevaient de la compétence constitutionnelle fédérale?

(3)Dans la négative, le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en jugeant que ces relations du travail relevaient de sa compétence?

La Cour d'appel fédérale a confirmé à l'unanimité la décision du Conseil relativement à la première question, mais a refusé d'entendre les avocats au sujet des deuxième et troisième questions aussi longtemps que la première question n'aurait pas été tranchée définitivement. Nous ne sommes pas non plus saisis des deuxième et troisième questions. Seule la première question fait l'objet du présent pourvoi; la Cour d'appel fédérale répondra aux deuxième et troisième questions seulement si notre Cour rejette le présent pourvoi. L'AFPC, le Conseil et le procureur général du Canada sont les intimés dans le présent pourvoi.

Les dispositions législatives

Les dispositions pertinentes de la Loi sur l'immunité des États sont:

2. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.

"activité commerciale" Toute poursuite normale d'une activité ainsi que tout acte isolé qui revêtent un caractère commercial de par leur nature.

. . .

3. (1) Sauf exceptions prévues dans la présente loi, l'État étranger bénéficie de l'immunité de juridiction devant tout tribunal au Canada.

(2) Le tribunal reconnaît d'office l'immunité visée au paragraphe (1) même si l'État étranger s'est abstenu d'agir dans l'instance.

4. (1) L'État étranger qui se soumet à la juridiction du tribunal selon les modalités prévues aux paragraphes (2) ou (4), renonce à l'immunité de juridiction visée au paragraphe 3(1).

(2) Se soumet à la juridiction du tribunal l'État étranger qui:

a) le fait de manière expresse par écrit ou autrement, avant l'introduction de l'instance ou en cours d'instance;

. . .

5. L'État étranger ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction dans les actions qui portent sur ses activités commerciales. [Je souligne.]

L'article premier de l'Accord concernant les bases cédées à bail est également pertinent:

[traduction] Article I.

(1) Les États‑Unis ont, à l'intérieur des lieux loués, tous les droits et les pouvoirs nécessaires à leur établissement, à leur utilisation, à leur exploitation et à leur défense ou appropriés à leur surveillance et ils ont également à l'intérieur des limites des eaux territoriales et des espaces aériens adjacents aux lieux loués ou situés à leur proximité tous les droits et les pouvoirs nécessaires pour permettre l'accès et la défense des lieux loués ou appropriés à leur surveillance.

. . .

Article XXIX.

Les États‑Unis et le gouvernement du Territoire feront respectivement tout en leur pouvoir pour s'aider mutuellement à donner pleinement effet aux dispositions de la présente convention et prendront toutes les mesures appropriées à cette fin.

Pendant la durée du bail, les lois du Territoire qui porteraient atteinte ou préjudice à quelque droit conféré aux États‑Unis par le bail ou par la présente convention ne pourront pas s'appliquer à l'intérieur des lieux loués, si ce n'est avec le consentement des États‑Unis.

Il y a lieu également de mentionner la disposition suivante de la Convention sur le statut des forces du Traité de l'Atlantique Nord:

[traduction] Article IX

4. Les besoins locaux en main d'oeuvre civile d'une force ou d'un élément civil sont satisfaits de la même manière que ceux des services analogues de l'État de séjour, avec leur assistance et par l'entremise des services de la main d'oeuvre. Les conditions d'emploi et de travail, notamment les salaires et accessoires de salaires et les conditions de protection des travailleurs, sont réglées conformément à la législation en vigueur dans l'État de séjour. Ces travailleurs civils employés par une force ou par un élément civil ne sont considérés en aucun cas comme membres de cette force ou de cet élément civil.

L'historique judiciaire

Le Conseil canadien des relations du travail (27 juillet 1988)

Le Conseil a abordé la question de l'immunité de juridiction de deux points de vue. Premièrement, il a examiné si le gouvernement des États‑Unis, en adhérant à la CSF, avait renoncé à son immunité de juridiction, tel que prévu à l'al. 4(2)a) de la Loi sur l'immunité des États. Deuxièmement, le Conseil s'est demandé si les contrats de travail des employés constituaient une "activité commerciale" au sens de l'art. 2 de la Loi. Selon le Conseil, si la réponse à l'une ou l'autre des questions est affirmative, les États‑Unis ne pourront pas réclamer l'immunité de juridiction. En ce qui concerne la première question, le Conseil a conclu que la CSF ne pouvait pas s'interpréter comme une soumission "expresse" à la juridiction des tribunaux canadiens. (On a concédé que le Conseil est un "tribunal" pour les fins de la Loi.) Selon le texte de l'al. 4(2)a), toute renonciation à l'immunité de juridiction doit être claire et nette, et les auteurs ont tendance à considérer que ce qu'on appelle les clauses "d'option ("choice of law" clauses) contenues à l'article IX(4) constituent tout au plus une renonciation "tacite" à l'immunité. De l'avis du Conseil, la CSF n'est pas suffisamment précise pour emporter une renonciation à l'immunité de juridiction.

Quant à la question de l'"activité commerciale", le Conseil a statué que les contrats de travail étaient visés par cette exception au principe de l'immunité de juridiction, rejetant ainsi la demande d'immunité du gouvernement américain. À l'appui de cette conclusion, le Conseil a présenté une analyse exhaustive du principe de l'immunité de juridiction en droit international et en droit canadien. Il a mentionné que le Parlement a choisi de suivre le modèle américain de codification des règles concernant la théorie restrictive de l'immunité de juridiction, étant donné que le Canada et les États‑Unis définissent l'"activité commerciale" d'une façon générale, laissant aux tribunaux le soin d'en donner une définition pratique. Ce modèle peut être comparé à la loi anglaise, la State Immunity Act 1978 (R.-U.), 1978, ch. 33, qui établit expressément que les contrats de travail constituent une exception au principe de l'immunité de juridiction.

En raison du peu de jurisprudence canadienne sur l'interprétation de la Loi sur l'immunité des États et du fait que la loi canadienne s'inspire du modèle américain, le Conseil a jugé utile de se référer aux précédents américains. La disposition pertinente de la Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, Pub. L. 94-583, 90 Stat. 2891, 28 U.S.C., est l'al. {SS} 1603d):

[traduction] d) Une "activité commerciale" s'entend de la poursuite normale d'une opération commerciale ainsi que de tout acte isolé. Le caractère commercial d'une activité est déterminé en fonction de la nature de l'activité ou de l'acte isolé plutôt qu'en fonction de son objet. [Je souligne.]

En interprétant cette disposition, les tribunaux américains et le Conseil ont jugé utile l'énoncé suivant de l'objectif législatif formulé par le comité judiciaire de la Chambre des représentants des États‑Unis, avant l'adoption de la Loi (réimprimé dans [1976] U.S. Cong. & Admin. News 6604, aux pp. 6614 et 6615):

[traduction] d) Activité commerciale. -- L'alinéa c) de l'article 1603 définit l'expression "activité commerciale" comme incluant un large éventail, depuis l'opération commerciale isolée jusqu'à la poursuite normale d'une activité commerciale. La "poursuite normale d'une activité commerciale" comprend notamment l'exploitation d'une entreprise commerciale telle qu'une compagnie d'extraction de minerais, une compagnie de transports aériens ou une société commerciale d'État. Il est certain que, si une activité est ordinairement exercée en vue d'un profit, son caractère commercial pourrait être facilement reconnu. À l'autre extrémité de l'éventail, un simple contrat, s'il était de la même nature qu'un contrat qui pourrait être passé par un particulier, pourrait constituer une "opération isolée".

Comme l'indique la définition, le fait que les biens ou les services devant être obtenus grâce à un contrat doivent être utilisés à des fins publiques n'est pas pertinent; c'est le caractère essentiellement commercial d'une activité ou d'une opération qui importe. Ainsi, le contrat passé par un gouvernement étranger en vue d'acheter des approvisionnements ou du matériel destinés à ses forces armées ou de construire un édifice gouvernemental constitue une activité commerciale. Il en serait de même du contrat conclu en vue d'effectuer des réparations à une ambassade. Ces contrats devraient être considérés comme des contrats commerciaux, même s'ils ont pour but ultime des fonctions publiques.

Par contre, la simple participation d'un État étranger à un programme d'aide étrangère géré par l'Agency for International Development (AID) est une activité dont le caractère est essentiellement public ou gouvernemental, mais elle ne constituerait pas elle‑même une activité commerciale. De même, les activités d'un État étranger aux États‑Unis et les "contacts" avec les États‑Unis résultant de ou requis par la participation à un programme de ce genre ne constitueraient pas en soi un lien commercial suffisant avec les États‑Unis pour conférer la compétence voulue à leurs tribunaux (voir l'art. 1330) ou un droit d'action sur des biens qui pourraient faire l'objet d'une saisie‑arrêt ou d'une saisie‑exécution relativement à des opérations commerciales qui n'ont aucun rapport avec ces activités (voir l'al. 1610b)). Toutefois, une opération en vue d'obtenir des biens ou des services de particuliers ne perdrait pas son caractère qui autrement serait commercial du fait qu'elle a été conclue en liaison avec un programme de l'AID. Serait également public ou gouvernemental et non commercial par nature l'embauchage de diplomates, de fonctionnaires ou de militaires, mais non celui de citoyens américains ou de citoyens d'un pays tiers par l'État étranger aux États‑Unis.

Les tribunaux disposeraient d'une grande latitude pour déterminer ce qu'est une "activité commerciale" aux fins du présent projet de loi. Il ne nous a pas semblé judicieux d'essayer d'établir une définition très précise de cette expression, même si cela était réalisable. Des activités telles que la vente d'un service ou d'un produit, la location de biens, le prêt d'argent, l'embauchage de manoeuvres, d'employés de secrétariat ou d'agents de relations publiques ou de commercialisation ou l'investissement dans un titre d'une société américaine par un État étranger, feraient partie de celles qui sont comprises dans la définition. [Je souligne.]

De l'avis du Conseil, l'historique de la Loi laisse clairement supposer que les contrats de travail conclus avec des ressortissants d'un pays tiers seraient visés par l'exception de l'"activité commerciale" prévue dans la loi américaine.

Selon le Conseil, l'arrêt américain de principe sur l'"activité commerciale" est l'arrêt Texas Trading & Mill. Corp. c. Federal Republic of Nigeria, 647 F.2d 300 (1981). Dans cette affaire, on a adopté ce qu'on a appelé le critère du "particulier" pour appliquer l'exception, lequel critère est formulé ainsi, à la p. 309: [traduction] . . . s'il s'agit d'une activité qu'un particulier pourrait exercer, il n'a pas droit à l'immunité de juridiction." Appliquant ce critère à la présente affaire, le Conseil a conclu que si la même situation s'était présentée aux États‑Unis, les contrats de travail auraient été qualifiés d'activité commerciale, parce que l'embauchage d'employés civils est une activité qui peut être exercée par un particulier. Le Conseil a adopté cette distinction entre les actes publics et les actes privés pour interpréter l'art. 2 de la Loi sur l'immunité des États du Canada et il a conclut que l'embauchage d'employés civils constituait un acte privé qui était visé par l'exception de l'"activité commerciale" prévue dans cette loi.

Le Conseil a tranché deux autres questions qui n'ont pas été soulevées dans le présent pourvoi. Premièrement, le Conseil a conclu que les relations ouvrières à l'intérieur de la base relevaient de la compétence constitutionnelle fédérale conférée au par. 91(7) de la Loi constitutionnelle de 1867, parce qu'il s'agit d'une activité directement reliée à la défense du Canada. Deuxièmement, il a conclu que la base constitue une "entreprise fédérale" au sens de l'art. 2 du Code canadien du travail et relève donc de la compétence du Conseil.

La Cour d'appel fédérale, [1990] 1 C.F. 332

La Cour d'appel a confirmé à l'unanimité les deux conclusions du Conseil en ce qui concerne l'immunité de juridiction. Le juge Mahoney a rédigé les motifs principaux, le juge en chef Iacobucci (maintenant juge de notre Cour) a ajouté des motifs distincts, et le juge Stone a souscrit aux deux opinions. Au sujet de la question de la renonciation, la cour a confirmé la décision du Conseil sans donner de détails. Quant à la question de l'activité commerciale, les deux ensembles de motifs ont confirmé la décision du Conseil, mais le juge Iacobucci n'était pas d'accord avec le raisonnement adopté par le Conseil.

Le juge Mahoney a conclu que ce qui est explicite dans la définition de l'activité commerciale que donne la loi américaine, savoir l'exclusion de l'examen de l'objet de l'activité en cause, est implicite dans la définition canadienne. Il a fait remarquer que les modèles britannique et américain de l'immunité de juridiction excluent les contrats de travail et il a accepté le critère du "particulier" formulé dans l'arrêt Texas Trading. Enfin, le juge Mahoney s'est penché sur l'arrêt quelque peu similaire Goethe House New York, German Cultural Center c. N.L.R.B., 685 F.Supp. 427 (S.D.N.Y. 1988), inf. par 869 F.2d 75 (1989), accréditation refusée 110 S.Ct. 52 (1989), dans lequel on a statué que le principe de l'immunité de juridiction n'exemptait pas un centre culturel allemand de l'application des lois américaines sur les relations du travail.

