Just c. Colombie‑Britannique, [1989] 2 R.C.S. 1228
John Just Appelant
c.
Sa Majesté la Reine du chef de la
province de la Colombie‑Britannique Intimée
répertorié: just c. colombie‑britannique
No du greffe: 20246.
1989: 24 février; 1989: 7 décembre.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier et Cory.
en appel de la cour d'appel de la colombie‑britannique
Délits civils -- Responsabilité -- Gouvernement -- Décision de politique ou opérationnelle -- Voiture écrasée par la chute d'un bloc de pierre sur la route -- Système d'inspection et de consolidation des talus rocheux -- Le lien entre les parties est‑il suffisamment étroit pour donner naissance à une obligation de diligence? -- Si oui, s'agit‑il d'une décision de politique qui n'engage pas la responsabilité ou d'une décision opérationnelle qui peut être source de responsabilité? -- Highway Act, R.S.B.C. 1979, chap. 167, art. 8, 14 — Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, chap. 86, art. 2, 3.
D'abondantes chutes de neige avaient obligé l'appelant et sa fille à s'arrêter sur la route. Un bloc de pierre s'est détaché d'un talus boisé bordant la route et s'est écrasé sur la voiture de l'appelant, tuant sa fille et le blessant gravement. L'appelant allègue que l'intimée a fait preuve de négligence en n'entretenant pas convenablement la route.
Le ministère de la Voirie avait mis sur pied un système d'inspection et de travaux de consolidation des talus rocheux. Des ingénieurs procédaient aux inspections et faisaient des recommandations, ensuite une équipe de décapage exécutait les travaux de consolidation dans toute la province. Il était d'usage au ministère de faire, de la route, des inspections visuelles à moins que la chute de roches ou des antécédents d'instabilité à un endroit donné n'indiquent la nécessité pour l'ingénieur d'escalader lui‑même le talus. Les employés de la Voirie faisaient de nombreuses inspections informelles quand ils circulaient sur la route.
Le juge de première instance a conclu que l'ensemble du système d'inspection et la façon dont il fonctionnait était une décision de politique qui échappe au domaine de la responsabilité. Il n'a tiré aucune conclusion quant à savoir si le système d'inspection était raisonnable ou si les inspections elles‑mêmes avaient été effectuées convenablement. La Cour d'appel a confirmé les conclusions du juge de première instance.
Arrêt (le juge Sopinka est dissident): Le pourvoi est accueilli.
Le juge en chef Dickson et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Gonthier et Cory: La province a une obligation de diligence envers les usagers de la route et cette obligation s'étend ordinairement à l'entretien raisonnable des routes. Le ministère de la Voirie pouvait facilement prévoir le risque qu'un défaut d'entretien de la route faisait courir aux usagers. On peut conclure que l'entretien comprend la prévention des dommages pouvant résulter des éboulements.
Un organisme gouvernemental peut être exempté de l'obligation traditionnelle de diligence issue du droit de la responsabilité délictuelle en vertu d'une disposition législative expresse ou lorsque la décision prise est une décision de politique. La qualification de la décision de décision de politique ou de décision opérationnelle dépend de sa nature et non de l'identité des acteurs. De façon générale, les décisions concernant l'allocation de ressources budgétaires à des ministères ou organismes gouvernementaux sont rangées dans la catégorie des décisions de politique. Une décision de politique peut être contestée sur le motif qu'elle n'a pas été prise dans l'exercice réel d'un pouvoir discrétionnaire.
Si, après mûre considération, on conclut que l'organisme gouvernemental a une obligation de diligence et qu'il n'en est pas exempté par la loi ou la nature politique de sa décision, il faut procéder à l'analyse traditionnelle de la responsabilité délictuelle et il faut examiner alors la question de la norme de diligence requise de l'organisme gouvernemental. La méthode et la qualité d'un système d'inspection font manifestement partie de l'aspect opérationnel d'une activité gouvernementale et doivent donc être évaluées dans le cadre de l'examen de la norme de diligence. À ce stade, il faut évaluer la norme de diligence requise en fonction de toutes les circonstances, y compris les restrictions budgétaires et la possibilité de trouver le personnel qualifié et l'équipement nécessaire. Un nouveau procès doit être ordonné en l'espèce pour établir les conclusions de fait relatives à la question de la négligence.
Le juge Sopinka (dissident): L'intimée avait le pouvoir de procéder aux inspections, mais elle n'avait aucune obligation de le faire. Les actes accomplis à l'intérieur des limites de ce pouvoir discrétionnaire ne donnent lieu à aucune obligation de diligence; les actes accomplis à l'extérieur de ces limites peuvent donner lieu à une obligation de diligence en droit privé.
La responsabilité de l'intimée en vertu de la Crown Proceeding Act n'est pas plus grande que celle d'une municipalité. Une municipalité a, en vertu de ses pouvoirs discrétionnaires, le pouvoir d'entretenir les routes mais elle n'a pas l'obligation de le faire. En l'absence de preuve qu'une politique a été adoptée à quelque fin étrangère et non à une fin municipale, il n'appartient pas à une partie de la contester, ni à un tribunal de se prononcer à son sujet. Pour qu'une obligation de droit privé existe, il faudrait démontrer que la section Mécanique des roches a agi en dehors des limites de son pouvoir discrétionnaire délégué pour décider s'il fallait inspecter et de quelle manière l'inspection devait être exécutée.
Les décisions de politique sont à l'abri de la révision parce qu'elles comportent non seulement la décision de faire quelque chose, mais aussi celle de dépenser des deniers publics. L'intimée a agi dans les limites de son pouvoir discrétionnaire quand elle a décidé que des inspections seraient faites et a prévu la manière dont elles seraient tenues. Le pouvoir de décider de l'étendue du programme d'inspection avait été délégué à la section Mécanique des roches.
Jurisprudence
Citée par le juge Cory
Arrêts appliqués: Anns v. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728; Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705; Yuen Kun Yeu v. Attorney‑General of Hong Kong, [1988] A.C. 175; Barratt c. District of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418; Blessing v. United States, 447 F.S. 1160; Sutherland Shire Council v. Heyman (1985), 60 A.L.R. 1; Indian Towing Co., 350 U.S. 61 (1955); United States v. S.A. Empresa De Viacao Aerea Rio Grandense (Varig Airlines), 467 U.S. 797 (1984).
Citée par le juge Sopinka (dissident)
Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2; London Passenger Transport Board v. Upson, [1949] A.C. 155; Barratt c. District of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418; Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board, [1940] 1 K.B. 319; Anns v. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728.
Lois et règlements cités
Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, chap. 86, art. 2, 3(2).
Federal Tort Claims Act, 28 U.S.C. {SS} 2680.
Highway Act, R.S.B.C. 1979, chap. 167, art. 8.
Ministry of Transportation and Highways Act, R.S.B.C. 1979, chap. 280, art. 14.
Municipal Act, R.S.B.C. 1960, chap. 255, art. 513(2).
Doctrine citée
Holding, John D. "The Relationship Between Recent Trends in Tort Litigation and the Current Insurance Crisis in Canada" (1986), 54 Assurances 435.
Klar, Lewis. "Negligence -- Reactions Against Alleged Excessive Imposition of Liability -- A Turning Point?" (1987), 66 R. du B. can. 159.
Ontario. Ontario Task Force on Insurance. Final Report of the Ontario Task Force on Insurance. Toronto: The Task Force, 1986.
Osborne, Philip. "A Critical Evaluation of Liability Insurance, Litigation and Personal Injury Compensation: The Lessons and Choices for Ontario." Study prepared for the Ontario Task Force on Insurance and cited in Final Report of the Ontario Task Force on Insurance. Toronto: The Task Force, 1986.
Rea, Samuel A., Jr. "Economic Perspectives on the Liability Insurance Crisis," in Insurance Law. Special Lectures of the Law Society of Upper Canada, 1987. Don Mills, Ont.: De Boo, 1987.
Stradiotto, Rino A. "Canadian Perspectives on Tort Law: Personal Injury Damages" (1988), 46 The Advocate 737.
Trebilcock, Michael J. "The Insurance -- Deterrence Dilemma of Modern Tort Law: Trends in North American Tort Law and Their Implications for the Current Liability Crisis." Study prepared for the Ontario Task Force on Insurance and cited in Final Report of the Ontario Task Force on Insurance. Toronto: The Task Force, 1986.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique (1986), 10 B.C.L.R. (2d) 223, [1987] 2 W.W.R. 231, 40 C.C.L.T. 160, 1 M.V.R. (2d) 357, qui a rejeté un appel d'une décision du juge McLachlin (1985), 64 B.C.L.R. 349, [1985] 5 W.W.R. 570, 33 C.C.L.T. 49, 34 M.V.R. 124. Pourvoi accueilli avec dépens, le juge Sopinka est dissident.