Le juge Mahoney a reconnu l'existence d'une distinction entre les relations du travail et les simples contrats de travail. Il lui semblait clair qu'il y aurait atteinte à la dignité d'un État étranger souverain si un tribunal national pouvait l'obliger à négocier collectivement, ce qui était très différent de l'application des modalités d'un contrat de travail conclu librement. Cependant, le juge Mahoney s'est finalement dit convaincu (quoique "troublé" par cette conclusion) que la requête "portait" sur une activité commerciale au sens de la Loi. Il dit, à la p. 349:

Je suis arrivé à la conclusion qu'une requête en accréditation "porte" néanmoins sur le travail des membres de l'unité de négociation projetée en vertu de contrats de services dont la conclusion constitue clairement, à mon avis, de la part des É.‑U. un "acte [. . .] qui revêt un caractère commercial". Je ne puis rien trouver de spécial au travail effectué sur la base qui me permette de distinguer, de façon significative, le travail en cause. C'est seulement si l'on regarde au‑delà de la nature du travail afin de découvrir son objectif général — satisfaire les besoins en défense des É.‑U. — qu'on peut rationaliser le recours à l'immunité des États.

Le juge en chef Iacobucci s'est dit d'accord avec le point de vue du juge Mahoney. Il a souligné que la mention par la Loi de la "nature" de l'activité laisse entendre une portée plus limitée de l'immunité que ne l'aurait fait la mention de l'"objet" ou du "but" de l'activité. À son avis, si on tenait compte de l'objet de l'activité attaquée, il en résulterait une immunité d'une portée aussi large que celle accordée en vertu de la "théorie absolue" de l'immunité de juridiction, ce qui irait à l'encontre de l'objet de la Loi. Il était d'accord avec le juge Mahoney pour dire que l'opération en l'espèce était de nature commerciale du fait que les contrats de travail conclus par les États‑Unis et les civils canadiens étaient au coeur de l'affaire et que les procédures d'accréditation "portaient" sur cette activité commerciale au sens de l'art. 5 de la Loi.

Le juge en chef Iacobucci a toutefois fait remarquer que le Conseil s'était quelque peu égaré en considérant le critère du "particulier" comme déterminant aux fins de l'interprétation de l'art. 2 de la Loi. Pour illustrer la faiblesse de ce point de vue, il a donné l'exemple d'un programmeur en informatique engagé pour travailler dans une base militaire d'un État étranger. Ces fonctions pourraient être exercées par un particulier, mais si le travail se rapportait à la cueillette et à l'analyse de renseignements hautement confidentiels et délicats, le juge Iacobucci a dit douter que ces fonctions constitueraient une activité commerciale.

La question en litige

La seule question dont notre Cour est saisie en l'espèce est la suivante:

Le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en concluant que le gouvernement des États‑Unis ne pouvait pas bénéficier de l'immunité de juridiction prévue à l'article 3 de la Loi sur l'immunité des États, S.C. 1980‑81‑82‑83, ch. 95, à l'égard d'une requête en accréditation présentée au nom de civils canadiens employés du département de la Défense des États‑Unis à la base navale d'Argentia (Terre‑Neuve)?

L'AFPC a abandonné son argument que la CSF constitue une renonciation à l'immunité au sens de l'al. 4(2)a) de la Loi; ainsi, la seule question en litige porte sur l'exception de l'"activité commerciale".

Analyse

Le présent pourvoi soulève la question de l'immunité de juridiction codifiée dans la Loi sur l'immunité des États. Il s'agit tout particulièrement de déterminer si les relations de travail dans une base militaire d'un État étranger constituent une "activité commerciale" au sens de la Loi, privant ainsi la base de l'immunité de juridiction à cet égard. J'en suis venu à la conclusion que les relations de travail à l'intérieur de la base ne sont pas de caractère "commercial" et que la base doit en conséquence bénéficier de l'immunité de juridiction devant tout tribunal canadien du travail.

Le présent pourvoi vise essentiellement à déterminer quelle interprétation il faut donner à l'art. 5 de la Loi sur l'immunité des États:

5. L'État étranger ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction dans les actions qui portent sur ses activités commerciales.

Le Conseil se fonde sur cette disposition pour faire valoir sa compétence sur les relations de travail à l'intérieur de la base. Cet article, conjugué à la définition de l'"activité commerciale" contenue à l'art. 2, soulève deux questions fondamentales. Premièrement, quelle est la "nature" de l'activité en question, c.‑à‑d. le travail à la base constitue‑t‑il une activité commerciale? Deuxièmement, les procédures en l'espèce, savoir la requête en accréditation syndicale, "portent‑elles" sur cette activité? Ces deux questions sont évidemment intimement liées et on ne saurait y répondre de manière absolue. Le travail effectué à la base comporte certains aspects commerciaux, mais, à d'autres égards, la relation employeur‑employé comporte des attributs de la souveraineté. En conséquence, les procédures d'accréditation touchent à la fois les aspects commerciaux et souverains du travail effectué à la base. Il s'agit alors de déterminer si l'impact sur le domaine commercial est suffisamment important pour constituer un "lien" permettant de dire que ces procédures "portent" sur une activité commerciale. À mon avis, il existe un lien seulement entre les procédures d'accréditation et les aspects souverains des relations de travail à la base. L'impact sur l'activité commerciale est simplement incident et ne peut déclencher l'application de l'art. 5 de la Loi sur l'immunité des États.

Devant les tribunaux d'instance inférieure et au cours de l'audition du présent pourvoi, on a accordé beaucoup d'importance à la distinction entre la nature de la relation employeur‑employé (une considération valable en vertu de la Loi) et l'objet de cette relation (une considération apparemment non valable). Il m'est difficile, voire impossible, d'établir une distinction, fondée sur des principes, entre la nature et l'objet des relations employeur‑employé et je refuse donc de souscrire à ce point de vue. La nature et l'objet sont intimement liés et il est impossible de se prononcer sur l'un sans examiner l'autre. Je ne crois pas que la définition de l'"activité commerciale" contenue dans la Loi empêche d'en examiner l'objet. L'"activité commerciale" est définie indirectement comme toute activité et tout acte "qui revêtent un caractère commercial de par leur nature". Dans de nombreux cas, il peut être inutile d'examiner des distinctions métaphysiques entre l'ontologie et la téléologie de l'activité en question. Toutefois, s'il est utile d'examiner l'objet d'une activité pour en déterminer la nature, la Loi autorise clairement cet examen. De plus, lorsque, de par sa nature une activité comporte plusieurs facettes (comme en l'espèce), l'examen de son objet aidera à déterminer quelles facettes "portent" véritablement sur les procédures en cause.

Avant d'analyser les questions précises que soulève la présente affaire, il est utile d'examiner tout d'abord la common law antérieure à la State Immunity Act et d'établir ensuite une comparaison entre la codification canadienne de la common law et le modèle législatif américain. On se rend compte que le droit en la matière est marqué par une évolution constante qui fait maintenant que l'activité d'un État ne peut être qualifiée qu'après avoir examiné l'ensemble du contexte dans lequel elle se situe. Dans le cadre de cette analyse, il n'est pas utile d'établir des distinctions rigides entre la "nature" et l'"objet" de l'activité d'un État.

La common law

Les États ont toujours bénéficié d'une immunité de juridiction absolue devant les tribunaux étrangers. En vertu du droit international, on reconnaissait qu'un État souverain n'avait pas à se soumettre à la juridiction d'un tribunal étranger. Cependant, au fil des ans, face à la participation grandissante des gouvernements dans l'arène commerciale, on en est venu à considérer que le principe de l'immunité absolue offrait une protection injuste aux commerçants oeuvrant sous l'égide d'une entreprise possédée ou contrôlée par l'État. La common law a réagi en formulant une nouvelle théorie de l'immunité restreinte. Selon cette théorie, les tribunaux n'accordaient l'immunité que pour les actes jure imperii et non pour les actes jure gestionis.

Dans l'arrêt I Congreso del Partido, [1983] 1 A.C. 244 (H.L.), lord Wilberforce a bien décrit l'évolution de la théorie restrictive de l'immunité. Quoique lord Wilberforce fut dissident en partie dans cette affaire, les autres lords juges ont explicitement indiqué qu'ils partageaient son opinion sur ces principes généraux. Cette affaire portait sur la responsabilité d'une entreprise de l'État cubain qui avait omis de livrer une certaine quantité de sucre. Lord Wilberforce explique de la façon suivante, à la p. 262, la politique à l'appui de cette nouvelle notion de l'immunité de juridiction:

[traduction] L'exception ou la limitation pertinente qui s'est greffée sur le principe de l'immunité des États, en vertu de ce qu'on appelle la "théorie restrictive", découle de la volonté des États d'effectuer des opérations commerciales, ou autres opérations relevant du droit privé, avec des particuliers. Il semble que cela ait deux fondements principaux: a) il est nécessaire dans l'intérêt de la justice que les particuliers effectuant de telles opérations avec des États puissent les soumettre aux tribunaux; b) le fait d'exiger qu'un État réponde à une réclamation fondée sur de telles opérations n'implique pas une contestation de l'acte de cet État souverain ou une enquête sur cet acte. Il ne s'agit pas, en termes établis, d'une menace à la dignité de cet État ni d'une ingérence dans ses fonctions d'État souverain.

La difficulté est de déterminer quand une opération est commerciale ou privée. Lord Wilberforce reconnaît la jurisprudence qui souligne que c'est le caractère de l'acte qui est déterminant plutôt que son objet. Toutefois, il conclut, à la p. 263, qu'il faut procéder à une autre analyse pour répondre à la question:

[traduction] À mon avis, cet argument, quoique généralement acceptable en soi, escamote ou élude la question essentielle de savoir "quel est l'acte pertinent?" Cet argument laisse supposer que c'est l'engagement initial dans une opération commerciale et que cet engagement confère aux actes subséquents un caractère commercial ou de droit privé. On affirme essentiellement: "commerçant un jour, commerçant toujours". Toutefois, c'est peut‑être trop simplifier la question.

Si un commerçant demeure toujours un commerçant, un État demeure un État et peut en tout temps accomplir des actes de souveraineté. Il faut donc déterminer ce qui arrive dans le cas où l'acte sur lequel se fonde la réclamation se situe complètement en dehors de l'activité commerciale ou relevant du droit privé que l'État a exercé, et possède le caractère d'un acte jure imperii. La théorie "restrictive" de l'immunité n'empêche pas un État d'accomplir un acte gouvernemental ou de souveraineté: elle dit simplement que l'immunité de juridiction n'est pas accordée pour les actes accomplis dans le cadre de l'activité commerciale. Il faut quand même examiner si ces actes ont été accomplis dans le cadre ou en dehors de cette activité.

Ce passage fait ressortir que la nature de l'activité de l'État en question sera souvent hybride, c'est‑à‑dire à la fois publique et privée. Compte tenu de ce fait, lord Wilberforce n'a pas tenté de surmonter les difficultés conceptuelles liées à la formulation d'un mode précis de différenciation des actes jure imperii et les jure gestionis. Il a plutôt opté pour une méthode contextuelle, à la p. 267:

[traduction] Lorsqu'il examine, en vertu de la théorie "restrictive" de l'immunité, s'il y a lieu d'accorder ou non l'immunité de juridiction, le tribunal doit examiner l'ensemble du contexte dans lequel est faite la réclamation contre l'État, afin de décider si l'acte ou les actes sur lesquels se fonde la réclamation, devraient, dans ce contexte, être considérés comme faisant équitablement partie d'un domaine d'activité commerciale ou relevant par ailleurs du droit privé, dans lequel l'État a choisi de s'engager, ou encore si l'acte ou les actes pertinents devraient être considérés comme ayant été accomplis à l'extérieur de ce domaine et à l'intérieur de la sphère d'activité du gouvernement ou de l'État souverain.

L'ensemble du contexte inclut à la fois la nature et l'objet de l'acte accompli. Lord Wilberforce indique, à la p. 272: [traduction] "Je reconnais que l'objet [. . .] n'est pas décisif, mais il peut contribuer à préciser la nature de ce qui a été accompli."

Il me semble qu'une méthode contextuelle est la seule qui nous permette raisonnablement d'appliquer le principe de l'immunité restreinte. L'autre solution est de tenter l'impossible, c'est‑à‑dire une distillation antiseptique afin de qualifier une fois pour toute l'activité en question, quel qu'en soit l'objet. Il est vrai que l'objet ne devrait pas prédominer, car cette méthode ferait pratiquement de tout acte accompli par les agents commerciaux d'un État un acte jure imperii. Toutefois, le contraire est également vrai. S'en tenir strictement à la "nature" d'un acte, indépendamment de son objet, aurait pour effet de rendre jure gestionis d'innombrables activités gouvernementales. Ni l'une ni l'autre de ces deux extrêmes ne constitue une solution appropriée au problème qui nous préoccupe.

La codification législative

Au cours des années 70, plusieurs pays ont entrepris la codification de la common law relative à l'immunité restreinte. Les États‑Unis ont adopté la Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, le Royaume-Uni, la State Immunity Act 1978 et le Canada, la Loi sur l'immunité des États en 1982. Toutes ces lois prévoient que l'immunité de juridiction ne s'applique pas dans le cas d'une "activité commerciale". La loi anglaise donne une liste d'exceptions précises, une méthode qui diffère de celle qui a cours en Amérique du Nord et qui consiste à donner une définition générale de l'"activité commerciale".

J'estime que la codification effectuée au Canada dans la Loi sur l'immunité des États vise à clarifier et à maintenir la théorie de l'immunité restreinte, plutôt qu'à en modifier la substance. Les dispositions pertinentes de la Loi, les art. 2 et 5, sont axées sur la nature et le caractère de l'activité en question, tout comme l'était la common law. Aux États‑Unis, un modèle similaire a été adopté, quoique la définition de l'activité commerciale diffère un peu:

[traduction] Une "activité commerciale" s'entend de la poursuite normale d'une opération commerciale ainsi que de tout acte isolé. Le caractère commercial d'une activité est déterminé en fonction de la nature de la poursuite de l'activité ou de l'acte isolé plutôt qu'en fonction de son objet. [Je souligne.]

Le juge Mahoney de la Cour d'appel a conclu que la loi canadienne prévoit implicitement ce que la loi américaine dit expressément: le "caractère" d'un acte doit être déterminé en fonction de la "nature" et non de son objet. En toute déférence, je ne suis pas de cet avis. En ne reprenant pas les termes limitatifs du modèle américain, le Parlement doit, me semble‑t‑il, avoir voulu que l'objet d'un acte entre en ligne de compte jusqu'à un certain point dans la détermination du caractère de l'activité pertinente. On ne devrait pas ignorer l'utilité, quoique restreinte, de l'"objet" de l'activité lorsqu'il faut la qualifier.

À ce sujet, il importe de souligner que les tribunaux américains ont continué de tenir compte de l'objet d'une activité, même si le texte de leur loi semblait inviter à s'abstenir de le faire. Dans l'arrêt De Sanchez c. Banco Central de Nicaragua, 770 F.2d 1385 (1985), le tribunal fait observer, à la p. 1393:

[traduction] Nous reconnaissons qu'en établissant une distinction entre les ventes de dollars par Banco Central et les ventes par les banques privées, nous nous fondons sur les différents objets qui incitent à effectuer ces ventes. Cela pourrait sembler contraire à l'exigence que, lorsqu'il faut examiner si une activité est de caractère commercial ou souverain, nous en examinions la "nature" plutôt que l'"objet." [. . .] Mais à notre avis, cette disposition n'a pas pour effet de nous empêcher totalement d'examiner les objets de différents types d'activités. En fait, nous ne croyons pas qu'il soit toujours possible d'établir une distinction absolue entre l'ontologie et la téléologie d'un acte. Souvent, l'essence d'un acte se définit par son objet — les donations, par exemple. Ce n'est que si nous pouvons examiner les objets de tels actes que nous pourrons en déterminer la nature. En fait, les actes commerciaux sont définis en grande partie en fonction de leur objet. Le caractère commercial de ces actes ne tient pas à une essence éthérée inhérente, mais plutôt, comme l'a reconnu le Congrès, au fait que ces actes visent la réalisation d'un profit.

. . .

En l'espèce, l'objet visé par Banco Central en vendant des dollars — soit contrôler les réserves de devises étrangères du Nicaragua — n'était pas accessoire à son acte; il définissait plutôt la nature de cet acte. Banco Central n'exerçait pas simplement la même activité que les banques privées, dans un but différent; elle exerçait au fond une activité différente. Elle s'acquittait d'une fonction intrinsèquement gouvernementale à titre de banque centrale du Nicaragua.

D'autres tribunaux ont restreint la portée de l'arrêt De Sanchez, sans toutefois la désapprouver. Dans l'arrêt Rush‑Presbyterian‑St.Luke's Medical Center c. Hellenic Republic, 877 F.2d 574 (1989), le tribunal a reconnu que la "nature" et l'"objet" ne délimitent pas des [traduction] "domaines distincts et étanches", mais a affirmé que les tribunaux doivent [traduction] "limiter autant que possible l'examen de l'objet d'un acte, en n'y procédant que si cela s'avère absolument nécessaire pour définir la nature de l'acte en question" (aux pp. 577 et 578). Dans un autre arrêt, on a également reconnu que l'objet d'un acte peut être pertinent pour en définir la nature: Joseph c. Office of Consulate General of Nigeria, 830 F.2d 1018 (1987), à la p. 1023.

Dans l'arrêt Rush‑Presbyterian, le tribunal a réitéré le critère du "particulier", à la p. 578:

[traduction] Pour déterminer la nature de l'acte de l'État étranger, il est important de se demander si un particulier aurait pu exercer une activité similaire. Dans le cas où un particulier aurait pu exercer le même type d'activité, on présume que l'État souverain a exercé une "activité commerciale". . . .

Tout en souscrivant à cette méthode, le tribunal a énuméré toute une série de décisions contradictoires qui illustrent la difficulté d'appliquer ce critère en se fondant sur des principes. Le tribunal conclut, à la p. 579, que [traduction] "[c]es décisions montrent qu'un tribunal saisi d'une demande d'immunité doit tenir compte des faits particuliers de l'affaire dont il est saisi".

Je tire de la common law et de l'expérience américaine une simple leçon quant à l'application d'un modèle législatif reconnaissant l'immunité restreinte: la bonne façon de qualifier l'activité de l'État est de l'examiner en fonction de l'ensemble du contexte dans lequel elle se situe. Cette méthode exige que l'on examine surtout la nature de l'activité, mais son objet peut aussi être pertinent. Comme l'a affirmé au moins un auteur canadien, si l'examen de l'objet d'une activité aide à en déterminer la nature, alors le Parlement n'a pas exclu la possibilité de le faire: voir Emanuelli, "Commentaire: La Loi sur l'immunité des États" (1985), 45 R. du B. 81, aux pp. 100 et 101.

En gardant cette leçon à l'esprit, j'examinerai maintenant les deux questions précises dont nous sommes saisis en l'espèce. Ces deux questions ont déjà été exposées: premièrement, quelle est la "nature" de l'activité en question, c'est‑à‑dire le travail à la base constitue‑t‑il une activité commerciale? Deuxièmement, les procédures en l'espèce, savoir la requête en accréditation, "portent‑elles" sur cette activité?

La nature de l'activité

Pour déterminer la nature de l'activité en question, il est utile de commencer par reconnaître que le travail dans une base militaire est une relation à plusieurs facettes. On ne peut tout simplement pas isoler un aspect de cette activité pour ensuite la cataloguer comme étant "souveraine" ou "commerciale" de par sa nature. Il est préférable de déterminer quels aspects de l'activité sont pertinents aux procédures en cause et d'évaluer ensuite l'impact de ces procédures sur l'ensemble de ces aspects.

Les États‑Unis soutiennent, d'une part, que le personnel civil canadien accomplit un travail qui constitue une partie intégrante et indispensable de sa mission explicite de défense et, d'autre part, que ce travail s'inscrit dans le contexte d'un accord international, savoir le bail, qui accorde aux États‑Unis un droit de gestion et de contrôle sur la base. Par contre, le Conseil fait valoir que notre Cour devrait seulement examiner la nature préliminaire de l'activité, c'est‑à‑dire le contrat de travail, et en ignorer le contexte ou l'objet. L'AFPC est disposée à aller un peu plus loin et elle qualifie l'activité pertinente de travail de prestation de services d'entretien à une base militaire en contrepartie d'une rémunération. Le personnel canadien concerné se compose essentiellement de personnes de métier qui [traduction] "réparent des canalisations d'eau, s'occupent des chaudières, exécutent des travaux de construction et s'occupent de l'entretien général des bâtiments situés à l'intérieur de la base". Le contrat de travail est, de par sa nature, semblable à un contrat de travail conclu dans le secteur privé, du fait que les employés font appel aux mêmes compétences que s'ils étaient au service d'un entrepreneur privé.

Un aspect du travail à la base est que chaque employé conclut un simple contrat de louage de services. Cet aspect comporte toute une gamme de droits et d'obligations qui se rattachent normalement à un tel contrat. L'employé possède notamment le droit d'être rémunéré et de ne pas être congédié injustement et il a l'obligation d'agir avec diligence, obéissance et honnêteté. Ces caractéristiques de la relation employeur‑employé se rapprocheront tantôt de l'activité purement "souveraine", tantôt de l'activité commerciale. Par exemple, le droit d'être rémunéré constitue en majeure partie un aspect commercial de la relation employeur‑employé. Par contre, le droit de congédier un employé sans préavis pour des raisons de sécurité tient de l'exercice d'un pouvoir souverain.

Un autre aspect de la relation employeur‑employé est l'organisation du travail à l'intérieur de la base: il faut décider quel travail sera effectué et quand et par qui il le sera. Les décisions à cet égard sont traditionnellement prises par la direction, savoir, en l'espèce, le commandant de la base. Cet aspect de la relation employeur‑employé sera, dans la plupart des cas, de caractère "souverain" puisqu'il touche au coeur même du fonctionnement de la base.

Il est impossible d'ignorer le caractère souverain de l'objet de ce dernier aspect de la relation employeur‑employé. Argentia est un poste militaire, conçu en temps de guerre comme base aérienne et navale. En temps de paix, cette base sert de poste de communications et de surveillance hautement névralgiques. Si une autre guerre éclatait, cette base pourrait jouer un rôle crucial dans le cadre des activités militaires américaines dans l'Atlantique Nord. Je ne puis penser à aucune activité d'un État étranger qui soit plus souveraine en soi que l'exploitation d'une telle base. Le gouvernement américain doit à ce titre jouir du pouvoir illimité de gérer et de contrôler le travail à cette base.

Dans le cadre de la requête en accréditation, le Conseil cherche à faire valoir sa compétence tant sur les aspects commerciaux que souverains du travail à la base. Il n'y a pas de doute que ces derniers aspects sont du ressort du Conseil. Comme notre Cour l'a fait remarquer dans le passé, les tribunaux du travail empiètent sur des pouvoirs qui ont traditionnellement été considérés comme des attributions patronales. Plus récemment dans l'arrêt Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749 (qui fait partie d'une trilogie comprenant les arrêts Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868, et Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897), notre Cour a statué que les lois sur la santé et la sécurité du travail empiétaient considérablement sur le domaine de la gestion. Le juge Beetz cite, à la p. 825, l'extrait suivant de Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529 (l'"affaire des débardeurs") à titre d'énoncé classique à ce propos:

[traduction] Le droit de grève et le droit à la négociation collective sont généralement reconnus de nos jours, et les décisions portant sur des sujets tels que la durée du travail, les taux de salaire, les conditions de travail et autres matière analogues constituent à mon avis une partie essentielle de l'administration et de l'exploitation de toute entreprise commerciale ou industrielle. [Souligné par le juge Beetz.]

Dans la trilogie de 1988, notre Cour a statué que les lois ouvrières provinciales ayant pour objet de régir les entreprises fédérales étaient ultra vires. Voici comment le juge Beetz énonce cette proposition, à la p. 762:

Il s'ensuit que cette compétence principale et exclusive empêche l'application à ces entreprises des lois provinciales sur les relations de travail et les conditions de travail ou d'emploi, puisque ces matières forment une partie essentielle de la gestion et de l'exploitation ou opération même de ces entreprises, comme de toute entreprise commerciale ou industrielle. . . .

Tout comme la réglementation provinciale ne peut s'appliquer à la gestion interne d'une entreprise fédérale, de même la réglementation canadienne ne saurait s'appliquer à la gestion des activités d'un État souverain à l'étranger. Le même principe s'applique dans chaque cas: les États souverains (y compris le gouvernement fédéral vis‑à‑vis des provinces) ne devraient pas avoir à se soumettre à la portée excessive de la réglementation imposée par un autre ressort.

Il est sans doute vrai qu'un simple contrat de travail ou de louage de services à la base constitue généralement en soi une activité commerciale. Sur ce point, on ne saurait établir de véritable distinction entre un contrat de vente de biens à la base et un contrat de louage de services. En règle générale, les Canadiens qui travaillent pour des États étrangers souverains ont le droit de recourir aux tribunaux canadiens pour l'exécution de leur contrat de travail. Il s'agit d'un principe reconnu aux termes du modèle d'immunité américain: Segni c. Commercial Office of Spain, 650 F.Supp. 1042 (1986). À ce titre, les employés en l'espèce auraient le droit d'intenter des poursuites en recouvrement de salaire impayé devant les tribunaux de Terre‑Neuve. Toutefois, cela ne signifie pas que le contrat de travail relève exclusivement du domaine commercial. Il a également des attributs de la souveraineté. Par exemple, les tribunaux ont déjà reconnu qu'un État étranger bénéficiait de l'immunité de juridiction dans le cas d'actions pour congédiement injustifié si la personne avait été congédiée pour des raisons de sécurité nationale: Van der Hulst c. United States, Cour suprême des Pays‑Bas, no 13.696, 22 décembre 1989, inédit; Kayiambakis c. United States, Norvège, C.A. Eidsivating, 29 mai 1989, inédit.