T. R. Berger et J. N. Laxton, c.r., pour l'appelant.
William A. Pearce et Harvey M. Groberman, pour l'intimée.
//Le juge Cory//
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges Wilson, La Forest, L'Heureux-Dubé, Gonthier et Cory rendu par
LE JUGE CORY -- Le présent pourvoi concerne la manière dont les tribunaux devraient aborder l'étude de la responsabilité civile délictuelle des organismes gouvernementaux.
Les faits
Le matin du 16 janvier 1982, l'appelant et sa fille ont pris la route, se réjouissant certainement d'avance de la perspective d'une journée de ski à Whistler Mountain. Comme il avait beaucoup neigé, ils ont été forcés de s'arrêter sur la voie nord de la route 99. Tandis qu'ils attendaient que la circulation reprenne, un gros bloc de pierre pesant plus d'une tonne s'est détaché du talus boisé qui borde la route et est venu s'écraser sur la voiture de l'appelant. Sa fille a été tuée sous la force de l'impact et lui‑même a été grièvement blessé. Il a intenté la présente action contre l'intimée, alléguant que celle‑ci avait fait preuve de négligence en n'entretenant pas convenablement la route.
La route 99 est une importante voie de communication entre Vancouver et les grandes stations de ski de Whistler Mountain. L'appelant a soutenu qu'il y avait déjà eu d'autres éboulements près du lieu de la tragédie. En outre, on a affirmé que les risques d'éboulements étaient grands en raison des conditions climatiques de gel et de dégel successifs, conjuguées à l'importante accumulation de neige qui endommage les arbres. On a affirmé qu'il est bien connu que les arbres, par un effet de levier, contribuent au phénomène de détachement du roc. L'intimée, a‑t‑on allégué, n'avait pas apporté suffisamment d'attention à tous ces facteurs alors qu'une inspection raisonnable aurait permis de constater que les rochers représentaient un danger pour les usagers de la route.
À l'époque de l'accident, le ministère de la Voirie avait mis sur pied un système d'inspection et de travaux de consolidation des talus rocheux, notamment le long de la route 99. À la tête de l'organisation se trouvait un M. Eastman, ingénieur régional en matériaux géotechniques. Spécialiste en entretien des talus rocheux, ce dernier, avec un autre ingénieur, était chargé d'inspecter les talus et de faire des recommandations sur leur stabilité.
Le ministère comprenait une section Mécanique des roches dont faisait partie M. Oliver, ingénieur en mécanique des roches, responsable de l'inspection et de la stabilisation des roches sur la route 99. Cette section comprenait également une équipe de décapage de la roche, formée en 1971 pour exécuter les travaux de consolidation des talus. Cette équipe travaillait pour l'ensemble de toute la province. Sa fonction était d'enlever les roches potentiellement dangereuses en les détachant à l'aide d'un pied‑de‑biche. Elle enlevait également les arbres pouvant être dangereux pour la sécurité des usagers des voies publiques. Monsieur Oliver devait inspecter les zones d'excavation pour évaluer la stabilité des talus et déterminer s'il y avait risque d'éboulement sur la route. Ses devoirs d'inspection s'étendait à tous les talus où pouvait exister ce genre de danger.
Après inspection des talus rocheux longeant la route 99, l'ingénieur en mécanique des roches faisait part de ses conclusions et de ses recommandations au directeur de district de la voirie, chargé de la région. Ce dernier s'adressait ensuite à l'ingénieur régional en matériaux géotechniques pour obtenir les services de l'équipe de décapage de la roche. Celle‑ci n'avait aucune discrétion quant au lieu et à la date d'exécution de ses travaux; son emploi du temps était fixé selon les demandes de travaux de consolidation présentées à la section Mécanique des roches.
Avant l'accident, l'usage au ministère de la Voirie était de faire une inspection visuelle des tranchées de la route 99. Cette inspection se faisait à partir de la route, à moins de signes ou d'antécédents d'instabilité à un endroit particulier, auquel cas l'ingénieur escaladait lui‑même le talus. En outre, de nombreuses inspections informelles étaient faites par les employés de la Voirie qui, en passant sur la route, cherchaient à détecter des signes de changement dans la paroi rocheuse et des roches dans le fossé.
Les jugements en première instance et en appel
Dans les motifs de jugement du juge de première instance (1985), 64 B.C.L.R. 354, le terme "équipe de décapage de la roche" désigne la section Mécanique des roches. Quoi qu'il en soit, il a statué à la p. 354 que:
[TRADUCTION] . . . l'équipe de décapage de la roche jouissait virtuellement d'une discrétion absolue quant au lieu et à la date d'exécution de ses travaux. C'est elle qui fixait les normes et en assurait l'application. Son pouvoir discrétionnaire allait bien au‑delà de la discrétion opérationnelle se limitant au mode d'application d'une politique établie par d'autres. De fait, le ministère de la Voirie avait confié à l'équipe de décapage de la roche la responsabilité d'élaborer une politique en matière de prévention des éboulements sur les routes.
Le juge a estimé qu'il n'existait aucune norme conformément à laquelle l'équipe de décapage était tenue de travailler et en regard de laquelle sa conduite pouvait être évaluée, si ce n'était la sienne propre. Il en a conclu que la décision d'entreprendre un type d'inspection donné en un endroit particulier était une décision de "politique". Voici sa conclusion à la p. 355:
[TRADUCTION] Le nombre et la qualité des inspections, ainsi que la fréquence du décapage et des autres mesures de redressement étaient des questions de planification et de politique concernant l'utilisation de ressources limitées et la pondération des besoins et des priorités à l'échelle de la province. C'est aux autorités gouvernementales, et non aux tribunaux, qu'il appartient de prendre ce genre de décisions.
Le jugement de première instance n'a tiré aucune conclusion quant à savoir si le système d'inspection du ministère de la Voirie était raisonnable ou si les inspections elles‑mêmes avaient été effectuées convenablement. Comme nous l'avons indiqué, le juge estimait que tout le système et les méthodes d'inspection relevaient de la planification et de la politique, activités qui échappent au domaine de la responsabilité.
La Cour d'appel (1986), 10 B.C.L.R. (2d) 223, a conclu que le juge de première instance avait examiné les éléments appropriés pour décider que le nombre et la qualité des décisions relatives aux inspections, de même que les décisions concernant les travaux à effectuer à un endroit particulier étaient des décisions de politique, par opposition à des décisions opérationnelles. Cette cour a confirmé la conclusion du juge de première instance portant que les décisions en cause en l'espèce étaient des décisions de politique n'engageant pas la responsabilité, et non des décisions relatives à la mise en {oe}uvre d'une politique. L'appel a été rejeté sans convocation de l'intimée.
Critères à appliquer
Dans les cas où, comme en l'espèce, des allégations de négligence sont dirigées contre un organisme gouvernemental, il y a lieu, pour les tribunaux, d'appliquer les critères établis par lord Wilberforce dans l'arrêt Anns v. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728. Voici ce qu'il déclare aux pp. 751 et 752:
[TRADUCTION] Les trois arrêts suivants de la présente cour -‑ Donoghue v. Stevenson, [1932] A.C. 562, Hedley Byrne & Co. Ltd. v. Heller & Partners Ltd., [1964] A.C. 465, et Dorset Yacht Co. Ltd. v. Home Office, [1970] A.C. 1004, ont établi le principe selon lequel, lorsqu'il s'agit de prouver qu'il existe une obligation de diligence dans une situation donnée, il n'est pas nécessaire de démontrer que les faits de cette situation sont semblables aux faits de situations antérieures où il a été jugé qu'une telle obligation existait. Il faut plutôt aborder cette question en deux étapes. En premier lieu, il faut se demander s'il existe, entre l'auteur allégué de la faute et la personne qui a subi le préjudice, un lien suffisamment étroit de proximité ou de voisinage pour que le manque de diligence de la part de l'auteur de la faute puisse raisonnablement être perçu par celui‑ci comme étant susceptible de causer un préjudice à l'autre personne ‑- auquel cas il existe à première vue une obligation de diligence. Si on répond par l'affirmative à la première question, il faut se demander en second lieu s'il existe des motifs de rejeter ou de restreindre la portée de l'obligation, la catégorie de personnes qui en bénéficient ou les dommages qui peuvent découler de l'inexécution de cette obligation: voir l'affaire Dorset Yacht, [1970] A.C. 1004, Lord Reid à la p. 1027. [Je souligne.]