Bien qu'un simple contrat de travail soit principalement de nature commerciale, la gestion et l'exploitation d'une base militaire constituent certainement des activités d'un État souverain. Les activités des ambassades et des postes militaires extracôtiers constituent les meilleurs exemples d'activités exercées par un État qui devraient être visées par l'immunité de juridiction. En l'espèce, les États‑Unis possèdent, en vertu du bail et de la CSF, le droit d'exploiter la base d'Argentia comme bon leur semble. En pratique, l'exploitation d'un poste militaire protégé, particulièrement s'il s'agit d'un endroit où l'on a accès à des renseignements névralgiques en matière de sécurité, ne saurait être assujettie à la surveillance d'un tribunal étranger.

En définitive, l'"activité" à la base d'Argentia comporte un double aspect. Elle est à la fois commerciale et souveraine. Il faut maintenant examiner si les procédures d'accréditation "portent" sur l'aspect commercial de cette activité.

Le rapport entre les procédures d'accréditation et le travail à la base

L'article 5 de la Loi sur l'immunité des États exige que les procédures portent sur l'activité en cause. À mon avis, il n'est pas suffisant que les procédures "touchent" simplement ou "d'une manière accessoire" à l'embauchage de main‑d'oeuvre civile à la base. Accepter une telle exigence minimale aurait pour effet d'élargir l'exception des "activités commerciales" au point de dénuer de tout sens l'immunité de juridiction. Une telle interprétation équivaut à l'argument du "commerçant un jour, commerçant toujours", que lord Wilberforce a rejeté dans l'arrêt I Congreso. Il faut plutôt examiner l'ensemble du contexte de l'activité à la base d'Argentia. À cet égard, il ne suffit pas d'examiner séparément les contrats de travail et de décider que les procédures d'accréditation de l'unité de négociation auront une certaine incidence sur ces contrats. Il faut établir un lien plus solide. Il est pertinent d'établir le lien concurrent qui existe entre les procédures et les aspects souverains du travail à la base. Il importe également de tenir compte de la portée des procédures devant le Conseil, que j'ai déjà exposée. Enfin, à cette étape de l'analyse, il sera de nouveau utile d'examiner l'objet de l'activité en question.

Il existe bien entendu un certain lien entre les contrats individuels de travail conclus à la base et les procédures d'accréditation. Le substitut du procureur général du Canada prétend le contraire et soutient que les procédures devant le Conseil visaient la signature d'une convention collective, laquelle diffère juridiquement des contrats individuels de travail. Cette affirmation est peut‑être exacte, mais elle ne change rien au fait que les conditions de travail de chaque personne — taux de salaire, horaire de travail, etc. — seront déterminées par la convention collective. L'existence d'une relation contractuelle entre l'employeur et l'employé n'a aucun rapport avec la question de savoir si les procédures devant le Conseil "portent" sur le travail à la base. Il s'agit plutôt de déterminer si le lien entre les conditions de travail et les procédures d'accréditation est suffisamment solide pour l'emporter sur le lien concurrent qui existe entre ces procédures et la gestion de la base.

Comme je l'ai déjà mentionné, ce qui est principalement en litige ici est l'organisation générale du travail à la base. Le Conseil cherche à faire valoir sa compétence et son pouvoir de réglementation sur les relations de travail à la base; je suis d'accord avec le substitut du procureur général du Canada que le lien est trop ténu entre l'entrée de la marine américaine sur le marché du travail local aux fins d'embaucher de la main‑d'oeuvre et les relations non consensuelles patronales‑syndicales imposées par le Code canadien du travail, pour former le lien requis pour que des activités commerciales entrent en jeu en l'espèce.

Je suis également d'accord avec le procureur général du Canada que les procédures devant le Conseil ont pour objectif de permettre à l'État canadien de forcer la négociation collective et de soumettre ainsi l'État étranger à la juridiction d'un tribunal canadien. Le lien entre cet objectif et la gestion de la base constitue une atteinte inacceptable à la souveraineté américaine. Il s'agit là d'une préoccupation plus que théorique comme le démontre l'examen des conséquences de la soumission à la juridiction du Conseil.

La négociation collective comporte le droit des employés de faire la grève pour appuyer leurs revendications en matière de contrat de travail. Une grève à la base d'Argentia aurait au moins pour effet de perturber sa mission militaire. Il est vrai que les services des employés concernés ne sont pas véritablement nécessaires à l'accomplissement de cette mission. Toutefois, on ne saurait tout simplement pas ignorer les répercussions indirectes de la perte de 60 employés à temps plein. Je ne suis pas disposé à reconnaître qu'un préposé aux chaudières ou un technicien travaillant à la base ne contribue pas d'une façon importante au bon fonctionnement de la base. Dans sa plaidoirie, l'AFPC a affirmé que l'armée pourrait envoyer par avion du personnel militaire additionnel pour remplacer les travailleurs en grève. C'est peut‑être une solution possible en temps de paix, mais en temps de guerre, toute journée d'inactivité à la base serait critique. Bref, les États‑Unis ont le droit d'exercer un contrôle absolu sur la base et ainsi sur la disponibilité de sa main‑d'oeuvre, spécialement en temps de guerre. Quoi qu'il en soit, on ne saurait guère affirmer qu'une grève n'entraverait pas d'une façon sérieuse le contrôle de la base, que le bail confère expressément aux États‑Unis.

La proposition de recourir à des briseurs de grève, en cas de grève, pose un problème additionnel. À l'heure actuelle, le Code canadien du travail n'interdit pas une telle pratique, mais pareille interdiction n'est pas inconnue au Canada (voir le Code du travail du Québec, L.R.Q., ch. C-27, art. 109.1) et il n'est pas impossible que le gouvernement fédéral adopte une position similaire à l'avenir. Ainsi, il se pourrait bien qu'à l'avenir la marine américaine se voie interdire l'embauche de briseurs de grève.

Selon l'AFPC, la présence d'un syndicat ne doit pas constituer une véritable menace à l'accomplissement de la mission militaire de la base, puisque le commandant de la base avait accepté de négocier collectivement dans le mémoire d'entente de 1982. Toutefois, ce n'est pas à la présence d'un syndicat ou au processus même de la négociation collective que s'oppose la marine américaine. Elle est plutôt préoccupée par le fait qu'on lui demande de se soumettre à la juridiction d'un tribunal du travail étranger et à un régime étranger de relations de travail. Les préoccupations de la marine américaine sont légitimes. La négociation collective prévue dans le mémoire d'entente était acceptable parce qu'elle serait régie par le droit américain. Ce sont les États‑Unis qui continuaient d'exercer le contrôle ultime sur la main‑d'oeuvre. Par exemple, s'il survenait une grève en temps de guerre, les États‑Unis pourraient adopter une loi prescrivant le retour au travail des employés. Toutefois, si le Code canadien du travail devait s'appliquer, les États‑Unis n'auraient aucun moyen de forcer les employés d'Argentia à mettre fin à leur grève. C'est pourquoi il est trompeur de faire des comparaisons entre les employés d'Argentia et les employés civils des bases militaires canadiennes. Bien que ces derniers aient le droit de faire la grève, le Parlement peut toujours adopter une loi pour forcer ces travailleurs à retourner au travail en période de crise nationale. Si le Code canadien du travail devait s'appliquer, les législateurs américains ne pourrait exercer ce choix à l'égard de la base d'Argentia.

Si l'on excepte la possibilité d'une grève, il reste que la négociation collective limite à bien d'autres égards le contrôle de la marine américaine sur la base. En effet, en vertu du Code canadien du travail, le Conseil peut s'ingérer de diverses façons dans les affaires internes de la base. Il peut imposer des conditions dans une convention collective, réintégrer des employés et annuler des mesures disciplinaires prises par le commandant de la base. Le Conseil pourrait aussi ordonner à l'armée de lui fournir des renseignements sur ses activités et il possède à ce chapitre un vaste pouvoir d'enquête. À mon avis, pareilles mesures constitueraient des atteintes inacceptables à la souveraineté de la base d'Argentia.

Les tribunaux d'autres pays ont reconnu l'immunité de juridiction des missions étrangères devant les tribunaux nationaux du travail. Dans Libyan Arab Jamahiriya c. Trobbiani (1990), 73 Riv. Dir. Int. 402 (Italie), la Cour suprême de cassation d'Italie a refusé d'examiner la demande d'un employé de l'ambassade de Libye d'être rémunéré selon une échelle de salaire plus élevée au sein de l'ambassade. Le tribunal a reconnu qu'il aurait eu compétence si la requête de l'employé n'avait porté que sur le recouvrement d'un salaire impayé. Toutefois, il a déclaré qu'il n'avait pas compétence parce que la requête nécessitait un examen de l'organisation d'une ambassade étrangère.

L'arrêt Italian Trade Union for Embassy and Consular Staff c. United States (1981), 65 I.L.R. 338 (Italie) est similaire; dans cette affaire, un juge d'instruction de Milan a examiné une accusation d'antisyndicalisme portée contre un consulat américain. Le tribunal mentionne, aux pp. 342 et 343 de ses motifs:

[traduction] Afin de protéger efficacement ces intérêts, le juge doit empiéter considérablement sur tous les divers pouvoirs dont est investi l'employeur (notamment en matière d'organisation, de gestion et de discipline) et donner des "ordres" directs afin de mettre un terme au comportement irrégulier et de rectifier la situation, et il doit appliquer des mesures de répression qui touchent non seulement la relation employeur‑employé, mais encore l'ensemble des droits de l'employeur. Maintenant, il est évident que si un tribunal devait empiéter sur le pouvoir d'organisation que possède un État étranger (par exemple, son pouvoir d'organiser des consulats), il bouleverserait toute une série d'actes iure imperii.

Plus particulièrement, si un tribunal ordonnait à un État étranger — comme on nous demande de le faire en l'espèce — de modifier sa procédure prédéterminée d'embauchage du personnel (même administratif ou de bureau) de manière à supprimer les aspects jugés préjudiciables aux intérêts collectifs du syndicat, il empiéterait alors certainement sur le pouvoir de l'État d'organiser ses propres bureaux et d'agir iure imperii. Dans un tel cas, la décision du tribunal équivaudrait à une ingérence judiciaire non autorisée même pour l'administration publique italienne (. . .), ce qui constituerait une atteinte au principe de la bonne foi.

Aux États‑Unis, seul l'arrêt Goethe House New York, German Cultural Center c. N.L.R.B., précité, porte directement sur les relations de travail au sein d'une mission non commerciale d'un État étranger. La majeure partie de la jurisprudence américaine porte sur les activités purement commerciales d'États étrangers; voir par exemple State Bank of India c. N.L.R.B., 808 F.2d 526 (1986), accrédition refusée 483 U.S. 1005 (1987). L'arrêt Goethe House a donc joué un rôle de premier plan dans les motifs de la Cour d'appel et dans les plaidoiries devant notre Cour. Dans cette affaire, le gouvernement de l'Allemagne de l'Ouest avait demandé une injonction préliminaire afin d'empêcher le National Labour Relations Board d'entendre une requête en représentation pour le compte d'employés non allemands d'un centre culturel à but non lucratif, relevant du ministère des Affaires étrangères de la République fédérale d'Allemagne. Le juge Owen de la Cour de district a accordé l'injonction pour le motif que le centre culturel pourrait revendiquer l'immunité de juridiction devant le NLRB. Ce faisant, il a établi une distinction entre les procédures d'accréditation et une simple action contractuelle en dommages‑intérêts, les premières constituant une intervention [traduction] "dans la structure sous‑jacente d'emploi dans un organe reconnu d'un État étranger qui ne s'adonne à aucune activité commerciale" (à la p. 430).

La Court of Appeals à la majorité a infirmé cette décision et a statué que la requête était prématurée. Dans une remarque incidente, à la p. 79, la cour exprime des doutes quant à la possibilité que la République fédérale réussisse à faire valoir son immunité de juridiction:

[traduction] Pour justifier sa compétence, la cour de district a déclaré que le fait d'exiger de la Maison Goethe qu'elle se soumette à la juridiction de la NLRB pourrait empiéter sur les "objectifs d'emploi du gouvernement de l'Allemagne de l'Ouest pour mettre en pratique sa politique étrangère en matière culturelle" et pourrait causer des perturbations et des complications dans le domaine des relations internationales. À notre avis, les préoccupations de la cour de district n'étaient guère fondées et ne justifiaient pas l'intervention du tribunal dans cette affaire. Même si le syndicat était reconnu comme l'agent négociateur des employés non allemands de la Maison Goethe, nous ne pouvons pas concevoir comment la présence du syndicat empiéterait sur la mise en pratique par la Maison Goethe de la politique étrangère en matière culturelle de l'Allemagne de l'Ouest. D'après la NLRA, la Maison Goethe serait tenue de négocier avec le syndicat au sujet des salaires, des heures de travail et des autres modalités d'emploi [. . .] La Maison Goethe ne serait pas tenue de négocier la façon de s'acquitter de sa mission de promouvoir la culture allemande [. . .] De plus, le fait que les employés allemands de la Maison Goethe soient actuellement syndiqués vient donner un démenti à la thèse selon laquelle la présence d'un syndicat pour les employés non allemands entraverait les activités de la Maison Goethe.

Le juge Lumbard, dissident, avait une conception différente de l'incidence de la revendication de compétence du Conseil, à la p. 81:

[traduction] Le Conseil n'a pas attiré notre attention sur des décisions dans lesquelles un organisme américain a réussi à faire valoir sa compétence sur la Maison Goethe ou sur tout établissement similaire d'un gouvernement étranger, qui se livre, d'une façon on ne peut plus manifeste, à des activités de relations extérieures. À mon avis, il n'est pas approprié d'imposer un résultat si déplacé en l'espèce, avec toutes les ramifications importantes qu'il comporte sur le plan des relations extérieures.

. . .

La proposition du Conseil selon laquelle l'embauchage de sept employés non allemands (dans un groupe comptant quelque 40 employés allemands) dénote en soi une activité commerciale n'est pas convaincant. Il est contraire à la logique de soutenir que chaque fois qu'un souverain étranger emploie un messager, un comptable ou un gardien, il devient une entreprise commerciale et est alors soumis à la juridiction des organismes administratifs américains.

Je ne suis pas convaincu par le raisonnement adopté par la Court of Appeals à la majorité dans Goethe House, et je ne crois pas non plus que, dans les faits, un centre culturel puisse se comparer à une base militaire. Les juges formant la majorité estiment que la présence d'un syndicat ne compromettrait pas l'accomplissement de la mission du centre culturel. Je ne suis pas de cet avis pour deux raisons. Premièrement, ce qui est en cause n'est pas la présence même d'un syndicat ni la négociation collective par les travailleurs. Je fais remarquer que la base d'Argentia était disposée à négocier avec l'AFPC et a conclu une entente en ce sens. La base refuse plutôt d'être soumise à la juridiction d'un tribunal canadien. Les juges formant la majorité dans Goethe House n'ont pas fait cette distinction. Si le seul effet des procédures d'accréditation syndicale était, comme le prétendent les juges de la majorité, d'imposer une obligation de négocier les conditions de travail, alors je serais d'accord avec la décision rendue dans l'arrêt Goethe House. Cependant, comme nous l'avons déjà vu, l'incidence est beaucoup plus importante.

Il faut également faire ressortir la distinction factuelle qui existe entre un centre culturel et une base militaire. Il s'agit, je le répète, de comparer les objets souverains de ces deux institutions. Il se pourrait que la mission souveraine d'un centre culturel ne soit pas compromise par la soumission à un régime étranger de relations ouvrières. Dans sa décision, le NLRB affirme que la mission du centre culturel [traduction] "ressemble à celle d'une bibliothèque, d'une fondation ou d'un établissement d'enseignement contribuant à l'enrichissement des valeurs culturelles et éducatives de la collectivité." Toutefois, la situation d'une base militaire est tout à fait différente. Comme nous l'avons vu, la base d'Argentia a pour mission de recueillir des données militaires dans des conditions où règnent le secret, la discipline et la sécurité. Une bibliothèque pourrait sans doute mener à bien sa mission malgré l'imposition de la négociation collective par un État étranger, tandis qu'il se pourrait qu'une base militaire ne le puisse pas.

Bref, l'arrêt Goethe House doit être analysé dans son contexte factuel. Cet arrêt ne signifie pas, de manière générale, que les employés locaux de toutes les entités étrangères exerçant des activités aux États‑Unis auront droit à la protection des lois américaines en matière de relations de travail. Par ailleurs, cet arrêt ne signifie certainement pas que les tribunaux américains refuseraient de reconnaître l'immunité de l'Ambassade canadienne aux États‑Unis. En conséquence, je ne souscris pas à l'opinion de mon collègue le juge Cory selon laquelle les tribunaux américains considéreraient les relations de travail dans une base militaire étrangère comme une simple activité commerciale.

Le juge Mahoney de la Cour d'appel fédérale a reconnu ce qui se produirait si on suivait l'opinion majoritaire dans l'affaire Goethe House. Il a aussi reconnu qu'il existe une distinction importante entre l'exécution locale de contrats de travail et l'imposition de normes en matière de relations de travail. Qu'il me suffise de citer les commentaires du juge Mahoney sur ce point, aux pp. 347 et 348:

Je ne vois aucun motif raisonnable de faire la distinction entre les contrats d'achat de biens ou de services et les contrats de travail aux fins de la Loi sur l'immunité des États. Si celui qui fournit de l'électricité ou des provisions à la base d'Argentia peut poursuivre, et à mon avis il le peut, les É.‑U. pour inexécution de contrat devant un tribunal canadien, in ne semble pas y avoir de raison pour laquelle un employé civil canadien ne devrait pas alors jouir d'un droit semblable. Toutefois, comme l'a laissé entendre le juge de première instance dans l'affaire Goethe House, l'exercice par le Conseil de sa compétence en matière d'accréditation va beaucoup plus loin que l'application des droits des employés et des obligations des employeurs en vertu des contrats de travail.

L'accréditation d'un agent négociateur en vertu du Code canadien du travail n'est pas une fin en soi. Elle donne des droits à l'agent négociateur accrédité et, ce qui est plus important en l'espèce, elle impose des obligations à l'employeur accrédité. Très directement, s'ils y sont invités par le Syndicat, les États‑Unis seront tenus de négocier avec lui en vue de la conclusion d'une convention collective (article 48). Si ces négociations ne devaient pas aboutir à une convention collective, le Conseil peut, sous réserve de l'intervention du ministre du Travail, imposer une première convention (article 80). Je ne crois pas nécessaire d'aller plus loin dans l'énumération des obligations que le Code impose à un employeur accrédité et des pouvoirs coercitifs qui peuvent être exercés par le Conseil sur requête d'un agent négociateur accrédité.

. . .

La dignité souveraine d'un État étranger semble manifestement mise en cause lorsqu'un tribunal national peut l'obliger à négocier au sujet des conditions de travail de ses employés et, si un ministre de la Couronne le permet, imposer ces conditions. C'est très différent du cas où un tribunal national appliquerait les modalités d'un contrat de travail que l'État étranger a conclu librement.

Bien que les contrats de travail à la base d'Argentia puissent "porter" (au sens large du terme) sur les procédures d'accréditation, en ce qu'ils constituent une condition préalable de la requête en accréditation, ils ne sont pas au coeur du litige. La requête vise plutôt à remplacer la relation contractuelle privée qui existe entre les employés et l'employeur par un régime légal de convention collective qui, par définition, régit l'administration de la base. De toute évidence, la requête en accréditation porte directement sur les attributs de la souveraineté d'un État étranger qui doit continuer de bénéficier de l'immunité à l'égard de telles procédures.

Autres considérations

J'examinerai maintenant plusieurs points accessoires que les intimés ont soulevés dans leur plaidoirie. Premièrement, l'AFPC demande à notre Cour d'adopter le critère américain du "particulier" comme un simple moyen d'établir une distinction entre les actes jure imperii et les actes jure gestionis. J'ai déjà fait allusion à ce critère dans mon analyse de la common law et de la loi américaine. Pour répondre à l'AFPC, je ferais miennes tout simplement les réserves exprimées au sujet de ce critère par lord Wilberforce dans l'arrêt I Congreso et par le juge en chef Iacobucci de la Cour d'appel fédérale. Ce critère a été conçu dans le cadre d'affaires en matière commerciale et constitue un outil analytique utile dans ce contexte; voir Trendtex Trading Corp. c. Central Bank of Nigeria, [1977] Q.B. 529 (C.A.), et Texas Trading c. Nigeria, précité. Toutefois, j'hésite à appliquer ce critère à des affaires qui n'entrent pas dans cette catégorie. Plus particulièrement, je ne vois pas en quoi il peut être utile en l'espèce.

Selon l'AFPC, l'article IX(4) de la CSF devrait influer sur l'étendue de l'immunité accordée par la Loi sur l'immunité des États. Cet article stipule que "[l]es conditions d'emploi et de travail, notamment les salaires et accessoires de salaires et les conditions de protection des travailleurs, sont réglées conformément à la législation en vigueur dans l'État de séjour." L'AFPC prétend que la Loi devrait être interprétée de façon à respecter cette obligation du traité, ce qui laisse supposer que les lois ouvrières canadiennes s'appliqueraient même dans le cas où il y a immunité de juridiction. Je ne suis pas disposé à accepter cette prétention. L'AFPC tente, au moyen de cet argument, de soulever de nouveau la question de la renonciation à l'immunité de juridiction prévue à l'art. 4 de la Loi. Cet argument a été rejeté par la Cour d'appel et n'a pas été avancé devant nous.

Je tiens à préciser que la CSF n'est pas exécutoire au Canada, car elle n'a pas été ratifiée au moyen d'une loi interne. Dans la mesure où cette convention risque d'influencer l'interprétation de la Loi, il faut lui donner une interprétation contraire en vertu de l'article premier de l'Accord concernant les bases cédées à bail, qui confère [traduction] "à l'intérieur des lieux loués, tous les droits et les pouvoirs nécessaires à [l']établissement, à [l']utilisation, à [l']exploitation et à [la] défense" de la base aérienne et navale. En outre, l'article XXIX stipule que [traduction] "[p]endant la durée du bail, les lois du Territoire qui porteraient atteinte ou préjudice à quelque droit conféré aux États‑Unis par le bail ou par la présente convention ne pourront pas s'appliquer à l'intérieur des lieux loués, si ce n'est avec le consentement des États‑Unis." L'accord établit donc clairement que les lois canadiennes ne devraient pas porter atteinte à l'exercice du pouvoir américain à l'intérieur de la base. À mon avis, une disposition aussi claire, dans un accord visant spécifiquement la base d'Argentia, l'emporte sur toute conclusion qui pourrait être tirée de la CSF qui constitue un traité d'application générale à toutes les installations de l'OTAN.

L'AFPC et le Conseil soutiennent que les "procédures" en cause devraient être limitées précisément à l'audition même de la requête en accréditation. Ils font valoir que la seule conséquence directe de cette audition serait l'accréditation du syndicat à titre d'agent négociateur exclusif des employés conformément au par. 36(1) du Code canadien du travail, et que l'examen des autres conséquences possibles de l'accréditation n'est pas pertinent en l'espèce. Je ne partage pas cette opinion. L'accréditation en vertu du par. 36(1) de la Loi donne naissance à toute une série de droits et obligations en vertu de la Loi, dont un grand nombre constituent des quasi‑certitudes plutôt que de simples possibilités. Si l'on ne procède pas à ce moment à l'examen de ces conséquences, l'objet de la Loi sur l'immunité des États sera alors contrecarré, car l'État étranger se verra forcé de réclamer peu à peu l'immunité à chaque étape distincte du processus de la négociation collective. Pareille façon de procéder n'est tout simplement pas pratique.

Enfin, l'AFPC souligne que l'attribution de l'immunité de juridiction des États‑Unis a pour effet de priver les employés canadiens du droit à la protection de la législation ouvrière dont bénéficient tous les autres Canadiens. Toutefois, ce résultat regrettable est une conséquence nécessaire de l'engagement du Canada à respecter les politiques de courtoisie et de réciprocité internationales. Chaque fois que l'immunité de juridiction est revendiquée, certaines parties locales se trouvent inévitablement dépourvues de tout recours judiciaire. C'est un choix de principe implicite dans la Loi elle‑même. Un choix de principe, ayant un effet similaire dans le domaine du droit du travail, est à l'origine de l'interdiction d'être membre d'un syndicat qui est faite, en vertu de l'art. 3 du Code canadien du travail, aux "personnes occupant un poste de direction ou un poste de confiance comportant l'accès à des renseignements confidentiels en matière de relations du travail". Cette interdiction regrettable repose sur des considérations de principe valables en matière de relations du travail. De la même façon, l'exclusion en l'espèce repose sur des considérations de principe fondées sur la courtoisie et la réciprocité internationales. En fait, il ne s'agit pas seulement d'une question de simple courtoisie ici. Comme je l'ai mentionné, le Canada y est tenu en vertu du bail qui est un accord international. L'article premier de ce document accorde, comme nous l'avons vu, aux États‑Unis [traduction] "à l'intérieur des lieux loués, tous les droits et les pouvoirs nécessaires à leur établissement, à leur utilisation, à leur exploitation et à leur défense ou appropriés à leur surveillance. . . ." Il m'est difficile de voir comment les États‑Unis peuvent exercer pleinement ces droits s'ils ne contrôlent pas complètement leurs relations de travail à l'intérieur de la base.

Dispositif

Pour les motifs qui précèdent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de répondre par l'affirmative à la première question soulevée.