Ces critères ont reçu l'approbation de la majorité de notre Cour dans l'arrêt Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2. Les juges Beetz et L'Heureux‑Dubé les ont également spécifiquement mentionnés dans l'arrêt Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705. Certes, il n'est peut‑être pas toujours souhaitable d'adopter servilement cette démarche en deux temps: voir Yuen Kun Yeu v. Attorney‑General Hong Kong, [1988] A.C. 175 (C.P.), aux pp. 190, 191 et 194. Néanmoins, dans tous les cas où on allègue la conduite négligente d'un organisme gouvernemental, il est opportun de déterminer d'abord si le défendeur avait, envers le demandeur, une obligation de diligence.
En l'espèce, l'accident s'est produit sur une route à grande circulation dans la province de la Colombie‑Britannique. Dans la vive compétition qu'elles se livrent pour attirer les touristes, les provinces canadiennes vantent chacune leurs mérites et leurs attractions. Les installations de ski de Whistler représentent, à n'en pas douter, une attraction magnifique. Il est difficile d'imaginer invitation plus claire à ces installations que la route provinciale qui y mène. Au regard de cette invitation à utiliser tant les installations que la route qui y conduit, il semblerait qu'à part certaines exemptions spécifiques découlant d'une disposition législative ou d'un principe établi de common law, la province avait une obligation de diligence envers les usagers de ces routes. Cette obligation de diligence s'étendrait ordinairement à l'entretien raisonnable des routes. En tant qu'usager de la route, l'appelant avait certainement avec l'intimée un lien de proximité suffisante pour être visé par l'obligation de diligence. En l'espèce, on peut affirmer qu'il serait éminemment raisonnable de la part de l'appelant à titre d'usager de la route de s'attendre à ce qu'elle soit raisonnablement entretenue. Pour le ministère de la Voirie, le risque que des usagers subissent un préjudice si la route n'est pas raisonnablement entretenue est un risque aisément prévisible. À la lumière de la preuve présentée par l'appelant, on pourrait enfin conclure que l'entretien comprend la prévention des dommages pouvant résulter des éboulements.
L'existence d'une obligation de diligence étant établie, il est nécessaire ensuite d'examiner deux questions pour décider si l'intimée peut être tenue responsable. En premier lieu, il faut examiner la législation applicable pour voir si elle impose à l'intimée une obligation d'entretenir ses routes ou si, subsidiairement, elle crée une exonération de responsabilité en cas de défaut d'entretien. En second lieu, il faut se demander si la province est exonérée de toute responsabilité au motif que le système des inspections, notamment leur fréquence et leur qualité, constitue une décision de "politique" émanant d'un organisme gouvernemental.
Les lois applicables
L'article 8 de la Highway Act, R.S.B.C. 1979, chap. 167, prévoit ce qui suit à l'égard de la construction et de l'entretien des routes:
[TRADUCTION] 8. Le ministre peut [. . .] assurer l'entretien d'une voie publique sur tout bien‑fonds acquis en vertu des pouvoirs conférés par la présente loi . . .
et l'art. 14 de la Ministry of Transportation and Highways Act, R.S.B.C. 1979, chap. 280:
[TRADUCTION] 14. Le ministre est chargé de la gestion, du contrôle et de la supervision de toutes les questions relatives à l'acquisition, à la construction, à la réparation, à l'entretien, à la modification, à l'amélioration et à l'exploitation des [. . .] routes . . .
La responsabilité qui incombe à l'intimée dans l'exercice de ces pouvoirs est limitée par les art. 2 et 3 de la Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, chap. 86, lesquels disposent:
[TRADUCTION] 2. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi,
. . .
c) la Couronne est assimilée à une personne pour les fins de la responsabilité civile . . .
3. . . .
(2) L'article 2 n'a pas pour effet
. . .
f)d'imposer à la Couronne, dans ses pouvoirs en matière de voirie, une responsabilité plus grande que celle d'une corporation municipale exerçant les mêmes pouvoirs.
Le libellé de ces dispositions législatives n'indique pas que l'intimée est exemptée de son obligation d'entretenir les routes de façon raisonnable. Au contraire, on peut en déduire que la province a au moins les mêmes obligations à cet égard que celles qui incombent à une municipalité en matière de réparation des routes municipales.
La décision de la section Mécanique des roches quant à la fréquence et à la qualité des inspections est‑elle une décision de "politique" exemptant l'intimée de toute responsabilité?
L'intimée s'est appuyée en grande partie sur l'arrêt de notre Cour Barratt c. District of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418. Dans cette espèce, le dommage résultait de la présence d'un nid‑de‑poule dans la rue. Il avait été établi que la Ville de North Vancouver avait comme politique d'inspecter ses rues toutes les deux semaines. Aucun nid‑de‑poule n'avait été décelé lors de l'inspection qui avait eu lieu une semaine avant l'accident. On a jugé que cette politique était raisonnable et adéquate. Au nom de la Cour, le juge Martland a cependant ajouté que la municipalité ne pouvait être tenue responsable de négligence pour avoir adopté une politique d'inspection plutôt qu'une autre. Voici ce qu'il affirme à ce sujet aux pp. 427 et 428:
En substance, il [le juge de première instance] conclut que la Municipalité aurait dû instituer un système d'inspection continue pour assurer la prévention de tout dommage possible et il juge qu'en l'absence d'un tel système, la Municipalité doit le cas échéant être tenue responsable des dommages.
À mon avis, il n'existe pas d'obligation semblable. La Municipalité, un corps public, a exercé son pouvoir d'entretenir Marine Drive. La Loi ne l'obligeait pas à le faire. La méthode qu'elle a choisie pour exercer ce pouvoir est une question de politique qu'il lui appartenait de déterminer. Si, dans l'application de sa politique, ses employés avaient agi de façon négligente, causant des dommages, sa responsabilité aurait pu être engagée, mais on ne peut juger que la Municipalité a été négligente parce qu'elle a élaboré une politique d'entretien plutôt qu'une autre.
Le système d'inspection de la municipalité ayant déjà été jugé éminemment raisonnable, cette affirmation n'était pas essentielle à la décision. On ne prétendait pas non plus que la ville avait été négligente dans l'application de ce système. L'arrêt de la Cour était donc fondé dans cette affaire sur la conclusion que le système d'inspection établi était raisonnable et que son application ne révélait aucune négligence. En toute déférence, je suis d'avis que cette partie des motifs sur laquelle s'appuie l'intimée allait plus loin que nécessaire aux fins de la décision ou approprié comme déclaration de principe. Par exemple, la Cour n'aurait pas accepté comme "décision de politique" un système prévoyant l'inspection des rues d'une grande municipalité urbaine une fois tous les cinq ans. Dès lors que le principe de l'inspection est établi, une partie doit pouvoir attaquer le système comme n'ayant pas été instauré dans l'exercice de bonne foi d'un pouvoir discrétionnaire et prouver que, compte tenu de toutes les circonstances, y compris les restrictions budgétaires, il y a lieu que le tribunal se prononce sur la question.
Les fonctions du gouvernement et des organismes qui en dépendent se sont multipliées de façon phénoménale depuis le début du siècle. Les organismes gouvernementaux ont souvent représenté, et représentent encore aujourd'hui, le meilleur moyen, à vrai dire le seul moyen, de protéger le public dans les multiples situations difficiles auxquelles il est confronté. Il peut s'agir de la distribution ou de la fabrication de produits alimentaires ou pharmaceutiques, de production d'énergie, de protection de l'environnement, de transport et de tourisme, de prévention des incendies ou de construction. En raison de la complexité croissante de la vie, les organismes gouvernementaux interviennent dans presque tous les aspects du quotidien. Cette présence gouvernementale accrue a donné naissance à des incidents qui auraient entraîné une responsabilité civile délictuelle s'ils étaient survenus entre particuliers. L'immunité gouvernementale initiale en matière de responsabilité délictuelle était devenue intolérable. C'est pourquoi des lois ont été adoptées pour imposer de façon générale à la Couronne la responsabilité de ses actes comme si elle était une personne. Cependant, la Couronne n'est pas une personne et elle doit pouvoir être libre de gouverner et de prendre de véritables décisions de politique sans encourir pour autant une responsabilité civile délictuelle. On ne saurait, par contre, restaurer l'immunité complète de la Couronne en qualifiant de "politique" chacune de ses décisions. D'où le dilemme qui a donné lieu à l'incessante bataille judiciaire autour de la différence entre "décision de politique" et "décision opérationnelle". La distinction sera particulièrement difficile à faire dans les cas où on peut s'attendre à des inspections gouvernementales.