//Le juge Cory//

Version française des motifs des juges Sopinka et Cory rendus par

Le juge Cory (dissident) — Le présent pourvoi vise à déterminer si les citoyens canadiens qui travaillent au Canada pour le compte du gouvernement américain ont, comme ils le prétendent, droit à la protection et au bénéfice des lois du Canada. Le gouvernement des États‑Unis réclame l'immunité de juridiction à l'égard des lois canadiennes en matière de relations du travail et, en conséquence, à l'égard de toute ordonnance du Conseil canadien des relations du travail ("CCRT"), pour le motif que les États‑Unis sont nation souveraine. Pour trancher le présent pourvoi, nous devons analyser pour la première fois les dispositions de la Loi sur l'immunité des États, S.C. 1980-81-82-83, ch. 95 (maintenant L.R.C. (1985), ch. S‑18), qui régissent la possibilité de contraindre un État étranger à se soumettre à la juridiction des tribunaux judiciaires et administratifs canadiens.

Les faits

Les États‑Unis d'Amérique exploitent une base navale à Argentia (Terre‑Neuve). C'est le Royaume‑Uni qui, en vertu de l' Accord concernant les bases cédées à bail du 2 septembre 1940, a accordé au gouvernement américain le droit d'exploiter une base à cet endroit. Cet accord a été incorporé dans les lois de Terre‑Neuve par l'American Bases Act, S.N. 1941, ch. 12. Il demeure en vigueur conformément à l'art. 18 des Conditions de l'union de Terre‑Neuve au Canada. L'accord initial concernant les bases cédées à bail a été remplacé par la Convention sur le statut des forces du Traité de l'Atlantique Nord ("CSF") négociée par le Canada et les États‑Unis. Les dispositions de l'accord initial concernant les bases cédées à bail, qui n'ont pas été modifiées par la CSF, continuent de s'appliquer.

La base d'Argentia est essentiellement un centre de communications qui fournit aux forces de défense des renseignements relatifs à la surveillance sous‑marine. Il n'est donc pas étonnant que l'accès à l'édifice des communications soit très restreint. La base comprend une caserne de pompiers, des installations d'entretien, une centrale électrique, une école et des logements pour le personnel. Des militaires américains et canadiens y travaillent. Des civils canadiens y sont également employés comme pompiers, plombiers, électriciens, inspecteurs, préposés aux chaudières, monteurs de tuyauterie, menuisiers, conducteurs de camions, mécaniciens de machines fixes, soudeurs et techniciens. Il arrive parfois que l'entretien sur place soit confié à des entrepreneurs privés locaux. Tout le personnel civil de soutien a accès aux bâtiments secondaires situés dans la base. Toutefois, l'accès au centre de communications est limité aux employés civils munis de laissez‑passer spéciaux, qui ont eux‑mêmes besoin d'une escorte militaire lorsqu'ils doivent pénétrer dans le centre de communications.

Les employés civils sont embauchés par le bureau du personnel de la base d'Argentia. Rémunérés en dollars canadiens, ces employés paient de l'impôt au gouvernement canadien et cotisent au Régime de pensions du Canada et au régime d'assurance‑chômage. Ils ont, comme congés rémunérés, les jours de fête nationale aux États‑Unis ainsi que le jour de la Fête du Canada.

Au moment de leur embauchage, tous les employés de la base doivent signer un contrat assorti d'une interdiction de grève. Les employés civils ont été syndiqués par l'Union des employés de la Défense nationale ("UEDN"), qui fait maintenant partie de l'Alliance de la Fonction publique du Canada ("AFPC").

En 1982, l'UEDN a signé un mémoire d'entente avec la base navale américaine. Aux termes de ce mémoire, le syndicat reconnaissait que les employés de la base étaient régis par les lois ouvrières américaines. Toutefois, la législation américaine pertinente n'est pas applicable aux employés qui n'ont pas la citoyenneté américaine et qui travaillent à l'extérieur des États‑Unis. (Voir Federal Service Labor‑Management Relations Statute, Pub. L. 95-454, 92 Stat. 1192, 5 U.S.C. {SS} 7103a)(2)(i).) En 1987, l'AFPC a informé le commandant de la base que la loi américaine n'était pas applicable aux employés canadiens. La marine américaine a alors proposé que les parties poursuivent leurs tentatives de négocier une convention collective conforme au mémoire d'entente, même si la législation ouvrière américaine ne pouvait s'appliquer. Cela devait se faire à la condition que le commandant de la base règle toute divergence pouvant survenir entre les parties. L'AFPC a refusé de poursuivre les négociations dans de telles conditions. Le 28 mai 1987, le syndicat a déposé une requête en accréditation devant le CCRT.

Le CCRT a décidé qu'il avait compétence sur les employés civils de la base. Toutefois, ayant reconnu que l'affaire ferait l'objet d'un contrôle judiciaire, le Conseil a soumis un renvoi officiel à la Cour d'appel fédérale, conformément au par. 28(4) de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10 (maintenant L.R.C. (1985), ch. F-7). Voici les questions que le Conseil a soumis dans le cadre de ce renvoi:

1. Le Conseil a‑t‑il erré en concluant que les États‑Unis ne pouvaient pas bénéficier de l'immunité de juridiction à l'égard d'une requête en accréditation?

2. Dans la négative, a‑t‑il erré en jugeant que la question relevait de la compétence constitutionnelle fédérale?

3. Dans la négative, a‑t‑il erré en jugeant que cette question relevait de sa compétence?

Les procédures d'accréditation ont été interrompues en attendant qu'une décision soit rendue sur le présent renvoi. La Cour d'appel fédérale a statué que le Conseil avait répondu correctement à la première question, mais elle ne s'est pas prononcée sur les deuxième et troisième questions. Le présent pourvoi porte sur la décision de la Cour d'appel relativement à la première question.

Les dispositions législatives applicables

Loi sur la Cour fédérale

28. . . .

(4) Un office, une commission ou un autre tribunal fédéral auxquels s'applique le paragraphe (1) peut, à tout stade de ses procédures, renvoyer devant la Cour d'appel pour audition et jugement, toute question de droit, de compétence ou de pratique et procédure.

Loi sur l'immunité des États

2. . . .

"activité commerciale" Toute poursuite normale d'une activité

ainsi que tout acte isolé qui revêtent un caractère commercial de par leur nature.

3. (1) Sauf exceptions prévues dans la présente loi, l'État étranger bénéficie de l'immunité de juridiction devant tout tribunal au Canada.

4. (1) L'État étranger qui se soumet à la juridiction du tribunal selon les modalités prévues aux paragraphes (2) ou (4), renonce à l'immunité de juridiction visée au paragraphe 3(1).

(2) Se soumet à la juridiction du tribunal l'État étranger qui:

a) le fait de manière expresse par écrit ou autrement, avant l'introduction de l'instance ou en cours d'instance;

. . .

5. L'État étranger ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction dans les actions qui portent sur ses activités commerciales.

Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, Pub. L. 94-583, 90 Stat. 2891, 28 U.S.C.

[traduction] {SS} 1603. Définitions

. . .

d) Une "activité commerciale" s'entend de la poursuite normale d'une opération commerciale ainsi que de tout acte isolé. Le caractère commercial d'une activité est déterminé en fonction de la nature de la poursuite de l'activité ou de l'acte isolé plutôt qu'en fonction de son but.

{SS} 1604. Immunité de juridiction d'un État étranger

Sous réserve des accords internationaux existants dont sont signataires les États‑Unis au moment de l'adoption de la présente loi, un État étranger bénéficie de l'immunité de juridiction devant les tribunaux des États‑Unis et ceux des États, sous réserve de ce qui est prévu aux articles 1605 à 1607 du présent chapitre.

{SS} 1605. Exceptions générales à l'immunité de juridiction d'un État étranger

a) Un État étranger ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction devant les tribunaux des États‑Unis ou ceux des États dans tous les cas —

. . .

(2) où l'acte se fonde sur une activité commerciale exercée aux États‑Unis relativement à une activité commerciale exercée ailleurs par l'État étranger, ou encore sur un acte accompli à l'extérieur des États‑Unis relativement à une activité commerciale exercée ailleurs par l'État étranger et que cet acte a un effet direct aux États‑Unis;

State Immunity Act 1978, 1978 (R.‑U.), ch. 33

[traduction]

1. — (1) Un État bénéficie de l'immunité de juridiction devant les tribunaux du Royaume‑Uni, sous réserve de ce qui est prévu dans la présente partie de la Loi.

3. — (1) Un État ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction dans les actions qui portent sur:

a)une opération commerciale conclue par l'État; ou

b)une obligation de l'État qui, aux termes d'un contrat (qu'il s'agisse ou non d'une opération commerciale), doit être exécutée en totalité ou en partie au Royaume‑Uni.

. . .

(3) Dans le présent article, s'entend d'une "opération commerciale":

a)un contrat pour la fourniture de biens ou de services;

b)un prêt ou autre opération visant la prestation de fonds et de toute garantie ou indemnité relativement à cette opération ou à toute autre obligation financière; et

c)toute autre opération ou activité (de nature commerciale, industrielle, financière, professionnelle ou autre semblable) qu'un État conclut ou exerce autrement que dans l'exercice de son pouvoir souverain;

toutefois, nul alinéa du paragraphe (1) ci‑dessus ne s'applique à un contrat de travail conclu entre un État et un particulier.

4. — (1) Un État ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction dans les actions portant sur un contrat de travail entre l'État et un particulier lorsque le contrat a été conclu au Royaume‑Uni ou que le travail doit y être exécuté en totalité ou en partie.

(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4) ci‑après, le présent article ne s'applique pas si —

a)au moment où l'action est intentée, le particulier est un ressortissant de l'État visé;

b)au moment où le contrat a été conclu, le particulier n'était ni un ressortissant ni un résident habituel du Royaume‑Uni;

c)les parties au contrat ont convenu par écrit du contraire.

(3) S'il s'agit d'un travail effectué pour le compte d'un bureau, d'une agence ou d'un établissement subventionné par l'État au Royaume‑Uni à des fins commerciales, les alinéas 2a) et b) n'écartent pas l'application du présent article sauf si le particulier était un résident habituel de cet État, au moment de la conclusion du contrat.

(4) L'alinéa 2c) n'écarte pas l'application du présent article si la loi du Royaume‑Uni exige que l'action soit intentée devant un tribunal du Royaume‑Uni.

(5) À l'alinéa 2b) ci‑dessus, l'expression "ressortissant du Royaume‑Uni" désigne un citoyen du Royaume‑Uni ou de ses colonies, un sujet britannique en vertu des articles 2, 13 ou 16 de la British Nationality Act 1948 ou en vertu de la British Nationality Act 1965, une personne protégée de la Grande‑Bretagne au sens de ladite loi de 1948 ou encore un citoyen de la Rhodésie du Sud.

(6) Dans le présent article, les "actions portant sur un contrat de travail" comprennent les actions entre les parties à un tel contrat relativement aux droits dont elles sont investies ou aux obligations auxquelles elles sont soumises par la loi en tant qu'employeur ou employé.

La décision du Conseil canadien des relations du travail

Le Conseil a conclu que l'embauchage des employés constituait une activité commerciale. Il s'agissait donc d'un acte privé au sujet duquel on ne pouvait pas réclamer l'immunité de juridiction qui s'appliquerait aux actes publics accomplis par des États souverains.

La Cour d'appel fédérale, [1990] 1 C.F. 332

Le juge Mahoney, s'exprimant au nom de la majorité, a confirmé la décision du Conseil. Dans des motifs soigneusement rédigés, il a affirmé que les États étrangers jouissaient historiquement d'une immunité absolue de juridiction devant les tribunaux nationaux. L'accroissement des activités commerciales d'États étrangers a fait en sorte que ce principe est devenu, au fil des ans, un principe d'immunité restreinte. Il a fait remarquer qu'en Angleterre et aux État‑Unis, de même qu'au Canada, on a adopté des lois codifiant ce principe moderne de l'immunité restreinte. Il a appliqué le critère adopté par certains tribunaux américains: si l'activité reprochée de l'État étranger en est une qu'un particulier pourrait exercer, l'État étranger n'a pas droit à l'immunité de juridiction. Il a conclu que l'embauchage d'employés constitue une activité commerciale au sujet de laquelle on ne pouvait pas invoquer l'immunité de juridiction.

Le juge en chef Iacobucci (maintenant juge de notre Cour) a exprimé, dans des motifs concordants, une réserve au sujet de l'opinion de la majorité. Il a fait observer que le critère invoqué par le Conseil, c'est‑à‑dire celui qui consiste à déterminer si un particulier aurait pu conclure la même opération, était trop général.

La question qui se pose

La question qui se pose en l'espèce est la suivante:

Le Conseil canadien des relations du travail a‑t‑il erré en concluant que le gouvernement des États‑Unis ne pouvait pas bénéficier de l'immunité de juridiction prévue à l'article 3 de la Loi sur l'immunité des États, S.C. 1980-81-82-83, ch. 95, à l'égard d'une requête en accréditation présentée au nom de civils canadiens employés du département de la Défense des États‑Unis à la base navale d'Argentia (Terre‑Neuve)?

Le principe de l'immunité de juridiction

Le principe de l'immunité de juridiction absolue remonte au début de l'histoire du droit international. Ce principe visait à préserver la souveraineté des États indépendants. Il protégeait un État étranger contre les poursuites devant les tribunaux de l'État d'accueil, mais non contre l'application des lois de cet État. Ce concept s'inspirait des principes de courtoisie et de réciprocité. Il favorisait les intérêts des États souverains en les protégeant contre les actions intentées par des citoyens de l'État d'accueil. Le principe de l'immunité de juridiction absolue reconnaissait la souveraineté et l'égalité des nations, mais au détriment des particuliers. Ce préjudice causé aux particuliers s'est aggravé au fur et à mesure que les activités commerciales des nations ont pris de l'ampleur. L'iniquité de ce préjudice ayant été reconnue, on a modifié le concept de l'immunité de juridiction de manière à tenir compte de la réalité commerciale. Cela s'est fait par la reconnaissance d'une distinction entre les actes publics d'un gouvernement étranger (jure imperii), qui exigent l'immunité, et les actes privés (jure gestionis) qui ne l'exigent pas. (Voir Emanueli, "Commentaire: La Loi sur l'immunité des États" (1985) R. du B. 81.)

L'évolution du principe de l'immunité de juridiction

a) Les États‑Unis

En 1952, le département d'État des États‑Unis a adopté une politique d'immunité restreinte dans la "lettre de Taft". Ce document limitait l'application du principe de l'immunité de juridiction aux actes de nature gouvernementale des nations et soustrayait spécifiquement à cette protection les actes de nature commerciale. En 1976, les États‑Unis ont consacré cette politique en adoptant la Foreign Sovereign Immunities Act of 1976, Pub. L. 94‑583, 90 Stat. 2891, 28 U.S.C. ("FSIA"). L'article 1605 de la FSIA écarte l'immunité de juridiction dans le cas de poursuites portant sur une "activité commerciale", laquelle expression est définie d'une façon très générale. Depuis 1976, la jurisprudence américaine sur l'immunité de juridiction repose sur la caractérisation de l'activité attaquée de l'État étranger.

La définition américaine de l'"activité commerciale" est quelque peu différente de celle contenue dans la loi canadienne. Elle interdit aux tribunaux d'examiner l'objet d'une activité lorsqu'il s'agit de décider si elle est de nature commerciale. Malgré la différence que comporte cette définition, la jurisprudence américaine qui a examiné la portée de l'"activité commerciale" présentent un intérêt.

Dans l'arrêt Texas Trading & Mill. Corp. c. Federal Republic of Nigeria, 647 F.2d 300 (1981), on propose, à la p. 309, un critère très général pour déterminer si une activité était de nature commerciale: [traduction] "s'il s'agit d'une activité qu'un particulier pourrait exercer, il n'a pas droit à l'immunité de juridiction". Dans le présent pourvoi, le CCRT et la Cour d'appel fédérale ont adopté le critère de l'arrêt Texas Trading. Ce critère a l'avantage d'être simple et facile à appliquer. Pourtant, la simplicité même du critère, conjuguée à la vaste gamme d'activités qu'il engloberait en définitive, illustre la difficulté que comporte le fait de qualifier une activité de commerciale en fonction de sa nature seulement, sans égard à son objet. Parfois, la nature de l'acte lui‑même peut devenir évidente seulement lorsqu'on l'examine en fonction de l'objet poursuivi en l'accomplissant.

La Seventh Circuit Court of Appeals a conçu une méthode plus souple dans l'arrêt Segni c. Commercial Office of Spain, 835 F.2d 160 (1987). Dans cette affaire, la cour devait trancher une action pour inexécution d'un contrat de travail. Segni, un résident des États‑Unis, avait été embauché par le Bureau commercial d'Espagne pour commercialiser les vins espagnols. D'une part, on pouvait soutenir qu'un objet gouvernemental était en cause, soit la promotion des ventes d'un produit espagnol importé. D'autre part, on pouvait dire que l'affaire concernait essentiellement un contrat de travail qui pouvait bien être qualifié d'acte privé.

Le juge Wood a reconnu, au nom de la cour, les problèmes que peut engendrer l'établissement d'une ligne de démarcation rigide entre la nature et l'objet d'un acte, en raison du chevauchement fréquent des deux concepts. Il a affirmé qu'il est impossible à la cour d'examiner la nature d'une activité sans considérer l'objet spécifique de l'entreprise. Il a aussi affirmé que la définition contenue dans la loi américaine visait à empêcher un État de bénéficier de la protection de l'immunité de juridiction pour un acte qui ne serait public que par rapport à l'objet de l'ensemble de l'entreprise. Il a jugé que la cour ne pouvait pas qualifier de commerciaux les rapports que Segni avait avec le gouvernement espagnol simplement parce que ces rapports comportaient un contrat de travail. Il a plutôt statué que la cour devrait aussi examiner la nature des activités que Segni exerçaient en tant qu'employé. Ce n'est que dans cette mesure restreinte, a‑t‑il écrit, qu'un tribunal devrait examiner l'objet de l'embauchage d'un employé.

Dans cette affaire, Segni remplissait des fonctions de commercialisation pour le compte du bureau commercial. Il ne jouait aucun rôle dans la conception ou l'application de la politique gouvernementale. Le juge Wood a décidé que, dans ces circonstances, le travail de Segni constituait une activité commerciale. En conséquence, l'Espagne ne pouvait réclamer l'immunité de juridiction à l'égard de son action pour inexécution de contrat. En rendant sa décision, le juge Wood a appliqué le critère de l'arrêt Texas Trading, mais de façon à tenir compte des circonstances particulières de l'affaire. À cet égard, il affirme, à la p. 165:

[traduction] Pour les fins de la présente affaire, l'embauche de Segni par le Bureau commercial peut être le mieux décrite comme un contrat en vertu duquel il fournirait des services dans le domaine de la commercialisation de produits. Cette caractérisation révèle la nature de son activité sans qu'on invoque son objet gouvernemental sous‑jacent. L'embauchage d'un agent de commercialisation constitue certainement "une activité qu'un particulier pourrait exercer" Texas Trading, 647 F.2d 300, et beaucoup de personnes le font, y compris des entreprises individuelles et des associations d'entités commerciales semblables.

En d'autres termes, il a conclu que bien que la définition prévue dans la FSIA interdise à un tribunal de qualifier un acte comme étant de nature souveraine seulement en fonction de son objet sous‑jacent, le tribunal peut néanmoins examiner le but ou l'objet immédiat de l'activité spécifique qui a donné naissance au litige en question.

La méthode adoptée par la Cour d'appel dans l'arrêt Segni, précité, a été acceptée par d'autres tribunaux américains. Elle a été citée dans Rush‑Presbyterian‑St. Luke's Medical Center c. Hellenic Republic, 690 F.Supp. 682 (1988), Brewer c. Socialist People's Republic of Iraq, 890 F.2d 97 (1989) et, plus récemment, dans l'arrêt Weltover, Inc. c. Republic of Argentina, 941 F.2d 145 (1991). Ces précédents montrent que le critère de l'arrêt Segni est un critère pratique qui s'est révélé d'une grande utilité aux tribunaux américains.

b) Le Royaume‑Uni

Avant l'adoption d'une loi en la matière, les tribunaux du Royaume‑Uni avaient accepté que le concept de l'immunité restreinte avait remplacé celui de l'immunité absolue. Dans l'arrêt Trendtex Trading Corp. c. Central Bank of Nigeria, [1977] Q.B. 529, la Cour d'appel a confirmé la distinction entre les actes publics d'un État, à l'égard desquels celui‑ci peut réclamer l'immunité, et les actes privés, à l'égard desquels il ne peut pas le faire. Plus tard, dans l'arrêt I Congreso del Partido, [1983] A.C. 244, la Chambre des lords a approuvé la restriction de l'immunité de juridiction aux actes publics. Bien que cette affaire ait été entendue après l'adoption par le législateur d'une norme d'immunité restreinte dans la State Immunity Act 1978 (R.-U.), 1978, ch. 33, le différend avait pris naissance avant la présentation de cette loi. Dans cet arrêt, la Chambre des lords favorisait une méthode contextuelle de définition des actes privés à l'égard desquels on ne peut pas réclamer l'immunité de juridiction. Lord Wilberforce conclut, à la p. 267, que:

[traduction] . . . lorsqu'il examine, en vertu de la théorie "restrictive" de l'immunité s'il y a lieu d'accorder ou non l'immunité de juridiction, le tribunal doit examiner l'ensemble du contexte dans lequel est faite la réclamation contre l'État, afin de décider si l'acte ou les actes sur lesquels se fonde la réclamation, devraient, dans ce contexte, être considérés comme faisant équitablement partie d'un domaine d'activité commerciale ou relevant par ailleurs du droit privé, dans lequel l'État a choisi de s'engager, ou encore si l'acte ou les actes pertinents devraient être considérés comme ayant été accomplis à l'extérieur de ce domaine et à l'intérieur de la sphère d'activité du gouvernement ou de l'État souverain.

Ainsi, au Royaume‑Uni et aux États‑Unis, c'est le principe de l'immunité restreinte qui s'applique. L'acte contesté d'un État étranger est analysé en fonction des circonstances qui l'ont entouré. Un gouvernement étranger ne peut plus invoquer un objet public général pour présenter sous un faux jour ses activités accessoires de manière à bénéficier de l'immunité de juridiction devant les tribunaux.

c) Le Canada

Au Canada, l'évolution du principe de l'immunité de juridiction devant les tribunaux n'a pas été aussi claire. Dans l'arrêt Gouvernement de la République démocratique du Congo c. Venne, [1971] R.C.S. 997, notre Cour a examiné un différend entre le Congo et un architecte canadien dont les services avaient été retenus en vue de concevoir le pavillon du Congo à l'Expo '67 de Montréal. La Cour d'appel du Québec ([1969] B.R. 818) a appliqué le principe de l'immunité restreinte. Elle a statué que le principe de l'immunité absolue était [traduction] "désuet et inapplicable à la situation actuelle" (à la p. 827). La décision a été portée en appel devant notre Cour. Le juge Ritchie, s'exprimant au nom de la majorité, a qualifié l'activité du Congo comme étant de nature publique. Il n'a donc pas jugé nécessaire de déterminer si c'était le principe de l'immunité absolue ou celui de l'immunité restreinte qui devait s'appliquer au Canada. À son avis, peu importe la norme adoptée, le Congo pouvait réclamer l'immunité de juridiction à l'égard de la poursuite de l'architecte. Le juge Laskin (plus tard Juge en chef) était dissident. Il a soutenu que le principe de l'immunité restreinte devrait régir la façon de procéder des tribunaux, expliquant à la p. 1020:

Du point de vue positif, il y a une simple question de justice envers un demandeur; il y a le fait qu'il est raisonnable de reconnaître l'égalité d'accès aux tribunaux internes à tous ceux qui participent à des activités internationales, même si l'une des parties à une affaire est un État étranger ou un organisme de celui‑ci; il y a l'ordre juridique international à favoriser en faisant en sorte que certains différends auxquels est partie un État étranger relèvent de la compétence des tribunaux, même s'il s'agit de tribunaux internes; et, évidemment, l'expansion des activités et des services des différents États a brouillé la distinction entre fonctions ou actes gouvernementaux et non gouvernementaux (ou entre les domaines d'activité dits publics et privés), de sorte qu'il est injuste de décider d'après le statut seulement si l'État sera exempt des conséquences de ses actes.

Même s'il s'agissait de motifs de dissidence, ceux‑ci n'ont pas été carrément rejetés par les juges formant la majorité. Le juge Ritchie a plutôt tranché le litige sur une base plus restreinte.

Comme notre Cour n'avait pas rejeté le principe de l'immunité restreinte dans l'arrêt Gouvernement de la République démocratique du Congo, précité, la Cour d'appel du Québec a continué de l'appliquer. Dans l'arrêt Zodiac International Products Inc. c. Polish People's Republic, [1977] C.A. 366, le juge Kaufman de la Cour d'appel s'est fondé sur la jurisprudence et la doctrine américaines pour soutenir que le principe de l'immunité restreinte avait remplacé celui de l'immunité absolue. Il fait remarquer ceci, à la p. 371:

[traduction] Les sociétés d'État abondent, les gouvernements sont libres de participer à des entreprises (et le font fréquemment) et leurs opérations atteignent souvent le marché tant canadien qu'étranger. Compte tenu de ces circonstances — et je parle seulement de questions commerciales — un moyen de défense fondé sur l'immunité est inopportun et, par conséquent, inacceptable.