Il est difficile d'établir la ligne de démarcation entre le "politique" et l'"opérationnel", mais il est essentiel de le faire. Le juge Becker de la Cour de District des États‑Unis s'est exprimé avec beaucoup de clarté à cet égard dans l'arrêt Blessing v. United States, 447 F.S. 1160. Il devait, dans cette affaire, statuer sur une poursuite intentée en vertu de la Federal Tort Claims Act, 28 U.S.C. {SS} 2680, qui dispose:
[TRADUCTION] Les dispositions du présent chapitre et l'alinéa 1346b) du présent titre ne s'appliquent pas à —
a) une poursuite fondée sur l'acte ou l'omission d'un fonctionnaire dans l'exécution diligente d'une loi ou d'un règlement, que ces derniers soient ou non valides, ou fondée sur l'exercice ou le défaut d'exercice d'une fonction ou d'un pouvoir discrétionnaires de la part d'un organisme fédéral ou d'un fonctionnaire, qu'il y ait eu ou non abus de cette discrétion.
Voici ce qu'écrit le juge Becker à la p. 1170:
[TRADUCTION] En la lisant comme un tout et en essayant d'en discerner le principe sous‑jacent, il nous apparaît que cette disposition vise uniquement à empêcher que les actions en responsabilité civile délictuelle ne deviennent l'instrument de l'ingérence judiciaire dans l'exercice approprié du pouvoir décisionnel par d'autres organes du gouvernement, et à protéger "le gouvernement contre l'assujettissement à une responsabilité civile susceptible de réduire gravement l'efficacité des activités gouvernementales", United States v. Muniz, 374 U.S. 150, 163, 83 S.Ct. 1850, 1858, 10 L.Ed.2d 805 (1963). Les lois, règlements et fonctions discrétionnaires, visés à {SS} 2680a) sont, en règle générale, les manifestations de jugements à caractère politique que portent les organes politiques. Dans notre système de gouvernement tripartite, les tribunaux n'ont généralement aucun rôle important à jouer dans la prise de ces décisions. Le judiciaire se confine plutôt ‑- ou est confiné par des dispositions législatives comme l'exception relative aux fonctions discrétionnaires prévue par la FTCA ‑- à la détermination de questions de fait en regard de normes de droit objectives et perceptibles. Dans les actions en responsabilité délictuelle comme celle dont nous sommes saisis en l'espèce, il y a absence notable de telles normes objectives lorsqu'il s'agit non de négligence, mais de sagesse sociale, non de diligence, mais de faisabilité politique, et non de ce qui est raisonnable mais de ce qui est efficace économiquement. Le droit de la responsabilité délictuelle n'est pas le laboratoire approprié pour tester le bien‑fondé de décisions sociales, politiques ou économiques.
La nécessité d'établir une distinction entre une décision de politique gouvernementale et sa mise en {oe}uvre opérationnelle est donc évidente. Les véritables décisions de politique devraient être à l'abri des poursuites en responsabilité délictuelle, de sorte que les gouvernements soient libres de prendre leurs décisions en fonction de facteurs sociaux, politiques ou économiques. Cependant l'application de ces décisions peut fort bien engager la responsabilité. Sur quels principes directeurs les tribunaux peuvent‑ils donc s'appuyer pour faire cette distinction entre le politique et l'opérationnel?
S'exprimant en son nom et en celui d'un autre membre de la Haute Cour de l'Australie, dans l'arrêt Sutherland Shire Council v. Heyman (1985), 60 A.L.R. 1, le juge Mason a énoncé des principes très utiles à mon avis. Les voici:
[TRADUCTION] L'arrêt Anns a établi que les actes et omissions qui correspondent à des éléments de définition de politique et discrétionnaires que comporte l'exercice de pouvoirs discrétionnaires conférés par la loi ne peuvent donner naissance à une obligation de diligence. On a dit qu'il appartient à l'autorité publique d'établir cet équilibre entre les exigences d'efficacité et d'économie comme le lord juge du Parcq l'a évoqué dans l'arrêt Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board, [1940] 1 KP 319, à la p. 338, et que le tribunal ne doit pas substituer sa décision à celle de l'autorité publique dans les domaines que le législateur a confiés à cette dernière (Dorset Yacht Co. v. Home Office, [1970] AC 1004, aux pp. 1031, 1067 et 1068, Anns, à la p. 754, Barratt c. District of North Vancouver (1980), 114 D.L.R. (3d) 577). Bien que ces directives emportent l'adhésion en ce qui touche les prises de décisions politiques, leur force persuasive est moins évidente lorsqu'on les applique à d'autres domaines comportant des éléments discrétionnaires. La norme de négligence que les tribunaux utilisent pour déterminer s'il y a eu manquement à une obligation de diligence ne peut s'appliquer à une décision de politique, mais elle peut s'appliquer aux décisions opérationnelles. En conséquence, il est possible qu'il existe une obligation de diligence relativement à des considérations discrétionnaires n'entrant pas dans la catégorie des décisions de politique, d'après la division établie entre les facteurs politiques d'une part, et les facteurs opérationnels d'autre part. Cette classification a évolué à la faveur de l'interprétation qu'ont donnée les tribunaux à l'exception visant l'exercice d'une fonction discrétionnaire, prévue par la Federal Tort Claims Act des États‑Unis -‑ voir Dalehite v. United States (1953), 346 US 15, [. . .] United States v. Varig Airlines, précité. En levant l'immunité gouvernementale et en assujettissant le gouvernement des États‑Unis à la même responsabilité que celle qu'encourrait une personne physique placée dans les mêmes circonstances, sous réserve de l'exception relative aux "fonctions discrétionnaires", la Federal Tort Claims Act vise le même objet que l'art. 64 de la Judiciary Act, 1903 (Cth).
Il n'est pas facile de faire la distinction entre les facteurs politiques et opérationnels, mais on pourra tracer la ligne de démarcation si l'on admet qu'une autorité publique n'assume aucune obligation de diligence à l'égard de décisions comportant des facteurs et des contraintes d'ordre financier, économique, social ou politique, ou qui sont dictées par ces derniers. Ainsi, les allocations budgétaires et les contraintes qui en découlent en termes de répartition des ressources ne sauraient donner lieu à une obligation de diligence. Mais il peut en être autrement lorsque les tribunaux sont appelés à appliquer une norme de diligence à un acte ou à une omission qui est simplement le produit d'une directive administrative, de l'opinion d'un expert ou d'un professionnel, ou encore de normes techniques ou de la norme générale de ce qui est raisonnable. [Je souligne.]
Une autorité publique est assujettie à l'obligation de diligence à moins d'un motif valable de l'en exempter. Un motif valable d'exemption est le cas d'une véritable décision de politique prise par un organisme gouvernemental. Or ce qui constitue une décision de politique peut varier à l'infini et être prise à divers échelons, bien que ce soit normalement à un haut niveau.
Il ressort des arrêts Anns v. Merton London Borough Council et City of Kamloops v. Nielsen, précités, qu'un organisme gouvernemental prenant une décision en matière d'inspection doit agir de façon raisonnable dans l'exercice réel de son pouvoir discrétionnaire. Pour ce faire, il doit spécifiquement considérer l'opportunité des inspections et le système qu'il établit, le cas échéant, doit être raisonnable eu égard à toutes les circonstances.
Supposons par exemple qu'à un haut niveau, on a pris une décision de politique au sujet de l'inspection des phares. Si par ailleurs une autre décision de politique était prise de répondre aux besoins de la sécurité aérienne en construisant des installations aéroportuaires additionnelles et qu'en conséquence il n'y aurait pas de fonds disponibles pour l'inspection des phares, cette dernière décision de politique constituerait alors l'exercice réel d'un pouvoir discrétionnaire et serait, à ce titre, inattaquable. Si un phare s'éteignait par suite d'un défaut d'inspection et qu'un naufrage survenait, aucune responsabilité ne pourrait être imputée à l'organisme gouvernemental. Le résultat serait le même dans le cas où l'inspection des phares n'aurait pu se faire que tous les deux ans par suite d'une décision de politique d'augmenter les fonds alloués à la formation continue de la main‑d'{oe}uvre et de réduire les fonds consacrés à l'inspection des phares. Encore une fois, il s'agirait de l'exercice réel d'un pouvoir discrétionnaire. Ainsi, il est possible que la décision de ne pas faire d'inspections ou de réduire leur fréquence soit une décision de politique inattaquable, pourvu qu'elle constitue l'exercice raisonnable d'un pouvoir discrétionnaire réel, fondé par exemple sur la disponibilité des fonds.
Par contre, si la décision est prise d'inspecter les phares, le système d'inspection mis en place doit être raisonnable et les inspections doivent être effectuées convenablement: voir Indian Towing Co., 350 U.S. 61 (1955). Ainsi, une fois prise la décision de politique de procéder à des inspections, la cour peut, aux fins de déterminer si l'organisme gouvernemental a exercé la diligence requise, examiner le programme d'inspection pour s'assurer qu'il est raisonnable et qu'il a été raisonnablement exécuté à la lumière de toutes les circonstances, y compris la disponibilité des fonds.
À l'échelon inférieur, des inspecteurs du gouvernement qui vérifient en atelier la qualité de pièces d'avion manufacturées peuvent prendre la décision de principe de faire des vérifications ponctuelles de pièces fabriquées à différents moments d'une journée, plutôt que de vérifier toutes les pièces produites pendant une heure spécifique de la journée. Le choix de la méthode pourrait très bien être dicté tant par le manque de personnel formé que par l'insuffisance des fonds nécessaires pour assurer la présence des inspecteurs. Dans ces circonstances, la décision de procéder à des contrôles ponctuels ne pourrait être attaquée. (Voir United States v. S.A. Empresa De Viacao Aerea Rio Grandense (Varig Airlines), 467 U.S. 797 (1984).)
Il se peut donc qu'une véritable décision de politique soit prise à un niveau inférieur, pourvu que l'organisme gouvernemental établisse que cette décision était raisonnable eu égard à toutes les circonstances.
La question de l'existence d'une obligation de diligence doit être examinée séparément et distinctement de la question de la norme de diligence dont devrait faire preuve l'organisme gouvernemental en cause.
Prenons le cas où un organisme gouvernemental assume indéniablement une obligation de diligence envers un particulier dont il n'est pas exempté en raison soit d'une disposition législative, soit du fait qu'il s'agit d'une vraie décision de politique. Dans cette hypothèse, l'obligation de diligence qu'assumerait l'organisme gouvernemental serait identique à celle qu'ont les particuliers entre eux. Néanmoins la norme de diligence imposée à la Couronne pourrait ne pas être la même que celle qu'on exige d'un particulier. Ainsi, on s'attend à ce qu'une personne entretienne raisonnablement son trottoir ou son allée, tandis qu'un organisme gouvernemental, comme l'intimée, peut être responsable de l'entretien de centaines de kilomètres de routes. Il se peut que la fréquence et la nature des inspections requises du particulier diffèrent de celles exigées de la Couronne. Dans chaque cas, la fréquence et la méthode doivent être raisonnables compte tenu de toutes les circonstances. L'organisme gouvernemental devrait pouvoir démontrer qu'au regard de la nature et de l'ampleur du risque, son système d'inspection était raisonnable compte tenu de toutes les circonstances, y compris les limites budgétaires, le personnel et l'équipement dont il disposait, et qu'il a satisfait à la norme de diligence qui lui était imposée.
Il peut être opportun ici de résumer les principes et le raisonnement applicables, à mon avis, dans les cas de ce genre. En règle générale, l'obligation traditionnelle de diligence issue du droit de la responsabilité délictuelle s'appliquera à un organisme gouvernemental de la même façon qu'à un particulier. Pour déterminer si une telle obligation existe, il faut d'abord se demander s'il y a entre les parties une proximité suffisante pour en justifier l'imposition. Un organisme gouvernemental peut être exempté de cette obligation par une disposition législative expresse. Par ailleurs, l'exemption peut découler de la nature de la décision prise. Ainsi, un organisme gouvernemental sera exempté de l'imposition d'une obligation de diligence dans les situations qui résultent de ses décisions de pure politique.
Pour déterminer si une décision est une décision de politique, il ne faut pas oublier que de telles décisions sont généralement prises par des personnes occupant un poste élevé au sein de l'organisme mais qu'elles peuvent aussi émaner d'un échelon inférieur. La qualification de la décision dépend de sa nature et non de l'identité des acteurs. De façon générale, les décisions concernant l'allocation de ressources budgétaires à des ministères ou organismes gouvernementaux seront rangées dans la catégorie des décisions de politique. En outre, il ne faut pas oublier qu'une décision de politique peut être contestée sur le motif qu'elle n'a pas été prise dans l'exercice réel d'un pouvoir discrétionnaire. Si, après mûre considération, on conclut que l'organisme gouvernemental a une obligation de diligence et qu'il n'en est pas exempté par la loi ou la nature politique de sa décision, il faut procéder alors à l'analyse traditionnelle de la responsabilité délictuelle, et c'est la question de la norme de diligence requise de l'organisme gouvernemental qui doit alors être examinée.
La méthode et la qualité d'un système d'inspection font manifestement partie de l'aspect opérationnel d'une activité gouvernementale et doivent donc être évaluées dans le cadre de l'examen de la norme de diligence. À ce stade, la norme à respecter dans l'opération en cause doit être déterminée en fonction de toutes les circonstances, y compris par exemple les restrictions budgétaires et la possibilité de trouver le personnel qualifié et l'équipement nécessaire.
Pour ce qui est de l'espèce, il convient maintenant d'appliquer les principes qu'a énoncés le juge Mason dans l'arrêt Sutherland Shire Council v. Heyman, précité, afin de déterminer si la ou les décisions de l'organisme gouvernemental étaient des décisions de politique exonérant la province de toute responsabilité. Ici, c'est la façon dont les contrôles étaient effectués, leur fréquence ou leur rareté qui ont été contestées ainsi que la manière dont les arbres situés au‑dessus du talus rocheux auraient dû être inspectés, le moment auquel cette inspection aurait dû avoir lieu et la manière dont les travaux d'excavation et de décapage auraient dû être menés. En résumé, les pouvoirs publics avaient adopté un plan qui comportait l'inspection visuelle des talus et d'autres inspections de ces talus lorsqu'il était justifié de prendre des mesures de sécurité additionnelles. Toutes ces décisions font partie de ce que le juge Mason décrit comme [TRADUCTION] "le produit d'une directive administrative, de l'opinion d'un expert ou d'un professionnel, ou encore de normes techniques ou de normes générales de diligence". Il ne s'agissait donc pas de décisions pouvant être qualifiées de "politiques". Il s'agissait plutôt de manifestations de la mise en {oe}uvre de la décision de procéder à des inspections et donc de décisions opérationnelles. À ce titre, elles étaient assujetties au contrôle de la cour aux fins de déterminer si l'intimée avait été négligente ou si elle avait respecté la norme appropriée de diligence.
En première instance, on a conclu que le nombre et la fréquence des inspections, du décapage et des autres mesures de redressement étaient des questions de politique, de sorte qu'aucune conclusion de fait n'a été tirée à l'égard de la norme de diligence. Puisque l'affaire relevait du domaine opérationnel, l'intimée n'était pas à l'abri des poursuites et la question de la négligence aurait dû être examinée dans sa totalité. L'appelant était donc en droit d'obtenir une conclusion de fait sur ces questions et un nouveau procès devrait être ordonné à cette fin.
Il se peut bien qu'à ce nouveau procès, l'intimée convainque la cour qu'elle a respecté la norme de diligence requise. Bien qu'en vertu de la Crown Proceeding Act, la Couronne soit assimilée à une personne en matière de responsabilité, elle n'est pas pour autant dans la même situation qu'un particulier. Répétons‑le, l'intimée est chargée, non pas de l'entretien d'un allée ou d'un chemin privé, mais de l'entretien de centaines de kilomètres de routes traversant un terrain difficile et montagneux, le tout dans les limites de contraintes budgétaires. Comme il a été souligné précédemment, les décisions concernant les allocations budgétaires entre ministères ou organismes gouvernementaux seront normalement des décisions de politique qui ne pourront engager la responsabilité civile délictuelle, bien qu'elles puissent avoir un effet sur la fréquence des inspections et la façon dont ces dernières peuvent être effectuées. Tous ces facteurs devraient être pris en compte pour déterminer si le système a été adopté dans l'exercice réel d'un pouvoir discrétionnaire et si, dans le cadre de ce système, la fréquence, la qualité et les méthodes d'inspection étaient raisonnables.