Dans la décision Amanat Khan c. Fredson Travel Inc. (No. 2) (1982), 36 O.R. (2d) 17, le juge Steele a reconnu le caractère impérieux d'une position qui favorise une immunité restreinte plutôt qu'une immunité absolue. Il a mentionné des arrêts de la Cour d'appel du Québec ainsi que des arrêts du Royaume‑Uni qui favorisent cette politique. Il a précisé que notre Cour n'a pas tranché définitivement cette question dans l'arrêt Gouvernement de la République démocratique du Congo, précité, et il a fait remarquer que, même s'il avait encore certains doutes, il croyait que le principe de l'immunité souveraine avait été abandonné en matière commerciale en Ontario.

La Loi sur l'immunité des États

L'adoption de la Loi sur l'immunité des États, a permis d'établir clairement que les États étrangers ne pouvaient plus bénéficier de l'immunité de juridiction absolue devant les tribunaux canadiens. L'article 3 établit que, sauf exceptions prévues dans la Loi, l'État étranger bénéficie de l'immunité de juridiction devant tout tribunal au Canada. L'article 5 prévoit que l'État étranger ne bénéficie pas de l'immunité de juridiction dans les actions intentées au Canada, qui portent sur ses activités commerciales. L'article 2 définit l'expression "activité commerciale" comme "[t]oute poursuite normale d'une activité ainsi que tout acte isolé qui revêtent un caractère commercial de par leur nature". La détermination de la portée de l'expression "activité commerciale" est cruciale pour ce qui est de trancher le présent pourvoi.

Avant son adoption, la Loi a été examinée par le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles. B. L. Strayer, alors sous‑ministre adjoint, Droit public, s'est reporté aux lois américaines et britanniques pour répondre aux questions des sénateurs. Il a souligné que la loi du Royaume‑Uni était rédigée de façon à mettre en oeuvre une convention européenne sur la question, laquelle nécessitait une définition détaillée de l'expression "activité commerciale". Il a souligné que les rédacteurs de la loi canadienne ont plutôt choisi de suivre le modèle américain et de définir d'une façon très générale l'expression "activité commerciale". On voulait ainsi permettre aux tribunaux d'en interpréter la portée "cas par cas". Il n'a pas abordé la question de savoir quelle importance les tribunaux pourraient attribuer à l'objet d'une activité lorsqu'ils ont à déterminer si elle était de nature commerciale. (Délibérations du Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, question no 10, 19 mars 1981, aux pp. 10: 7 et 8). D'autres fonctionnaires du ministère de la Justice, qui ont témoigné devant le comité sénatorial, ont souvent mentionné les lois américaine et britannique ainsi que la jurisprudence y relative. Les rédacteurs de la Loi étaient donc bien au courant de la loi américaine et de la jurisprudence lorsqu'ils ont adopté la définition de l'activité commerciale.

L'interprétation de la définition de l'"activité commerciale" dans la loi canadienne

On se souviendra que la loi canadienne définit ainsi l'"activité commerciale":

2. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.

"activité commerciale" Toute poursuite normale d'une activité ainsi que tout acte isolé qui revêtent un caractère commercial de par leur nature.

La définition canadienne de l'activité commerciale diffère de la définition américaine en ce qu'elle n'interdit pas explicitement l'examen de l'objet d'une activité, comme le fait la loi américaine. Néanmoins, le CCRT et la Cour d'appel fédérale ont tous deux conclu qu'une interdiction d'examiner l'objet d'une activité est implicite dans la définition canadienne même si elle n'est pas formulée expressément. Je ne puis accepter cette conclusion. La documentation indique que les rédacteurs de la loi canadienne étaient au courant de la formulation particulière de la loi américaine. Je conclurais qu'ils s'en sont écartés intentionnellement. En n'interdisant pas l'examen de l'objet d'une activité, les rédacteurs ont évité que la définition reçoive une interprétation trop étroite, comme dans le cas du critère de l'arrêt Texas Trading.

Quelle interprétation faudrait‑il alors donner à la définition canadienne? De toute évidence, elle accorde une importance primordiale à la nature de l'activité. Pour déterminer la "nature" ou la qualité d'une activité, un tribunal devrait tenir compte du contexte dans lequel elle s'est déroulée. À cette fin, il sera souvent nécessaire d'examiner l'objet immédiat des mesures prises par l'État étranger. Cette méthode favorise l'objectif de restreindre raisonnablement l'immunité de juridiction. Elle y parvient en regardant au delà de l'objet ultime de l'acte de l'État étranger, qui sera presque toujours public, tout en continuant d'accorder à l'État étranger qui a accompli des actes de caractère véritablement souverain l'immunité de juridiction devant les tribunaux canadiens. Du fait qu'elle ne restreint pas inutilement l'étendue de l'examen, les tribunaux n'ont pas à se limiter à la classification d'une activité selon sa nature. Cette méthode contextuelle est compatible avec la définition de l'"activité commerciale" contenue dans la loi canadienne puisque c'est la nature de l'activité qui continue de constituer l'élément déterminant de la décision. En revanche, elle évite les problèmes causés par la tentative de considérer la nature et l'objet d'une activité comme étant des points tout à fait différents et distincts.

Application aux faits de la présente affaire

Les États‑Unis réclament l'immunité de juridiction relativement à l'accréditation d'un syndicat par le CCRT. La question de savoir si les États‑Unis ont droit à cette immunité de juridiction dépend, dans ce contexte, de la réponse aux deux questions suivantes: (1) Quelles sont les fonctions pour lesquelles les travailleurs ont été embauchés? (2) L'embauchage d'une personne chargée de remplir ces fonctions constitue‑t‑il une activité qu'un particulier pourrait exercer?

Quelles sont les fonctions pour lesquelles les travailleurs ont été embauchés? Le processus d'accréditation a été invoqué par des employés travaillant comme pompiers, plombiers et mécaniciens sur la base. Ce sont là des employés de soutien pour le personnel militaire. La marine américaine exigeait que ces travailleurs obtiennent des laissez‑passer pour entrer dans la base. Les principales activités militaires se déroulent dans le centre de communications. Le laissez‑passer ordinaire, que les préposés à l'entretien doivent obtenir pour entrer dans la base, n'est pas suffisant pour avoir accès au centre de communications. Le régime de sécurité entourant l'accès à ce centre indique clairement non seulement que les travailleurs ne sont pas au courant de renseignements névralgiques, mais aussi que la marine américaine ne les considère pas comme du personnel sûr.

Les États‑Unis font valoir que la fonction essentielle de la base est la défense nationale. En conséquence, dit‑on, l'embauchage de travailleurs pour la base relève des actes publics accomplis par un État souverain. Je ne puis accepter cette prétention. Un État ne peut invoquer l'objet ultime d'une activité pour qualifier ses actes. En l'espèce, les employés remplissent simplement des fonctions de soutien. Dans l'exécution de leurs tâches, ils travaillent souvent avec les employés d'entrepreneurs privés locaux qui sont engagés pour effectuer des travaux d'entretien dans la base. À part leur rôle de soutien, ces travailleurs ne participent d'aucune façon cruciale au fonctionnement du centre de communications. Il serait illogique de qualifier d'acte public l'embauchage direct de travailleurs par un État lorsque le travail qui leur est confié est parfois exécuté par des travailleurs engagés par un sous‑traitant privé.

L'embauchage de travailleurs comme membres du personnel de soutien constitue‑t‑il une activité qu'un particulier pourrait exercer? L'embauchage de préposés à l'entretien ayant un accès très restreint à une zone protégée constitue certainement une activité qu'un particulier pourrait exercer. En conséquence, l'embauchage de ces travailleurs doit tomber dans la catégorie des actes privés qui, de par leur nature, constituent une activité commerciale.

Même si la relation fondée sur un contrat de travail est qualifiée d'acte privé, peut‑il en être de même de la relation fondée sur la négociation collective?

Selon l'intervenant, le procureur général du Canada, il faut établir une distinction entre les contrats de travail individuels et les procédures d'accréditation qui déclenchent une relation fondée sur la négociation collective. Il a soutenu que, même si la relation fondée sur un contrat de travail pouvait être considérée comme un acte privé qui tombe dans la catégorie des opérations commerciales, la relation fondée sur la négociation collective ne saurait l'être. Une relation fondée sur la négociation collective, dit‑on, influerait sur la gestion de l'entreprise de l'État souverain. Par ailleurs, il s'agirait d'une relation juridiquement distincte de la relation employeur‑employé en common law. Je ne saurais partager cette opinion.

Il est vrai qu'il existe une distinction juridique entre la common law en matière d'emploi et le régime législatif de la négociation collective prévu dans le Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2. Toutefois, cette distinction juridique n'est aucunement pertinente pour trancher les questions soulevées en l'espèce. La common law en matière d'emploi et le Code portent tous deux sur la réglementation de la relation employeur‑employé. C'est la nature de cette relation employeur‑employé qui doit être examinée au moment de déterminer si l'immunité de juridiction devrait s'appliquer.

Le point de vue selon lequel l'engagement dans une relation fondée sur la négociation collective diffère sensiblement jusqu'à un certain point d'un contrat de travail individuel, découle peut‑être de l'inquiétude sous‑jacente que, dès qu'il accrédite un syndicat, le Conseil possède ensuite de vastes pouvoirs de surveillance des relations patronales‑syndicales dans la base. L'appelant a soulevé la possibilité qu'une grève des employés civils canadiens vienne entraver le fonctionnement de la base. En réponse, le syndicat a fait remarquer que la marine américaine aurait alors la possibilité d'engager des briseurs de grève. On doit se rappeler que le Code canadien du travail n'interdit pas d'engager des briseurs de grève. De même, j'estime qu'on peut présumer volontiers que la vaste organisation militaire des États-Unis a accès à des briseurs de grève.

Il n'y a pas de doute que, par suite de l'accréditation, le CCRT possédera d'autres pouvoirs, y compris celui d'entendre des griefs. Toutefois, cela ne saurait réellement préoccuper l'intimé puisque la marine américaine était parfaitement disposée à accepter un régime américain de négociation collective qui serait régi par la loi américaine applicable. Ainsi, le gouvernement américain a démontré qu'il ne s'oppose pas à l'accréditation d'un syndicat en général et qu'il est disposé à assumer les conséquences de l'accréditation. Le gouvernement américain réclame plutôt l'immunité de juridiction relativement aux poursuites devant un tribunal canadien. Cette réclamation doit être rejetée. L'embauchage d'employés de soutien constitue une activité qu'un particulier pourrait exercer. Il s'agit d'une activité de nature commerciale. Une fois établi que l'État étranger ne jouit pas de l'immunité prévue par la loi canadienne, il ne devrait pas bénéficier d'une dispense spéciale de l'application des lois canadiennes. Un travailleur canadien, qui travaille en sol canadien, ne devrait pas être privé des avantages des lois canadiennes sauf si l'État étranger agit dans un contexte qui justifie l'immunité.

Les tribunaux américains ont notamment statué qu'un État étranger n'a pas droit à l'immunité de juridiction relativement aux procédures engagées devant le National Labour Relations Board, si les actes de l'État concerné sont visés par la définition d'activité commerciale donnée par le législateur. Voir, par exemple, l'arrêt State Bank of India c. N.L.R.B., 808 F.2d 526 (1986), à la p. 535. De même, dans l'arrêt Goethe House New York, German Cultural Center c. N.L.R.B., 869 F.2d 75 (1989), accréditation refusée 110 S.Ct. 52 (1989), la Court of Appeals a examiné, dans ses remarques incidentes, l'impact de l'accréditation d'un syndicat sur le milieu de travail d'un État étranger. Le juge Pierce a fait remarquer que la présence d'un syndicat n'aurait pas d'impact sur la mise en oeuvre par l'État de la politique culturelle allemande. Le gouvernement allemand serait simplement tenu de négocier les conditions de travail de son personnel non allemand. De même, en l'espèce, l'accréditation des préposés à l'entretien ne risque pas de compromettre la sécurité des fonctions de surveillance de la base.

Bref, l'immunité de juridiction existe seulement à l'égard des poursuites judiciaires. Il n'existe aucun principe d'immunité de juridiction qui exempte un gouvernement étranger de l'application des lois canadiennes dans le cas où les actes contestés sont de nature commerciale au sens de la Loi sur l'immunité des États. Les États‑Unis ne peuvent pas réclamer l'immunité de juridiction devant le CCRT. D'après les faits de la présente affaire, il n'existe aucun motif valable pour lequel les Canadiens travaillant au Canada ne devraient pas jouir des avantages et de la protection de la loi canadienne. Cela est d'autant plus vrai lorsqu'il appert que des Américains travaillant aux États‑Unis pour le compte d'un gouvernement étranger auraient droit, dans les mêmes circonstances, au bénéfice de la loi américaine.

Dispositif

Je suis d'avis de rejeter le pourvoi et de répondre par la négative à la première question du renvoi.

Pourvoi accueilli, les juges Sopinka et Cory sont dissidents.

Procureurs de l'appelant: Gowling, Strathy & Henderson, Ottawa.

Procureurs de l'intimée l'Alliance de la fonction publique du Canada: Pink, Larkin, Halifax.

Procureur de l'intimé le procureur général du Canada: John C. Tait, Ottawa.

Procureurs de l'intimé le Conseil canadien des relations du travail: Lang, Michener, Lawrence & Shaw, Toronto.