Cette manière d'aborder la question est équitable tant pour l'organisme gouvernemental que pour le poursuivant. L'existence d'une obligation de diligence et l'absence d'exemption ayant été établies, le procès permettra de déterminer si l'organisme gouvernemental a respecté la norme de diligence requise. À ce stade, le système et les méthodes d'inspection pourront faire l'objet d'un examen, compte tenu cependant des restrictions budgétaires imposées et du personnel et de l'équipement disponibles pour effectuer une telle inspection.
Dispositif
En conséquence, un nouveau procès doit être tenu afin de déterminer si, eu égard à toutes les circonstances, l'intimée a respecté la norme de diligence qui devrait raisonnablement lui être imposée en ce qui concerne la fréquence des inspections des talus rocheux et la manière d'y procéder, ainsi que les travaux de coupe et de décapage qui y ont été faits.
L'appelant a droit aux dépens du pourvoi devant notre Cour ainsi que devant la Cour d'appel de la Colombie‑Britannique. La question des dépens en première instance est laissée à la discrétion du juge qui présidera le nouveau procès.
//Le juge Sopinka//
Version française des motifs rendus par
LE JUGE SOPINKA (dissident) — Ce pourvoi soulève la question de la responsabilité d'un organisme public pour négligence, en l'absence de violation d'une obligation de diligence prévue par la loi. Les faits sont exposés dans les motifs du juge Cory que j'ai eu l'avantage de lire. Malheureusement je ne puis souscrire à sa conclusion. À mon avis, la conclusion à laquelle sont parvenus le juge de première instance, (1985), 64 B.C.L.R. 349, et la Cour d'appel, à l'unanimité, (1986), 10 B.C.L.R. (2d) 223, était la bonne. Le juge Hinkson, au nom de la Cour d'appel, a exprimé cette conclusion en confirmant l'extrait suivant des motifs du juge McLachlin (maintenant juge de cette Cour):
[TRADUCTION] . . . je conclus que les décisions contestées ici relèvent du domaine politique et ne peuvent être révisées par cette Cour. Le nombre et la qualité des inspections, ainsi que la fréquence du décapage et des autres mesures de consolidation étaient des questions de planification et de politique comportant l'utilisation de ressources limitées et la pondération des besoins et des priorités à l'échelle de la province. C'est aux autorités gouvernementales, et non aux tribunaux, qu'il appartient de prendre ce genre de décisions.
Le droit de la responsabilité civile délictuelle a évolué relativement récemment en imposant aux organismes publics une obligation de diligence de common law fondée sur le principe de la proximité ou des liens étroits fréquemment désigné comme le principe de l'arrêt Anns. Cela a eu pour effet d'augmenter considérablement leur responsabilité pour négligence à l'égard d'activités que la loi autorise mais au sujet desquelles elle n'impose aucune obligation de diligence. Ce n'est pas la loi qui est à l'origine de cette modification du droit mais l'évolution de la common law qui a traditionnellement tenu compte des opinions et des besoins changeants de la société. Cet élargissement de la responsabilité civile par suite de cette évolution et d'autres développements dans le droit de la responsabilité civile délictuelle a été à l'origine d'une crise dans ce domaine du droit et de demandes de réévaluation complète du système même de la responsabilité civile délictuelle. Le postulat fondamental de la répartition des pertes en fonction de la faute fait l'objet de vives critiques. Aux États‑Unis, on s'accorde de plus en plus à dire que le système de responsabilité délictuelle est responsable de la crise de l'assurance responsabilité. Aujourd'hui, les partisans d'une réforme législative complète du système de responsabilité délictuelle sont nombreux. Ces changements sont analysés dans le Final Report of the Ontario Task Force on Insurance (mai 1986), à la p. 52, remis au ministère des Institutions financières. On y fait mention de l'étude du professeur Michael J. Trebilcock "The Insurance ‑- Deterrence Dilemma of Modern Tort Law: Trends in North American Tort Law and Their Implications for the Current Liability Crisis" (21 avril 1986). Voici ce que dit le rapport du groupe de travail aux pp. 53 et 54, que:
[TRADUCTION] Une conclusion fondamentale de l'étude de Trebilcock est que "l'explosion" actuelle en droit américain de la responsabilité délictuelle ne résulte pas de l'extension donnée par les tribunaux aux théories américaines de la responsabilité stricte, déjà très avancées, mais plutôt de l'extension donnée par les tribunaux à la théorie traditionnelle de la responsabilité pour négligence et à son application à un éventail toujours plus grand d'activités et de lésions.
Puis plus loin, à la p. 54:
[TRADUCTION] Tout indique que des tendances semblables existent dans le droit canadien en matière de négligence et qu'il y aura une évolution semblable au Canada. La raison de cette expansion inévitable de la responsabilité, même à l'intérieur des limites de la théorie traditionnelle de la négligence, est une question qui est inextricablement enracinée dans ce que nous décrirons plus tard comme le "dilemme de l'assurance et de la dissuasion" dans le droit moderne de la responsabilité délictuelle.
Ce dilemme est décrit dans un mémoire préparé par Philip Osborne pour le groupe de travail, dont un extrait est cité aux pp. 61 et 62 du rapport:
[TRADUCTION] Cette transformation radicale du système fondé sur la faute [. . .] est un changement qui ne s'explique qu'en fonction de l'assurance‑responsabilité et de la compassion des juges à l'égard des victimes du progrès social. Les juges qui, dans leurs jugements écrits, ne donnent aucune indication de la prépondérance de l'assurance‑responsabilité sont en réalité tout à fait conscients que dans presque tous les cas le défendeur ne paie pas et qu'ils ont à décider en dernière analyse si le demandeur devrait être indemnisé par des sommes provenant de l'assurance [. . .] La prépondérance de l'assurance‑responsabilité a modifié fondamentalement le rôle moralisateur du déplacement de la perte en fonction de la faute. Le mécanisme de déplacement de la perte a été transformé en un mécanisme d'étalement de la perte et il est plus juste maintenant de dire du système fondé sur la faute qu'il est un système fondé sur la faute et l'assurance. On a diminué l'importance des aspects punitifs et dissuasifs de la faute, et l'indemnisation est devenue la fonction principale du droit de la responsabilité civile délictuelle.
D'autres auteurs donnent généralement leur appui à ces critiques du système de la responsabilité civile délictuelle: Holding, "The Relationship Between Recent Trends in Tort Litigation and the Current Insurance Crisis in Canada" (1986), 54 Assurances 435; Stradiotto, "Canadian Perspectives on Tort Law: Personal Injury Damages" (1988), 46 The Advocate 737; Rea, "Economic Perspectives on the Liability Insurance Crisis", dans Insurance Law, Special Lectures of the Law Society of Upper Canada, 1987; Klar, "Negligence -‑ Reactions Against Alleged Excessive Imposition of Liability -- A Turning Point?" (1987), 66 R. du B. can. 159.
J'ai attiré l'attention sur cette évolution afin de faire ressortir que même si le droit de la responsabilité délictuelle doit évoluer avec les époques, ce n'est pas le moment d'effectuer des changements. Or, j'estime que les motifs de mon collègue auraient pour effet d'étendre considérablement la responsabilité des organismes publics pour négligence en assujettissant à l'examen judiciaire leurs décisions de politique qui jusqu'ici n'étaient pas susceptibles de révision.
Le point de départ de l'application du principe de l'arrêt Anns est qu'il n'existe aucune obligation légale envers le demandeur d'effectuer une chose dont l'omission est la cause alléguée de ses blessures. Plusieurs organismes publics ont le pouvoir, mais non l'obligation, d'accomplir une fonction donnée. Dans ces circonstances, ils ont le pouvoir discrétionnaire de l'accomplir ou non. Les actes accomplis à l'intérieur des limites de ce pouvoir discrétionnaire ne donnent lieu à aucune obligation de diligence. Les actes accomplis à l'extérieur de ces limites peuvent donner lieu à une obligation de diligence en droit privé. Dans l'arrêt, Ville de Kamloops c. Nielsen, [1984] 2 R.C.S. 2, le juge Wilson, au nom de la majorité, a résumé le principe de l'arrêt Anns de la façon suivante, à la p. 11:
Lord Wilberforce a conclu que le défendeur dans l'affaire Anns avait une obligation de droit privé envers le demandeur. Il devait exercer un pouvoir discrétionnaire réel et décider s'il inspecterait les fondations et, s'il décidait de le faire, il devait faire preuve d'une compétence et d'une diligence raisonnables en le faisant. Il a conclu que les allégations de négligence étaient compatibles avec le fait que le conseil ou son inspecteur avaient excédé tout pouvoir discrétionnaire délégué quant à l'exécution d'une inspection ou quant à la manière de l'exécuter.
S'il y a violation d'une obligation légale envers le demandeur, il n'est pas nécessaire de faire appel à l'obligation de droit privé fondée sur le principe de la proximité. Dans l'arrêt London Passenger Transport Board v. Upson, [1949] A.C. 155, à la p. 168, lord Wright a dit:
[TRADUCTION] Le droit prévu par la loi tire son origine de la loi, mais le recours de l'action en dommages‑intérêts provient de la common law afin de rendre exécutoire en faveur du demandeur lésé son droit à l'exécution par le défendeur de l'obligation que lui impose la loi.
Mon collègue le juge Cory affirme (à la p. 000) qu'on peut déduire des dispositions législatives "que la province a au moins les mêmes obligations à cet égard que celles qui incombent à une municipalité en matière de réparations des routes municipales". L'article 2 et le par. 3(2) de la Crown Proceeding Act, R.S.B.C. 1979, chap. 86, qu'il cite, établissent clairement que la responsabilité de l'intimée ne peut être plus grande que celle d'une municipalité. L'étendue de la responsabilité d'une municipalité en Colombie‑Britannique a été établie dans l'arrêt Barratt c. District of North Vancouver, [1980] 2 R.C.S. 418. Bien qu'une municipalité ait le pouvoir d'entretenir ses routes, elle n'a pas l'obligation de le faire. Ce qu'elle fait à cet égard relève du pouvoir discrétionnaire que lui confère la loi. À la page 426, le juge Martland dit:
Aux termes du par. 513(2), la Municipalité a le pouvoir de tracer, construire, entretenir et améliorer les rues. Contrairement aux dispositions d'autres lois analogues, la Municipalité n'a aucune obligation de les entretenir.
Les motifs de mon collègue sont essentiellement fondés sur une contestation de la politique de l'intimée en ce qui concerne l'étendue de son programme d'inspection et la manière de l'exécuter. À mon avis, sans la preuve qu'une politique a été adoptée à quelque fin étrangère et non à une fin municipale, il n'appartient pas à une partie de la contester ni à un tribunal de se prononcer à son sujet. Comme l'a affirmé lord du Parcq dans l'arrêt Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board, [1940] 1 K.B. 319, à la p. 338:
[TRADUCTION] . . . il faut se souvenir que lorsque le Parlement permet à un organisme public de décider quel pouvoir il doit exercer, quand et comment il doit le faire, il serait déplacé de soumettre ensuite à un jury ou à un juge des faits la question de savoir si l'organisme en question a agi de façon raisonnable, question qui exigerait l'examen de questions de politique et parfois de l'équilibre des besoins opposés d'efficacité et d'économie.
Lord Wilberforce a approuvé cette déclaration dans l'arrêt Anns v. Merton London Borough Council, [1978] A.C. 728, à la p. 754.
Si un tribunal décide de réviser une décision de politique prise en conformité avec la loi, il usurpe un pouvoir conféré par la loi à l'organisme désigné. Comme le souligne le juge Wilson dans l'arrêt City of Kamloops c. Nielsen, précité, aux pp. 9 et 10:
Il appartient aux autorités locales de déterminer les ressources qui doivent être consacrées à leur fonction de surveillance et de contrôle des activités des constructeurs. Par exemple, les considérations budgétaires peuvent prescrire le nombre d'inspecteurs qui seront engagés à cette fin, le genre de qualifications requises de leur part et la fréquence des inspections à faire. Il approuve l'énoncé du lord juge du Parcq dans l'arrêt Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board [. . .] qui porte que les autorités publiques doivent atteindre un juste équilibre entre les exigences de l'efficacité et celles de l'économie et que, pour déterminer si elles atteignent cet équilibre, il faut avoir recours au scrutin plutôt qu'aux tribunaux.
Dans l'arrêt Anns v. Merton London Borough Council, précité, lord Wilberforce était d'avis que, bien que l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire par un organisme public ne soit pas entièrement à l'abri de toute contestation, il ne pouvait faire l'objet d'une contestation que si l'exercice de ce pouvoir qui, dans cet arrêt comme en l'espèce, portait sur la décision et la manière de tenir une inspection, n'avait pas été considéré; précité, à la p. 755. Il n'a pas examiné la question de savoir si cette contestation pouvait prendre la forme d'une action en dommages‑intérêts intentée par une personne lésée par suite de l'omission de tenir une inspection. Lord Salmon était cependant d'avis que l'exercice incorrect d'un pouvoir discrétionnaire ne pouvait être corrigé que par certiorari ou mandamus, et ne permettait pas d'intenter une action en dommages‑intérêts; précité, à la p. 762.
Dans le passage suivant (à la p. 755), lord Wilberforce explique clairement que la décision d'inspecter, ainsi que l'époque, la manière et les techniques d'inspection, peuvent toutes relever du pouvoir discrétionnaire:
[TRADUCTION] Il peut y avoir un élément discrétionnaire dans son exercice, discrétionnaire en ce qui concerne l'époque de l'inspection, la façon de l'exécuter et les techniques qui doivent être employées. Il incombe au demandeur qui prétend qu'il y a eu négligence d'établir que les actes accomplis n'étaient pas dans les limites de l'exercice réel d'un pouvoir discrétionnaire avant de pouvoir invoquer une obligation de diligence en common law. Mais s'il peut l'établir, il devrait en principe pouvoir intenter une action.
Si, comme en l'espèce, la loi ne crée aucune obligation d'inspecter mais confère simplement un pouvoir de le faire, il s'ensuit logiquement que la décision d'inspecter ainsi que l'étendue des inspections et la manière de les faire relèvent toutes des pouvoirs discrétionnaires de l'organisme.
Nous ne prétendons pas en l'espèce que l'intimée a omis de considérer la question de savoir si elle devait inspecter ou comment elle devait le faire. Le juge de première instance et la Cour d'appel ont conclu que, selon la décision de politique prise, les inspections seraient exécutées par une équipe connue sous le nom de section Mécanique des roches. Compte tenu du fait que l'équipe avait la responsabilité d'inspecter les talus de toutes les routes, le pouvoir de décider de l'étendue de l'inspection et de la manière de l'exécuter lui avait été délégué. Si l'on peut penser que des directives concernant l'inspection auraient dû être établies pour guider l'équipe, ce serait néanmoins interpréter après coup la décision de politique, ce qu'il n'appartient pas à la Cour de faire. En contestant la conduite de l'intimée et de ses employés, l'appelant conteste la manière dont ils ont exécuté l'inspection et procédé au décapage de la montagne. La section Mécanique des roches avait décidé qu'elle ne pouvait pas surveiller de près tous les talus en tout temps. Certains talus ne seraient inspectés que visuellement à partir de la route. L'appelant prétend que les talus au‑dessus des travaux d'excavation auraient dû être inspectés attentivement et que les arbres auraient dû être coupés dans un rayon de dix pieds d'un talus remanié. Le juge de première instance a tiré les conclusions importantes qui suivent sur la décision de l'intimée concernant l'étendue du programme d'inspection et la manière de l'exécuter:
[TRADUCTION] La question en l'espèce est donc de savoir si l'omission de la Couronne de prendre les mesures que le demandeur estime qu'elle aurait dû prendre pour prévenir l'éboulement était une question de politique ou une question opérationnelle. Pour répondre à cela, il faut examiner la nature des décisions en cause. La Couronne n'avait jamais décidé comme question de politique que tous les talus au‑dessus des routes devaient être inspectés pour prévenir les risques d'éboulement. Elle n'avait pas non plus formulé de directives précises pour les cas où l'on constaterait un danger. Ce qu'elle a fait, c'est former une petite équipe (l'équipe Mécanique des roches) pour s'occuper des problèmes survenant sur les fronts de falaise dans toute la province. Cette équipe répondait aux demandes précises d'inspection et de décapage faites par divers districts routiers. Essentiellement, l'équipe établissait cependant son propre programme et elle le suivait. Étant donné qu'elle était responsable de l'inspection des talus et des travaux de consolidation appropriés sur toutes les routes de la province, elle ne pouvait pas surveiller de près tous les talus en tout temps. Le talus dont il est question en l'espèce a été inspecté visuellement de la route à plusieurs reprises. Il n'y avait cependant jamais eu de décapage ni d'inspection approfondie de la zone située au‑dessus de la tranchée parce que l'équipe de décapage de la roche estimait qu'il ne s'agissait pas de travaux prioritaires.
En affirmant que l'organisme "doit examiner spécifiquement la question de l'opportunité des inspections et le système qu'il établit, le cas échéant, doit être raisonnable eu égard à toutes les circonstances", mon collègue étend la responsabilité au‑delà de ce qui a été décidé dans les arrêts Anns v. Merton London Borough Council, Barratt c. District of North Vancouver et City of Kamloops c. Nielsen, précités. Le système déterminerait à quel moment, de quelle manière et selon quelles techniques seraient effectuées les inspections. Compte tenu de cette analyse, il est difficile de décider quel aspect d'une décision de politique serait à l'abri d'une révision. Il ne reste que la décision d'inspecter. On peut difficilement prétendre que tout ce qui a été élaboré sur la différence entre une décision de politique et une décision opérationnelle avait pour but de protéger la décision de l'organisme public de faire quelque chose mais non le contenu de ce qui sera fait. Il me semble qu'une décision d'inspecter, par opposition à une décision de ne pas inspecter, ne nécessite pas vraiment de protection contre une révision. Les préoccupations que suscite l'extension de la protection des décisions de politique tiennent à ce que les autorités qui exercent le pouvoir législatif prennent la décision de répartir les ressources publiques. Elles ne sont pas engagées par une simple décision de faire quelque chose. C'est la décision relative à ce qui sera fait qui entraînera la dépense de deniers publics. Lord Wilberforce fait ressortir ce point lorsqu'il dit, à la p. 754:
[TRADUCTION] Examinons la Public Health Act 1936 en fonction de cela. Il est certain qu'elle établit un vaste domaine de politique. Il appartient à l'autorité locale, un organisme public et élu, de décider de l'étendue des ressources qu'elle consacrera à l'exécution de ses fonctions en vertu de la Partie II de la Loi, c'est‑à‑dire que le nombre d'inspecteurs à recruter, leurs qualifications, la fréquence des inspections, les tests qui devront être effectués, relèvent de sa décision. Ce n'est pas par hasard que la Loi est rédigée en termes de fonctions et de pouvoirs plutôt qu'en termes d'obligations formelles. Comme on l'a si bien dit, les organismes publics doivent établir un juste équilibre entre les exigences de l'efficacité et celles de l'économie (le lord juge du Parcq dans l'arrêt Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board, [1940] 1 K.B. 319, 338): la question de savoir s'ils ont atteint cet équilibre se décide par un scrutin et non par les tribunaux.
En l'espèce, le pouvoir d'établir l'étendue du programme d'inspection avait été délégué à la section Mécanique des roches. L'intimée a agi dans les limites du pouvoir discrétionnaire conféré par la loi en prenant cette décision. L'intimée a décidé que des inspections seraient tenues et a prévu la manière dont elles seraient tenues. Pour qu'une obligation de droit privé existe, il faudrait démontrer que la section Mécanique des roches a agi en dehors des limites de son pouvoir discrétionnaire délégué pour décider s'il fallait inspecter et de quelle manière l'inspection devait être exécutée.
Les principaux arrêts de notre Cour n'appuient pas l'opinion de mon collègue que la manière et l'étendue des inspections sont des décisions opérationnelles. En fait, ils confirment qu'elles relèvent de la nature même des décisions de politique. Dans l'arrêt Barratt c. District of North Vancouver, précité, la municipalité intimée avait le pouvoir, en vertu du par. 513(2) de la Municipal Act, R.S.B.C. 1960, chap. 255, de faire le tracé des routes, de les entretenir et de les améliorer. La loi ne l'obligeait cependant pas à entretenir les routes. L'intimée avait adopté un système d'inspection qui exigeait qu'un inspecteur circule sur toutes les routes une fois toutes les deux semaines. Un accident s'est produit lorsque la bicyclette du demandeur a frappé un nid‑de‑poule sur Marine Drive, une rue qui avait été inspectée une semaine auparavant. On n'a pas allégué que l'inspection avait été faite d'une manière incorrecte ou négligente. Je ne partage pas l'avis de mon collègue que le fondement de cet arrêt était la conclusion que la décision de politique était raisonnable. Cette conclusion ne figure pas dans les motifs du juge Martland bien qu'il ait fait mention de la preuve que le système d'inspection des routes était bien organisé. Le fondement de l'arrêt était que le programme d'inspection était une question de politique ou de planification qui ne pouvait servir de fondement à une allégation de négligence. À la page 428, le juge Martland affirme:
À mon avis, il n'existe pas d'obligation semblable. La Municipalité, un corps public, a exercé son pouvoir d'entretenir Marine Drive. La loi ne l'obligeait pas à le faire. La méthode qu'elle a choisie pour exercer ce pouvoir est une question de politique qu'il lui appartenait de déterminer. Si, dans l'application de sa politique, ses employés avaient agi de façon négligente, causant des dommages, sa responsabilité aurait pu être engagée, mais on ne peut juger que la Municipalité a été négligente parce qu'elle a élaboré une politique d'entretien plutôt qu'une autre.
Ensuite, après avoir cité le lord juge du Parcq dans l'arrêt Kent v. East Suffolk Rivers Catchment Board, précité, il poursuit, à la p. 428:
Ma conclusion est que le juge de première instance a cherché à imposer un fardeau trop lourd à la Municipalité, que la détermination de la méthode par laquelle la Municipalité a décidé d'exercer son pouvoir d'entretenir la rue, y compris son système d'inspection, était une question de politique ou de planification et qu'en l'absence de négligence dans l'application même de ce plan, la réclamation de l'appelant doit échouer.
Dans l'arrêt City of Kamloops c. Nielsen, précité, la ville de Kamloops avait, en vertu de la loi, le pouvoir de réglementer la construction par voie de règlement municipal. Elle n'était pas tenue de le faire. Elle a exercé ce pouvoir de réglementer la construction en adoptant un règlement municipal qui prévoyait notamment la profondeur de l'empattement. Le règlement obligeait également l'inspecteur des bâtiments de la ville à faire appliquer le règlement en tenant des inspections. L'inspecteur n'a pas fait l'inspection requise pour déterminer si les travaux étaient effectués en conformité avec le règlement municipal. Le juge Wilson, au nom de la majorité, a conclu que les dispositions du règlement relevaient de questions de politique, alors qu'en ce qui concerne l'inspection requise par le règlement, l'inspecteur était tenu à une diligence raisonnable. Il est clair que les dispositions du règlement qui "prévoi[ent] des inspections à différentes étapes de la construction" (à la p. 12) étaient considérées comme une décision de politique. L'omission de faire respecter une ordonnance d'arrêt de travail et de tenir une inspection pour déterminer si les règlements avaient été respectés ne relevait pas du domaine du pouvoir discrétionnaire délégué. C'était s'écarter de l'obligation prévue par le règlement et c'est ainsi qu'était née une obligation de diligence de common law fondée sur le principe de la proximité. Il est significatif que, dans ses motifs, le juge Wilson ait traité de l'arrêt Barratt c. District of North Vancouver, précité. Dans le passage suivant, à la p. 20 de ses motifs, elle explique clairement que l'arrêt Barratt c. District of North Vancouver a établi que la décision de la municipalité quant à l'étendue des inspections est une question de politique qui ne peut servir de fondement à une action fondée sur la négligence:
La deuxième, qui paraît capitale pour sa décision, est qu'aucune obligation n'a été imposée à la municipalité. Il relevait du pouvoir discrétionnaire de la municipalité d'exercer ou de ne pas exercer son pouvoir d'entretenir la rue, ou de décider dans quelle mesure l'exercer. Les tribunaux ne pouvaient donc pas intervenir en l'absence de négligence dans la mise en {oe}uvre de la politique qu'elle avait adoptée en matière d'inspection. Cela me paraît être le principe de l'arrêt Barratt. [Je souligne.]
Pour que l'on puisse conclure en l'espèce à l'existence d'une obligation de droit privé, il aurait fallu que l'appelant établisse que la section Mécanique des roches, qui avait exercé son pouvoir discrétionnaire quant à la manière de procéder aux inspections ou leur fréquence, avait tenu l'inspection sans exercer de diligence raisonnable ou sans aucune diligence. Il n'y a aucune preuve ni d'ailleurs d'allégation en ce sens. À cet égard, l'arrêt Barratt c. District of North Vancouver, précité, s'applique exactement en l'espèce. Par conséquent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi.
Pourvoi accueilli avec dépens, le juge SOPINKA est dissident.
Procureurs de l'appelant: Laxton, Pidgeon & Co., Vancouver.
Procureur de l'intimée: Le procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
